王 錳 田 一 錢 婧 鄭建明

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)是深入推進(jìn)文化體制改革、促進(jìn)文化事業(yè)繁榮的重要一環(huán)。國家頒布《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》[1]《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》[2]《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》[3]等政策法規(guī)推動公共文化建設(shè)的深入,提出健全和完善公共文化服務(wù)體系、加大公共文化設(shè)施配套建設(shè)力度、布局基層公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、為公眾提供便利可及的公共文化服務(wù)等意見。然而,在落實國家公共文化服務(wù)政策中,存在地方性公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善、財政投入不足、監(jiān)管體系缺失[4]以及政府“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕文化建設(shè)”[5]等問題,阻礙了公共文化建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

公共文化服務(wù)政策是指政府為協(xié)調(diào)并保障公眾公平地享有基礎(chǔ)性公共文化服務(wù)而制定的相關(guān)計劃措施,表現(xiàn)為文化法規(guī)、規(guī)劃、綱領(lǐng)性意見及實施和保障標(biāo)準(zhǔn)等多種形式[6]。目前學(xué)界對公共文化服務(wù)政策的研究側(cè)重于政策制定及解讀、演化、實施和評估等方面。政策制定研究主要從主體[7]、方式[8]、內(nèi)容[9]、新環(huán)境和新挑戰(zhàn)[10]多方面分析。政策的演化研究關(guān)注政策的推進(jìn)和演變過程,如公共文化服務(wù)政策的價值結(jié)構(gòu)與演進(jìn)邏輯[8]、地方性公共文化服務(wù)保障立法與完善[11]。政策效能評估方面,從設(shè)施效能提升[12]、服務(wù)供給[13]、服務(wù)模式[14]、政策執(zhí)行效果[15-17]等方面開展評估研究,并提出系統(tǒng)的均等化效能評價指標(biāo)體系[18]。

標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范性的政策類文件,可在公共文化服務(wù)內(nèi)容、種類和實施等方面提供指引和參照[19]。已有研究聚焦于《公共文化服務(wù)保障法》相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定與落實,比如柯平教授等認(rèn)為應(yīng)該以“均等化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”為目標(biāo),以制定一套卓有成效的“基本標(biāo)準(zhǔn)”為落腳點,來構(gòu)建我國基本公共文化服務(wù)體系[20];程煥文教授指出制定文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是國家和政府推進(jìn)公共文化服務(wù)的關(guān)鍵責(zé)任[21];李國新教授認(rèn)為進(jìn)一步落實《公共文化服務(wù)保障法》中有關(guān)促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化的規(guī)定,是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化一體建設(shè)的基本途徑[22]。

關(guān)于公共文化服務(wù)政策的研究已經(jīng)引起國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。學(xué)者主要聚焦于文化政策制定和實施,對主體、資源、環(huán)境等不同對象進(jìn)行分析,從政策完善、指標(biāo)體系建設(shè)方面開展演進(jìn)研究,從設(shè)施、服務(wù)、執(zhí)行效果方面開展政策效能分析,且取得許多有益的成果。然而,已有研究大多以文件解讀等方式從理論層面對公共文化服務(wù)政策進(jìn)行宏觀分析,針對公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的專門分析有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此,本文將調(diào)研省級層面的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)文本,揭示公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容,分析其中蘊含的政策張力,并識別梗阻環(huán)節(jié),為各省/市制定和實施新的基本公共文化服務(wù)政策及推進(jìn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供參考和借鑒。

1 研究設(shè)計

國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和目錄制度,共同構(gòu)成我國既具共性又具特色、上下毗連的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系[23]。本文通過相對全面地分析省級層面的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)文本,揭示涉及城鄉(xiāng)共有的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容。本文選取的標(biāo)準(zhǔn)文本源自中央政府網(wǎng)站、北大法寶、中國文化產(chǎn)業(yè)政策庫和各個省/市的地方標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)站發(fā)布的省/市基本公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)或者基本公共服務(wù)清單,覆蓋東、中、西部的大部分省份(見表1)。

表1 各省/市政策文本基本情況

續(xù)表

為保障研究的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性,本文借鑒扎根分析的開放式編碼和主軸編碼策略探究公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基本結(jié)構(gòu),通過內(nèi)容分析法揭示公共文化標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點,并從多方面比較東、中、西部三地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容差異;最后借鑒政策工具分類方法,挖掘我國公共文化服務(wù)政策工具的分布特征及不足,識別公共文化服務(wù)梗阻問題。文章結(jié)合公共文化建設(shè)基礎(chǔ)和不同發(fā)展目標(biāo),把握地區(qū)差異,提出不同的政策工具選擇策略,以促進(jìn)公共文化服務(wù)能力提升。

2 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)成

本文在遵循可操作性原則的基礎(chǔ)上,以單份標(biāo)準(zhǔn)文本的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)條款作為內(nèi)容分析單元,并按照“標(biāo)準(zhǔn)編號-章節(jié)-具體內(nèi)容”的形式[24]對其進(jìn)行編碼。例如,編碼1-1-1表示編號為1的標(biāo)準(zhǔn)文本中第一章節(jié)的第一條內(nèi)容。由于篇幅所限,在此只列舉部分編碼內(nèi)容,具體如表2所示。本文將各省/市標(biāo)準(zhǔn)文本內(nèi)容片段概念化與范疇化,剔除沒有實質(zhì)性內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容,完成最終編碼,形成7大類22個子類的標(biāo)準(zhǔn)基本構(gòu)成框架,見表3。

表2 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容編碼舉例

表3 部分扎根編碼表

從基本構(gòu)成看,資源建設(shè)包括文化資源、文化設(shè)施和文化工程,服務(wù)建設(shè)包括基本服務(wù)、個性化服務(wù)和流動服務(wù),經(jīng)濟(jì)保障包括政府財政、企業(yè)資本和社會資本,人員保障包括人員配備、人員培養(yǎng)和志愿隊伍建設(shè),主體聯(lián)動包括制定主體、實施主體、出資主體和受益主體,運行管理包括應(yīng)急機(jī)制、政策法規(guī)和社會評估建設(shè),政策目標(biāo)包括文化發(fā)展硬性指標(biāo)、保障基本文化權(quán)益和滿足文化需求等。在構(gòu)成要素中,流動服務(wù)、人員供給、人才培養(yǎng)、實施主體、出資主體、應(yīng)急機(jī)制、政策法規(guī)、社會評估、滿足文化需求等要素覆蓋面較廣,文化工程、企業(yè)資本、社會資本、志愿隊伍、保障基本權(quán)益等要素在部分省/市標(biāo)準(zhǔn)中缺失。各省/市的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成成分及頻次如表4所示。

表4 各省/市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成成分及頻次

續(xù)表

公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域差異。西部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容較為豐富,為滿足公眾文化需求,不僅運用社會資本,也關(guān)注個性化服務(wù)內(nèi)容的供給,表明西部地區(qū)注重推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)[25],但在企業(yè)資本的運用、志愿隊伍建設(shè)等內(nèi)容設(shè)置方面較為欠缺。中部地區(qū)的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成相對完整,除文化資源、文化設(shè)施、基本服務(wù)這些完全覆蓋的要素外,其標(biāo)準(zhǔn)還關(guān)注文化工程、政策法規(guī),但對企業(yè)和社會資本、志愿隊伍建設(shè)方面不夠重視。相較來說,東部地區(qū)的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容覆蓋面更廣且體例架構(gòu)更為完善,無論是在資源、服務(wù)還是在人員保障等方面都已經(jīng)形成較為完善、系統(tǒng)的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系,但在志愿隊伍的構(gòu)建等方面仍有所欠缺。

3 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

通過梳理各省/市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容,發(fā)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在資源建設(shè)、服務(wù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)保障、人員保障、主體聯(lián)動、運行管理、政策目標(biāo)等方面的差異。

資源建設(shè)方面,各省/市都對文化資源和文化設(shè)施制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。具體來說,文化資源主要涉及書籍、電影、廣播、電子書刊等,文化設(shè)施則主要包括文體器材、電腦、電子借閱機(jī)等設(shè)備設(shè)施和綜合文化站、電子閱覽室、數(shù)字影院等空間設(shè)施。東部省/市主要對廣播、電視和電腦等基本的文化資源和設(shè)施制定了具體標(biāo)準(zhǔn);中部省/市更關(guān)注少數(shù)民族群體,如提供民族語言構(gòu)成的音像制品和電影等,盡可能讓所有人都能夠享受公共文化服務(wù)所帶來的扶持和幫助;西部省/市更加重視相關(guān)空間設(shè)施的建設(shè)工作,包括廣電站、衛(wèi)星接收站等。文化工程主要指各類數(shù)字平臺和系統(tǒng)的建設(shè),其中54%的省/市標(biāo)準(zhǔn)涉及到文化工程,如黑龍江要求實施全省廣播電視節(jié)目無線數(shù)字化工程,上海要求建立公共文化服務(wù)數(shù)字平臺等。可見,文化工程作為提升公共文化服務(wù)資源保障能力、優(yōu)化公共數(shù)字文化資源結(jié)構(gòu)[26]的有效手段,已經(jīng)引起多數(shù)省/市的重視。

服務(wù)建設(shè)方面,一方面,基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)全覆蓋的特征,農(nóng)家書屋、博物館設(shè)施的開放以及互聯(lián)網(wǎng)接入等多方面服務(wù)已實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)制定。此外,東部省/市更重視個性化服務(wù),如山東要求開展農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)提升行動,提高基層群眾素養(yǎng)水平;中、西部省/市提供的個性化服務(wù)更側(cè)重于設(shè)施層面,如湖北要求為殘疾人配備無障礙設(shè)施。另一方面,86%的省/市制定流動服務(wù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn),且東、中、西部地區(qū)省/市標(biāo)準(zhǔn)基本相同,包括流動服務(wù)車的配備、每年流動服務(wù)次數(shù)的要求和人才流動服務(wù)機(jī)制的建立。

經(jīng)濟(jì)保障主要體現(xiàn)在政府財政、企業(yè)資本和社會資本三方面。政府財政在東、中、西部地區(qū)省/市均有明確要求:由省級財政統(tǒng)籌安排一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算,對提供基本公共文化服務(wù)所需資金予以補(bǔ)助。東部地區(qū)側(cè)重于將基本公共文化服務(wù)保障資金納入財政預(yù)算,中部地區(qū)著眼于對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共文化服務(wù)保障資金提供補(bǔ)助,西部地區(qū)則注重將公共文化機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費全額納入省級財政預(yù)算。但各省/市對于企業(yè)資本(29%)和社會資本(39%)的引入較少,且形式較為單一,大多數(shù)通過直接投資和捐助設(shè)備方式參與。

人員保障方面,人員供給和人員培養(yǎng)作為“配套”出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn),86%的省/市都已作明確要求,相應(yīng)文化機(jī)構(gòu)應(yīng)配備足夠人數(shù)的服務(wù)人員,且不同區(qū)域的專業(yè)培訓(xùn)要求不同,從每年15天、10天到5天不等,此方面區(qū)域差異不大。在志愿隊伍建設(shè)方面,僅有21%的省/市對志愿隊伍制定標(biāo)準(zhǔn),東部地區(qū)注重文化志愿隊伍人員專業(yè)技能培訓(xùn),中部和西部地區(qū)則注重設(shè)立文化志愿者服務(wù)站。

主體聯(lián)動包括“制定主體”(N=28)、“實施主體”(N=25)、“出資主體”(N=27)和“受益主體”(N=28)。制定主體多為省委和省人民政府,負(fù)責(zé)整體標(biāo)準(zhǔn)的制定工作;根據(jù)負(fù)責(zé)內(nèi)容的差異,實施主體也有所不同,主要包括省文化廳、省新聞出版廣電局、省教育廳等;出資主體基本由省財政廳全權(quán)負(fù)責(zé),中央財政提供適當(dāng)補(bǔ)助;受益主體范圍較廣,囊括了未成年人、老年人、殘疾人、農(nóng)民工在內(nèi)的諸多人群,中、西部地區(qū)開始關(guān)注農(nóng)民工等外來務(wù)工群體,東部地區(qū)為外來務(wù)工群體提供幫助之余,也提供未成年人看護(hù)等服務(wù)。

運行管理主要包括“政策法規(guī)”“社會評估”“應(yīng)急機(jī)制”三種類型。39%的樣本省/市提到了相關(guān)政策法規(guī)內(nèi)容,東、中、西部地區(qū)分布較為均衡。中部地區(qū)側(cè)重構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測機(jī)制和績效評價機(jī)制;西部地區(qū)在此基礎(chǔ)上,還著重加強(qiáng)財政相關(guān)機(jī)制的建立,如寧夏要求健全基本公共服務(wù)預(yù)算公開機(jī)制,增強(qiáng)預(yù)算透明度;東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不僅涉及監(jiān)管機(jī)制,還包括體系構(gòu)建,如遼寧要求形成“市圖書館—縣(區(qū))圖書館—農(nóng)家書屋和社區(qū)書屋”三級聯(lián)動機(jī)制,構(gòu)建全省公共文化服務(wù)體系。此外,東、中、西部大部分省/市都對社會評估(N=24)和應(yīng)急機(jī)制(N=27)提出了明確要求。其中,應(yīng)急機(jī)制體現(xiàn)在建立應(yīng)急廣播系統(tǒng)和應(yīng)急指揮平臺兩個層面,社會評估則要求引入社會第三方開展公眾滿意度測評,加強(qiáng)督促檢查。

政策目標(biāo)是指政府對于政策執(zhí)行的期望,體現(xiàn)出政府面向城鄉(xiāng)提供公共文化服務(wù)的能力,此部分包括“文化發(fā)展指標(biāo)”“保障基本權(quán)益”“滿足文化需求”。其中,各省/市(N=28)標(biāo)準(zhǔn)均涉及文化發(fā)展指標(biāo),均對文化設(shè)施的開放和文化資源供給率提出硬性要求。此外,中部地區(qū)對數(shù)字書屋的各種資源更新頻率、西部地區(qū)對地方特色資源建設(shè)容量都設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。涉及保障基本權(quán)益和滿足文化需求的省/市占比較少,僅占 21%和46%,且東、中、西部地區(qū)沒有明顯差異,包括提升公眾科學(xué)素質(zhì)、滿足公眾基本需求和多樣化需求,如寧夏要求構(gòu)建特色現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系,將滿足公眾文化需求同提高公眾文化素質(zhì)相結(jié)合。

4 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中政策工具的運用

為進(jìn)一步挖掘我國公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具分布特征,本文借鑒Schneider和Ingram的五類工具[27]、McDonnell和Elmore的四類工具[28]以及彭川宇和劉月[29]在政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策研究中的政策工具分類方法,總結(jié)了公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)運用的4大類13個政策工具,具體見表5。

表5 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具的運用

各省/市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)用了命令型、激勵型、能力建設(shè)型、學(xué)習(xí)型四類政策工具。其中,能力建設(shè)型工具應(yīng)用最廣,其次是命令型工具,而對激勵型和學(xué)習(xí)型工具,尤其是專項資金、財稅優(yōu)惠和專家制度工具的使用相對較少,具體分析如下。

命令型工具包括法規(guī)制度、監(jiān)督監(jiān)管、明確責(zé)任,各省/市使用較多。在法規(guī)制度工具的使用方面,東、中部地區(qū)注重總分館制度和公益性文化事業(yè)單位人事制度的建立;西部地區(qū)更注重財政方面的制度制定,如青海、貴州等多個省/市要求構(gòu)建與財政政策相銜接的財政投入穩(wěn)步增長機(jī)制。監(jiān)督監(jiān)管和明確責(zé)任工具的使用率達(dá)到100%,前者主要體現(xiàn)在“市、區(qū)縣文化行政部門加強(qiáng)督促檢查”“對標(biāo)準(zhǔn)實施情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測”,后者則體現(xiàn)在“各區(qū)縣政府和市級有關(guān)部門根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)明確具體的落實措施”。然而,各省/市均沒有對相關(guān)部門運行細(xì)則作明確規(guī)定或要求,導(dǎo)致中央做頂層設(shè)計時難以顧及到執(zhí)行細(xì)節(jié),模糊了不同區(qū)域在人文、經(jīng)濟(jì)等方面的差異性。

激勵型工具包括政府采購、專項資金、鼓勵號召、財稅優(yōu)惠,是各省/市使用頻次較低的政策工具。其中,東、中、西部地區(qū)都較為重視政府采購工具的使用,通過政府購買為公眾提供多元化文化服務(wù),以滿足城鄉(xiāng)公眾的需求。但對于專項資金工具的使用,三個地區(qū)都有所欠缺,且大部分體現(xiàn)在通過專項資金向企業(yè)、社會組織購買公共文化服務(wù)。鼓勵號召工具使用較廣,東、中、西部地區(qū)公共文化服務(wù)的主要運作方式是舉辦各類文化活動(如作品創(chuàng)作、文藝鑒賞等)吸引城鄉(xiāng)公眾參與。財稅優(yōu)惠工具的使用不多,且主要集中在東、中部地區(qū),如江蘇、福建等省/市要求“捐贈公共文化服務(wù)設(shè)施設(shè)備的享受稅費優(yōu)惠”,安徽、河北等省/市要求通過采取財稅減免的方式促進(jìn)社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)?？傮w而言,在使用激勵型工具方面,東、中部地區(qū)過于強(qiáng)調(diào)政府財政的供給,忽略了企業(yè)、社會層面出資主體的補(bǔ)充作用,而西部地區(qū)則缺乏專項資金工具的使用。

能力建設(shè)型工具包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才支持、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急保障。四種工具的使用率均超過了88%,說明目前各省/市采用的能力建設(shè)型工具更偏向建立有效的人力、資源和設(shè)施保障體系,如重慶市要求區(qū)縣級文化館、圖書館評估定級全部達(dá)到國家地市級等級,且一等率70%以上;安徽和廣西等多個省/市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站達(dá)到國家制定的《綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《綜合文化站管理辦法》的要求。然而,“科技支持”“信息支持”等能力建設(shè)型工具缺乏,說明目前公共文化服務(wù)能力建設(shè)仍偏重基礎(chǔ)建設(shè),技術(shù)支持和服務(wù)創(chuàng)新等能力建設(shè)型工具在推動公共文化服務(wù)現(xiàn)代化方面仍有待加強(qiáng)。

學(xué)習(xí)型工具包括公眾參與和專家制度。首先,所有省/市都運用了公眾參與工具,促進(jìn)社會主體參與到公共文化服務(wù)中來,如青海要求每個月為中小學(xué)生、老年人和農(nóng)牧民群眾提供電影放映服務(wù)。其次,專家制度工具的使用主要集中在東部地區(qū),中、西部地區(qū)相對短缺,如福建省要求組織專家學(xué)者組成的文化志愿者隊伍開展各類文化志愿服務(wù)。雖然學(xué)習(xí)型工具能夠保障政社互動,但總體數(shù)量偏少,僅有2種,且中、西部地區(qū)缺乏“專家制度”工具,這可能導(dǎo)致在公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實施過程中公眾無法有效反饋意見。

綜上,各省/市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)采用了“命令型—激勵型—能力建設(shè)型—學(xué)習(xí)型”政策工具組合,但缺少勸說型工具。勸說型工具主要分為宣傳推廣、引導(dǎo)、教育培訓(xùn)和策略性措施等[30,31],其中宣傳推廣和引導(dǎo)工具能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)文化需求與公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)匹配,更好地解決當(dāng)前公共文化服務(wù)面臨的供需不平衡不充分問題。此外,已有工具組合也存在不足。比如,命令型工具雖通過法規(guī)制度等工具提供整體導(dǎo)向,但缺少工作制度和管理規(guī)劃等操作細(xì)則,致使各部門難以有效執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn);激勵型工具缺少表彰獎勵和處罰整改工具,難以激發(fā)社會力量參與公共文化服務(wù)的積極性;能力建設(shè)型工具缺少系統(tǒng)的技術(shù)支持工具,導(dǎo)致公共文化資源建設(shè)、平臺支持、精準(zhǔn)服務(wù)等缺乏系統(tǒng)有效的支持;學(xué)習(xí)型工具雖然被用于政府與公眾溝通交流,但政民互動的形式有待改進(jìn),效能需要進(jìn)一步提升。

5 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中的政策梗阻及應(yīng)對建議

5.1 政策梗阻

標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行與落地是整個公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)運作過程中最為重要的環(huán)節(jié)。由于多種復(fù)雜因素的影響,標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容本身的梗阻問題導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行消極、低效,無法真正發(fā)揮效力。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[32]的存在更使城鄉(xiāng)差異明顯,阻礙了城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的實現(xiàn)。聚焦公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成、內(nèi)容和政策工具選擇情況,本文發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在如下政策梗阻:

(1)主體結(jié)構(gòu)單一,協(xié)作能力不足。不同主體存在“閉合型行政”[33]的特征,主體之間的縱向與橫向協(xié)作能力不足。首先,自上而下[34]、條塊分割行政體制[35],部門之間的隱性競爭、信任程度不高等因素限制了制定主體、實施主體與出資主體之間的協(xié)作能力。其次,各省市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實施的出資主體主要是政府,而公共文化服務(wù)建設(shè)資金需求與政府有限財力之間的突出矛盾[36]掣肘了公共文化服務(wù)的發(fā)展。雖然有些地區(qū)開始引入社會力量,但遠(yuǎn)未形成社會各階層普遍參與、共同建設(shè)公共文化服務(wù)的機(jī)制。受益主體方面,參與協(xié)作機(jī)制不夠完善[37],當(dāng)前公眾尚不能以有效的群體協(xié)作方式參與公共數(shù)字文化建設(shè)。

(2)政策工具結(jié)構(gòu)不平衡,作用發(fā)揮不夠。一方面,目前各省市對命令型工具和能力建設(shè)型工具的使用比重過高,而激勵型工具與學(xué)習(xí)型工具的使用比重相對較低,比如政社互動相關(guān)的“研究探討”“咨詢建議”等工具的使用在東、中、西部三個地區(qū)都相對貧乏。另一方面,勸說型工具較為缺乏。僅東部地區(qū)少數(shù)省/市運用“宣傳推廣”等工具宣傳公共文化知識。公眾無法通過政府公示、宣傳、公告等形式領(lǐng)會和理解政策目標(biāo)與政策內(nèi)容,一定程度上會影響公共文化服務(wù)的普及程度,導(dǎo)致公眾的基本文化權(quán)益和文化需求無法得到有效覆蓋的困境。

(3)政策目標(biāo)缺乏層次,覆蓋面不廣。各省/市的政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在文化資源與設(shè)施是否達(dá)標(biāo)、公眾的基本文化需求是否得到滿足的層面上,對于公眾的基本素養(yǎng)提升、科學(xué)和信息素養(yǎng)提升等目標(biāo)卻并無更多體現(xiàn),而公眾信息素養(yǎng)的高低和公眾群體差異對公共文化服務(wù)的順利開展[38]和政策目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要作用。

(4)政策主體—工具—目標(biāo)關(guān)系鏈不明確,整體效用不足。在當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)中,主體結(jié)構(gòu)單一,致使政策工具結(jié)構(gòu)不均衡,進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)落地實現(xiàn)偏差,成為阻礙公共文化服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實問題。比如在財政保障方面,雖然出資主體不斷加大對公共文化服務(wù)財政的投入,但總體上仍存在投入總量不足、結(jié)構(gòu)失衡[39]等問題,且由于“專項資金”“財稅優(yōu)惠”等工具效用有限,缺少額外的激勵型政策工具,導(dǎo)致公眾對于公共文化服務(wù)的需求無法得到有效滿足[40]。

5.2 應(yīng)對建議

為解決公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的政策梗阻問題,本文認(rèn)為各地區(qū)省/市在新的省級公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中可結(jié)合區(qū)域公共文化建設(shè)基礎(chǔ)和不同發(fā)展目標(biāo),把握地區(qū)差異,突出 “政策主體為主導(dǎo),利用不同政策工具,實現(xiàn)差異化政策目標(biāo)”導(dǎo)向,采取“基礎(chǔ)建設(shè)型”“資源供給型”“服務(wù)利用型”不同工具選擇策略,可較大程度地提升公共文化服務(wù)能力,具體實施思路參考表6。

表6 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)工具選擇策略

“基礎(chǔ)建設(shè)型”策略在注重公共文化服務(wù)基礎(chǔ)保障的同時,緩解主體單一且協(xié)作能力不足的問題,其標(biāo)志特征是基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)文化工程建設(shè)和財政投入增加。該策略中,“可選工具”可彌補(bǔ)已有工具可操作性不強(qiáng)和出資主體單一的問題,提供操作層面的細(xì)則和多種資金獲取渠道。制定主體使用命令型工具進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)管,同時可選工具中“體系建設(shè)”“工作制度”和“計劃規(guī)劃”工具可對實施主體和出資主體的后續(xù)工作做出詳細(xì)規(guī)劃。實施主體使用“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“鼓勵號召”工具進(jìn)行重點建設(shè)來提升基礎(chǔ)條件水平,而可選工具中“外包”工具可以有效緩解政府能力不足[41]的問題,“表彰獎勵”工具則可激發(fā)各部門的動力,為文化發(fā)展指標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。出資主體除使用“財政優(yōu)惠”工具對參與的主體提供資金扶持外,亦可使用“融資合作”工具拓寬資金來源渠道,使社會各界參與到體系建設(shè)中來,為實現(xiàn)文化發(fā)展指標(biāo)提供財政保障。受益主體則使用“公眾參與”工具,以評估和意見反饋的形式向文化機(jī)構(gòu)傳達(dá)建議,供其他主體參考和整改。

“資源供給型”策略注重提供多樣化的公共數(shù)字文化資源和多種可選的政策工具,力求全面保障公共文化服務(wù)的實施,其標(biāo)志特征是資源系統(tǒng)整合、文化資源共享、公共文化機(jī)構(gòu)科學(xué)管理和文化網(wǎng)站建設(shè)等。在該策略中,可選工具能夠補(bǔ)充勸說型工具,并彌補(bǔ)已有的激勵型工具不足問題,實現(xiàn)政府與公眾之間的有效對接[42]。制定主體通過命令型工具提供整體導(dǎo)向,而可選工具中,“部門設(shè)置”工具可以推動不同部門在資源供給階段的協(xié)同作用,提高政策目標(biāo)的實現(xiàn)效率。實施主體注重“人才支持”工具的使用,為資源共享、交換等階段提供專業(yè)人才,同時運用可選工具,形成“權(quán)力下放—示范評選—科技支持—宣傳推廣—引導(dǎo)”的政策工具組合,加大信息的傳播效率和速率,從客觀條件上提高公眾的信息獲取和接收能力,為公眾的資源獲取和需求滿足提供基礎(chǔ)。出資主體通過“政府采購”和“專項資金”工具,為公共文化服務(wù)資源供給提供多渠道資金來源。受益主體除了使用“公眾參與”工具外,還可利用“咨詢建議”工具,反饋公眾建議或意見,供文化機(jī)構(gòu)改進(jìn),將政社聯(lián)動深入貫徹到公共文化服務(wù)實施過程。

“服務(wù)利用型”策略注重以公眾需求為導(dǎo)向,解決政策目標(biāo)缺乏層次、覆蓋面低的問題,其標(biāo)志特征是文化資源應(yīng)用于滿足公眾差異化文化需求、提升公眾文化素養(yǎng)、厘清政社關(guān)系等。在該策略中,可選工具的作用主要是加強(qiáng)政策工具與目標(biāo)之間的協(xié)同匹配,激發(fā)公眾的使用積極性,彌補(bǔ)已有工具激勵性不足的問題。制定主體除提供導(dǎo)向作用外,“應(yīng)急保障”工具也開始使用,可選工具中的“管理辦法”工具可以規(guī)范公共文化服務(wù)各個環(huán)節(jié)的工作制度,促進(jìn)服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。實施主體可以通過可選工具中的“表彰獎勵”工具提高激勵效力,“政策試點”工具也可保障標(biāo)準(zhǔn)的可行性。同時,“信息支持—專家制度—宣傳推廣—引導(dǎo)”的政策工具組合能讓公眾從多方面來了解公共文化服務(wù),在使用服務(wù)的同時兼?zhèn)鋵W(xué)習(xí)能力,提高其對于公共文化服務(wù)認(rèn)知的準(zhǔn)確性,進(jìn)一步滿足公眾多維度、多樣性的文化需求。出資主體除使用已有的“政府采購”等工具向社會購買服務(wù)外,“處罰整改”工具則可確保政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)。受益主體可將可選工具中的“研究探討”工具加入標(biāo)準(zhǔn)實施過程,創(chuàng)新服務(wù)模式,同時提升自身信息素養(yǎng)水平。