鄧 輝，邊 皎

（陜西省圖書館，陜西西安 710061）

1 引言

2016 年底，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》(下文簡(jiǎn)稱為“《公共文化服務(wù)保障法》”)，于2017 年3 月1 日起正式施行?！豆参幕?wù)保障法》在公共文化領(lǐng)域具有“四梁八柱”的性質(zhì)，標(biāo)志著我國(guó)公共文化服務(wù)事業(yè)正式步入法制化發(fā)展快速軌道。在《公共文化服務(wù)保障法》頒布前后，我國(guó)多個(gè)省區(qū)先后出臺(tái)了地方性公共文化服務(wù)法規(guī)。這些地方性公共文化服務(wù)法規(guī)既為《公共文化服務(wù)保障法》立法工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也豐富了我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系，對(duì)促進(jìn)我國(guó)公共文化事業(yè)發(fā)展提供了良好的法制保障。

公共圖書館是重要的公共文化服務(wù)設(shè)施，在保障公民基本閱讀權(quán)益、提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和傳承社會(huì)文明等諸多方面起到關(guān)鍵作用，因此，《公共文化服務(wù)保障法》及地方性公共文化服務(wù)法規(guī)都明確了各級(jí)政府保障公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，并對(duì)公共圖書館建設(shè)、管理、服務(wù)提供、保障措施等諸多方面提出了規(guī)范要求。

雖然《公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)已經(jīng)四年有余，廣東、上海等頒布地方性法更是接近十年，但是學(xué)界一直缺乏對(duì)相關(guān)法規(guī)實(shí)施效果的實(shí)證研究，本文試著填補(bǔ)這一研究空白。首先基于多源流理論，通過文本分析各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)，提出4條待驗(yàn)證假設(shè)；然后采用差分法實(shí)證地方性公共文化立法對(duì)我國(guó)公共圖書館事業(yè)的影響，以驗(yàn)證相關(guān)假設(shè)；最后提出相關(guān)政策建議。

2 我國(guó)地方性公共文化服務(wù)立法的基本情況

截至2021 年6 月，我國(guó)共有11 個(gè)省區(qū)頒布了地方性公共文化服務(wù)法規(guī)。如表1所示，按頒布時(shí)間順序，這11 個(gè)省區(qū)分別為廣東、上海、江蘇、浙江、湖北、天津、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南。我國(guó)東部地區(qū)公共文化服務(wù)立法比例較高，立法時(shí)間也相對(duì)較早。其中，廣東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2011 年9 月29 日通過的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，是我國(guó)第一部地方性公共文化服務(wù)法規(guī)。此后2012 年、2015 年，上海市和江蘇省相繼出臺(tái)了《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》和《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》。這3部地方性公共文化服務(wù)法規(guī)為《公共文化服務(wù)保障法》立法工作提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

表1 各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)立法名稱及時(shí)間

《公共文化服務(wù)保障法》頒布后，地方性公共文化服務(wù)立法工作愈加體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的特征。首先，《公共文化服務(wù)保障法》頒布后，我國(guó)地方性公共文化服務(wù)立法工作速度加快，僅2020 年就有4個(gè)中西部省區(qū)（貴州、重慶、安徽、湖南）頒布了地方性法規(guī)。其次，《公共文化服務(wù)保障法》后，我國(guó)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)名稱更加統(tǒng)一。在《公共文化服務(wù)保障法》頒布前，廣東省、江蘇省兩省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)名稱都是“促進(jìn)條例”，上海市地方性公共文化服務(wù)法規(guī)名稱是“社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定”，而在《公共文化服務(wù)保障法》頒布后，絕大部分省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)名稱都為“保障條例”。最后，《公共文化服務(wù)保障法》頒布后，各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)條目結(jié)構(gòu)更加近似，內(nèi)容大都包含總則、公共文化設(shè)施建設(shè)與管理、公共文化服務(wù)提供、保障措施、法律責(zé)任以及附則等6個(gè)部分。此外，根據(jù)各省實(shí)際情況和公共文化服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，增加“激勵(lì)促進(jìn)”“社會(huì)力量參與”等特色章節(jié)。

2.1 地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的意義

各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)大多明確規(guī)定公共圖書館屬于公共文化設(shè)施，適用于相關(guān)法規(guī)。例如，《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》明確規(guī)定“本條例所稱公共文化服務(wù)，是指各級(jí)人民政府及其文化等有關(guān)主管部門或者社會(huì)力量向公眾提供的公共文化設(shè)施和公益性文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)及相關(guān)文化服務(wù)。前款所稱公共文化設(shè)施包括圖書館……等”（第3條）。因此，地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)促進(jìn)我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)大多明確規(guī)定政府在公共圖書館設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)撥付、人員保障等方面的主體責(zé)任。例如設(shè)施建設(shè)方面，《貴州省公共文化服務(wù)保障條例》規(guī)定省、市（州）、縣（市、區(qū)、特區(qū)）各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公共圖書館（第15條）。經(jīng)費(fèi)撥付方面，《陜西省公共文化服務(wù)保障條例》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，根據(jù)公共文化服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障公共文化服務(wù)所需資金”（第39條）。人員保障方面，《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照公共圖書館等單位所承擔(dān)的職能、任務(wù)及所服務(wù)的人口規(guī)模，合理配備公共文化服務(wù)從業(yè)人員，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合文化站的人員編制，做到定編定崗、專職專用”（第50條）。

第二，各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)大多明確支持圖書館事業(yè)均等化發(fā)展。例如，《陜西省公共文化服務(wù)保障條例》要求“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)以縣級(jí)文化館、圖書館為總館，基層綜合性文化服務(wù)中心等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館建設(shè)，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，有效整合公共文化資源，提高公共文化服務(wù)效能”（第9條）?！逗笔」参幕?wù)保障條例》要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)公共文化服務(wù)工作的扶持，加大對(duì)基層公共文化設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的投入，促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”（第7條）。

第三，各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)大多明確規(guī)定公共圖書館應(yīng)該為群眾提供豐富多彩的文化服務(wù)。例如，《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)組織開展全民閱讀相關(guān)促進(jìn)活動(dòng)，利用各種形式倡導(dǎo)、推廣閱讀，推薦優(yōu)秀讀物，開展閱讀能力輔導(dǎo)、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動(dòng)，設(shè)置未成年人閱覽室或者閱讀區(qū)域，指導(dǎo)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展全民閱讀活動(dòng)”（第20條）。《貴州省公共文化服務(wù)保障條例》規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理，增強(qiáng)文化信息資源的傳輸、存儲(chǔ)、供給和遠(yuǎn)程服務(wù)能力，推動(dòng)公共文化信息資源的共建共享”（第26條）。

第四，各省區(qū)地方性公共文化服務(wù)法規(guī)大多明確規(guī)定違反相關(guān)法規(guī)需承擔(dān)法律責(zé)任。例如，《陜西省公共文化服務(wù)保障條例》規(guī)定“違反本條例規(guī)定，各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門未履行公共文化服務(wù)保障職責(zé)的，由有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員依法給予政務(wù)處分”（第46條）。同時(shí)，新近頒布的地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)各類違法責(zé)任的劃分、處罰更加明晰。最早施行的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》有關(guān)違法處罰的規(guī)定僅有1條概述，而2019年頒布的《陜西省公共文化服務(wù)保障條例》則有7條較為詳細(xì)的規(guī)定。

由于地方性公共文化服務(wù)法規(guī)從政府主體責(zé)任、均等化發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)服務(wù)要求和法律責(zé)任4個(gè)角度對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展提出了要求，因此本文提出假設(shè)1：地方性公共文化服務(wù)立法總體上顯著提升了公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)。

2.2 地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的不足

以往關(guān)于《公共文化服務(wù)保障法》及地方性公共文化服務(wù)法規(guī)不足的研究，多關(guān)注其軟法屬性［1］、內(nèi)容重復(fù)［2］及落實(shí)欠佳［3］等方面，而本文認(rèn)為“問題源流”同樣制約了地方性公共文化服務(wù)法規(guī)發(fā)揮作用。問題源流是“多源流理論”中的概念。多源流理論由美國(guó)公共政策學(xué)家約翰·W·金登提出，他認(rèn)為公共政策由問題源流、政策源流和政治源流共同推動(dòng)。其中，問題源流是指社會(huì)中需要公共決策者給予思考和解決的具體問題，政策源流是指包括專家學(xué)者、政府官員、利益集團(tuán)對(duì)公共問題提出政策建議的過程，政治源流則是指國(guó)民、執(zhí)政黨及利益集團(tuán)壓力在對(duì)公共問題考量的側(cè)重［4］。

我國(guó)《公共文化服務(wù)保障法》及地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的問題源流，是我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展面臨的區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、政府主體責(zé)任落實(shí)不到位、人才保障不充分等問題［5］，此外，現(xiàn)階段相關(guān)法規(guī)更為重視解決基層公共文化設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等問題［6］，也造成了地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的執(zhí)行力不足。

首先，省市級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施是我國(guó)公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，然而各地公共文化服務(wù)法規(guī)更多關(guān)注保障縣級(jí)公共文化服務(wù)發(fā)展，對(duì)省市兩級(jí)公共文化服務(wù)發(fā)展促進(jìn)作用有限。在已頒布的11 部地方性公共文化服務(wù)法規(guī)中，“各級(jí)政府”詞頻為176次，而“基層”“縣級(jí)”分別為106次、201次。雖然“各級(jí)政府”包含省市兩級(jí)政府，但顯然相關(guān)法規(guī)更為關(guān)注縣級(jí)（基層）公共文化服務(wù)的發(fā)展。同時(shí)，地方性公共文化服務(wù)法規(guī)立法主體為省級(jí)立法機(jī)關(guān)，對(duì)省級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施主管機(jī)關(guān)監(jiān)督手段有限，容易形成“燈下黑”問題。因此，本文認(rèn)為地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)縣級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用顯著，而對(duì)省市級(jí)圖書館發(fā)展作用模糊，并據(jù)此提出假設(shè)2：地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)提升縣級(jí)圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)作用顯著，但對(duì)提升省市級(jí)圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)作用有限。

其次，地方性公共文化服務(wù)立法側(cè)重保障基本公共文化服務(wù)，而對(duì)閱讀推廣、培訓(xùn)講座等服務(wù)關(guān)注較少，無(wú)法有效激勵(lì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。例如，在已頒布的11 部地方性公共文化服務(wù)法規(guī)中，“閱讀”共出現(xiàn)82次，但只有浙江、陜西、重慶三地法規(guī)提到“閱讀推廣”，廣東、湖南、重慶三地法規(guī)提到“講座”。因此，本文認(rèn)為地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)推動(dòng)公共圖書館事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展作用有限，并提出假設(shè)3：地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)提升公共圖書館流通人次、書刊外借冊(cè)次等基礎(chǔ)服務(wù)指標(biāo)作用顯著，但對(duì)提升公共圖書館活動(dòng)參與人次作用有限。

最后，現(xiàn)階段地方性公共文化服務(wù)立法更注重解決各地區(qū)公共文化服務(wù)“有沒有”的問題，而非“好不好”的問題［3］。隨著城市化進(jìn)程加深，我國(guó)各地區(qū)間人口流動(dòng)日益頻繁，但長(zhǎng)期存在地方政府對(duì)流動(dòng)人口提供公共服務(wù)不足的現(xiàn)象［7］，而地方性公共文化服務(wù)法規(guī)對(duì)此問題也相對(duì)缺乏關(guān)注。在已頒布的11 部地方性公共文化服務(wù)法規(guī)中，只有浙江、湖北、陜西、貴州、重慶5個(gè)省區(qū)地方法規(guī)部分條款提到“流動(dòng)人口”服務(wù)。政府和法規(guī)對(duì)流動(dòng)人口問題缺乏關(guān)注，可能造成公共文化服務(wù)和人口相失衡，影響公共文化服務(wù)設(shè)施的效能。因此，本文提出假設(shè)4：由于政府和法規(guī)對(duì)流動(dòng)人口問題缺乏關(guān)注，我國(guó)部分地區(qū)存在公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)與人口負(fù)相關(guān)的現(xiàn)象。

3 數(shù)據(jù)及實(shí)證模型

3.1 數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文數(shù)據(jù)取自國(guó)家圖書館研究院發(fā)布的《中國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)概覽》及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2013—2019 年的數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)質(zhì)量原因，本文統(tǒng)計(jì)分析的省區(qū)中不包含新疆和西藏自治區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)。在統(tǒng)計(jì)分析省級(jí)公共圖書館時(shí)，由于江西和青海部分年份數(shù)據(jù)缺失，因此不含有2省數(shù)據(jù)；在統(tǒng)計(jì)分析市級(jí)圖書館時(shí)，不包含北京、天津、上海和重慶4 地的數(shù)據(jù)。最后，由于數(shù)據(jù)可得性的原因，本文僅實(shí)證分析了2019年及之前頒布地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。

本文被解釋變量包含各省公共圖書館總投入和產(chǎn)出指標(biāo)，以及各省省市縣三級(jí)公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)。其中，投入指標(biāo)分為財(cái)政撥款、館藏總量、建筑面積3項(xiàng)，產(chǎn)出指標(biāo)分為總流通人次、書刊外借冊(cè)次、活動(dòng)參與人次3項(xiàng)。市級(jí)、縣級(jí)公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)皆為館均指標(biāo)。

本文核心解釋變量“是否頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)”為二元邏輯變量，立法=1，未立法=0。具體而言，由于地方性公共文化服務(wù)法規(guī)實(shí)施需要時(shí)間，因此某省區(qū)當(dāng)年6月前立法，則該年及以后各年記作1，之前各年記作0；某省區(qū)6月后立法，則從第2 年及以后各年記作1，而本年及以前各年記作0。

本文的控制變量為各省人口、人均GDP 以及財(cái)政收入（地方一般公共預(yù)算收入）。各項(xiàng)變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

3.2 統(tǒng)計(jì)模型說(shuō)明

以往關(guān)于立法對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的實(shí)證研究，只是簡(jiǎn)單對(duì)比立法地區(qū)公共圖書館事業(yè)前后數(shù)據(jù)變化［8］。這類研究會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)內(nèi)生性問題，高估立法對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響［9］。本文采用雙重差分法，對(duì)比立法省區(qū)與未立法省區(qū)在立法前后公共圖書館事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的變化，實(shí)證地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響，有效避免了數(shù)據(jù)內(nèi)生性問題和實(shí)證結(jié)果的高估。本文采用的回歸方程具體如下所示：

在方程（1）中：m 為各省區(qū)代碼，n 為年代代碼；Y 為被解釋變量，包括各類公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)；K 為解釋變量，表示m 省區(qū)在n 年是否立法；X為控制變量，包括人口、人均GDP、財(cái)政收入等；α為截距，β、λ為回歸系數(shù)，δ為誤差項(xiàng)。

4 實(shí)證結(jié)果說(shuō)明

4.1 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)各省公共圖書館事業(yè)總體發(fā)展的影響

實(shí)證結(jié)果表明，地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)落實(shí)地方政府主體責(zé)任，增加公共圖書館投入指標(biāo)，總體上達(dá)到了立竿見影的效果。如表3所示，頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的省區(qū)相對(duì)于未頒布省區(qū)，全省公共圖書館財(cái)政撥款總額平均提高了1.24 億、館藏總量增加了897.3 萬(wàn)冊(cè)、館舍建筑面積增加了14.1萬(wàn)平方米。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方財(cái)政收入對(duì)各省公共圖書館各項(xiàng)投入指標(biāo)的影響超過人均GDP，因此中央政府需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障財(cái)政收入較低省區(qū)居民享受均等化的公共圖書館服務(wù)。最后，雖然各省區(qū)人口和公共圖書館館藏總量、館舍建筑面積正相關(guān)，但與全省財(cái)政撥款負(fù)相關(guān)，這表明各省公共圖書館投入和當(dāng)?shù)厝丝诖嬖谝欢ǔ潭鹊拿撱^。

表3 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)各省公共圖書館投入指標(biāo)的總體影響

地方性公共文化服務(wù)立法顯著增加了各省公共圖書館總流通人次、書刊外借冊(cè)次，但并未影響全省活動(dòng)參與人次。如表4所示，頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的省區(qū)相對(duì)于未頒布省區(qū)，全省總流通人次平均提高了1 259.1 萬(wàn)人次、書刊外借冊(cè)次增加了742.5萬(wàn)冊(cè)次，但全省活動(dòng)參與人次卻并未顯著增加。這說(shuō)明地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)促進(jìn)公共圖書館借閱服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)作用明顯，但是對(duì)促進(jìn)閱讀推廣、培訓(xùn)講座等服務(wù)作用有限。此外，各省人口和公共圖書館活動(dòng)參與人次顯著負(fù)相關(guān)，與全省總流通人次、書刊外借冊(cè)次不相關(guān)，這表明人口較多省區(qū)公共圖書館未能很好地滿足當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)需求。

表4 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)各省公共圖書館產(chǎn)出指標(biāo)的總體影響

4.2 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)省級(jí)圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

實(shí)證結(jié)果表明，地方性公共文化服務(wù)立法未能有效增加省級(jí)公共圖書館各項(xiàng)投入指標(biāo)，但顯著提升了各項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)。首先，如表5所示，地方性公共文化服務(wù)立法并未顯著增加各省省級(jí)公共圖書館投入指標(biāo)。其次，如表6所示，頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的省區(qū)相對(duì)于未頒布省區(qū)，省級(jí)圖書館總流通人次平均提高了250萬(wàn)人次、書刊外借冊(cè)次增加了575.1萬(wàn)冊(cè)次、活動(dòng)參與人次增加了32.1萬(wàn)人次。這表明地方性公共文化服務(wù)立法后，省級(jí)公共圖書館起到了良好的標(biāo)桿示范作用。最后，各省財(cái)政收入等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)會(huì)提高省級(jí)公共圖書館各項(xiàng)投入指標(biāo)，人均GDP 則會(huì)提高省級(jí)圖書館投入指標(biāo)，與產(chǎn)出指標(biāo)負(fù)相關(guān)，而人口和省級(jí)圖書館財(cái)政撥款、書刊外借冊(cè)次負(fù)相關(guān)。這表明省級(jí)圖書館發(fā)展和當(dāng)?shù)厝丝凇⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定程度的脫鉤。

表5 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)省級(jí)圖書館投入指標(biāo)的影響

表6 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)省級(jí)圖書館產(chǎn)出指標(biāo)的影響

4.3 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)市級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

實(shí)證結(jié)果表明，地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)各省市級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展并未起到良好的促進(jìn)作用。首先，如表7所示，地方性公共文化服務(wù)立法僅提高了市級(jí)圖書館館均總藏量，并未有效提高市級(jí)圖書館館均財(cái)政撥款，甚至與市級(jí)圖書館館均建筑面積負(fù)相關(guān)。其次，如表8所示，地方性公共文化服務(wù)立法并沒有提升各省市級(jí)公共圖書館服務(wù)效能，反而在控制社會(huì)發(fā)展水平后，立法省區(qū)市級(jí)圖書館的年館均書刊外借冊(cè)次減少了9 萬(wàn)冊(cè)次。最后，各省區(qū)人均GDP、財(cái)政收入和市級(jí)圖書館館均投入、產(chǎn)出指標(biāo)正相關(guān)，但人口和市級(jí)圖書館館均財(cái)政撥款、活動(dòng)參與人次負(fù)相關(guān)。這表明市級(jí)圖書館發(fā)展和當(dāng)?shù)厝丝诖嬖谑Ш猬F(xiàn)象。

表7 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)市級(jí)圖書館投入指標(biāo)的影響

表8 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)市級(jí)圖書館產(chǎn)出指標(biāo)的影響

4.4 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)縣級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用

實(shí)證結(jié)果表明，地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)保障縣級(jí)圖書館各項(xiàng)投入、促進(jìn)縣級(jí)圖書館提升服務(wù)效能，都起到了顯著的作用。首先，如表9所示，頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的省區(qū)相對(duì)于未頒布省區(qū)，全省縣級(jí)圖書館館均財(cái)政撥款總額平均提高了141萬(wàn)、館均館藏量增加了7.6萬(wàn)冊(cè)、館均館舍建筑面積增加了2 400平方米。其次，如表10 所示，頒布地方性公共文化服務(wù)法規(guī)的省區(qū)相對(duì)于未頒布省區(qū)，全省縣級(jí)圖書館館均流通人次平均提高了13.3萬(wàn)人次、館均流通人次增加了5.2萬(wàn)冊(cè)次，但立法并未提升各省縣級(jí)圖書館館均活動(dòng)參與人次。最后，地方人均GDP、財(cái)政收入與各省縣級(jí)公共圖書館各項(xiàng)投入、產(chǎn)出指標(biāo)正相關(guān)，但人口依然和館均財(cái)政撥款、館均總藏量、館均建筑面積、館均流通人次、館均書刊外借冊(cè)次五項(xiàng)指標(biāo)顯著負(fù)相關(guān)。這說(shuō)明人口較多地區(qū)縣級(jí)圖書館投入不足，服務(wù)也并未滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

表9 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)縣級(jí)圖書館投入指標(biāo)的影響

表10 地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)縣級(jí)圖書館產(chǎn)出指標(biāo)的影響

4.5 小結(jié)

第一，上文數(shù)據(jù)表明地方性公共文化服務(wù)立法顯著提高了各省區(qū)公共圖書館總體投入、產(chǎn)出指標(biāo)。將數(shù)據(jù)細(xì)分為省市縣三級(jí)圖書館后，發(fā)現(xiàn)立法對(duì)縣級(jí)圖書館事業(yè)發(fā)展影響尤為顯著，對(duì)省市級(jí)圖書館事業(yè)發(fā)展存在差異。其中，立法僅提高了省級(jí)圖書館的產(chǎn)出指標(biāo)和市級(jí)圖書館館均總藏量。因此假設(shè)1和假設(shè)2得證。

第二，上文數(shù)據(jù)表明立法并沒有提升各省區(qū)公共圖書館總體活動(dòng)參與人次。而將數(shù)據(jù)細(xì)分為省市縣三級(jí)圖書館后，依然發(fā)現(xiàn)立法僅微弱影響省級(jí)圖書館的活動(dòng)參與人次，而對(duì)市級(jí)圖書館、縣級(jí)圖書館沒有影響。因此，立法促進(jìn)各省區(qū)公共圖書館開展閱讀推廣、培訓(xùn)講座作用有限，因此假設(shè)3得證。

第三，上文數(shù)據(jù)表明在控制各省區(qū)法制化環(huán)境（立法）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP）和財(cái)政收入后，存在人口和公共圖書館事業(yè)部分指標(biāo)負(fù)相關(guān)的現(xiàn)象。而且將數(shù)據(jù)細(xì)分為省市縣三級(jí)圖書館后相關(guān)結(jié)論依然成立。這說(shuō)明我國(guó)部分地區(qū)存在公共圖書館投入和服務(wù)效能與人口相失衡的現(xiàn)象，因此假設(shè)4得證。

5 政策建議

5.1 加快地方性公共文化服務(wù)立法工作

如上文所述，地方性公共文化服務(wù)立法顯著促進(jìn)了各省區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，起到良好的立法作用，然而截至2021年初我國(guó)仍有20個(gè)省區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)立法。其中，東部9省區(qū)已有5省區(qū)立法，而中西部22個(gè)省區(qū)僅有6個(gè)省區(qū)立法，所以存在公共文化服務(wù)立法保障的不平衡不充分的問題。因此，未立法省區(qū)應(yīng)加快調(diào)研進(jìn)程，一方面從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，另一方面積極吸取相關(guān)省區(qū)已有立法經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)本省（市）地方性公共文化服務(wù)法規(guī)，促進(jìn)各項(xiàng)公共文化服務(wù)發(fā)展，保障群眾的基本公共文化服務(wù)權(quán)益。

5.2 重視各級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)地方性公共文化服務(wù)體系大多由省市縣及以下多級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)組成，各級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施需要協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，《公共圖書館業(yè)務(wù)規(guī)范》對(duì)省市縣三級(jí)公共圖書館有著不同標(biāo)準(zhǔn)要求和角色定位，各級(jí)公共圖書館只有協(xié)調(diào)發(fā)展才能有效保障讀者的文化權(quán)益［10］。上文數(shù)據(jù)表明，地方性公共文化服務(wù)立法對(duì)促進(jìn)省市級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用有限。同時(shí)，如表11 所示，2018—2019年我國(guó)縣級(jí)圖書館館均新增館藏購(gòu)置費(fèi)、館均流通人次和館均活動(dòng)人次都有所提高，而省市級(jí)圖書館相關(guān)指標(biāo)增幅都有所下降，部分指標(biāo)甚至存在負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。因此，《公共文化服務(wù)保障法》和省級(jí)公共文化服務(wù)法規(guī)同樣需要關(guān)注省市級(jí)公共圖書館發(fā)展，相關(guān)立法機(jī)關(guān)也應(yīng)該加緊督察和落實(shí)省市兩級(jí)政府在保障本級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施發(fā)展中的作用。

表11 2018—2019年全國(guó)各級(jí)公共圖書館部分指標(biāo)對(duì)比

5.3 關(guān)注城市新增人口公共文化服務(wù)需求

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市的虹吸效應(yīng)愈發(fā)明顯，常住人口過千萬(wàn)的超大型城市不斷涌現(xiàn)。根據(jù)最新公布的第七次人口普查結(jié)果，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64%，流動(dòng)人口達(dá)3.76億，而且除跨省區(qū)人口流動(dòng)外，人口向省內(nèi)省會(huì)等大城市流入也是重要趨勢(shì)［11］。因此，未來(lái)不僅各省級(jí)立法層面，而且長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀以及部分內(nèi)陸人口凈流入地區(qū)在市縣級(jí)立法層面，地方性公共文化服務(wù)立法及修訂工作都需要考慮保障流動(dòng)人口及城市新增人口的文化權(quán)益，打破一城一館的布局，通過城市書房、區(qū)域圖書館、社區(qū)圖書館、街區(qū)圖書館、流動(dòng)圖書館等新型服務(wù)方式，更好地為流動(dòng)人口及城市新增人口服務(wù)。

5.4 強(qiáng)化各級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施及績(jī)效考核

傅才武研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共圖書館服務(wù)效率不斷下降［12］，而增加財(cái)政投入作用有限［13］，本文研究同樣發(fā)現(xiàn)我國(guó)部分地區(qū)存在公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)和服務(wù)人口相失衡的現(xiàn)象，而這必然造成公共圖書館服務(wù)效能欠佳。本文研究還發(fā)現(xiàn)地方性公共文化立法雖然提高了市級(jí)圖書館館均總藏量，但和館均書刊外借冊(cè)次負(fù)相關(guān)。因此，未來(lái)地方性公共文化立法及修訂工作不僅要關(guān)注加大公共文化服務(wù)投入問題，還需要強(qiáng)化對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施的考核，要求各級(jí)政府盡快建立公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將文化保障法中的要求落到實(shí)處，更好地解決公共文化服務(wù)“好不好”“管不管用”等問題。

5.5 促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)新

現(xiàn)階段我國(guó)公共圖書館閱讀推廣服務(wù)存在管理制度不足［14］和內(nèi)容同質(zhì)化［15］等問題。以閱讀推廣經(jīng)費(fèi)管理為例，各級(jí)公共圖書館普遍面臨經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足、支出困難、使用不規(guī)范、缺乏績(jī)效評(píng)估等問題。同時(shí)，由于缺乏社會(huì)力量參與和對(duì)“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的一刀切，導(dǎo)致我國(guó)公共圖書館閱讀推廣活動(dòng)缺乏創(chuàng)新性、同質(zhì)化嚴(yán)重。因此，未來(lái)地方性公共文化法規(guī)應(yīng)該通過頒布各類細(xì)則，鼓勵(lì)公共文化設(shè)施在基本免費(fèi)服務(wù)的基礎(chǔ)上，探索建立“新型有償服務(wù)”，從互惠互利的角度出發(fā)，豐富社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方式，提供諸如稅收減免優(yōu)惠、獨(dú)家冠名權(quán)、場(chǎng)地租賃優(yōu)惠等福利，激發(fā)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的活力，從而不斷創(chuàng)新服務(wù)形式，滿足群眾個(gè)性化、特色化、多樣化的文化需求。

6 結(jié)語(yǔ)

近些年隨著《中華人民共和國(guó)公共文化保障法》《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》以及相關(guān)地方性法規(guī)的頒布與實(shí)施，我國(guó)公共圖書館事業(yè)步入了法制化快車道，各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)也因此取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，通過審視以往立法工作的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，既可以為未來(lái)相關(guān)法規(guī)的修訂和完善提供明確的方向，也可以有效促進(jìn)我國(guó)公共圖書館事業(yè)在“十四五”期間取得更加突出的成就。