柳 彥

山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006

1990年，中國首次向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織派出5名軍事觀察員，迄今已向聯(lián)合國派出維和軍事人員4萬余人次，累計參加25項聯(lián)合國維和行動。中國已從聯(lián)合國維和行動的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者。與西方發(fā)達國家不同，中國不僅是聯(lián)合國維和經(jīng)費的第二大出資國，還是聯(lián)合國維和兵力的重要提供國，已經(jīng)成為聯(lián)合國維和行動的關(guān)鍵因素和支持力量。

一、中國參與聯(lián)合國維和行動的角色轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)90年代以來，中國更加積極地參與聯(lián)合國維和行動。中國正派遣越來越多的軍事和非軍事人員到?jīng)_突戰(zhàn)亂地區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，在人員和資金方面，中國在聯(lián)合國維和行動中發(fā)揮的作用越來越大。

(一)中國是聯(lián)合國維和行動的重要出兵國

1990年4月，中國派出5名軍事觀察員參與中東聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織，這是中國第一次派出人員參加聯(lián)合國維和行動。中國參與聯(lián)合國維和行動經(jīng)歷了一個從謹(jǐn)慎參與到積極參與的過程。20世紀(jì)90年代，中國共參加了5項維和行動。1992年首次派遣成建制非作戰(zhàn)部隊(400名工程兵)參與聯(lián)合國柬埔寨維和行動，這在當(dāng)時是一個值得關(guān)注的事件。此后一段時間，無論從派出人員規(guī)模還是從類型來看，中國都持相對謹(jǐn)慎的態(tài)度。

進入21世紀(jì)，中國參與聯(lián)合國維和行動的人員數(shù)量顯著增長。2003年12月，中國向聯(lián)合國派出警察和部隊人員358名，在聯(lián)合國120多個出兵國中排名第17。2009年，中國超過法國，成為安理會常任理事國中派出維和人員最多的國家。2020年1月31日，中國軍隊提供的維和兵力規(guī)模已增至2 544人，成為聯(lián)合國第十大出兵國。與此形成鮮明對比的是，其他安理會常任理事國向聯(lián)合國提供兵力的意愿逐年降低(見圖1)。冷戰(zhàn)期間，大約25%的聯(lián)合國維和人員來自西方國家，而現(xiàn)在，這一比例已經(jīng)下降到2%[1]。

不僅中國維和人員規(guī)模迅速增長，而且派出維和人員類型也發(fā)生了很大變化。20世紀(jì)90年代，中國主要向聯(lián)合國維和行動派遣軍事觀察員。2000年，中國向東帝汶派出首支民事警察隊伍，協(xié)助維持當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)治安。2004年，中國向聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團派遣125名維和警察，這是中國第一支赴國外執(zhí)行維和任務(wù)的維和警察防暴隊。2005年，維和警察首次超過軍事專家成為中國派出人員的第二大主要類型，第一大類型是承擔(dān)后勤保障的非作戰(zhàn)部隊。2013年，中國向聯(lián)合國馬里穩(wěn)定團派出一支135人的安全部隊，這是中國人民解放軍第一次在維和行動中執(zhí)行武裝任務(wù)。2014年12月，中國向聯(lián)合國南蘇丹特派團派出具有純作戰(zhàn)部隊屬性的維和步兵營。這不僅標(biāo)志著中國維和部隊所承擔(dān)的職能擴展了，而且也表明中國對傳統(tǒng)維和原則(非自衛(wèi)不使用武力)的突破。目前中國已完成8 000人規(guī)模維和待命部隊注冊，這其中包括步兵、工兵、警衛(wèi)、運輸、醫(yī)療、快速反應(yīng)等10類分隊。中國是聯(lián)合國維和待命部隊數(shù)量最多、分隊種類最全的國家。

圖1 安理會常任理事國軍隊和警察派遣人數(shù)

(二)中國是聯(lián)合國維和行動的第二大出資國

會員國繳納的維和攤款比例是衡量其對維和事務(wù)支持的重要指標(biāo)。中國自從正式參與聯(lián)合國維和行動以來，維和經(jīng)費的攤款占比逐年上升。在聯(lián)合國維和預(yù)算經(jīng)費中，中國的分?jǐn)偙壤?001年至2003年度的1.94%上升至2019年至2021年度的15.22%，排名由2001年的第9名上升為目前的第二大經(jīng)費捐助國(見圖2)。中國對維和經(jīng)費的巨大貢獻說明中國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，正用實際行動支持聯(lián)合國的維和事業(yè)。

維和經(jīng)費是維和行動得以開展的重要保障。由于會員國維和預(yù)算欠款增加，目前聯(lián)合國在世界各地部署的14支維和行動已經(jīng)受到資金短缺的困擾。目前，在役維和行動的未繳攤款達15億美元。作為維和經(jīng)費的第二大出資國，中國足額、及時和無條件地繳納攤款，為維和行動提供了堅定、持續(xù)和強有力的經(jīng)費支持。

(三)中國積極融入聯(lián)合國維和機制

1981年，中國投票支持聯(lián)合國安理會擴大塞浦路斯的停火監(jiān)督行動，首次宣告對聯(lián)合國維和行動的支持。1988年12月，中國成為聯(lián)合國維持和平行動特別委員會成員。2002年2月，中國正式加入聯(lián)合國一級維和待命安排機制，從制度上完全融入聯(lián)合國維和行動。2015年9月，中國加入新的聯(lián)合國維和能力待命機制，并組建8 000人規(guī)模維和待命部隊。2017年9月，中國完成維和待命部隊在聯(lián)合國的一級待命注冊工作。中國用積極行動參與聯(lián)合國維和行動的統(tǒng)一部署。

圖2 安理會常任理事國維和經(jīng)費分?jǐn)偙壤?/p>

中國在安理會有關(guān)維和行動議案的投票行為與其實際參與行為一致，表現(xiàn)出對聯(lián)合國維和行動的評價越來越積極和正面，對維和行動在維持地區(qū)穩(wěn)定方面的重要作用持肯定態(tài)度。從中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位至今，中國在安理會投贊成票的比例逐步提高，棄權(quán)票的使用比例也整體呈下降趨勢(見表1)。與其他安理會常任理事國相比，中國是所有常任理事國中使用否決票最少的國家。即使對不贊成的議案，中國傾向于使用棄權(quán)而不是否決權(quán)，這表明了中國的立場：原則上反對但不阻止聯(lián)合國安理會采取行動。

表1 中國在聯(lián)合國安理會決議的投票紀(jì)錄

如今，聯(lián)合國維和面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：維和特派團部署的環(huán)境日益復(fù)雜和危險；針對維和人員的攻擊和威脅日益增多；維和部隊缺乏有效執(zhí)行任務(wù)所必需的資源，包括直升機等裝備[2]。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)需要強有力的集體行動，特別是主要國家的堅定支持和有效配合。中國兼顧多重身份，積極參與維和行動，有助于填補聯(lián)合國能力與資源的巨大缺口，推動維和行動取得實踐和政治上的成功。

二、他者和互動：中國參與聯(lián)合國維和行動的多重身份認(rèn)同

國家身份認(rèn)同是一國在國際社會中對自身所承擔(dān)的特定角色相對穩(wěn)定的理解和預(yù)期。身份認(rèn)同是自我和“他者”互動的產(chǎn)物?！八摺笔嵌鄻拥?，與多個“他者”的互動將導(dǎo)致各種形式(通常是重疊形式)的自我認(rèn)同。中國奉行多邊主義的外交政策，將聯(lián)合國視為尋求其國際地位的主要場所。如果說聯(lián)合國是多個行為體互動的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，那么構(gòu)成與中國互動的“他者”既有西方大國，也有新興市場國家，還有廣大發(fā)展中國家，它們共同構(gòu)成中國尋求其國際地位的領(lǐng)域和空間。由此可知，中國在聯(lián)合國的身份是多元的，而非單一的，身份是重疊交互的，而非彼此對立的。中國的維和政策正是多重身份的反映，是一個多面的棱體。

(一)大國身份認(rèn)同與聯(lián)合國維和行動

國際秩序中的大國，不僅意味著這個國家的物質(zhì)實力居于世界前列，而且意味著相較于其他國際社會成員，具有特殊的權(quán)利和責(zé)任。在赫德利·布爾看來，大國承擔(dān)特殊權(quán)利和義務(wù)是國際社會基本制度實踐之一[3]。聯(lián)合國維和經(jīng)費的繳費機制充分體現(xiàn)了大國享有特殊的權(quán)利，承擔(dān)更多的責(zé)任：在制定本國政策時兼顧他國利益訴求，特別是不發(fā)達國家的利益需求；在拓展本國利益的基礎(chǔ)上，能夠推動建立一個符合大多數(shù)成員國利益的國際體系[4]。這不僅因為大國具有超出其他國家的軍事、經(jīng)濟和政治實力，而且體現(xiàn)了國際社會對大國承擔(dān)更多責(zé)任的期待。

作為安理會常任理事國之一，中國在維護國際和平和安全領(lǐng)域，承擔(dān)著特殊的責(zé)任。中國不僅是聯(lián)合國維和經(jīng)費的第二大捐助國，還以其他方式資助聯(lián)合國維和行動。2015年9月，中國國家主席習(xí)近平在紀(jì)念聯(lián)合國成立70周年峰會上宣布：中國決定設(shè)立為期10年、總額10億美元的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金，支持聯(lián)合國工作，促進多邊合作事業(yè)。該基金下設(shè)兩個子基金，其中之一是由秘書長領(lǐng)導(dǎo)的和平與安全信托基金，主要致力于維和人員安全改進項目、維和能力建設(shè)、加強與區(qū)域組織的伙伴關(guān)系等事項。截至2019年2月，中國已向聯(lián)合國和平與安全信托基金捐贈了大約580萬美元以支持聯(lián)合國維和事業(yè)。目前,該基金已完成項目9項，正在進行的項目有39項，主要集中在維和參謀人員培訓(xùn)課程、秘書長與區(qū)域組織的高級別互動對話會、增強非洲國家的反恐能力建設(shè)、加強非洲國家制定和執(zhí)行政策的能力等領(lǐng)域。新冠肺炎疫情加重了主要大國經(jīng)濟下行的壓力，無論是出兵國還是出資國，都減少了對聯(lián)合國維和行動的支持。中國作為安理會常任理事國，在聯(lián)合國維和行動中堅持責(zé)任和貢獻相一致、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的原則，用實際行動彰顯了“負(fù)責(zé)任大國”身份。

中國參與聯(lián)合國維和行動的大國身份還體現(xiàn)在與其他西方大國的互動和合作上。以授權(quán)使用武力原則立場為例。聯(lián)合國安理會授權(quán)使用武力是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章相關(guān)規(guī)定，授權(quán)會員國采取“一切必要手段”“維護或恢復(fù)國際和平及安全”的一種武力強制行動。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，安理會授權(quán)使用武力的情況越來越普遍。進入21世紀(jì)，基本上所有的聯(lián)合國維和任務(wù)都被安理會授權(quán)使用包括武力在內(nèi)的“一切必要手段”來保護平民[5]。中國對安理會授權(quán)使用武力的立場也在不斷調(diào)整。這種政策立場的調(diào)整既服務(wù)于國家外交戰(zhàn)略，同時也是和西方大國，特別是安理會常任理事國競爭互動的結(jié)果。20世紀(jì)90年代以前，中國對安理會授權(quán)使用武力持譴責(zé)的立場，特別是反對西方大國以聯(lián)合國名義使用武力來牟取私利。這個時期，中國對相關(guān)決議經(jīng)常采用棄權(quán)的方式，在堅持對武力強制行動的反對意見基礎(chǔ)上，不阻止聯(lián)合國框架內(nèi)主動處理國際危機的努力[6]。進入21世紀(jì)，隨著聯(lián)合國授權(quán)武力的普遍化，中國對安理會授權(quán)使用武力的做法更為靈活，在塞拉利昂、剛果(金)、海地、科特迪瓦、利比里亞均投票支持，并多次申明：使用武力的授權(quán)明確限于保護聯(lián)合國人員和迫在眉睫的人身暴力威脅下的平民。在保護平民、最低限度使用武力等問題上，中國與其他常任理事國立場趨于一致，合作性增強。

當(dāng)今國際社會，單邊主義抬頭，多邊主義面臨空前壓力，大國參與聯(lián)合國維和行動的意愿不足[7]。中國推動進一步加強維和行動，樹立安理會權(quán)威，發(fā)揮聯(lián)合國在維和行動中的主導(dǎo)地位。安理會授權(quán)的維持和平行動正是多邊主義的重要表現(xiàn)。作為安理會常任理事國，中國積極發(fā)揮安理會輪值主席國的作用，借助公開辯論、主席聲明等平臺，推動國際社會對維和人員安全、非洲維和能力建設(shè)、地區(qū)熱點問題的關(guān)注。安理會輪值主席國，雖然權(quán)力有限，但可以促使各國專注討論某一議題。2020年3月中國擔(dān)任安理會輪值主席國之際，以15票贊成的表決結(jié)果一致通過聯(lián)合國首個關(guān)于維和人員安全問題的決議。該決議呼吁國際社會加大對維和行動投入，切實幫助出兵國和出警國加強能力建設(shè)，增強一線維和人員安全，提升維和行動績效。中國的努力引起會員國對非洲維護和平和安全能力建設(shè)重要性的關(guān)注，促進出資國和出兵國之間的溝通，改善兩者的“不信任”關(guān)系[8]。中國推動安理會通過維和人員安全問題決議，體現(xiàn)了對聯(lián)合國維和行動的堅定支持，對多邊主義承諾的履行，推動國際社會加大對維和行動的投入。

(二)新興國家身份認(rèn)同與聯(lián)合國維和行動

21世紀(jì)以來，中國、印度等新興國家在國際社會中的群體崛起已經(jīng)成為不爭的現(xiàn)實。新興國家通常傾向于在世界政治中獲得更高的地位和認(rèn)可，從而在從維持和平到氣候變化的全球治理各領(lǐng)域奉行積極的外交政策[9]。新興國家對國際地位的追求使他們往往成為國際體系的積極參與者，期望在全球安全治理中發(fā)揮積極作用。聯(lián)合國維和行動無疑提供了這樣的機會。對于新興國家而言，聯(lián)合國這樣的多邊國際組織是合乎邏輯的通往“權(quán)力之路”，既可以發(fā)聲，同時又可以對強權(quán)進行制約[10]。與傳統(tǒng)大國相比，新興國家秉持不同的維和態(tài)度和行為。首先，維和是實現(xiàn)國家利益的工具，而非目標(biāo)本身。其次，由于在其鄰近地區(qū)之外的影響力有限，因此新興大國往往會在解決不會立即影響到它們的戰(zhàn)略問題上扮演維權(quán)角色。再次，新興大國在維和目標(biāo)上專注于減少沖突，他們更愿意專注于穩(wěn)定而不是促進突變[11]。

非西方大國的群體性崛起是21世紀(jì)國際社會的顯著特征。中國是其中的典型代表。中國希望借助聯(lián)合國維和行動，向世界展示一種“非西方大國”的維和模式。長期以來，西方的自由主義模式主導(dǎo)了聯(lián)合國維和觀念，其主要關(guān)注人權(quán)、善政和民主促進等目標(biāo)。中國認(rèn)為現(xiàn)有的國際體系中不應(yīng)僅存在一種西方式的維和模式，嘗試通過維和行動，提出有別于西方國家的維和理念和政策選擇。中國超越西方傳統(tǒng)安全范疇，構(gòu)建了總體國家安全觀。總體國家安全觀“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件”，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)國家安全理念的重大突破。具體到維和領(lǐng)域，中國提供了新的維和理念和維和經(jīng)驗，最主要的區(qū)別是給予發(fā)展問題更多的關(guān)注。中國認(rèn)為安全與發(fā)展緊密相連，貧窮和落后是不穩(wěn)定的源頭，只有減少貧困和改善當(dāng)?shù)厝藗兊纳顥l件，才是促進安全的根本出路。在非洲，中國參與的維和特派團采取了一種全面、綜合的安全方針，不僅關(guān)注人道主義災(zāi)難和種族沖突，而且也將重點放在非傳統(tǒng)安全威脅上(如水和糧食危機)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療救助、減貧合作，構(gòu)成中國維和行動的重要內(nèi)容。中國維和部隊用實際行動詮釋了“發(fā)展和平”的涵義。

最近十年，隨著聯(lián)合國授權(quán)的維和行動的任務(wù)清單越來越長，維和任務(wù)面臨著國際社會的期望和自身資源投入不足的矛盾，聯(lián)合國維和行動的合法性危機空前突出。中國是聯(lián)合國醫(yī)療、工程、通信部隊的最大派出國，目前執(zhí)行聯(lián)合國維和任務(wù)的23支部隊，主要構(gòu)成類型即為工程、醫(yī)療和運輸部隊，在當(dāng)?shù)爻袚?dān)道路維修、營房建設(shè)、機場維護等后勤保障任務(wù)。2017年，中國首支維和直升機分隊部署至達爾富爾維和任務(wù)區(qū)，正式接受聯(lián)合國和非洲聯(lián)盟駐達爾富爾特派團指揮，執(zhí)行空中巡邏、戰(zhàn)場偵察、人員輸送、傷員轉(zhuǎn)運、物資運輸?shù)热蝿?wù)，有效彌補了聯(lián)合國維和資源的巨大缺口。

(三)發(fā)展中國家身份認(rèn)同與聯(lián)合國維和行動

作為南南合作的成員之一，中國和發(fā)展中國家有著相似的外交傳統(tǒng)，對國際問題有著相似看法，對維和原則有著相近立場。中國在聯(lián)合國的維和行動體現(xiàn)了一種構(gòu)建新的南南合作模式的努力。

中國與發(fā)展中國家在維和觀念上有著相近的立場。中國與發(fā)展中國家關(guān)系的基石就是對國家主權(quán)原則的尊重[12]。在維和領(lǐng)域，中國與非洲國家堅持傳統(tǒng)的維和三原則：當(dāng)事國同意、中立、非自衛(wèi)不使用武力，并對一系列西方視為主流的“后現(xiàn)代”國際關(guān)系原則提出質(zhì)疑[13]。中國對強制維和持保留態(tài)度。這和發(fā)展中國家具有相同的態(tài)度：堅持傳統(tǒng)維和原則，反對以人道主義干涉之名行政權(quán)更替之實。中國和大多數(shù)發(fā)展中國家一致主張：“‘保護的責(zé)任’原則的執(zhí)行不應(yīng)被誤用，保護民眾的安全是各國政府的首要職責(zé)，當(dāng)事國政府的意愿自始至終都應(yīng)當(dāng)受到尊重?！盵14]

中國不斷加強同發(fā)展中國家在聯(lián)合國安理會中的溝通協(xié)調(diào)。中國在非洲和平與安全問題上的大部分外交活動都是依托聯(lián)合國安理會進行的。2007年，中國和非洲的代表在聯(lián)合國建立了會談機制。反映非洲訴求，照顧非洲關(guān)切，維護非洲利益，是中國參與安理會工作的主要出發(fā)點和落腳點之一。中國近年擔(dān)任聯(lián)合國安理會輪值主席國期間，分別倡議舉行了幾內(nèi)亞灣海盜問題、“加強非洲和平與安全能力建設(shè)”、“加強非洲維和行動”等公開辯論會，推動各國專注討論非洲議題。作為安理會常任理事國，中國的主張始終代表包括非洲國家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家。

中國以實際行動支持非洲自主維和能力建設(shè)。非盟自主和平行動是非洲國家以非洲方式解決非洲問題的積極實踐。中國不僅在安理會歷次辯論中代表非洲國家發(fā)聲，而且為非洲自主和平行動提供可預(yù)見、可持續(xù)的資金支持。2015年，習(xí)近平主席出席聯(lián)合國成立70周年系列峰會，宣布之后5年，中國將向非盟提供總額為1億美元的無償軍事援助，以支持非洲常備軍和危機應(yīng)對快速反應(yīng)部隊建設(shè)。2018年，在中非合作論壇北京峰會開幕式上，習(xí)近平主席宣布：中國決定設(shè)立中非和平安全合作基金，支持中非開展和平安全和維和合作。除了資金支持，中國通過雙多邊渠道，向非盟和非洲國家提供各類軍事援助和人員培訓(xùn)，支持非洲加強和平安全能力建設(shè)。維和培訓(xùn)是確保維和任務(wù)有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。中國國防部維和中心、中國維和警察培訓(xùn)中心都承擔(dān)著聯(lián)合國委派的國際培訓(xùn)任務(wù)。2015年，習(xí)近平主席在出席聯(lián)合國維和峰會時宣布，之后5年，中國將為各國培訓(xùn)2 000名維和人員。兩個中心通過舉辦國際維和培訓(xùn)班、派專家教官赴海外交流等方式，目前已經(jīng)幫助發(fā)展中國家培訓(xùn)維和人員逾1 800名，幫助東南亞等國家培訓(xùn)掃雷人員逾200名。除此以外，中國重視區(qū)域組織在確立維和行動合法性方面的獨特價值。中國通過支持非盟等區(qū)域組織在聯(lián)合國維和行動的地位，來彰顯自己是發(fā)展中國家的朋友、南方集團的一員。

三、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，中國日益積極地參與聯(lián)合國維和行動，為聯(lián)合國維和行動提供了大量觀念、人力和資金貢獻，成為聯(lián)合國維和行動的關(guān)鍵力量。中國參與聯(lián)合國維和行動呈現(xiàn)出與西方大國和發(fā)展中國家不同的行為特點：既是維和經(jīng)費的主要承擔(dān)國之一，又是聯(lián)合國維和兵力的重要提供國。中國在聯(lián)合國維和行動中的參與行為顯示出多重身份的認(rèn)知特性：大國、新興市場國家、發(fā)展中國家。中國在聯(lián)合國不同的場域與不同的國家互動，產(chǎn)生不同的身份認(rèn)知。隨著中國參與維和行動的進一步深入，在維和問題上關(guān)于中國身份認(rèn)同的重疊和交叉效應(yīng)將會進一步凸顯。如何避免認(rèn)同困境，與西方大國、新興國家和發(fā)展中國家構(gòu)建有效溝通渠道，發(fā)揮獨特影響力，這是中國在未來維和政策方面必須思考的問題。