周永廣

（1.浙江大學(xué)管理學(xué)院；2.浙江大學(xué)金華研究院智庫中心）

一、“點狀用地”模式創(chuàng)新的起因

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，支持紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點村鎮(zhèn)等建設(shè)。2022年中央一號文件也明確指出，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村休閑旅游作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的三大關(guān)鍵領(lǐng)域之一。

依鄉(xiāng)村旅游用地性質(zhì)，可以將鄉(xiāng)村旅游分為兩大類。第一類是依托集體建設(shè)用地，農(nóng)民直接經(jīng)營或參與經(jīng)營的鄉(xiāng)村民宿、露營基地、農(nóng)家樂特色村（點）等建設(shè)。以浙江為例，約兩萬家鄉(xiāng)村民宿中農(nóng)民直接經(jīng)營的占90%。第二類是企業(yè)、返鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢、設(shè)計師等群體下鄉(xiāng)，通過國有建設(shè)用地或少量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)的度假村、精品民宿、研學(xué)營地等項目。這類項目往往資金量大，品質(zhì)較高，個性鮮明，是鄉(xiāng)村旅游的領(lǐng)頭雁。

但近年來，第二類鄉(xiāng)村旅游用地落地難的問題一直沒有取得政策性的突破。主要原因有三：（1）按傳統(tǒng)供地方式，鄉(xiāng)村地區(qū)難以解決國有建設(shè)用地供地指標(biāo)，以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用、耕地占補平衡問題，項目難以落地。（2）傳統(tǒng)供地方式屬于塊狀供地，對容積率要求比較高。而鄉(xiāng)村旅游設(shè)施比較小型且分散，整片供地更和鄉(xiāng)村旅游項目追求的詩情畫意背道而馳。（3）傳統(tǒng)供地方式多屬于熟地出讓（至少水通、電通、道路通和場地平整，俗稱“三通一平”），對山區(qū)的地形有破壞，不適合對生態(tài)環(huán)境要求比較高的旅游項目。

因此套用城市建設(shè)的塊狀用地方式，不僅建設(shè)用地指標(biāo)浪費，而且建設(shè)成本高、對生態(tài)負(fù)面影響大，不符合鄉(xiāng)村實情。

二、“點狀用地”政策創(chuàng)新的內(nèi)容

浙江“七山兩水一分田”，耕地人均數(shù)量均低于全國平均水平，但是擁有26萬公頃未開發(fā)利用的低丘緩坡資源。2014年起，浙江創(chuàng)新性地推出“坡地村鎮(zhèn)”（俗稱“點狀用地”）試點政策，就推進農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進行探索，取得了良好成效。

“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)在坡度6～25°非耕地范圍內(nèi)的低丘緩坡上，實施建設(shè)項目用地“點狀布局、垂直開發(fā)”。建設(shè)用地原則上按建筑落地面積進行開發(fā)；對未納入建設(shè)用地開發(fā)的，可作為生態(tài)保留用地。試點項目滿足“依山而建、依勢而就”的要求，并且實現(xiàn)試點項目建設(shè)用地布局和空間的“多規(guī)合一”。這樣將具備開發(fā)建設(shè)條件的山坡地塊作為城鎮(zhèn)、農(nóng)村、旅游觀光以及綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，可以減少各類建設(shè)對平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，建設(shè)“房在林中、園在山中”的山、水、林、田、城為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)。

囿于高昂的土地成本、復(fù)雜的審批流程，資本下鄉(xiāng)一直困難重重。從2014年到2020年，浙江山區(qū)通過試點，已造就了湖州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村等100多個農(nóng)旅融合和鄉(xiāng)村度假項目，節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)高達2萬畝。生態(tài)“點狀用地”建設(shè)典型項目，投資額從0.38億元到7.67億元不等，不難看出投資方對鄉(xiāng)村文旅項目表現(xiàn)出的熱情。可以說，“點狀用地”項目已成為山區(qū)縣鄉(xiāng)村振興“彎道超車”的有力工具。

圖為柯城余東鄉(xiāng)未來設(shè)區(qū)“鄉(xiāng)村大腦”。 徐高祿/攝 浙江省科技宣傳教育中心供圖

比如第一批試點、德清縣的裸心堡項目，有以下特點：（1）僅新增建設(shè)用地12畝，其余建筑是租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)房改造而成，園區(qū)內(nèi)的200多畝山林，從村民手中流轉(zhuǎn)，保持了原貌，大大節(jié)約了用地指標(biāo)。（2）在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，進行低密度、小規(guī)模、點狀建設(shè)，并且在基礎(chǔ)施工上盡量使用人工挖掘，最大程度減少對環(huán)境的損害，保護了原生態(tài)景觀，真正實現(xiàn)了生態(tài)化開發(fā)。（3）裸心堡項目依山順勢、錯落有致、間距適宜，將建筑與自然景觀進行融合，這也是最符合高端休閑項目的模式，普通客房的房價高達3000～5000元/間夜，成為湖州標(biāo)桿性度假酒店。

三、“點狀用地”政策試點的過程

由于政策試點效果良好，目前四川、廣東、廣西、海南、云南等多個省市積極引進，快速推廣浙江經(jīng)驗。2021年4月北京市第十五屆人大常委會第三十次會議表決通過了《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展條例》，提出將按照減量、集約、富民原則，探索制定點狀用地等靈活供地新政策。

從目前部分省市已經(jīng)出臺的“點狀用地”相關(guān)文件和各地實踐來看，“點狀用地”政策在支持和保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地方面發(fā)揮了巨大作用，但在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題。主要是打著“點狀用地”的旗號，以鄉(xiāng)村旅游名義，建設(shè)商品住宅、私家莊園、私人別墅等房地產(chǎn)項目，甚至分割項目用地的產(chǎn)權(quán)；生態(tài)保護不力，造成水土流失等問題。

為此，2018年浙江省人民政府辦公廳在《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》中明確指出，實行以宗確權(quán)、一證多地。對項目為單個地塊供地的，以地塊為宗地進行土地確權(quán)登記發(fā)證；對項目為多個地塊組合供地的，以各地塊為宗地進行土地確權(quán)登記，可按項目內(nèi)各地塊的不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權(quán)管理需要，核發(fā)一宗地一證書或多宗地一證書。

此外，浙江省也出臺了負(fù)面清單。建設(shè)項目用地應(yīng)符合生態(tài)保護紅線和水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護區(qū)（含農(nóng)村飲用水水源保護范圍）或自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點或高易發(fā)區(qū)、土地流失重點預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護林地以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)等區(qū)域。

四、“點狀用地”政策創(chuàng)新的意義

政策創(chuàng)新，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)對全域土地和資金等要素的最優(yōu)配置。2019年6月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》肯定了浙江探索，并要求在全國范圍內(nèi)，探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動“點供”用地。實踐也證明，由“塊狀供地”轉(zhuǎn)為“點狀用地”是解決鄉(xiāng)村旅游用地問題的合理且關(guān)鍵選擇，是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的“催化劑”。主要體現(xiàn)在以下三點。

（1）在實施點狀布局的同時，點狀用地項目還需要注重功能組團，以“點”的影響力串聯(lián)多個地塊組合開發(fā)利用，實現(xiàn)“點狀布局、線性發(fā)展、區(qū)域輻射”的功能效果。是區(qū)縣一級地方政府在規(guī)劃指引下統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度土地資源，是基于整體性的區(qū)域管理、統(tǒng)籌規(guī)劃下的有機分散。

圖為2021中國國際茶葉博覽會。 龍巍/攝 浙江省科技宣傳教育中心供圖

（2）點狀用地項目不攤大餅、精耕深作的同時，低密度、小規(guī)模、生態(tài)化，兼顧民情、保持特色，實現(xiàn)了傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，是在嚴(yán)格保護生態(tài)前提下的山區(qū)商業(yè)用地開發(fā)。

（3）“點狀用地”模式的項目，將大量的專業(yè)人才、先進的管理團隊引進農(nóng)村，鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假等新發(fā)展模式應(yīng)運而生，是結(jié)合農(nóng)村村情、土地地情和市場行情的科學(xué)決策，有助于更深挖掘農(nóng)村土地資源活力、優(yōu)化土地利用格局、靈活處理鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的各種“疑難雜癥”，有力促進共同富裕。

五、深化“點狀用地”政策的建議

“點狀用地”政策適用于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的地方，目前，全國范圍的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃界工作已接近尾聲，為各地“點狀用地”試點上升為國家法定規(guī)范創(chuàng)造了良好條件。

“點狀用地”模式必須明確是點狀的商業(yè)用地、集鎮(zhèn)用地和工業(yè)用地，不得用于房地產(chǎn)用地，以防止變相房地產(chǎn)的出現(xiàn)。應(yīng)在不動產(chǎn)登記簿和權(quán)證中附記“該不動產(chǎn)屬點狀供地項目，應(yīng)嚴(yán)格遵守不得單獨按宗轉(zhuǎn)讓或抵押等限制規(guī)定”。

其中，開發(fā)建設(shè)管控指標(biāo)的系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化工作尤其重要。傳統(tǒng)塊狀供地項目的控制性詳細(xì)規(guī)劃有明確精準(zhǔn)的要求，點狀用地通過對用地的容積率、建筑高度、建筑總面積、建筑形式、道路交通的控制和引導(dǎo)，以達到規(guī)劃目的；相應(yīng)的對綠地率、建筑密度和停車位等指標(biāo)可以弱化，確保用地出讓后的建設(shè)管控。

“點狀用地”模式涉及資金量大，建設(shè)要求高，往往需要先確定好投資意向，才啟動規(guī)劃流程，因此，各項控制指標(biāo)主要依賴于項目前期的規(guī)劃，其指標(biāo)具有較大不確定性，如何建立一套科學(xué)的前置審核審批流程，還需要不斷地摸索。日前韶關(guān)市已出臺《鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目點狀供地實施細(xì)則（試行）》，值得參考。