楊 夢

（江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也快速推進(jìn)，農(nóng)村土地承包政策中的矛盾也日益凸顯。自20 世紀(jì)80 年代我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立以來，中央在農(nóng)村土地政策的制定上主要是以土地承包關(guān)系穩(wěn)定為導(dǎo)向，致力于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期化、穩(wěn)定化和法律化。1984 年出臺的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出：“延長土地承包期，土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。進(jìn)而，在1993年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中要求：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加土地投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。為使土地政策通過法律形式確立下來，2002 年8 月國家出臺的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)及耕地的承包期為三十年[1]。2017 年黨的十九大報(bào)告提出：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年[2]。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出：落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長三十年政策[3]。

中央將土地承包經(jīng)營權(quán)的長期化、穩(wěn)定化和法律化的目的在于穩(wěn)定農(nóng)民的心理預(yù)期，減少土地的頻繁變動，鼓勵農(nóng)民投入生產(chǎn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。然而，“長期不變”的土地承包政策在保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)戶承包權(quán)的同時(shí)，也等于事實(shí)上否定了后出生和后加入集體成員的承包權(quán)，而且隨著承包權(quán)的長久化，這種承包權(quán)配置格局對上述農(nóng)民群體的影響正在逐步加深。我國的《土地管理法》及《物權(quán)法》明確規(guī)定我國村屬地歸農(nóng)民集體所有，那么作為集體成員，每一個農(nóng)戶都應(yīng)該享有平等的土地承包權(quán)，但“增人不增地，減人不減地”的承包政策卻剝奪了后來者的應(yīng)得權(quán)益，這不僅違背了土地承包經(jīng)營權(quán)政策中最初的社會公平準(zhǔn)則，也不利于農(nóng)村生產(chǎn)生活的和諧穩(wěn)定。因此，如何維護(hù)農(nóng)戶在土地承包權(quán)中的公平權(quán)益成了學(xué)界重點(diǎn)討論的問題。

目前學(xué)界的研究主要集中于以下幾個方面：首先，圍繞土地承包關(guān)系是否需要調(diào)整的研究。學(xué)界在此問題上存在明顯分歧，一部分學(xué)者提倡土地調(diào)整，郎秀云認(rèn)為：固化的土地承包關(guān)系導(dǎo)致土地集體所有權(quán)的虛化，從而使村集體組織喪失了維護(hù)集體成員權(quán)益的能力[4]。李力東通過對山東省L 村實(shí)地調(diào)查提出：如果不適時(shí)進(jìn)行土地調(diào)整，就會出現(xiàn)類似L 村的“兩口人種九口地”的現(xiàn)象，使村莊內(nèi)部面臨嚴(yán)重的公平性質(zhì)疑[5]。另一部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有的土地承包關(guān)系不需要調(diào)整，張紅宇等提出“起點(diǎn)公平”，認(rèn)為起點(diǎn)公平可以達(dá)到結(jié)果公平，從而實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的長久不變[6]。其次，對土地承包關(guān)系中公平問題影響因素的研究。研究的核心要素主要包括人口變動、農(nóng)地經(jīng)營效率、農(nóng)地補(bǔ)償?shù)龋袑W(xué)者認(rèn)為土地政策和人口變動的矛盾[7]，是導(dǎo)致不公問題的主要原因，同時(shí)在農(nóng)地公平與效率二者衡量中，地方政府和村集體往往會傾向于效率選擇而非公平價(jià)值[8]。最后，對國家現(xiàn)有的促進(jìn)土地承包權(quán)公平政策效果的研究。主要集中于土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)賦能，有學(xué)者認(rèn)為確權(quán)賦能能夠明晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，土地流轉(zhuǎn)能夠靈活滿足不同農(nóng)戶對于土地的需求。但也有學(xué)者研究認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不是萬能的，確權(quán)確地仍然無法解決人地矛盾，而土地流轉(zhuǎn)的收益者也只是有地農(nóng)戶而非無地農(nóng)戶。

現(xiàn)有的研究成果對促進(jìn)土地承包權(quán)中的公平性具有重要推動作用，但現(xiàn)有研究一方面過于宏觀化，沒有針對不同的農(nóng)戶群體進(jìn)行細(xì)化研究，忽略了在城鎮(zhèn)化過程中，處于城鎮(zhèn)化不同階段的農(nóng)戶會有不同的需求；另一方面，多數(shù)成果也忽略了城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一重要背景，沒有注意到在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，多數(shù)土地是機(jī)械化的耕種和規(guī)模化的經(jīng)營，不再是傳統(tǒng)的人工勞作和細(xì)碎化經(jīng)營，農(nóng)民需要的也不再是通過直接耕作獲得收益，城鄉(xiāng)融合發(fā)展為農(nóng)民土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了更加多種多樣的實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)民土地承包權(quán)的公平，不需要再基于對土地的占有，而是土地承包權(quán)帶來的收益。從這種意義上說，收益公平將取代此前基于對確定地塊占有的公平，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)民土地承包權(quán)公平的新形態(tài)?；谏鲜雠袛?，本文將立足于現(xiàn)行的土地政策和法律，著眼于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點(diǎn)及未來趨勢，探尋未來土地承包權(quán)公平的新形態(tài)和新的實(shí)現(xiàn)路徑，以期對未來農(nóng)民土地承包權(quán)公平和農(nóng)村穩(wěn)定有所助益。

二、原有土地承包權(quán)配置格局在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的局限

改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包以所有人均等地占有土地為基本原則，按照農(nóng)村人口數(shù)平均分配土地。均等分配的原則符合改革初期的實(shí)際需要，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，隨著農(nóng)村人口的更替，尤其是隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口流動加速，原有的土地承包權(quán)配置格局已表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，并產(chǎn)生了多項(xiàng)負(fù)面影響。

（一）人地?cái)?shù)量匹配不均，損害“在耕”農(nóng)戶權(quán)益

原有的土地承包權(quán)配置格局，既不利于保證無地農(nóng)民的生存權(quán)利，更不利于維護(hù)真正耕種土地的農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。改革開放初期，堅(jiān)持農(nóng)民均等地占有土地的核心初衷，是給予每一位集體成員最基本的生存保障。但隨著人口的變化，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，出現(xiàn)了有悖于這種初衷的結(jié)果：

1.出現(xiàn)了大量的無地農(nóng)民，違背了以土地承包權(quán)保障農(nóng)民基本生存權(quán)的初衷

我國自1997 年開始實(shí)施土地第二輪承包，承包期為30 年，在《土地承包法》中明確指出“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地”，即實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，這從法律或政策層面鎖定了承包者的范圍，同時(shí)也剝奪了相當(dāng)一部分在1997—2027 年間新出生人口和新遷入人口的土地承包權(quán)，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民無地。杜吟棠2007 年在江蘇、甘肅兩省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因新增人口而形成的無地人口已經(jīng)占到農(nóng)村人口總數(shù)的19.37%，缺地農(nóng)戶達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的46.69%，這些無地人口既沒有得到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)還失去了土地承包權(quán)基礎(chǔ)之上的土地征用時(shí)的補(bǔ)償和安置權(quán)[9]。龔為綱2009 年的調(diào)查結(jié)果顯示：西南地區(qū)是土地嚴(yán)格不能調(diào)動的區(qū)域，同時(shí)人口呈現(xiàn)高速自然增長，因而 68%的調(diào)查對象反映自家有人沒有分到土地；中部的湖北地區(qū)也有接近60%的調(diào)查對象沒有分到土地[10]。而在最早探索實(shí)踐“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣，到2010 年，無地人口占總?cè)丝诘?5%[11]。張曉山對東北調(diào)查的結(jié)論是：如果2027年二輪承包期滿，將有1/3 農(nóng)民沒有承包地[12]。

2.損害真正耕種土地的農(nóng)民的利益，將進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距

當(dāng)前承包者已分化為離農(nóng)“農(nóng)戶”和“在耕”農(nóng)戶。離農(nóng)“農(nóng)戶”脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以城市為工作和生活的中心，有的已獲得城市的社會保障，不再依靠土地生存?！霸诟鞭r(nóng)戶的生存與土地關(guān)系密切，承包地是必不可少的生產(chǎn)資料，持地目的是生產(chǎn)和生活。在當(dāng)前推行土地流轉(zhuǎn)的政策背景下，許多離地農(nóng)戶紛紛選擇把自己的承包地流轉(zhuǎn)給支付高租金的工商大戶，這導(dǎo)致土地租金水漲船高，“在耕”農(nóng)戶不得不支付較高的租金才能擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。這不僅增加了真正耕種土地的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成本，而且也不利于縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型，降低土地利用效率

明晰土地占有權(quán)是希望通過土地承包權(quán)的物權(quán)化，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》中提出，計(jì)劃到2025 年我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)入全程全面高質(zhì)高效發(fā)展時(shí)期。全國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到75%[13]。然而在原有土地承包權(quán)配置格局下，土地會因家庭分化或多人繼承等原因被不斷分割細(xì)化，從而形成零碎、插花、不連片的農(nóng)地占有格局。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于土地的不可移動性，只要在成片土地流轉(zhuǎn)過程中有一家農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，就會阻礙土地的集中成片流轉(zhuǎn)，進(jìn)而會影響規(guī)?；?、機(jī)械化種植，難以發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和機(jī)械的優(yōu)勢，最后也會降低土地的利用效率。愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和不愿意流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的土地交錯，同時(shí)會抬高土地流轉(zhuǎn)的成本，不利于土地規(guī)模經(jīng)營。此外，由于農(nóng)村土地市場的不完善，導(dǎo)致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”危險(xiǎn)，不利于維護(hù)國家糧食安全。

（三）加劇農(nóng)民群體內(nèi)部土地收益不公，影響農(nóng)村社會和諧

土地占有權(quán)是基于土地承包權(quán)而存在的，隨著土地承包關(guān)系的長久不變，獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民可以依法長久占有固定的耕地，但是隨著人口出生率的持續(xù)降低、家庭人口更替的不均衡，必然會導(dǎo)致家庭人均占有土地量出現(xiàn)過多或過少兩極化的現(xiàn)象。2019 年，我國人口出生率僅為10.48‰[14]，創(chuàng)近十年來人口出生率歷史最低，低生育率會加劇農(nóng)村家庭之間人口數(shù)量的差異，按照現(xiàn)行允許每對夫婦生兩孩的生育政策，假設(shè)在人口遷移機(jī)會和城鎮(zhèn)化機(jī)會均等的情況下，如果A 家庭生兩個男孩而B 家庭生兩個女孩，20 多年后會隨著男孩的結(jié)婚生子A 家庭將變成8～10口之家，而B 家庭隨著女孩的出嫁將變?yōu)? 口之家。在這種情況的不斷更迭下，長期堅(jiān)持不調(diào)地帶來的人均承包地懸殊是顯而易見的。人口少土地多的家庭無論是耕作還是流轉(zhuǎn)，都能獲得較多的土地補(bǔ)貼和土地收益。相反，人口多而地少的家庭則很難通過土地經(jīng)營獲取利潤。長此以往，一方面，農(nóng)民內(nèi)部各群體之間的土地收益不公將可能凸顯，另一方面，少數(shù)缺少土地而又缺乏其他謀生技能的農(nóng)民可能會陷入貧困，甚至出現(xiàn)生存困難，不利于維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

三、收益公平：土地承包權(quán)公平的新形態(tài)

顯然，原有以農(nóng)民對確定地塊承包為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)配置格局，已不適應(yīng)當(dāng)前及未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的土地承包權(quán)配置必須立足于未來城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和人口變動的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合不斷加深，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日漸擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)模化經(jīng)營加快實(shí)現(xiàn)的背景下，農(nóng)民的土地承包權(quán)已不再需要以對確定地塊的占有為基礎(chǔ)，而應(yīng)該更主要的，甚至核心地表現(xiàn)為公平的收益權(quán)。而這種收益公平的形態(tài)主要表現(xiàn)為以下三個方面：在承包主體方面，承包資格應(yīng)隨人口變化而動態(tài)調(diào)整，確保所有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員公平地享有土地的收益權(quán)；在承包權(quán)配置的目標(biāo)方面，土地承包權(quán)配置仍應(yīng)兼顧土地利用效率的提高和農(nóng)民生存權(quán)的保障；在承包權(quán)權(quán)能設(shè)置方面，不再強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對固定地塊的占有，而核心是保障所有成員公平的收益。

（一）明晰承包主體范圍，確保土地收益權(quán)公平享有

在承包權(quán)主體方面，克服目前相當(dāng)多的農(nóng)民事實(shí)上無承包權(quán)的缺陷，在明晰集體經(jīng)濟(jì)成員資格的基礎(chǔ)上，給予所有有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民公平的土地承包權(quán)。立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中人口迅速變化的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，未來享有土地承包權(quán)的主體應(yīng)該是清晰的和動態(tài)的。

第一，從享有土地承包權(quán)主體的范圍來看，能夠改變目前相當(dāng)一部分農(nóng)民沒有承包權(quán)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)全體農(nóng)民都享有土地承包權(quán)。我國自20 世紀(jì)90 年代以來實(shí)施的都是以“增人不增地，減人不減地”為原則的土地政策，禁止土地調(diào)整的辦法在減少土地變動的同時(shí)也固化了土地承包關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致土地承包權(quán)主體資格的固化。對于農(nóng)村新增人口來說，土地承包關(guān)系的固化無疑是剝奪了他們的土地承包資格，使其喪失了從土地獲得收益的權(quán)利，從而會誘發(fā)事實(shí)上的承包權(quán)不公的問題。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應(yīng)通過制度創(chuàng)新，一方面，實(shí)現(xiàn)全體有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，都平等地享有土地承包權(quán)，尤其是新出生和新加入的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)有機(jī)會獲得土地承包權(quán)；另一方面，已經(jīng)去世的成員，已經(jīng)徹底脫離集體經(jīng)濟(jì)組織而實(shí)現(xiàn)鞏固城市化的成員，以及因各種原因永久遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織，并不再履行原集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)的成員，則應(yīng)該退出土地承包權(quán)。

第二，從對土地承包權(quán)資格的界定上看，不再堅(jiān)持模糊的初始標(biāo)準(zhǔn)，而是基于城鄉(xiāng)融合背景下人口流動的現(xiàn)實(shí)，清晰界定承包主體的承包資格。由于長期堅(jiān)持“生不增地，死不減地”的政策，導(dǎo)致承包權(quán)主體資格標(biāo)準(zhǔn)高度模糊化：目前所堅(jiān)持的既非戶籍標(biāo)準(zhǔn)，也非生存需要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也沒堅(jiān)持是否盡集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致事實(shí)上成本權(quán)資格既沒有退出機(jī)制，也無法通過法定程序獲得；產(chǎn)生不少已經(jīng)離村甚至離世的農(nóng)民還享有承包權(quán)，而大量新出生的農(nóng)民則無法獲得承包權(quán)。因此，在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，應(yīng)在制定出相對明確的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序的基礎(chǔ)上，建立靈活順暢的成員資格退出和獲取通道，構(gòu)建雙向動態(tài)的成員資格管理機(jī)制，及時(shí)更新成員變動數(shù)據(jù)和資格權(quán)限，來清晰地界定享有土地承包權(quán)資格的成員范圍。

（二）明確承包權(quán)配置目標(biāo)，提高土地利用率和發(fā)揮土地保障功能

土地承包權(quán)配置的功能定位，應(yīng)該是提高土地利用效率和保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。

第一，為加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提高土地利用效率應(yīng)成為配置土地承包權(quán)的首要原則。為促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，需要解決現(xiàn)行土地政策中阻礙土地利用效率提高的不利方面：一是解決土地經(jīng)營的細(xì)碎化導(dǎo)致土地耕種方式傳統(tǒng)落后，不利于現(xiàn)代化機(jī)械耕作的問題，加快促進(jìn)土地適度規(guī)模連片經(jīng)營；二是解決缺乏土地經(jīng)營勞動力的問題，尤其是在解決一方面大量無地農(nóng)民不得不進(jìn)城務(wù)工，而另一方面持有承包地的家庭主要由婦女和老年人經(jīng)營的問題，加快吸引優(yōu)質(zhì)勞動力，并扶持和培育新型土地經(jīng)營主體。

第二，繼續(xù)發(fā)揮土地的社會保障功能，尤其是保障低收入農(nóng)民群體的基本生存權(quán)利，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中配置土地承包權(quán)應(yīng)遵循的原則。隨著農(nóng)村社會的分化，雖然多數(shù)農(nóng)民對于土地的生存依賴性明顯降低，甚至部分農(nóng)民已經(jīng)完全脫離土地，不再依靠土地生存，但仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民依舊需要。根據(jù)2020 年國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口84 843 萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為60.60%，這意味著至少還有5 億多人居住在農(nóng)村；不僅如此，由于城市常住人口中有相當(dāng)一部分是無戶籍的農(nóng)民工，他們中有相當(dāng)一部分在年老的時(shí)候不得不返回農(nóng)村。因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中配置土地承包權(quán)，必須要考慮到當(dāng)前需要，以及未來可能需要依賴土地生存的這部分農(nóng)民，確保他們可以獲得切實(shí)的土地承包權(quán)，并切實(shí)減輕其獲取土地使用權(quán)后的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這既是維護(hù)社會公平的需要，更是保持社會穩(wěn)定的前提。

（三）調(diào)整承包權(quán)權(quán)能設(shè)置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地收益公平

土地承包權(quán)的權(quán)能設(shè)置中，占有權(quán)和使用權(quán)不再是承包權(quán)的必要權(quán)能，而是以收益權(quán)為核心權(quán)能。當(dāng)前，在土地已經(jīng)被廣泛流轉(zhuǎn)的背景下，占有和使用已經(jīng)不再是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的主要形式。對農(nóng)民而言，最關(guān)鍵和最核心的，是土地的收益權(quán)。而隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入，未來大部分農(nóng)民將不再通過直接耕種去獲取土地收益。因此，在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，收益權(quán)公平成為土地承包權(quán)公平的核心更順應(yīng)發(fā)展趨勢。

第一，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快，土地制度改革不斷深入，土地作為一種生產(chǎn)資料的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式不斷創(chuàng)新，而所有這些改革和創(chuàng)新，為農(nóng)民提供了不占有土地但分享土地的收益提供了可能。在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，農(nóng)民既可以繼續(xù)通過耕種土地獲得土地收益，又可以通過其土地股份分紅獲得收益，還可以通過城市化進(jìn)程中土地增值獲得收益，甚至還可以通過政府設(shè)立的土地基金獲得收入。

第二，土地承包權(quán)公平既不可能，也不需要通過對確定地塊的占有的方式實(shí)現(xiàn)。一方面，現(xiàn)行的土地承包政策下，在土地承包關(guān)系趨于“長久不變”的框架內(nèi)，不可能通過對土地的平均占有實(shí)現(xiàn)承包權(quán)公平；而另一方面，如前所述，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)提供了農(nóng)民在不需要占有特定地塊的前提下，分享土地收益的機(jī)會。因此，只要通過充分的制度創(chuàng)新，保證所有農(nóng)民都能夠從其擁有所有權(quán)的土地中，獲得相對均衡的收益，就可以認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)的公平。

綜上，所謂土地承包權(quán)收益公平，是針對當(dāng)前土地承包權(quán)配置的局限和未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點(diǎn)，以促進(jìn)土地高效利用和維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)利為準(zhǔn)則，通過構(gòu)建雙向動態(tài)管理的土地承包權(quán)資格和重新配置承包權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)所有享有土地承包權(quán)的農(nóng)民在不對確定地塊承包的前提下，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)公平的一種形態(tài)。

四、走向土地承包權(quán)收益公平的實(shí)現(xiàn)路徑

要實(shí)現(xiàn)上述土地承包權(quán)公平的新形態(tài)，需要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來的人口流動的新特點(diǎn)，充分利用城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造的新機(jī)遇，深度改革現(xiàn)行的土地承包權(quán)制度，從重新界定承包權(quán)主體資格，創(chuàng)新土地收益來源和重構(gòu)土地收益分配機(jī)制等三個方面入手。

（一）科學(xué)界定承包權(quán)主體資格，構(gòu)建動態(tài)管理機(jī)制

在清晰界定集體經(jīng)濟(jì)成員資格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建隨人口更替和流動而雙向動態(tài)調(diào)整的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格管理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)承包權(quán)收益公平的前提。

第一，要在科學(xué)界定集體成員資格的基礎(chǔ)上，建立合理的土地承包權(quán)資格退出機(jī)制。當(dāng)前，土地承包權(quán)享有一個明顯不合理，但又極其難以化解的難題是：數(shù)以億計(jì)實(shí)際已經(jīng)實(shí)現(xiàn)鞏固城市化的農(nóng)民，仍然享有農(nóng)村的土地承包權(quán)，要解決這個問題，一方面需要科學(xué)界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不能再堅(jiān)持曾經(jīng)為農(nóng)民，就永遠(yuǎn)是農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前學(xué)界對界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)仍存在巨大分歧，但從各地的實(shí)踐看，戶籍+履行集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)是多數(shù)地方堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)。但將此問題放到城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的大背景下關(guān)注，界定土地承包權(quán)資格標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)堅(jiān)持一個更加根本性的參照系，即是否有利于保障農(nóng)民的權(quán)益和是否有利于促進(jìn)土地效率提高。從這個角度出發(fā)，土地承包資格的界定，應(yīng)該優(yōu)先滿足那些需要依賴土地生存的農(nóng)民，即確實(shí)需要耕種土地的農(nóng)民，而不是僅僅靠土地謀利的農(nóng)民。另一方面，還需要利用城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供的機(jī)會，促進(jìn)那些確已不需要耕種土地，有條件并愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)民，退出土地承包資格。城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施既對土地承包權(quán)退出提出了新的要求，也為其創(chuàng)新提供了機(jī)遇[15]。針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中人口流動的特點(diǎn)，土地承包權(quán)的退出方式要更加精準(zhǔn)地匹配不同農(nóng)民群體的多元化需求。針對已經(jīng)實(shí)現(xiàn)鞏固城市化，可以一次性永久退出的農(nóng)民，鼓勵他們一次性永久退出。針對半城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，即正處在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，但還沒有實(shí)現(xiàn)完全鞏固城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，由于存在較多的不確定性，可以允許他們有條件地暫時(shí)性退出，如果城鎮(zhèn)化失敗，可以選擇重新獲取土地承包權(quán)。

第二，為實(shí)現(xiàn)土地承包主體與城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中人口的變動相匹配，還要建立土地承包權(quán)資格獲得的機(jī)制。承包權(quán)資格獲得既包括首次獲得，也包括重新獲得。首次獲得土地承包權(quán)資格的農(nóng)民一般包含新出生成員和新加入成員，新出生成員獲得承包權(quán)資格的條件是其父母雙方或其中一方屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并且隨其在本集體經(jīng)濟(jì)組織中的父親或母親共同生活，那么該新出生成員就可以自動無償獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包權(quán)資格。新加入的成員一般分為嫁入本地和因其他原因遷入本地兩種情況，在符合當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約基礎(chǔ)上，嫁入本地的婦女需要放棄原集體經(jīng)濟(jì)組織的承包權(quán)才可以獲得嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織的承包權(quán)；從外地遷入本地的成員如果在原集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地承包權(quán)，也需要退出遷出地集體經(jīng)濟(jì)組織的承包權(quán)，同時(shí)獲得遷入地集體經(jīng)濟(jì)組織的承包權(quán)；如果其在遷出地不享有承包權(quán)資格，遷入地集體經(jīng)濟(jì)組織則根據(jù)相關(guān)條件和程序，決定是否賦予其承包資格。重新獲得承包權(quán)資格的一般是上文所提及的，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中選擇暫時(shí)性放棄承包資格，但最終城鎮(zhèn)化失敗的成員，這一類成員可以按照暫時(shí)退出時(shí)約定的條件重新獲得承包權(quán)。

（二）創(chuàng)新土地收益來源，建立多渠道收益產(chǎn)生機(jī)制

建立多渠道多維度的土地收益產(chǎn)生機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)收益公平的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)土地收益公平，保證農(nóng)民的土地承包權(quán)能夠產(chǎn)生合理收益，則需要建立多渠道多維度的收益產(chǎn)生機(jī)制。尤其需要通過提高土地利用率，增加土地收益渠道，以及通過設(shè)立中央和地方政府土地收益的專項(xiàng)基金，來增加土地收益，為實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)收益公平奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第一，可以通過建立土地股份制增加集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益。土地股份制是指村集體經(jīng)濟(jì)組織將開墾、退出、機(jī)動預(yù)留地等匯聚的土地資產(chǎn)，通過作價(jià)折股的方式分成一定的股份，分別設(shè)置為“集體股”和“個人股”兩種股份，最后按照持股成員所持有的股份類型及股份比例進(jìn)行分紅的一種土地經(jīng)營制度。集體股入股的土地一般是集體經(jīng)濟(jì)組織新開墾土地、部分農(nóng)民退出的土地、因合法原因集體收回的土地和機(jī)動預(yù)留地，集體經(jīng)濟(jì)組織將這些土地流轉(zhuǎn)給新型土地經(jīng)營主體或者由集體自身進(jìn)行經(jīng)營，從而獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益。個人股主要是指當(dāng)前擁有土地承包權(quán)但不再親自耕作或是不再單獨(dú)經(jīng)營的農(nóng)民，將自己的承包地作價(jià)折股，入股集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織通過經(jīng)營或流轉(zhuǎn)獲得土地收益后，將按照農(nóng)民的入股份額進(jìn)行收益分配，此種經(jīng)營模式在集約化經(jīng)營的基礎(chǔ)上，不僅可以為當(dāng)前擁有土地承包權(quán)但不愿或不能經(jīng)營土地的農(nóng)民獲取收益，還可以增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，從而為其他目前未獲得承包權(quán)的農(nóng)民獲得收益，提供了可能。

第二，可以由中央、地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織通過建立土地承包基金，增加集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益。一方面，中央和各級地方政府，可以從其土地出讓金的收益中拿出一部分，為集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立土地承包基金，以保證所有農(nóng)民土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以從土地征收補(bǔ)償款中集體所得部分，提取適當(dāng)比例，設(shè)置土地承包基金。土地承包基金由村集體經(jīng)濟(jì)組織作為投資人委托給專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，并成立相應(yīng)的基金委員會進(jìn)行管理和監(jiān)督。土地承包基金的收益主要用于補(bǔ)償兩部分人：一是目前事實(shí)上未獲得承包權(quán)的農(nóng)民，二是達(dá)到退休年齡而不再經(jīng)營土地的農(nóng)民。對于第一部分人，從理論角度看，他們擁有和其他成員相同的土地承包權(quán)資格，但由于現(xiàn)行政策原因，他們暫時(shí)無法獲得土地承包權(quán)，無論在下一輪土地承包期內(nèi)他們是否能夠獲得土地，毋庸置疑的是他們在當(dāng)前土地承包期內(nèi)的利益遭受了損失，無法和集體其他成員一樣享有公平的土地收益。因此針對這部分成員村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過專門的補(bǔ)助基金給予他們經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為他們提供基本生存保障所需要的資金。另外，為了促進(jìn)土地利用效率的提高和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同時(shí)也為了能使老年農(nóng)民切實(shí)分享城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成果，建議我國未來建立老年農(nóng)民的退休制度，達(dá)到一定年齡以上的農(nóng)民可以退出土地承包權(quán)，將土地交還給村集體經(jīng)濟(jì)組織，交還的土地由村集體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)，所得的收益由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配。而針對退休的農(nóng)民，退休保障基金則需要每年為其提供一定數(shù)額的補(bǔ)助金作為生活保障。

（三）保障農(nóng)民收益公平，重構(gòu)土地收益分配機(jī)制

建立均衡的收益分享機(jī)制。收益公平是未來土地承包權(quán)公平的重要體現(xiàn)，而建立均衡的收益分享機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)收益公平的核心。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，未來的土地經(jīng)營模式將逐漸從單一走向多樣化，因此，未來的土地收益分享也是以多種方式并存的。

第一，傳統(tǒng)的以家庭經(jīng)營土地為基礎(chǔ)的收益，以及土地流轉(zhuǎn)收益，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍會是農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要形式。由于我國的現(xiàn)行政策強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，不允許調(diào)整承包地，也不允許以退出土地承包權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。而且由于我國農(nóng)民家庭數(shù)量極其龐大，而且相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民仍有較強(qiáng)的經(jīng)營土地的意愿。因此在未來很長的一段時(shí)期內(nèi)，以家庭為單位進(jìn)行土地經(jīng)營并獲取土地收益仍是實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的主要收益方式。

第二，承包權(quán)流轉(zhuǎn)收益。在當(dāng)前的政策框架內(nèi)，國家支持并鼓勵農(nóng)民進(jìn)行各種形式的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、出讓、入股和合作等多種形式將土地流轉(zhuǎn)給種田大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)到2018 年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積接近0.36 億hm2，占二輪土地承包面積的37%[16]。這意味著，將有相當(dāng)比例的農(nóng)民，以轉(zhuǎn)包費(fèi)、流轉(zhuǎn)租金、出讓金、股息和分紅等各種形式，獲取土地承包權(quán)收益。

第三，來自集體經(jīng)濟(jì)組織的股份經(jīng)營收益以及其他土地增值收益的分配，可以成為農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要形式。如前所述，一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展中越來越多的農(nóng)民退出土地承包權(quán)。據(jù)張紅宇等對蘇州虎丘的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2020 年，虎丘區(qū)試點(diǎn)的全部14 903 戶農(nóng)戶、33 455畝承包地中，累計(jì)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出涉及農(nóng)戶12 391 戶，承包地退出面積1 583.5 hm2，承包土地退出率達(dá)到71%[17]。對于這些越來越多的退出承包權(quán)的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織既可以承包給各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，也可以由集體進(jìn)行經(jīng)營，而這都會產(chǎn)生集體土地收益，這部分收益可以為目前事實(shí)上未享有承包權(quán)的農(nóng)民提供補(bǔ)償；另一方面，隨著集體土地制度改革的深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅仍將從土地征收中獲取集體收益，而且集體建設(shè)用地入市等其他土地增值收益也會為集體經(jīng)濟(jì)組織帶來土地收益，這同樣可以用來補(bǔ)償目前實(shí)際未享有土地承包權(quán)的農(nóng)民群體。

第四，各級政府所設(shè)立的土地承包權(quán)基金，應(yīng)該成為當(dāng)前未獲得承包地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其承包權(quán)的主要收益來源，也是推動走向未來土地承包權(quán)收益公平的重要啟動資金。一方面，在短期內(nèi)，由于無法推動大量農(nóng)民退出土地承包權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益有限，由集體經(jīng)濟(jì)組織給予未承包土地的農(nóng)民提供土地收益困難較大，只有由各級政府，從其土地收益中拿出部分資金，設(shè)立土地承包權(quán)基金，才可能為目前事實(shí)上未承包土地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其土地承包權(quán)提供資金支持。另一方面，也是更重要的，只有推動符合條件的農(nóng)民退出承包權(quán)和鼓勵老年農(nóng)民退休，才可能逐步增加集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益，而這些改革都需要啟動資金，但目前由于集體經(jīng)濟(jì)組織資金有限，必須依靠各級政府設(shè)立土地承包權(quán)基金才能啟動。