馬 蕓

（重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

一、引言

國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)是一種事后監(jiān)督機(jī)制，它是由國(guó)家授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的，對(duì)各中央部門、中央企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，從而確保黨和國(guó)家的各項(xiàng)大政方針能夠真正地政策落實(shí)、款項(xiàng)落地，通過(guò)宏觀調(diào)控優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，助推經(jīng)濟(jì)高速、高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)解決好民生問(wèn)題。

黨的十八大以來(lái)，黨中央將審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，出臺(tái)了一系列重大決策部署，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》明確提出了審計(jì)應(yīng)“推動(dòng)政策措施貫徹落實(shí)”、賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)的新職能。習(xí)近平總書記更是親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)審計(jì)領(lǐng)域重大工作。審計(jì)署擔(dān)負(fù)了對(duì)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)的職責(zé)，開展重大政策跟蹤審計(jì)工作，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以披露公開。

二、現(xiàn)狀刻畫與問(wèn)題分析

據(jù)2020 年審計(jì)公告顯示，審計(jì)署共組織對(duì)31個(gè)省、市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和若干中央部門、金融機(jī)構(gòu)開展了國(guó)家重大措施落實(shí)情況審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)了清理拖欠民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)賬款、減稅降費(fèi)、鄉(xiāng)村振興等方面政策的具體落實(shí)情況。

（一）鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況審計(jì)

關(guān)于鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)的政策跟蹤審計(jì)是2020 年我國(guó)重大措施落實(shí)情況審計(jì)的重點(diǎn)，在審計(jì)署2020 年審計(jì)工作中連續(xù)三個(gè)季度都將鄉(xiāng)村振興作為重點(diǎn)項(xiàng)目。在工作過(guò)程中，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)各地總體上都在持續(xù)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，集中力量推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)圓滿收官，積極有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，但部分地區(qū)在政策實(shí)施過(guò)程中仍然存在著一些問(wèn)題，主要集中于以下幾類:

1.專項(xiàng)資金的獲取和使用效率存在不足

專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、審核、劃撥方面存在一定的控制缺陷，未能準(zhǔn)確識(shí)別各層級(jí)申請(qǐng)的財(cái)政資金數(shù)額是否與政策實(shí)施所需的資金缺口相吻合，致使出現(xiàn)云南省瀘水市、湖南省洞口縣等6 個(gè)項(xiàng)目施工單位通過(guò)虛報(bào)工程量等方式騙取扶貧資金的重大問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)。

專項(xiàng)資金的利用效率不高，審計(jì)署在連續(xù)三季度的審計(jì)過(guò)程中均發(fā)現(xiàn)與資金利用效率有關(guān)的問(wèn)題，如扶貧資金浪費(fèi)損失、惠農(nóng)補(bǔ)貼和涉農(nóng)項(xiàng)目資金滯撥、閑置、被擠占挪用等。尋根溯源是各級(jí)單位的預(yù)算方案、預(yù)算方案審批、資金的運(yùn)用統(tǒng)籌、對(duì)資金流向的監(jiān)督等還不盡完善。

2.民生工程建設(shè)與維護(hù)未充分健全

涉及百姓衣食住行的基礎(chǔ)設(shè)施和文化、醫(yī)療等配套設(shè)施存在不夠健全、完善的現(xiàn)狀，農(nóng)田的建設(shè)管護(hù)、醫(yī)療文化教育改革不充分等，都在一定程度上影響了新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興，拖慢了農(nóng)村脫貧致富、走向現(xiàn)代化的腳步?！白o(hù)住民生問(wèn)題，乃為國(guó)之大計(jì)?！睂徲?jì)署在鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)政策跟蹤審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題亟需處理解決。

3.常見問(wèn)題整改工作成效不明顯

在鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況審計(jì)的過(guò)程中，不少問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，基于國(guó)家審計(jì)的性質(zhì)和相關(guān)披露政策，在審計(jì)工作完成后，審計(jì)署都會(huì)將重點(diǎn)問(wèn)題與相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行通報(bào)并給出處理意見。然而根據(jù)審計(jì)結(jié)果顯示，農(nóng)田建設(shè)管理、糧食和生豬生產(chǎn)、惠民資金補(bǔ)助的利用問(wèn)題未能完全得到整改，使得政策跟蹤審計(jì)僅實(shí)現(xiàn)了事后監(jiān)督整改功能，審計(jì)的預(yù)防性功能與抵御性功能沒(méi)有得到充分利用。

（二）減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況審計(jì)

新冠疫情的突然暴發(fā)導(dǎo)致很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，部分地區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)停工、企業(yè)停業(yè)的現(xiàn)象，但隨著一系列防疫政策出臺(tái)，我國(guó)疫情出現(xiàn)拐點(diǎn)，防疫形勢(shì)持續(xù)向好發(fā)展，生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)。盡管如此，對(duì)于很多工商企業(yè)來(lái)說(shuō)，獨(dú)自承擔(dān)損失復(fù)工復(fù)產(chǎn)仍然十分困難。為了幫助各類市場(chǎng)主體，尤其是中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，黨中央、國(guó)務(wù)院第一時(shí)間部署了減稅降費(fèi)的優(yōu)惠政策助力企業(yè)減負(fù)。作為特殊時(shí)期出臺(tái)的重大政策方針，減稅降費(fèi)政策對(duì)幫助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了至關(guān)重要的作用。審計(jì)署也重點(diǎn)審計(jì)了減稅降費(fèi)政策的落實(shí)情況，總體來(lái)看，大部分地區(qū)和部門都采取措施保障了政策的落實(shí)，但在審計(jì)過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了如下問(wèn)題（如表1 所示）。

表1 2020 年審計(jì)署關(guān)于減稅降費(fèi)政策相關(guān)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題清單

1.政策傳達(dá)、解讀未完全到位

各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所做的前期工作，如政策的逐級(jí)傳達(dá)、組織安排政策解讀學(xué)習(xí)、根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w營(yíng)商環(huán)境做出整體政策部署的調(diào)整等，都對(duì)于減稅降費(fèi)政策的實(shí)施有重大影響。根據(jù)審計(jì)署的問(wèn)題清單，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)應(yīng)減免未減免房租、違規(guī)收取應(yīng)免收的費(fèi)用、違規(guī)轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的費(fèi)用等問(wèn)題的本質(zhì)，均與政策傳達(dá)和理解未完全到位密切相關(guān)。對(duì)政策理解的不透徹會(huì)直接導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)差錯(cuò)，致使本該享有減免豁免權(quán)利的小微企業(yè)、個(gè)體戶沒(méi)有按時(shí)或按量享受相關(guān)紅利，使專項(xiàng)資金沒(méi)有落實(shí)到戶。

2.政策實(shí)施過(guò)程中的控制和監(jiān)督不足

減稅降費(fèi)政策的執(zhí)行主體涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)、各級(jí)事業(yè)單位，面向的是各類工商企業(yè)，政策實(shí)施的覆蓋行業(yè)較為廣泛，因此在具體實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該更注重對(duì)相關(guān)流程、秩序的監(jiān)督和管控。各種違規(guī)費(fèi)用的收取、違規(guī)活動(dòng)的開展是減稅降費(fèi)政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問(wèn)題。這不僅損害了當(dāng)事群體的直接利益，也可能在一定程度上影響國(guó)家機(jī)關(guān)部門的對(duì)公形象。

（三）清理拖欠民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)賬款政策落實(shí)情況審計(jì)

清欠政策是黨中央、國(guó)務(wù)院的重要決策部署。習(xí)近平總書記曾多次就清欠工作作出重要指示批示，要求建立長(zhǎng)效機(jī)制解決拖欠民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)賬款問(wèn)題。

2020 年審計(jì)署重點(diǎn)抽查了各省市部門建立清欠臺(tái)賬、制定清償計(jì)劃、清償拖欠賬款等情況?？傮w來(lái)看，各地區(qū)和各部門認(rèn)真落實(shí)清欠工作部署要求，穩(wěn)步推進(jìn)賬款清理工作，但審計(jì)署在審計(jì)過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)和部門存在未完成清償計(jì)劃、清欠臺(tái)賬不準(zhǔn)確等問(wèn)題，具體如表2 所示。

表2 2020 年審計(jì)署關(guān)于清理拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款政策相關(guān)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題清單

要保證清欠政策的實(shí)施效率，除對(duì)源頭予以控制，最重要的則是對(duì)已存在的拖欠賬款進(jìn)行清理。這不僅涉及到前期的清欠臺(tái)賬建立、編制拖欠賬款清償計(jì)劃，還涉及具體清償任務(wù)的完成，再到清償任務(wù)完成后的清償金額申報(bào)。從審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，欠款清理工作的每一環(huán)節(jié)流程都有問(wèn)題出現(xiàn)，其中未按規(guī)定逐筆制定清償計(jì)劃、未按計(jì)劃清償欠款等都是問(wèn)題清單中的“常客”。這表明了有關(guān)部門在執(zhí)行欠款清理過(guò)程中的整體監(jiān)督力度不夠，未能及時(shí)進(jìn)行階段性工作考核，提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題；未能建立有效的工作巡查機(jī)制，督促清償欠款計(jì)劃未按時(shí)按質(zhì)執(zhí)行；未能建立有效的審核制度，致使存在少報(bào)或多報(bào)拖欠賬款等違法違紀(jì)行為。

除上述外，審計(jì)署還就創(chuàng)新直達(dá)貨幣政策工具、城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、清理規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)收費(fèi)、污染防治等方面政策的具體落實(shí)情況展開了審計(jì)工作，也都發(fā)現(xiàn)了一些存在的問(wèn)題，并就其中一些問(wèn)題督促開展了初步整改措施。

三、建議與對(duì)策

每一項(xiàng)重大政策在各自領(lǐng)域都十分重要，不僅需要各級(jí)機(jī)關(guān)努力將政策落實(shí)，也需要審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督職能，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但每年新頒布的和正在執(zhí)行的重大政策項(xiàng)目眾多，審計(jì)署的人力物力均有限度，無(wú)法做到對(duì)每一項(xiàng)重大政策執(zhí)行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，只能依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選取對(duì)當(dāng)前政治治理最緊要或與百姓民生最緊密的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，覆蓋面存在一定的限度，且對(duì)于審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改具有滯后性?；诖?，本文將從兩個(gè)主體的角度，對(duì)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)分別提出一定的建議，旨在希望提高重大政策執(zhí)行的效率和監(jiān)管審計(jì)的效果。

（一）對(duì)于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)

1.強(qiáng)調(diào)重大政策解讀工作

針對(duì)頒布待實(shí)施的重大政策方針，應(yīng)當(dāng)首先做好政策解讀工作。通過(guò)政策解讀，可以幫助各層級(jí)政府機(jī)關(guān)尤其是基層干部明確重大政策的出臺(tái)背景、政策目標(biāo)、作用期間、適用對(duì)象以及具體的執(zhí)行口徑。尤其應(yīng)重視和強(qiáng)調(diào)政策、方針解讀，切忌流于形式，要真正弄懂弄通，對(duì)于有疑慮或爭(zhēng)議的部分及時(shí)反饋，確保在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中不因?qū)φ叩恼`解和不熟悉而影響政策實(shí)施的效果效率。

2.完善政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督體系

除配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)工作外，政府機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位還應(yīng)定期對(duì)自身負(fù)責(zé)開展的政策執(zhí)行工作進(jìn)行自查自糾，完善政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督體系。重視內(nèi)部自查，不僅可以更具針對(duì)性、易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，還可以及時(shí)糾正，將發(fā)生重大問(wèn)題的可能性降到最小。

3.重視頻發(fā)問(wèn)題的整改工作

審計(jì)署在開展重大政策跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些常見的問(wèn)題或癥結(jié)，這些問(wèn)題可能在之前的審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)并要求整改后，在下一季度或下一年度的審計(jì)工作中又會(huì)發(fā)現(xiàn)同樣或者類似的問(wèn)題，或者是不同地區(qū)、不同行政機(jī)關(guān)會(huì)先后出現(xiàn)性質(zhì)類似的“共性問(wèn)題”，這都表明了對(duì)問(wèn)題的整改工作未完全到位、對(duì)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)吸取還不充分。審計(jì)署每年針對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)結(jié)果與報(bào)告解讀均有及時(shí)公開披露，各級(jí)單位應(yīng)重視對(duì)頻發(fā)問(wèn)題的整改工作，并將已出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)照自身有則改進(jìn)無(wú)則加勉，可以在一定程度上減少政策執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題發(fā)生的頻率，幫助提高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作效率。

（二）對(duì)于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)

1.進(jìn)一步提高審計(jì)效率

國(guó)家審計(jì)工作任務(wù)重、時(shí)間緊，對(duì)于具體工作的執(zhí)行要求高，因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)扎實(shí)穩(wěn)進(jìn)推動(dòng)重大政策跟蹤審計(jì)效率的提升。合理確定審計(jì)目標(biāo)，將審計(jì)資源投入到最重要和最需進(jìn)行跟蹤審計(jì)的領(lǐng)域，如針對(duì)突發(fā)情況制定的重大政策、快到實(shí)施收尾期間的政策、影響最廣泛或發(fā)生問(wèn)題可能性最大的政策等；科學(xué)安排審計(jì)計(jì)劃，創(chuàng)新利用最新的數(shù)字化技術(shù)，如進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)在日常審計(jì)工作中的運(yùn)用、更新審計(jì)方式、適時(shí)安排培訓(xùn)，從而提高審計(jì)人員的審計(jì)效率。

2.進(jìn)一步推進(jìn)問(wèn)題整改效果持續(xù)跟蹤機(jī)制

當(dāng)前，審計(jì)署雖然會(huì)在每一次公布國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果時(shí)公布上一季度整改效果較好的事例清單，但根據(jù)披露的內(nèi)容看，整改效果較好的占總體發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的比率不高，這表明在兩次審計(jì)結(jié)果披露的間歇期，問(wèn)題得到有效整改的比率有待提高。但政策的實(shí)施是不間斷、從一而終的，這些已經(jīng)查處的問(wèn)題可能會(huì)影響后續(xù)政策的推進(jìn)，因此國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)除完成當(dāng)期應(yīng)審項(xiàng)目的審計(jì)外，還應(yīng)盡可能聯(lián)合相應(yīng)的機(jī)關(guān)單位，進(jìn)一步推進(jìn)問(wèn)題整改效果的持續(xù)跟蹤機(jī)制，保障重大政策更好地實(shí)施運(yùn)行。

3.進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的利用價(jià)值

除披露需要整改的問(wèn)題外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可適當(dāng)評(píng)價(jià)各機(jī)關(guān)單位對(duì)政策的執(zhí)行狀況，對(duì)于執(zhí)行效率高、執(zhí)行結(jié)果好的單位可以將審計(jì)結(jié)果作為其年終考核的一項(xiàng)指標(biāo)，在下一財(cái)年的預(yù)算分配等領(lǐng)域給予酌情考量。這可以在一定程度上起到激勵(lì)作用，鼓勵(lì)各機(jī)關(guān)單位重視重大政策落實(shí)和自我管控工作，提高積極性和主觀能動(dòng)性，從而起到良性推動(dòng)作用。

四、總結(jié)與展望

國(guó)家治理是一項(xiàng)及其復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性是現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的三大標(biāo)志性特征，這意味著國(guó)家治理不僅要努力保障和提升百姓的衣食住行等民生大計(jì)，還要積極預(yù)防和應(yīng)對(duì)多變的時(shí)政局勢(shì)、環(huán)境變化，在方方面面為百姓撐起一座保護(hù)罩，而頒布出臺(tái)的重大政策既是“強(qiáng)心針”又是“猛藥”。重大政策時(shí)時(shí)在運(yùn)行，處處在實(shí)施，這不僅需要各級(jí)政府機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位恪盡職守，依法合規(guī)地將政策實(shí)施落到地，盡到自己作為人民公仆的職責(zé)和義務(wù)，同時(shí)也需要國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員的監(jiān)督檢查，及時(shí)查錯(cuò)糾弊，將風(fēng)險(xiǎn)和損失降到最低，雙管齊下，共同為國(guó)家治理體系的平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航、為更加繁榮富強(qiáng)的現(xiàn)代化之路添磚加瓦。