文/李華 董艷玲 蔡倩

黨的十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，十九屆五中全會(huì)明確了建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求、主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑。作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，財(cái)政治理能否高效運(yùn)行勢(shì)必影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。同時(shí)，我國(guó)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期、新階段，健全符合高質(zhì)量發(fā)展要求的財(cái)稅制度也是立足于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略選擇。正確理解高質(zhì)量發(fā)展階段財(cái)政治理的健全邏輯，建立高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，精準(zhǔn)把握財(cái)政治理效能的提升潛力及子系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和短板，準(zhǔn)確辨析其失衡癥結(jié)并探尋其平衡路徑，不僅有助于把脈當(dāng)下中國(guó)財(cái)政治理的運(yùn)行現(xiàn)狀，還能為助推區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供一個(gè)新視角。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理的健全邏輯與指標(biāo)體系

財(cái)政治理應(yīng)包括財(cái)政制度自身的治理水平和財(cái)政作用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的治理能力兩層含義，財(cái)政治理效能是制度完善和能力提升的綜合反映。同時(shí)，財(cái)政治理服務(wù)于國(guó)家治理，國(guó)家治理的目標(biāo)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適時(shí)變化，因此財(cái)政治理的目標(biāo)也具有動(dòng)態(tài)調(diào)整屬性。

（一）高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理的健全邏輯

新發(fā)展階段，現(xiàn)代財(cái)政制度一方面要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，切實(shí)提質(zhì)增效、積極有為，另一方面要面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境，有應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定性，同時(shí)要充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念?？傮w來講，高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理應(yīng)滿足七大要求：

1.法治規(guī)范。財(cái)政是政府代表國(guó)家或憑借其社會(huì)代表身份，基于國(guó)家權(quán)力參與國(guó)民收入分配的行為，運(yùn)行過程中表現(xiàn)為財(cái)政制度，即財(cái)政活動(dòng)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和規(guī)則體系具有規(guī)范性和有序性，要對(duì)包括稅收制度、財(cái)政支出、財(cái)稅體制等在內(nèi)的財(cái)稅制度進(jìn)行法治化的規(guī)范約束，尤其是現(xiàn)代財(cái)政制度的法治特征更為凸顯。

2.財(cái)力保障。國(guó)家履行管理和服務(wù)職能離不開財(cái)政資源，“取之于民”的收入職能是“用之于民”的重要前提。

3.效率保證。新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的新要求內(nèi)在決定了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展必須提質(zhì)增效。具體到財(cái)稅領(lǐng)域，財(cái)政治理既要提高自身運(yùn)行效率，也要促進(jìn)要素產(chǎn)品流動(dòng)，構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，擴(kuò)大開放，激發(fā)全社會(huì)發(fā)展活力。

4.公平體現(xiàn)。公平離不開財(cái)政的調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會(huì)公平的財(cái)政工具包括公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、稅收等，涉及個(gè)人、城鄉(xiāng)、區(qū)域等多個(gè)維度。

5.可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政制度在實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性，增強(qiáng)發(fā)展的后勁和活力。

6.公開透明。高質(zhì)量發(fā)展階段離不開財(cái)政治理的有效性，提高信息的公開透明度，滿足公民需求和社會(huì)發(fā)展需要，為公民利益的表達(dá)提供途徑，促使政府內(nèi)部的財(cái)政信息和公民的滿意度反饋聯(lián)動(dòng)起來，有助于提高財(cái)政治理效能。

7.明晰匹配。按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，在多級(jí)政府財(cái)政體制下，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間財(cái)力事權(quán)的明晰匹配，是財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展中不同層級(jí)政府協(xié)調(diào)、合作理念的體現(xiàn)。

（二）高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理的指標(biāo)體系

本文從財(cái)政系統(tǒng)的主要構(gòu)成——財(cái)政收入、財(cái)政支出、央地關(guān)系、預(yù)算管理四大子系統(tǒng)——來構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.財(cái)政收入。改革目標(biāo)是建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的現(xiàn)代稅收體系。稅制改革從強(qiáng)調(diào)促進(jìn)效率轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣胶托剩⒅囟愂辗峙涞墓?；從?qiáng)調(diào)稅收中性轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖欀行院头侵行裕l(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展對(duì)財(cái)政治理提出的要求，收入治理效能可從法治規(guī)范、財(cái)力保障、效率保證、公平體現(xiàn)四個(gè)層面來衡量：選擇“財(cái)政收入中稅收占比”來代表法治規(guī)范；選擇“一般公共預(yù)算收入規(guī)?！焙汀岸愂帐杖胍?guī)模”衡量財(cái)力保障能力；用“稅收征管效率”和“稅收經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性”來評(píng)價(jià)效率水平；選擇“個(gè)人所得稅比重”和“KP指數(shù)”來衡量公平程度。

2.財(cái)政支出。改革目標(biāo)是凸顯政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康等，相應(yīng)提高民生領(lǐng)域社會(huì)福利支出比重，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重，并提高財(cái)政資金的使用效率。支出治理效能可從效率保證、公平體現(xiàn)以及可持續(xù)發(fā)展三個(gè)層面來進(jìn)行衡量：選擇“財(cái)政支出效率”來進(jìn)行衡量使用效率；選擇“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”“社保就業(yè)支出比重”來衡量公平程度；選取“財(cái)政赤字率”“科教文衛(wèi)支出比重”“環(huán)保支出比重”來衡量可持續(xù)發(fā)展水平。

3.央地關(guān)系。改革目標(biāo)是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系，在保證收入格局穩(wěn)定的前提下，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一。央地關(guān)系治理效能的衡量主要涉及公平體現(xiàn)和明晰匹配兩個(gè)層面：選擇“一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比重”來衡量公平體現(xiàn)；選擇“財(cái)力事權(quán)匹配度”來衡量央地財(cái)政關(guān)系的明晰匹配。

4.預(yù)算管理。改革目標(biāo)為建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。因此預(yù)算管理治理效能主要體現(xiàn)在法治規(guī)范、公開透明兩個(gè)層面；選擇“收入預(yù)決算偏離度”和“支出預(yù)決算偏離度”來表示法治程度；選擇“財(cái)政透明度”來反映公開透明程度。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理效能的提升潛力

（一）全國(guó)層面

高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國(guó)財(cái)政治理效能呈明顯提高態(tài)勢(shì)，但仍存在較大的提升空間。高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國(guó)財(cái)政治理效能均值介于0.277—0.379，綜合指數(shù)均值經(jīng)歷了較為顯著的上升過程，年均增長(zhǎng)率為3.54%。值得注意的是，2013年和2017年中國(guó)財(cái)政治理效能出現(xiàn)了迅速提升，表明黨的十八屆三中全會(huì)以及黨的十九大對(duì)財(cái)稅改革的重視均有力推動(dòng)了財(cái)政治理效能的提高。

總的來說，支出治理效能最高但總體有所下降，預(yù)算管理治理效能較低但提高較快，目前已接近支出治理效能，當(dāng)前收入治理效能最低。值得注意的是，預(yù)算管理治理效能提高較快的現(xiàn)象比較矚目，這主要得益于2004—2014年的漸進(jìn)型改革和黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)于改進(jìn)預(yù)算管理制度的明確要求。

子系統(tǒng)存在各自的優(yōu)勢(shì)和短板。在收入治理效能中，法治規(guī)范是優(yōu)勢(shì)；而稅收收入規(guī)模和一般公共預(yù)算收入規(guī)模水平較低，制約了財(cái)力保障能力的發(fā)揮；稅收征管效率較低影響了效率水平，表明當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅成本仍存在過高現(xiàn)象；個(gè)人所得稅比重和KP指數(shù)水平不高也表明公平程度存在提升的空間。支出治理效能中，優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在效率方面；而區(qū)域基本公共服務(wù)均等化是公平維度的主要短板；財(cái)政赤字率是制約可持續(xù)發(fā)展的根本所在。央地關(guān)系治理效能中，公平體現(xiàn)是主要優(yōu)勢(shì)，明晰匹配是短板。預(yù)算管理治理效能中，公開透明是優(yōu)勢(shì)，法治規(guī)范有待提高。

（二）區(qū)域?qū)用?/h3>

高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國(guó)四大區(qū)域財(cái)政治理效能總體均呈顯著上升趨勢(shì)，但“東高西低”格局較為顯著。其中，中部提高最快，東北提速最慢。出現(xiàn)“東高西低”現(xiàn)象的原因主要在于，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政治理效能與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在密切關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府管理法治規(guī)范性就越強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模也越大，對(duì)公平的追求越迫切，也更注重可持續(xù)發(fā)展理念，其財(cái)政治理效能水平就相對(duì)較高。

財(cái)政治理效能的優(yōu)勢(shì)和短板存在一定的區(qū)域異質(zhì)性。東部支出治理效能一直處于最高水平，其次為收入治理效能，預(yù)算管理治理效能提高較快，目前已接近收入治理效能，央地關(guān)系治理效能是當(dāng)前主要短板。中部支出治理效能較高，其次為央地關(guān)系治理效能，預(yù)算管理治理效能和收入治理效能相對(duì)較弱，目前來看，收入治理效能是制約財(cái)政治理效能提高的主要短板。西部央地關(guān)系治理效能是優(yōu)勢(shì)，其次為支出治理效能和增速最快的預(yù)算管理治理效能，與中部一致，收入治理效能的提高應(yīng)作為當(dāng)前重點(diǎn)工作。東北地區(qū)的支出治理效能貢獻(xiàn)最大，其次為央地關(guān)系治理效能和預(yù)算管理治理效能，收入治理效能則較弱。

（三）省際層面

根據(jù)偏離均值和標(biāo)準(zhǔn)差的狀況，中國(guó)30個(gè)省市（除港澳臺(tái)和西藏外）財(cái)政治理水平可劃分為以下三類：明星省市有7個(gè)，包括上海、北京等，主要分布在東部、中部。這些省市財(cái)政治理效能處于較高水平，財(cái)稅改革取得了較好成果。治理水平處于中層的省市有15個(gè)，包括新疆、海南等，這些省市財(cái)政治理效能仍存在一定提升空間。追趕省市有8個(gè)，包括陜西、貴州等，主要分布在西部。這些省市財(cái)政治理效能較低，需要以先進(jìn)省市作為目標(biāo)進(jìn)行追趕。

各省市財(cái)政治理效能的子系統(tǒng)貢獻(xiàn)存在一定差異。收入治理效能貢獻(xiàn)度較高的省市有上海、北京等，而湖南、河南等省市貢獻(xiàn)較低；支出治理效能中，江蘇、浙江、廣東等省市對(duì)財(cái)政治理效能影響較大，而海南、寧夏等省市影響較?。粚?duì)于央地關(guān)系治理效能，江西、寧夏等省市貢獻(xiàn)率較大，而上海、北京等省市貢獻(xiàn)率較低；預(yù)算管理治理效能中安徽、上海等省市積極影響較大，江西、江蘇等省市較小。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理效能的平衡路徑

高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國(guó)的財(cái)政治理效能差異經(jīng)歷了“縮小—擴(kuò)大—縮小”的過程，但總體呈縮小趨勢(shì)，2013年以來尤為顯著，表明黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政地位的空前提高給財(cái)政治理效能差異的縮小帶來了積極影響。

（一）區(qū)域差異來源

東部財(cái)政治理效能的基尼系數(shù)一直處于最高水平，表明內(nèi)部差異最大，但差異呈縮小態(tài)勢(shì)；中部和西部財(cái)政治理效能的基尼系數(shù)則處于交叉變化之中，且內(nèi)部差異均有所擴(kuò)大；東北地區(qū)財(cái)政治理效能的內(nèi)部差異總體來說較小，除個(gè)別年份，大部分時(shí)間基尼系數(shù)均處于最低水平。進(jìn)一步得知，高質(zhì)量發(fā)展視閾下財(cái)政治理效能地區(qū)差異主要來自區(qū)域間差異，其次為區(qū)域內(nèi)差異，而超變密度的貢獻(xiàn)度處于最低水平。

（二）結(jié)構(gòu)差異來源

高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國(guó)財(cái)政治理效能差異主要來自收入治理效能差異，其次為支出治理效能差異，之后為預(yù)算管理治理效能差異，而央地關(guān)系治理效能差異存在負(fù)向影響。其中，收入治理效能差異主要來自稅收征管效率差異，但影響度有所下降，其次為稅收收入規(guī)模差異、財(cái)政收入中稅收比重差異、一般公共預(yù)算收入規(guī)模差異，KP指數(shù)差異的貢獻(xiàn)最低，但提高態(tài)勢(shì)非常顯著；支出治理效能差異主要是財(cái)政支出效率差異造成的，其次為財(cái)政赤字率差異、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化差異、科教文衛(wèi)支出比重差異，而社保就業(yè)支出比重差異一直具有負(fù)向貢獻(xiàn)；央地關(guān)系治理效能差異主要來自一般性轉(zhuǎn)移支付比重差異，且呈提高態(tài)勢(shì)，財(cái)力事權(quán)匹配度差異的影響度較低；預(yù)算管理治理效能差異主要是支出預(yù)決算偏離度差異造成的，且呈提高態(tài)勢(shì)，收入預(yù)決算偏離度差異貢獻(xiàn)反而最低。

政策建議

一是圍繞高質(zhì)量發(fā)展主線，明確財(cái)政改革和發(fā)展重點(diǎn)，促進(jìn)財(cái)政治理效能提升。目前高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國(guó)財(cái)政治理效能仍存在較大的提升空間?，F(xiàn)代財(cái)政制度要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，切實(shí)提質(zhì)增效，還要提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和穩(wěn)定性，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。具體思路是，繼續(xù)提高財(cái)政的法治化程度，加強(qiáng)財(cái)政的規(guī)范化治理；確保財(cái)政收入的穩(wěn)定，為國(guó)家治理提供財(cái)力保障；注重財(cái)政治理的效率原則，在增支減收背景下尤為重要；體現(xiàn)財(cái)政的公平職能，共享高質(zhì)量發(fā)展成果；保持財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行，倡導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新綠色理念；推動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，提高財(cái)政體制的協(xié)調(diào)程度。

二是制定全局框架下財(cái)政治理效能的綜合提高政策，推進(jìn)各子系統(tǒng)均衡發(fā)展。收入治理效能、支出治理效能、央地關(guān)系治理效能、預(yù)算管理治理效能四個(gè)子系統(tǒng)的發(fā)展并不均衡。就2018年來說，支出治理效能最高，收入治理效能最低，表明當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國(guó)財(cái)政治理效能的優(yōu)勢(shì)在于支出治理效能，短板則為收入治理效能。因此，財(cái)稅改革應(yīng)將收入治理效能的提高作為重點(diǎn)，且將關(guān)注點(diǎn)放在稅收收入規(guī)模和稅收征管效率上。另外，不同省市財(cái)政治理效能的子系統(tǒng)具有不同的分布水平，即使是上海、北京等綜合治理水平較高省市，在某些子系統(tǒng)上也具有提升的空間。因此，需要通過針對(duì)性策略來促進(jìn)落后子系統(tǒng)水平的提高，從而全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國(guó)財(cái)政治理效能各子系統(tǒng)的協(xié)同提升。

三是打破區(qū)域邊界，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域，積極縮小財(cái)政治理效能的地區(qū)差異。當(dāng)前中國(guó)四大區(qū)域財(cái)政治理效能總體均呈上升趨勢(shì)，但“東高西低”格局較為顯著，盡管地區(qū)差異呈縮小態(tài)勢(shì)，但不平衡主要還是來自區(qū)域間差異。因此，必須從國(guó)家層面采取行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)措施，促進(jìn)區(qū)域財(cái)政治理效能的協(xié)同提高。通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展可實(shí)現(xiàn)收入治理效能差距的縮小。除此之外，中國(guó)財(cái)政治理效能差異的主要結(jié)構(gòu)來源也是收入治理效能差異，主要是由稅收征管效率差異造成的。因此，相關(guān)部門可將稅收征管效率差異的縮小作為重點(diǎn)工作，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域，縮小不同省市財(cái)政治理效能的差距。