張 潔，王林萍

（1.福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，福建 福州 350003；2.福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 福州 350003）

一、土地經(jīng)營權(quán)融資困境

土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村普遍存在，其作為一種要素資源具有潛在的經(jīng)濟(jì)價值，對于促進(jìn)農(nóng)民增收、提高融資、提升土地利用效率具有十分重要的經(jīng)濟(jì)意義。2016 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出對土地承包經(jīng)營權(quán)實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的形式。2021年3 月1 日正式施行的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十四條明確，承包方可以采取出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。2022 年4 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，完善全國統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。但在實踐中，土地經(jīng)營權(quán)融資并沒有全面展開，相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓、抵押機(jī)制尚未完全建立，土地經(jīng)營權(quán)融資規(guī)模和整體涉農(nóng)貸款總額相比，比例仍然較低，農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證尚未完成，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的抵押規(guī)則、風(fēng)險處置流轉(zhuǎn)、市場機(jī)制建設(shè)等問題依然明顯，特別是統(tǒng)一的農(nóng)地市場尚未形成，土地經(jīng)營權(quán)處置困難等問題不利于土地經(jīng)營權(quán)的融資。本文從土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)出發(fā)，分析其抵押融資存在的困境，提出金融支持土地經(jīng)營權(quán)融資的模式，為開展土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)提供思路。

二、土地經(jīng)營權(quán)的定性問題

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題，有關(guān)法律法規(guī)并沒有直接予以回應(yīng)，如《民法典》《農(nóng)村土地承包法》都沒有直接進(jìn)行明確。理論界對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)形成了多種觀點，典型代表“物權(quán)說”“債權(quán)說”和“二元說”。筆者認(rèn)為將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)更為合適，理由如下所述。

（一）定性為物權(quán)更符合“三權(quán)分置”改革的目的

“三權(quán)分置”制度的立法目的，是把土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能從土地承包經(jīng)營權(quán)中離析出來，土地承包權(quán)具有身份屬性，不能轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)戶的基本權(quán)利，經(jīng)承包人同意可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)承擔(dān)財產(chǎn)流轉(zhuǎn)功能[1]，可以進(jìn)入市場通過出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)融資，從而極大地激發(fā)農(nóng)村土地要素的價值，有利于提升流轉(zhuǎn)價值，提高土地經(jīng)營收益，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、農(nóng)民收入提高產(chǎn)生積極的作用。同時，由于物權(quán)具有絕對性、排他性及物權(quán)請求權(quán)，抵押融資易于被金融機(jī)構(gòu)接受。因此，確定土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，能更好地發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保功能，這也是國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)更有利于權(quán)利人的保護(hù)

土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利保護(hù)，是三權(quán)分置改革需要化解的問題，關(guān)鍵在于賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性。如果把其設(shè)定為債權(quán)，由于債權(quán)具有相對性，價值量化困難，無法具有對抗和公示等原因，即使有政策上的支持，金融機(jī)構(gòu)也不愿放貸或大幅降低擔(dān)保比率，土地經(jīng)營權(quán)融資難以落到實處。將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，能夠保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益[2]，促進(jìn)其提高土地利用效能的積極性。

（三）定性為物權(quán)更符合國家法律政策體系

通過對該項權(quán)利的物權(quán)化制度規(guī)定，將“三權(quán)分置”進(jìn)行“所有權(quán)—身份權(quán)—用益物權(quán)”的土地權(quán)利構(gòu)造，落實了中央政策要求，有利于權(quán)利的同等保護(hù)，有利于穩(wěn)定土地利用關(guān)系[3]。《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定了受讓方對于承包方提前收回承包土地享有的獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，以及承包方流轉(zhuǎn)、受讓方再流轉(zhuǎn)和辦理土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保的，發(fā)包人要進(jìn)行備案，農(nóng)村土地承包管理部門要建立相應(yīng)臺賬，并記載流轉(zhuǎn)情況等規(guī)定，該“補(bǔ)償”“備案臺賬”與《民法典》有關(guān)物權(quán)補(bǔ)償、登記規(guī)定相一致，符合法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款障礙

2021 年出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五章專門對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理進(jìn)行規(guī)定，明確了發(fā)包方的備案、土地管理部門的臺賬登記、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、保險制度以及糾紛調(diào)解機(jī)制。從流轉(zhuǎn)到保障是比較完善的，如果出現(xiàn)抵押權(quán)實現(xiàn)情形，借款人無法還款或者達(dá)到約定實現(xiàn)抵押權(quán)條件的，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處置抵押物。但實踐存在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困難，阻礙其發(fā)展和普及。

（一）確權(quán)難

農(nóng)村承包地確權(quán)是開展土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的前提。當(dāng)前，農(nóng)村承包地確權(quán)登記有關(guān)工作已取得重大進(jìn)展，但還存在一些問題，如有的地方土地權(quán)屬不清、糾紛不斷，有的承包經(jīng)營地的地形地貌復(fù)雜、勘測難度大。在一些已完成確權(quán)的地方，還存在返工問題等。確權(quán)難主要體現(xiàn)在以下情形：土地權(quán)屬尚有爭議未解決的；尚存在土地違法行為的；申請的土地權(quán)利超過規(guī)定期限的；土地申請確權(quán)要件不符合規(guī)定的；擅自改變土地用途的；尚處在查封登記階段；未辦理土地使用權(quán)登記而設(shè)定抵押等情形。

（二）評估難

現(xiàn)行的《農(nóng)用地估價規(guī)程》是主要的估價適用依據(jù)，但其規(guī)定的估價方法，可操作性差，適用困難。加上開展價值評估的機(jī)構(gòu)，資質(zhì)要求不明確，公信力不足，使得土地經(jīng)營權(quán)價值評估十分困難。同時，土地經(jīng)營權(quán)價值受諸多因素影響，如土地性質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、使用期限、流轉(zhuǎn)價格等，都會影響土地經(jīng)營權(quán)的價值。再加上農(nóng)作物從種植到成熟往往周期較長，易受到極端天氣等外界環(huán)境的影響等因素影響，土地經(jīng)營權(quán)價值的評估困難度更大。但是金融機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行貸前盡職調(diào)查，必須對土地經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行評估，如果土地經(jīng)營權(quán)無法確定價值或價值評估不準(zhǔn)確，則金融機(jī)構(gòu)一般不給予貸款。

（三）變現(xiàn)難

依據(jù)《民法典》第四百一十條的規(guī)定，在債務(wù)人逾期無法還款，或者符合抵押權(quán)實現(xiàn)條件的，抵押權(quán)人可采取折價、拍賣、變賣等方式處置抵押財產(chǎn)。受讓取得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人及“四荒”土地的土地經(jīng)營權(quán)人，由于其市場化程度較高，不再受身份的限制，可以按照法律規(guī)定進(jìn)行處置，但處置手段依然十分有限，變現(xiàn)也十分困難。對于有融資需求的農(nóng)戶，此時土地經(jīng)營權(quán)尚未從承包權(quán)中分離出來，無論采取折價、拍賣、變賣等何種處置方式，土地經(jīng)營權(quán)的處置均需要經(jīng)過承包方的書面同意，以保障承包方的身份權(quán)。目前有礙于土地交易平臺未建立健全、網(wǎng)簽公示制度等問題，土地經(jīng)營權(quán)處置困難。同時金融機(jī)構(gòu)由于受到設(shè)立目的的限制，其不可能以折價形式取得土地經(jīng)營權(quán)。

四、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式選擇

（一）模式一：“擔(dān)?；?抵押+反擔(dān)?！辟J款

該種模式通過設(shè)立村級擔(dān)?；穑ㄒ韵潞喎Q“擔(dān)?；稹保┑姆绞?，建立農(nóng)戶小額貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的社員提供貸款擔(dān)保。擔(dān)保基金主要包括：“擔(dān)保風(fēng)險基金”來源為各級政府、部門、村財或合作社自籌出資；“社員風(fēng)險資金”來源為借款人出資。擔(dān)?；馂榧尤牖鸬霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織所在的社員貸款提供擔(dān)保，在其所擔(dān)保的貸款全部清償前不得提前支取或用作其他用途。借款人為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織社員，其向信用社申請貸款后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)信用社要求對該社員獨立開展調(diào)查、核查工作，同意承保的，與信用社簽訂保證擔(dān)保合同。信用社也要獨立開展貸前審查工作。為降低風(fēng)險，借款人為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織提供與貸款金額同等價值的土地經(jīng)營權(quán)或農(nóng)業(yè)資產(chǎn)作為反擔(dān)保。該種模式為將借款農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)抵押給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織為借款農(nóng)戶向信用社提供保證擔(dān)保責(zé)任（圖1）。

圖1 土地經(jīng)營權(quán)“擔(dān)?；?抵押+反擔(dān)保”抵押貸款模式

該種抵押貸款模式在福建省永安農(nóng)村信用社（現(xiàn)改制為永安農(nóng)商銀行）開展的“福田貸”業(yè)務(wù)有運作模式?！案Ｌ镔J”是指借款人以依法取得的土地經(jīng)營權(quán)（含地上及地下附著物）作為抵押物，由農(nóng)信社（農(nóng)商行）貸款審查后，向符合條件的借款人發(fā)放的信貸產(chǎn)品。申請“福田貸”的農(nóng)戶為設(shè)立擔(dān)?；鸬霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織成員，貸款額度綜合考慮借款人的資信狀況、償債能力、貸款期限、反擔(dān)保等因素合理確定，最高不超過30 萬元。貸款流程為：貸前調(diào)查，由信用社明確貸款對象條件、授信額度等，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織先對該社員獨立開展調(diào)查、核查工作，主要考察借款人在村民中的口碑，是否有償還貸款能力等對其是否承保提出具體建議，審查通過的，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織與信用社簽訂保證擔(dān)保合同。借款人與信用社簽訂《土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保承諾書》，承諾如貸款逾期或違約還款的，配合處置土地經(jīng)營權(quán)用于償還信用社貸款。村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社提供書面承諾，對信用社抵押擔(dān)保的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評估，并配合擔(dān)保物處置。貸中審查，信用社對有關(guān)借款人資信證明材料、土地經(jīng)營權(quán)證書、結(jié)婚證、承諾書和借款、保證協(xié)議等材料進(jìn)行審查。借款申請人將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押（抵押）登記備案給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，由信用社送交當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局進(jìn)行抵押登記備案，村民委員會也要進(jìn)行相應(yīng)備案。貸后處置，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織協(xié)同信用社監(jiān)督借款社員的資金使用情況，信用社定期進(jìn)行貸后跟蹤檢查，及時了解借款社員的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的變化情況，發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)及時采取措施，最大限度規(guī)避貸款風(fēng)險。如借款社員到期沒有按時履行還款義務(wù)，村民委員會按村規(guī)民約程序?qū)鶛?quán)對應(yīng)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)等實際情況向本村進(jìn)行公告，農(nóng)民專業(yè)合作社協(xié)助公開處置借款人的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，處置不足部分由農(nóng)民專業(yè)合作社從借款社員的各項收入中扣回。截至2022 年3 月底，該項貸款業(yè)務(wù)在永安已授信12 500 戶，授信金額5.7 億元；已發(fā)放貸款15 189戶，貸款金額7.2 億元（含存量）。

此種模式特點成立擔(dān)保基金，有助于緩解風(fēng)險壓力，同時將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織作為保證人，借款社員土地經(jīng)營權(quán)作為反擔(dān)保，不直接抵押給信用社，這對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織積極審查、監(jiān)督、處置借款債權(quán)有促進(jìn)作用。筆者2017—2022 年對永安農(nóng)信社“福田貸”業(yè)務(wù)進(jìn)行持續(xù)跟蹤調(diào)查，該項貸款業(yè)務(wù)的“擔(dān)保風(fēng)險基金”前期主要來源政府、有關(guān)部門、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，但后期政府出資、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織等出資逐漸減少，這是市場機(jī)制發(fā)揮作用的必然，政府出資逐漸減少；“社員風(fēng)險資金”為借款人出資，該出資實質(zhì)是借款人保證債務(wù)履行的“保證金”，借款人本身需要資金才向信用社貸款，因此在貸款前讓借款人出資較為困難，所以兩個基金逐漸退出農(nóng)村市場，但其他模式仍保留，貸款金額由原來單戶最高授信30 萬元下調(diào)為5 萬元。

（二）模式二：“抵押擔(dān)保+機(jī)構(gòu)收購”貸款

此種模式由農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織作為借款人，借款人提供符合條件的土地經(jīng)營權(quán)給信用社作為抵押擔(dān)保，并由符合條件的自然人或合作社做保證擔(dān)保，若借款人無法還款，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或信托公司收購，收購款用于償還信用社貸款。如福建沙縣農(nóng)商銀行采取此種貸款模式。該行明確根據(jù)借款人生產(chǎn)經(jīng)營活動、實際資金需求等情況，結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)的評估價值等綜合確定，貸款額度不得超過抵押評估價值的50%，并明確在債務(wù)履行期屆滿，借款人到期未履行債務(wù)的，銀行有權(quán)依法處置該土地經(jīng)營權(quán)并就處置所得價款優(yōu)先受償。其中抵押登記環(huán)節(jié)，抵押人的土地經(jīng)營權(quán)證在沙縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心辦理抵押登記；抵押環(huán)節(jié)采取三種處置方式：（1）轉(zhuǎn)讓。抵押權(quán)人依法通過交易市場將抵押物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也可由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金（信托有限公司）按協(xié)議或相關(guān)規(guī)定收購，通過獲取轉(zhuǎn)讓收益或收購款清償貸款本息。（2）協(xié)議。抵押權(quán)人與抵押人依法協(xié)議折價或者拍賣、變賣該抵押的土地經(jīng)營權(quán)，所得的價款抵押權(quán)人優(yōu)先受償。（3）訴訟。抵押權(quán)人經(jīng)與抵押人協(xié)議以土地承包經(jīng)營權(quán)折價或者拍賣、變賣所得的價款受償不成的，可以根據(jù)合同約定向土地所在地人民法院提起訴訟。抵押土地承包經(jīng)營權(quán)折價或者拍賣、變賣后，其價款超過債權(quán)數(shù)額的部分歸抵押人所有，不足部分由借款人或其他擔(dān)保人繼續(xù)清償。貸款流程如圖2 所示。

圖2 土地經(jīng)營權(quán)“抵押擔(dān)保+機(jī)構(gòu)收購”貸款模式

截至2022 年3 月底，該項貸款業(yè)務(wù)在沙縣已授信1 667 戶，授信金額2.08 億元；已發(fā)放貸款1 667 戶，貸款金額2.07 億元。該筆抵押貸款模式特點由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或信托公司進(jìn)行收購處置土地經(jīng)營權(quán)，處置款優(yōu)先償還信用社債權(quán)。該種模式實質(zhì)是把抵押的土地經(jīng)營權(quán)委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以管理所得收益償還抵押權(quán)人的債務(wù)[4]。專業(yè)機(jī)構(gòu)管理可以避免因土地經(jīng)營權(quán)處置困難，解決無人受讓的困境。待債務(wù)還清后，土地經(jīng)營權(quán)又會回到債務(wù)人手里或者由承包人按照規(guī)定收回，這符合“三權(quán)分置”改革的目的。《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十五條規(guī)定：鼓勵建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或者農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全流程市場的運行規(guī)則，規(guī)范開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策引導(dǎo)、流程引導(dǎo)、土地評估、融資擔(dān)保等服務(wù)；第三十一條明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以收費方式為工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供服務(wù)。這為土地經(jīng)營權(quán)流程搭建市場化流程平臺，有利于抵押權(quán)人有效處置抵押物。但鑒于土地經(jīng)營權(quán)評估價值未規(guī)范、統(tǒng)一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場未健全，土地經(jīng)營權(quán)的價值無法通過市場交易形成，且農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織、信托機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制不健全等原因，處置較為困難。

（三）模式三：“機(jī)構(gòu)保證+農(nóng)戶聯(lián)?！辟J款

村成立農(nóng)戶抵押協(xié)會或組織，協(xié)會為會員貸款向信用社提供保證擔(dān)保，借款會員與協(xié)會簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保合同，為協(xié)會提供反擔(dān)保，并與其他會員多戶聯(lián)保。若農(nóng)戶借款不還或出現(xiàn)其他違約情形，信用社向協(xié)會和聯(lián)保主體主張保證擔(dān)保責(zé)任，協(xié)會或其他聯(lián)保主體代借款農(nóng)戶清償債務(wù)后，由村土地抵押協(xié)會處置流轉(zhuǎn)借款農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)保證債務(wù)?；静僮髁鞒倘鐖D3 所示。

圖3 土地經(jīng)營權(quán)“抵押+保證+聯(lián)保”貸款模式

該模式實質(zhì)是協(xié)會擔(dān)保貸款模式[5]，即協(xié)會和其他農(nóng)戶會員為借款會員提供保證擔(dān)保責(zé)任，借款會員不履行還款義務(wù)，信用社有權(quán)向協(xié)會和其他聯(lián)保農(nóng)戶主張償還債務(wù)。協(xié)會基于共同利益關(guān)聯(lián)體，且成員間互相了解，可形成縱向制約，橫向平行制衡的監(jiān)督機(jī)制，有助于銀行貸款的償還。此種模式在寧夏同心縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有實踐運作[6]，村成立農(nóng)戶抵押協(xié)會或組織，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股方式成為會員，借款會員與其他會員多戶聯(lián)保，并與協(xié)會簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押合同。該種抵押貸款模式與“擔(dān)?；?抵押+反擔(dān)?！蹦Ｊ讲煌瑥姆缮限r(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股給協(xié)會后，土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)變更為協(xié)會，農(nóng)戶不再是土地經(jīng)營權(quán)人，否則將構(gòu)成虛假出資，因此農(nóng)戶無法再次將土地經(jīng)營權(quán)抵押給協(xié)會。鑒于此，筆者提出第四種模式。

（四）模式四：“股權(quán)質(zhì)押+保證擔(dān)?！辟J款

該種模式是農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)戶為合作社股東，其以股權(quán)質(zhì)押形式向信用社申請貸款，并視情況提供其他農(nóng)戶作為保證擔(dān)保。若借款農(nóng)戶不還款，信用社有權(quán)處置股權(quán)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓款用于優(yōu)先償還信用社貸款。貸款模式如圖4 所示。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十三條規(guī)定，社員可以用土地經(jīng)營權(quán)等能以貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資。該種貸款流程是：首先，土地經(jīng)營權(quán)評估入股。先對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估，如無專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，可由村委員和農(nóng)民專業(yè)合作社綜合采用定性和定量評估方法。定性評估包括土地性質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、附著農(nóng)作物、肥沃程度等；定性評估包括收益還原法、市場比較法、成本逼近法和評分估價法等。其次，股權(quán)質(zhì)押。借款農(nóng)戶將股權(quán)質(zhì)押給信用社申請貸款，信用社將股權(quán)質(zhì)押在農(nóng)民專業(yè)合作社和合作社登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)押登記備案。第三，簽訂合同。借款農(nóng)戶與信用社簽訂《股權(quán)質(zhì)押合同》，并與借款農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社簽訂三方協(xié)議，約定如果借款人逾期不還款，借款人同意轉(zhuǎn)讓股權(quán)，并將轉(zhuǎn)讓款優(yōu)先用于償還信用社股權(quán)，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)協(xié)助轉(zhuǎn)讓。第四，處置股權(quán)。若借款人未依約還款，信用社按照約定處置股權(quán)，合作社將該股權(quán)處置轉(zhuǎn)讓通知全體社員，社員有權(quán)優(yōu)先購買，無社員購買該股權(quán)，可將轉(zhuǎn)讓股權(quán)通知擴(kuò)大到其他村民。

上述四種模式最后都涉及土地經(jīng)營權(quán)的處置問題，可以通過市場化交易、專業(yè)機(jī)構(gòu)收購、訴訟拍賣、土地承包人回購等多方式進(jìn)行處置。

五、土地經(jīng)營權(quán)信貸融資啟示

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在部分地區(qū)有實踐運作，但覆蓋面、貸款率不高，銀行貸款意愿不高，相關(guān)政策配套不健全，處置流轉(zhuǎn)機(jī)制未有效建立。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式創(chuàng)新，根本目的是促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的價值確立和有效流轉(zhuǎn)。

（一）健全農(nóng)村承包地確權(quán)工作

根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)有利于提高社會效率和促進(jìn)資源有效配置。農(nóng)村承包地確權(quán)是開展土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的前提和基礎(chǔ)，能夠保證市場交易和流轉(zhuǎn)的高效率，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，提高交易相對方的信賴?yán)鎸崿F(xiàn)，促進(jìn)穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村承包地確權(quán)登記有關(guān)工作已取得重大進(jìn)展，但還存在一些問題，如有的地方土地權(quán)屬不清、糾紛不斷，有的承包經(jīng)營地的地形地貌復(fù)雜、勘測難度大。在一些已完成確權(quán)的地方，還存在返工問題等。清晰的產(chǎn)權(quán)可以解決外部不經(jīng)濟(jì)，因為土地權(quán)屬不清晰增加社會成本，產(chǎn)生農(nóng)戶難貸款、銀行貸款難、處置差的社會不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。土地承包地的確權(quán)能夠在成本較小的情況下，通過市場交易達(dá)到資源的最佳配置，促進(jìn)供給和需求的有效配置，解決權(quán)屬不清導(dǎo)致的社會成本。

（二）健全風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村金融市場信貸雙方存在信息不對稱[7]、信用風(fēng)險和道德風(fēng)險。信息不對稱主要是因為借款者不能提供完全可靠的信息，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)很難知道農(nóng)村借款人的實際經(jīng)營能力與還款能力，這種信息不對稱影響正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信貸市場上的行為選擇；信用風(fēng)險是借款人到期不還貸款的風(fēng)險，貸款人往往采取保證金、擔(dān)保（保證人、抵押物或質(zhì)押物）、保險等方式降低信用風(fēng)險；道德風(fēng)險主要是客戶經(jīng)理違反法律法規(guī)、規(guī)章制度違規(guī)發(fā)放貸款，或借款人偽造有關(guān)材料騙取銀行貸款。上述情形金融機(jī)構(gòu)都可能遭受信貸資金損失，這種損失不能由金融機(jī)構(gòu)獨自承擔(dān)，否則金融機(jī)構(gòu)就不會發(fā)放該類貸款。方式之一由政府主導(dǎo)建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，這種風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制可以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)開展該類業(yè)務(wù)的信心，也可以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)融資，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展；方式之二金融機(jī)構(gòu)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中，保險機(jī)構(gòu)可為該業(yè)務(wù)提供相應(yīng)的保險，保險觸發(fā)條款可以為土地經(jīng)營權(quán)無法流轉(zhuǎn)、無法處置，導(dǎo)致銀行債務(wù)無法全部實現(xiàn)等?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十條規(guī)定，鼓勵保險機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供保險服務(wù)。保險一方面為土地經(jīng)營權(quán)抵押提供相應(yīng)的保障，另一方面也降低金融機(jī)構(gòu)放貸顧慮，提高農(nóng)戶的融資比率。

（三）培育農(nóng)村土地交易市場

要實現(xiàn)農(nóng)村要素市場化配置，需要發(fā)揮市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用，具體到土地經(jīng)營權(quán)融資而言，建立土地產(chǎn)權(quán)交易平臺可以更高效的實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)交易，實現(xiàn)市場價值發(fā)現(xiàn)功能[8]。這可以充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的金融功能，便利土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的撮合，提升土地經(jīng)營權(quán)的資本價值，形成土地經(jīng)營權(quán)價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，同時也便利了對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的透明度進(jìn)行監(jiān)督。2021 年8 月20 日，中共福建省委辦公廳、福建省人民政府辦公廳印發(fā)《福建省建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系實施方案》，明確“推動有條件的縣（市、區(qū)）探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽制度”，這為推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)交易流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)交易的透明化和公平性，避免“一地多賣”的現(xiàn)象。目前許多地方建立了土地農(nóng)地交易平臺，提供信息發(fā)布、政策咨詢、合同規(guī)范、糾紛調(diào)解、登記備案、產(chǎn)權(quán)登記等多項服務(wù)，農(nóng)地可以借助該類平臺進(jìn)行協(xié)議處置，從而提高土地經(jīng)營權(quán)處置效率。同時，網(wǎng)絡(luò)司法拍賣平臺的發(fā)展，也為市場化處置土地經(jīng)營權(quán)提供了便利。因此，國家應(yīng)在政策、資金、資源網(wǎng)拍等方面加大對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺的支持，培育壯大農(nóng)村土地交易市場，如此才能從根本上解決土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)難的問題。

（四）完善銀行盡責(zé)免責(zé)制度

銀保監(jiān)會2004 年頒布的《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》和2016 年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行小微企業(yè)授信盡職免責(zé)工作的通知》都明確規(guī)定了商業(yè)銀行發(fā)放貸款，特別是小微企業(yè)授信要明確盡職免責(zé)制度。2022 年3 月30 日，人民銀行印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于做好2022 年金融支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，提出8 方面23 條具體措施，明確各金融機(jī)構(gòu)要細(xì)化實化涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)盡職免責(zé)制度。“盡職免責(zé)”是指銀行在授信業(yè)務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險后，經(jīng)過有關(guān)工作程序，有充分證據(jù)證明有關(guān)責(zé)任人員按照有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章以及銀行內(nèi)部管理制度履行了職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)免除其全部或部分責(zé)任。此舉無疑為基層一線信貸人員放下包袱，激發(fā)了貸款投放的動力。但盡職免責(zé)具體的業(yè)務(wù)規(guī)則并不明確，導(dǎo)致銀行不敢大膽“免責(zé)”，客戶經(jīng)理不知“盡職”的邊界。對于涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款在一定的授信范圍內(nèi)、不良率限度內(nèi)，不違反法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定和單位內(nèi)部規(guī)章情況下，應(yīng)給予一定容忍率。這個容忍率可以參考《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位 強(qiáng)化治理 提升金融服務(wù)能力的意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕5 號），該意見明確農(nóng)村商業(yè)銀行（也適用于農(nóng)村信用社）對于涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款有相應(yīng)的不良率容忍度，對于涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款都有相應(yīng)的不良率容忍度（表1），且對涉農(nóng)和小微企業(yè)不良貸款率在監(jiān)管容忍度范圍內(nèi)，在“資產(chǎn)質(zhì)量”等監(jiān)管評級要素中不作為扣分因素。

表1 農(nóng)村商業(yè)銀行涉農(nóng)和小微企業(yè)不良率容忍度指標(biāo)表

金融機(jī)構(gòu)向涉農(nóng)和小微企業(yè)發(fā)放的貸款，不僅監(jiān)管要提高容忍度，法律也要對金融機(jī)構(gòu)一定的“容忍度”，對違法發(fā)放貸款罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)向涉農(nóng)和小微企業(yè)發(fā)放貸款。