姚強(qiáng)

安徽省藥品監(jiān)督管理局

加強(qiáng)藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行刑銜接），是解決我國(guó)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分離執(zhí)法存在問(wèn)題的重要舉措，也是嚴(yán)厲打擊藥品犯罪、保障公眾用藥安全的手段之一。

早在2001年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》[1]就提出“加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理”。同年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》[2]，將“行刑銜接”提上法制化建設(shè)日程。2011年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》[3]。2020年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》出臺(tái)[4]?？梢?jiàn)關(guān)于行刑銜接工作的開(kāi)展和落實(shí)已經(jīng)有了較為完備的制度性規(guī)范。

藥品行刑銜接是行刑銜接在藥品監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)，既要遵循一般規(guī)定，也要考慮到藥品安全監(jiān)管自身的特點(diǎn)。在藥品案件行刑銜接執(zhí)法體制建設(shè)中，2015年12月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》[5]，對(duì)藥品涉刑案件移送、法律監(jiān)督等進(jìn)行了規(guī)定。此后，各級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)不斷探索，以安徽省為例，2015年原安徽省食品藥品監(jiān)督管理局與安徽省公安廳聯(lián)合印發(fā)《安徽省食品藥品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)則》[6]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2015 版《工作規(guī)則》）。隨著機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，《藥品管理法》和《疫苗管理法》的修訂、頒布，該工作規(guī)則已與實(shí)際不相適應(yīng)。2020年12月，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)，安徽省藥品監(jiān)督管理局與安徽省高級(jí)人民法院、安徽省人民檢察院、安徽省公安廳、安徽省藥品安全委員會(huì)辦公室聯(lián)合印發(fā)《安徽省藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)則》[7]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2020 版《工作規(guī)則》），進(jìn)一步健全了藥品行刑銜接工作機(jī)制，加大對(duì)藥品、化妝品和醫(yī)療器械領(lǐng)域違法犯罪行為的打擊力度，維護(hù)了人民群眾的生命安全和身體健康。

一、藥品行刑銜接工作的意義

1.保障藥品安全的基本機(jī)制

藥品安全事關(guān)人民群眾生命健康安全和民生福祉、事關(guān)民心向背與國(guó)家安全，其重要性不容小覷。在貫徹全面依法治國(guó)基本方略、落實(shí)藥品監(jiān)管“四個(gè)最嚴(yán)”責(zé)任意識(shí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建順暢的行刑銜接機(jī)制，從制度上解決現(xiàn)實(shí)工作中存在的問(wèn)題，有利于涉藥犯罪行為的早發(fā)現(xiàn)、早處置，有利于案件的快辦深查，有利于防范藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用領(lǐng)域的犯罪發(fā)生，“罰當(dāng)其罪”，既不小罪重罰，亦不大罪輕罰，切實(shí)保障藥品安全。

2.打擊藥品違法犯罪的有效手段

保證藥品市場(chǎng)的有序運(yùn)行、保證消費(fèi)者能夠買(mǎi)到安全放心藥品是藥品監(jiān)管部門(mén)的重要使命。通過(guò)建立藥品監(jiān)管部門(mén)與司法機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系工作機(jī)制，不定期向省檢察院、省公安廳通報(bào)案件，信息共享；實(shí)現(xiàn)聯(lián)席會(huì)議常態(tài)化，在會(huì)商案件、通報(bào)情況的基礎(chǔ)上，聯(lián)合開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查、評(píng)選表彰典型案件，增強(qiáng)行刑銜接意識(shí)、構(gòu)建順暢的工作機(jī)制，形成打擊涉藥違法犯罪合力，對(duì)于提高案件查辦效率和質(zhì)量、遏制行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員違法瀆職、防范和降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)藥品市場(chǎng)秩序、保護(hù)公眾用藥安全有著重要作用。

二、2015 版《工作規(guī)則》在藥品行刑銜接工作中存在的不足

1.案件移送、立案標(biāo)準(zhǔn)不明確

從案件移送標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，藥品監(jiān)管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)需要對(duì)所辦理的案件是否進(jìn)行移送做出準(zhǔn)確判斷，而準(zhǔn)確判斷的前提是需要對(duì)對(duì)方的標(biāo)準(zhǔn)足夠熟悉，這其中政策的調(diào)整頻率、專(zhuān)業(yè)程度、復(fù)雜程度都極大地增加了工作難度。2015 版《工作規(guī)則》對(duì)于案件移送的標(biāo)準(zhǔn)不明確，可操作性不強(qiáng)，容易造成理解不一致，制約了案件移交工作的順利開(kāi)展。

從案件移送材料來(lái)看，2015版《工作規(guī)則》要求在移交案件時(shí)應(yīng)當(dāng)提供下列材料：涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告或者鑒定意見(jiàn)、其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料，但未對(duì)材料的具體內(nèi)容作詳細(xì)闡述，容易出現(xiàn)因個(gè)人理解的差異而造成材料的不完善。材料不完整且沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)則可以參考解決，將直接導(dǎo)致案件移交困難、移交率低。

從立案標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，藥品監(jiān)管部門(mén)是遵循《藥品管理法》對(duì)生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥、劣藥的行為進(jìn)行管理，而公安機(jī)關(guān)則是參考《刑法修正案（十一）》對(duì)假藥、劣藥違法犯罪行為進(jìn)行界定。兩者之間在一些細(xì)節(jié)上存在的爭(zhēng)議以及司法解釋未完成修訂等原因，影響了行刑銜接工作的進(jìn)程。如涉及“銷(xiāo)售少量根據(jù)民間傳統(tǒng)配方私自加工的藥品”和“銷(xiāo)售少量未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口的境外藥品”是否屬于銷(xiāo)售假藥行為的界定時(shí)，“少量”一詞的數(shù)量界定并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，造成定性困難[8]。

2.證據(jù)銜接缺乏明晰的規(guī)則

藥品監(jiān)管部門(mén)查處藥品違法行為與公安機(jī)關(guān)處理刑事案件，由于收集證據(jù)所涉及的主體不同、對(duì)收集到的證據(jù)界定處置的標(biāo)準(zhǔn)不同等原因，導(dǎo)致了證據(jù)收集和轉(zhuǎn)換出現(xiàn)了困難，直接影響藥品行刑銜接工作的開(kāi)展[9]。如藥品監(jiān)管部門(mén)可以憑借準(zhǔn)確真實(shí)的筆錄等書(shū)證材料做出行政處罰的決定，而公安機(jī)關(guān)處理刑事案件的證據(jù)收集必須在符合客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性要求的基礎(chǔ)上，對(duì)于違法犯罪行為的認(rèn)定需要排除一切合理的懷疑，以完整的證據(jù)鏈為依據(jù)。又如對(duì)變質(zhì)、被污染藥品的定性，在實(shí)踐中檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)通常只會(huì)對(duì)檢驗(yàn)藥品成份的變化做出定量分析并出具檢驗(yàn)報(bào)告，通常不會(huì)出具屬于變質(zhì)、被污染的定性結(jié)論。由于缺乏明確可行的證據(jù)界定和處置標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)的合法性和有效性得不到保證。

3.監(jiān)督機(jī)制有待完善

2015 版《工作規(guī)則》對(duì)于藥品行刑銜接工作過(guò)程中的監(jiān)督責(zé)任劃分和工作主動(dòng)性缺乏必要的約束。例如，涉嫌藥品犯罪的案件未能及時(shí)移送，該由何部門(mén)、按照何種程序、在什么時(shí)間范圍內(nèi)履行監(jiān)督職權(quán)；藥品監(jiān)管部門(mén)與公安機(jī)關(guān)在藥品行刑銜接工作方面如果產(chǎn)生意見(jiàn)分歧，該通過(guò)何種渠道和流程予以解決等。監(jiān)督權(quán)責(zé)范圍和工作流程的不明確導(dǎo)致實(shí)際工作中監(jiān)督主體缺乏主動(dòng)性，使得行刑銜接在執(zhí)行過(guò)程中困難重重。

4.執(zhí)法人員協(xié)調(diào)配合有待提升

行刑銜接的順暢離不開(kāi)執(zhí)法人員的通力協(xié)作與密切配合。2015 版《工作規(guī)則》對(duì)于相關(guān)部門(mén)的提前介入與聯(lián)合督辦等情形描述較為簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，在實(shí)際工作中缺乏可操作性，如在涉及聯(lián)合督辦的情形中有“在全國(guó)和全省范圍內(nèi)有重大影響的案件”的描述，由于缺少對(duì)“重大影響”的準(zhǔn)確界定，容易因理解不同而導(dǎo)致各部門(mén)無(wú)法配合完成工作，或造成錯(cuò)失辦案時(shí)機(jī)的后果。

三、2020 版《工作規(guī)則》對(duì)藥品行刑銜接相關(guān)問(wèn)題的優(yōu)化

2020 版《工作規(guī)則》覆蓋了整個(gè)辦案環(huán)節(jié)，對(duì)一些模糊、界定不清的情形進(jìn)行了定性，對(duì)線(xiàn)索通報(bào)、案件移送、涉案物品處置、案件會(huì)商、信息發(fā)布、結(jié)果通報(bào)等機(jī)制做了明確規(guī)定，為司法實(shí)務(wù)提供了具體操作指引，對(duì)解決藥品行刑銜接工作中的問(wèn)題具有重大意義。

1.明確案件移送和立案的標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)藥品監(jiān)管部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)，2020 版《工作規(guī)則》除了規(guī)定“實(shí)施行政執(zhí)法的主體與程序合法”以外，還需要“有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實(shí)發(fā)生”，并詳細(xì)列出了移交時(shí)應(yīng)當(dāng)提供的五類(lèi)材料及制作要求，包括涉嫌犯罪案件移送書(shū)、情況調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見(jiàn)或認(rèn)定意見(jiàn)等其他有關(guān)涉嫌犯罪材料。相比2015 版《工作規(guī)則》，內(nèi)容清楚明確，可操作性強(qiáng)。

值得注意的是，雖然有了明確的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然需要工作人員對(duì)不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)足夠熟悉，才能真正做到準(zhǔn)確判斷。可以通過(guò)互相開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)證據(jù)收集、提取、固定的方法、詢(xún)問(wèn)技巧、證據(jù)轉(zhuǎn)換等內(nèi)容，評(píng)查案卷，指導(dǎo)文書(shū)規(guī)范制作，提升案件查辦水平，進(jìn)一步促進(jìn)藥品行刑銜接的順利開(kāi)展。

2.細(xì)化證據(jù)、涉案物品界定處置規(guī)則

2020 版《工作規(guī)則》將“藥品違法案件證據(jù)收集與使用”與“涉案物品處置、檢驗(yàn)與認(rèn)定”分別用兩個(gè)獨(dú)立的章節(jié)加以細(xì)化，明確了藥品違法案件中證據(jù)收集的責(zé)任、具體內(nèi)容、收集方式、使用、轉(zhuǎn)換等內(nèi)容，明確了涉案物品處置方式、費(fèi)用、時(shí)間、移交、檢驗(yàn)方式、檢驗(yàn)報(bào)告格式等內(nèi)容，為實(shí)際中的行刑銜接工作提供了詳細(xì)的指導(dǎo)，更加方便執(zhí)法人員根據(jù)具體情況做出相應(yīng)的舉措，保證證據(jù)與涉案物品的合法性和有效性。

3.完善監(jiān)督機(jī)制

2020 版《工作規(guī)則》中改變了以往涉及檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)時(shí)多是通過(guò)抄送副本、建議立案監(jiān)督等方式，提高了檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，如第十一條規(guī)定“人民檢察院發(fā)現(xiàn)藥品監(jiān)管部門(mén)不依法移送涉嫌犯罪案件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與藥品監(jiān)管部門(mén)協(xié)商，并可以派員調(diào)閱、查詢(xún)有關(guān)案卷材料”。另外，在第六章中也規(guī)定了通過(guò)信息發(fā)布協(xié)作機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)絡(luò)員制度等具體的形式促進(jìn)各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，在共享信息、提高效率的同時(shí)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)案件移送期限、偵辦流程等的法律監(jiān)督作用，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法“無(wú)縫銜接”[10]。

4.增強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作配合力

藥品監(jiān)管部門(mén)通過(guò)建立涉刑案件藥品檢驗(yàn)檢測(cè)綠色通道，充分發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為快速、有效打擊藥品違法犯罪提供技術(shù)支撐，而公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、搜查、訊問(wèn)、證據(jù)采集、證據(jù)固定、線(xiàn)索保密、心理震懾等方面優(yōu)勢(shì)明顯。因此，應(yīng)充分發(fā)揮各自專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成打擊合力，切實(shí)提高藥品行政執(zhí)法效率和防范打擊能力，維護(hù)藥品市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。如2020 版《工作規(guī)則》第四十三條對(duì)藥品監(jiān)管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)經(jīng)研判需要對(duì)方提前介入的情況進(jìn)行了更加具體的規(guī)定，包括有證據(jù)表明涉嫌犯罪的行為人可能逃逸或者銷(xiāo)毀證據(jù)的、現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值金額或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事責(zé)任追訴標(biāo)準(zhǔn)等情形，同時(shí)對(duì)于提前介入之后的管轄部門(mén)確定、證據(jù)材料收集、受理責(zé)任等做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。第四十七條規(guī)定了聯(lián)合督辦的情況，包括造成人員死亡或者對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的藥品質(zhì)量安全案件、違法違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重足以吊銷(xiāo)或者撤銷(xiāo)相關(guān)批準(zhǔn)證明文件的案件、生產(chǎn)銷(xiāo)售假劣藥品貨值金額300 萬(wàn)元以上（含300 萬(wàn)元）的案件等。

2020 版《工作規(guī)則》的推行已經(jīng)顯現(xiàn)出實(shí)際的效果。2021年3月，安徽省淮南市市場(chǎng)監(jiān)管局查處的“9·1”特大生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥案時(shí)，利用涉刑案件藥品檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)綠色通道，對(duì)查扣的外觀標(biāo)識(shí)“東阿阿膠”藥品進(jìn)行檢驗(yàn)，鑒定為假藥，立即啟動(dòng)“行刑銜接”機(jī)制，會(huì)同淮南市公安局深挖細(xì)追。在廣東、廣西兩省區(qū)公安機(jī)關(guān)配合下，一舉端掉2 個(gè)造假黑窩點(diǎn)，打掉一個(gè)全環(huán)節(jié)、全鏈條的制售假東阿阿膠藥品團(tuán)伙，抓獲27 名犯罪嫌疑人[11]。為使提前介入、聯(lián)合督辦成為藥品安全監(jiān)管的工作常態(tài)，安徽多地成立了“行刑銜接聯(lián)合辦案室”，為案件順利移交、審慎審核證據(jù)材料奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)加強(qiáng)行刑交流，以“案前”聯(lián)合代替“案后”銜接，進(jìn)一步提高了辦案人員的能力，提升了案件質(zhì)量，保證了案件效率[12]。

四、結(jié)語(yǔ)

藥品安全是重大民生問(wèn)題和公共安全問(wèn)題，2020 版《工作規(guī)則》的頒布彌補(bǔ)了藥品行刑銜接機(jī)制方面的不足，進(jìn)一步細(xì)化完善了藥品行刑銜接的規(guī)章制度，進(jìn)一步健全了藥品行刑銜接的工作機(jī)制，需要藥品監(jiān)管部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)切實(shí)落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求，各司其職、密切配合，開(kāi)展聯(lián)合督查督辦，建立案件會(huì)商機(jī)制，堅(jiān)持聯(lián)席會(huì)議制度常態(tài)化。但想要為老百姓創(chuàng)造安全的用藥環(huán)境，單純依靠事后刑罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要加強(qiáng)日常監(jiān)管、促進(jìn)社會(huì)共治。相信通過(guò)各部門(mén)的協(xié)同配合，必將形成打擊藥品犯罪的合力，全面筑牢藥品安全防線(xiàn)，切實(shí)保障人民群眾用藥安全。