●陳芳 王雪 胡玲

一、問題的提出

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，財政預算績效評價工作有利于優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量。黨的十九大報告提出全面實施績效管理的要求，全國各省市高度重視預算績效評價工作，不斷完善預算管理制度，積極開展財政預算資金績效自評及第三方評價。通過全面預算績效管理的實施，規(guī)范了預算資金使用程序、提高了資金產(chǎn)出和效果，進而提升了公共服務供給質(zhì)量。財政預算績效管理將預算管理、績效管理、政治改革有機結合，不僅能強化資金使用主體責任，還能通過公開財政資金的使用情況，增強社會各界的認同感和歸屬感，提高政府公信力。

財政預算績效評價工作已經(jīng)在我國多省市廣泛開展，績效評價各項工作逐漸規(guī)范，資金使用部門績效管理意識得到提升，資金使用愈加規(guī)范，資金使用效果明顯提高，取得了一定成效。然而，財政預算績效評價工作仍存在部分難點，如評價指標如何設計才能保證評價的客觀性？指標權重應如何確定才能保證評價結果的科學性？服務對象滿意度等指標數(shù)據(jù)應該如何獲取和測量？評價報告如何撰寫才能真正為政府獻言獻策？在當前全面預算績效管理的大背景下，財政預算績效評價需要遵循績效評價的邏輯，采用科學的方法逐個攻破績效評價過程中的難點問題，提高績效評價的客觀性、科學性和有效性。本研究依據(jù)績效評價邏輯，以2019年度湖北旅游形象宣傳資金績效評價為例，結合績效評價三階段深入分析各階段中的重、難點問題，探討難點問題的解決辦法，為提升財政預算績效評價效果提供技術支撐。

二、文獻綜述與邏輯框架

（一）文獻綜述

關于財政預算績效評價存在的問題或難點，學者們從預算績效管理改革視角、預算績效管理實施主體視角、預算績效評價過程視角進行了詳細探討。在早期推行預算績效管理的進程中，績效理念未樹立牢固、預算績效信息匱乏以及政府職能轉(zhuǎn)變滯后等方面的問題影響全面預算管理的推進。隨著全面預算管理的深入實施，許多問題得到改進，但也不斷面臨新的挑戰(zhàn)，如中期財政規(guī)劃與績效管理有機結合、預算績效目標如何對沖防范公共風險、績效審計與預算績效管理的銜接、預算績效評價的逆向激勵問題等仍是深化全面預算管理改革的難點問題。在預算績效管理實施主體方面，一些學者發(fā)現(xiàn)部分資金使用部門思想上重目標輕績效、績效評價實踐操作中的信息化程度低以及績效目標過于粗放等問題制約了財政預算績效評價的實施效果。在財政預算資金績效評價具體項目實施的過程中績效評價指標體系設計不合理、績效信息難以采集和使用、績效評價工作缺乏執(zhí)行力等問題增加了預算績效評價的困難。

基于財政預算績效管理現(xiàn)階段存在的問題，學者們從多個維度提出優(yōu)化財政預算績效評價的方法和建議。一是基于內(nèi)外部評價主體視角構建預算績效共性指標和個性指標框架體系，構建資金投入、過程監(jiān)管、目標實現(xiàn)與社會滿意的指標維度；二是采用層次分析法確定評價指標權重以減少權重設計的主觀性；三是基于多案例的比較分析提出績效信息有效使用模式；四是通過解釋結構模型構建全過程預算績效評價結果應用通用型指標體系，以加強財政預算績效評價結果的應用。

通過文獻梳理能夠發(fā)現(xiàn)越來越多學者關注財政預算績效評價問題，學者們側重于通過理論闡述我國實施全面預算績效管理過程中存在的各類問題，并提出改進路徑。較少學者以財政預算績效評價工作實戰(zhàn)的視角，采用案例研究的形式探討財政預算績效評價過程中的重難點及解決辦法。本研究側重于通過財政預算績效評價的真實案例，基于財政預算資金績效評價的邏輯和實施階段，分析不同階段評價工作的重難點并提出具體、可行的解決方法，對于財政預算績效評價實踐工作的開展更具有參考意義。

（二）績效評價的邏輯

關于績效的界定，理論界一直存在結果論和行為論等不同觀點。Munsterberg是最早對績效進行研究的學者之一，他提出了績效是結果的論斷，隨后Phhatry、Bernardin等對該觀點進行了進一步闡述，并將績效界定為對結果的記錄。20世紀60年代，Murphy等人將績效定義為與目標有關的一組行為。20世紀80年代，Brumbrach認為行為不僅僅是結果的工具，行為本身也是結果。隨著學術界對績效研究的深入，學者們認為績效不僅僅是結果，更是行為和結果的統(tǒng)一。財政預算績效評價是對財政資金是否符合預算規(guī)定以及財政預算所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟影響進行的具有合理性、有效性的綜合評價。根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10號）等相關文件要求，績效評價指標應全面反映項目決策、過程、產(chǎn)出和效益。財政資金績效評價四個維度是行為和結果的統(tǒng)一，其中決策和過程屬于行為，產(chǎn)出和效果屬于結果，這說明財政預算資金的績效評價包含了行為和結果兩個方面。

正確的績效評價邏輯是實施科學績效評價的理論基礎?？冃繕耸强冃гu價的邏輯起點，績效優(yōu)化是績效評價的邏輯實現(xiàn)，資料的收集、核驗與分析是績效評價邏輯實現(xiàn)的過程。因此，財政預算績效評價的邏輯是以績效目標為出發(fā)點，對行為（決策和過程）和結果（產(chǎn)出和效果）進行資料收集和數(shù)據(jù)分析，深入挖掘資金使用存在的問題與原因，在綜合評價基礎上提出預算資金下一階段實施的優(yōu)化建議，以提高下一輪財政預算資金的使用效率，更好地實現(xiàn)績效目標。具體見圖1。

圖1 財政預算績效評價的邏輯圖

如上圖所示，基于財政預算績效評價的邏輯，績效評價具體過程可分為以下三個階段：第一，前期準備階段是在項目評價開始之前開展的一系列準備工作，包括評價方案設計、評價方法選擇、評價人員確定、指標體系設計、問卷設計、資料清單的提出等；第二，組織實施階段是根據(jù)評價方案開展資料、數(shù)據(jù)的收集和核驗，在資料收集和核驗的過程中對數(shù)據(jù)資料進行分析和整理，發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題并挖掘深層次原因，為優(yōu)化建議提供基礎；第三，綜合評價階段是根據(jù)獲取的數(shù)據(jù)和資料對項目進行綜合評價并撰寫評價報告，報告中對發(fā)現(xiàn)的問題進一步提煉和分析，提出切實可行的優(yōu)化方案，以促進下一階段績效目標的實現(xiàn)。

三、案例分析：湖北旅游形象宣傳資金績效評價

為提升湖北旅游形象，擴大湖北文化和旅游品牌影響力，湖北省財政廳2019年投入1億元資金用于湖北旅游形象宣傳。為了有效評價資金使用效果，由兩名主評人、一名專家、十名項目成員組成績效評價小組，通過與相關人員訪談、游客調(diào)研、現(xiàn)場勘查等方式收集資料，從三個階段開展對于2019年湖北旅游形象宣傳資金的績效評價工作。

（一）績效評價三階段的重難點分析

1、前期準備階段的重難點。項目組的前期準備工作主要包括明確項目組人員分工、與省文旅廳進行溝通獲取設計工作方案所需的資料、制訂工作方案等，其中重點工作為設計評價方案。制定科學完善的評價方案首先需要明確評價對象、選擇合適的評價方法、合理安排評價工作的實施時間，同時還需要完成評價指標體系設計、樣本點選取、調(diào)查問卷設計等一系列工作。在設計評價方案的過程中，項目組積極與文旅廳相關處室進行溝通獲取設計方案所需資料，同時查閱大量文獻及相關政策文件，確定評價方法、評價指標及評價標準。

項目組在評價方案制定的過程中面臨三個難點：第一，設計科學、合理的旅游形象宣傳資金的評價指標體系?，F(xiàn)有文件中提供了財政預算資金績效評價共性指標的整體框架，但資金的產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出數(shù)量、效果、滿意度等個性指標衡量還需進一步細化。第二，績效評價指標權重的確定。指標權重影響最終評價結果，現(xiàn)有績效評價政策只規(guī)定了產(chǎn)出和效益指標兩者加總權重不低于60%，未確定具體指標權重，亟需在把握總體原則的基礎上，對各項指標權重進行設計。第三，部分評價指標無法直接測量。評價指標體系中資金到位率等指標數(shù)據(jù)可直接獲取，但知名度、美譽度等指標無法直接測量且沒有成熟量表，需要設計科學的問卷進行測量，這為資金績效評價增加了難度。

2、組織實施階段的重難點。項目組在組織實施階段主要是收集和核驗項目相關數(shù)據(jù)、資料，本階段的工作重點是獲取真實、全面的數(shù)據(jù)和信息，以保證評價結果的客觀、公正。項目組與湖北省文旅廳相關處室多次溝通，通過訪談形式了解旅游宣傳資金的使用情況，并進行現(xiàn)場勘查，查驗中央電視臺宣傳、國內(nèi)宣傳推廣等項目實施過程相關資料。項目組將資料進一步梳理、分類和匯總，逐一核實相關資料的真實性、完整性和有效性，形成對該項目多層次、多角度的數(shù)據(jù)資料支持。為了更好地衡量湖北旅游形象知名度和美譽度、資金分配合理性、服務對象滿意度等指標，項目組將成員分為三個調(diào)研組對12個樣本點進行調(diào)研，通過游客填寫調(diào)查問卷以及對景區(qū)工作人員現(xiàn)場訪談的形式獲取湖北旅游形象宣傳項目實施效果和相關方滿意度數(shù)據(jù)，為績效評價提供依據(jù)。

項目組在組織實施階段面臨兩個難點：第一，湖北旅游形象宣傳資金總量大，資金使用分散在多個處室，相關信息龐雜，而且資金預算與具體實施存在一定差異，這增加了資料獲取的難度。第二，游客數(shù)據(jù)獲取存在困難。湖北旅游形象的知名度、美譽度以及滿意度等指標需要通過問卷形式獲取游客的真實感知數(shù)據(jù)，但由于游客流動性較強，問卷填寫配合度不高，游客數(shù)據(jù)較難獲取。

3、綜合評價階段的重難點。項目組在綜合評價階段主要基于資料、數(shù)據(jù)對預算資金進行綜合評價，確定評分等級并完成評價報告的撰寫。本階段的重點工作是撰寫思路清晰、結構合理、有深度和針對性的高質(zhì)量評價報告。項目組收集了1280份游客有效問卷、12家樣本點景區(qū)工作人員的調(diào)查問卷、文旅廳相關處室負責人的訪談記錄，核驗了2019年湖北旅游形象宣傳資金使用具體項目的過程資料以及賬目情況。項目組基于已獲取的項目資料，采用定性和定量相結合的方法，對照績效評價指標體系中的評價標準對預算資金進行綜合評價，同時結合訪談和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題展開多次討論，最終形成評價報告。

項目組在綜合評價階段面臨兩個難點：第一，如何確保對策具有針對性。評價報告提出的建議為下一階段資金使用工作提供指導，這就要求問題的提出具有準確性，對策的提出具有針對性。第二，怎樣提升績效評價的深度。一份高質(zhì)量的評價報告能為政府建言獻策，提升公共服務質(zhì)量，如何提高評價報告的深度則尤為關鍵，這也是評價報告撰寫過程中的難點問題。

（二）財政預算資金績效評價各階段難點問題的解決對策

1、前期準備階段難點的解決對策

（1）基于文獻法和專家評價法相結合設計評價指標。項目組采用文獻法和專家評價法相結合的方式對數(shù)量、效果等個性指標進行設計，以“效果”指標中社會效益指標為例進行說明。首先，項目組基于大量文獻梳理和提煉社會效益相關指標，社會效益三級指標包括旅游知名度、旅游美譽度、新增就業(yè)人數(shù)、省外游客吸引度等八項。其次，項目組組織績效評價、旅游管理領域?qū)＜遥瑢Τ跏贾笜诉M行討論，提煉形成最終指標。社會效益指標最終由知名度、美譽度和省外游客吸引度三個指標來衡量。

（2）基于層次分析法確定評價指標權重。層次分析法具有實用性、系統(tǒng)性和簡潔性，通過引入判斷矩陣將主觀判斷采用定量形式進行表達，可以采用該方法設計評價指標權重。項目組邀請財政專業(yè)、旅游專業(yè)、績效管理領域等7位專家采用層次分析法設計評價指標權重，具體步驟如下：第一步，根據(jù)湖北省旅游形象宣傳資金評價指標體系，構造各因素之間相互聯(lián)結的遞階層次結構；第二步，專家采用背靠背方式完成各級指標判斷矩陣的填寫；第三步，計算判斷矩陣的權重向量并進行一致性檢驗；最后，得到旅游形象宣傳資金指標體系權重結果。

（3）基于文獻法自主設計量表衡量評價指標。針對評價指標中無法直接測量的指標，通過查閱文獻方法自主設計量表進行評價，如知名度和美譽度等。首先，查閱文獻設計量表初稿。項目組通過查閱大量國內(nèi)外文獻找到與旅游形象知名度、美譽度相關的問卷題項，結合本項目情況編制問卷題項，以測量評價指標。其次，預調(diào)研修訂量表。項目組發(fā)放問卷進行預調(diào)研，將預調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題進行集中討論，對問卷題項進行了適當修改，得到第二版問卷，修改了知名度和美譽度測量題項，用來衡量旅游形象知名度、美譽度指標。

2、組織實施階段難點的解決對策

（1）采用清單法獲取相關資料。由于旅游宣傳資金總量大且使用分散，項目組以評價指標為基礎，根據(jù)旅游宣傳資金的使用情況羅列出績效評價所需的資料清單?；谫Y料清單對相關資料進行梳理，厘清各個處室的資金使用情況，包括具體子項目名稱、資金支出金額、項目效果等，同時將資金的實際使用情況與預算目標計劃情況進行對比，了解子項目的變化，以保證獲取足夠的信息資料支撐指標評價。

（2）運用話術法和標識法獲取游客數(shù)據(jù)。項目組為了更好地獲取游客數(shù)據(jù)采取了以下方式：第一，話術培訓。為了有效回收游客問卷，項目組對調(diào)研成員進行了調(diào)研用語培訓，以拉近與游客的關系，增強游客信任。第二，統(tǒng)一標識。調(diào)研小組成員統(tǒng)一佩戴工作牌，手持印有學校標志的文件袋，以減輕游客對于問卷填寫的不信任。第三，電子問卷與紙質(zhì)問卷相結合。一方面電子問卷增加了問卷填寫的便捷度，另一方面紙質(zhì)問卷消除了部分游客對于掃碼填寫的不信任。第四，贈送小禮物。調(diào)研小組為填寫問卷的游客提供扇子、兒童玩具等小禮物，更好地吸引游客填寫問卷。第五，調(diào)研小組每天在問卷調(diào)查結束后反饋進展和問題，及時調(diào)整話術和問卷細節(jié)，以便更好地完成問卷收集工作。

3、綜合評價階段難點的解決對策

（1）“問題-原因-對策”三點一線確保對策針對性。項目組在撰寫評價報告的過程中，不斷思考、提煉預算資金使用過程中存在的問題，在問題明確的基礎上挖掘深層次原因，基于問題和原因提出有針對性的建議，始終堅持以問題為導向，貫穿評價報告撰寫的始終。例如，在資金結構方面，項目組發(fā)現(xiàn)2019年旅游宣傳資金的71.5%用于央視廣告投入，而調(diào)研數(shù)據(jù)顯示游客獲取旅游信息渠道中新媒體占比超60%。在此基礎上，項目組提出資金分配中應增加新媒體資金投入，重視手機終端接收信息的新媒體渠道建設的建議。

（2）從戰(zhàn)略定位與實施效果兩個層面提升報告深度。戰(zhàn)略定位是行業(yè)發(fā)展的方向，明確戰(zhàn)略方向能夠提高評價報告的站位高度。項目組深入學習“十四五”規(guī)劃中關于旅游發(fā)展的基本要求以及旅游行業(yè)發(fā)展重要講話等文件，明確了湖北旅游發(fā)展“文旅融合”的戰(zhàn)略定位，并在問卷設計中加入相關題項，了解游客關于打造文化賦能旅游的想法，最后提出打造湖北文旅形象IP以提高湖北旅游形象知名度和美譽度的建議。

“效果”是績效評價的關鍵維度，深入挖掘效果指標能夠進一步提高評價報告深度。在挖掘經(jīng)濟效益指標的過程中，項目組選擇旅游業(yè)收入的增長率、接待游客人次的增長率兩個指標衡量經(jīng)濟效益。由于外省游客來鄂旅游能夠有效帶動酒店、餐飲等行業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟效益，項目組在問卷中調(diào)查了游客目前的居住地，并計算調(diào)研樣本點省內(nèi)外游客占比情況，在此基礎上提出加大引客入鄂宣傳力度，提高省外游客數(shù)量的建議。

四、結論與討論

本文在績效評價邏輯框架的基礎上，通過2019年度湖北旅游形象宣傳資金績效評價案例探討財政預算績效評價的難點問題和解決辦法，主要結論如下：第一，財政預算績效評價應以績效目標為起點，按照績效評價的邏輯開展各項工作，評價結果用于優(yōu)化下一階段績效目標的實現(xiàn)。第二，財政預算資金績效評價的難點包括評價指標體系及權重的設計、科學測量評價指標數(shù)值、獲取真實全面的數(shù)據(jù)和資料、保證所提對策的針對性、提高報告撰寫的深度等。第三，采用定性定量多種方法相結合完成績效評價數(shù)據(jù)收集和整理等工作，同時需要從戰(zhàn)略定位與實施效果兩個層面提升報告深度。

從財政預算績效評價的實踐方面來看，本文主要的貢獻在于以下兩個方面：一是構建財政預算績效評價的邏輯框架，這對于各類績效評價實踐工作的開展具有重要指導意義；二是基于案例研究對財政預算績效評價重難點工作的梳理，探討解決問題的路徑，為財政預算績效評價實踐工作的開展提供實踐參照。

財政預算績效評價在多省市廣泛開展并逐漸規(guī)范化，在借鑒國外先進理論和研究成果的基礎上，結合我國實際對財政資金的預算績效評價指標體系進行了一定的探索，構建了初步的、綜合性的評價指標體系，同時在評價方法的選擇上也具有本土特色，但在推進過程中以下方面還需要進一步完善。例如，預算資金使用中績效目標與計劃不夠明確與細化；績效評價指標體系中的個性指標不夠科學細化；目前的績效評價工作仍屬于事后評價，對于推動當下預算績效目標的實現(xiàn)仍存在欠缺。未來研究可以從以下方面進一步完善：一是強化資金使用中的績效管理制度和機制設計；二是可以根據(jù)行業(yè)屬性分類建立績效評價指標庫，進一步完善績效指標設計；三是將績效評價與全流程績效管控相結合，前置績效評價工作，更好地實現(xiàn)項目預算績效目標。我國推行全面預算績效管理的過程中，各評價主體在評價中將不斷面臨新的挑戰(zhàn)，未來的研究也將從多維度多視角提出優(yōu)化財政預算績效評價的路徑，以提高預算資金的使用效率，提升政府的公信力和執(zhí)行力。