文｜鄭世紅 王娜 胡洪瑋

【案例簡介】就大花水電站、紅林水電站下游斷流，2022年4月22日，環(huán)保社會(huì)組織貴陽公眾環(huán)境教育中心分別以貴州烏江清水河水電開發(fā)有限公司、國家能源集團(tuán)貴州電力有限公司紅楓水力發(fā)電廠為被告向貴陽市中級(jí)人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟。兩個(gè)案件于2022年6月9日合并公開開庭審理，6月30日達(dá)成調(diào)解。

該案是貴州省首例生態(tài)流量保護(hù)方面的環(huán)境公益訴訟案件，受到新華網(wǎng)、央視網(wǎng)、貴州長安網(wǎng)、貴州電視臺(tái)百姓關(guān)注欄目、貴陽電視臺(tái)直播貴陽欄目等的關(guān)注。

兩個(gè)水電站均處于長江流域，且均在多年前建成運(yùn)營，當(dāng)時(shí)生態(tài)流量保障規(guī)定并不完善，屬于歷史遺留問題。訴訟過程中兩被告均主動(dòng)表示愿意整改，切實(shí)保障生態(tài)流量。案件處理重點(diǎn)在于生態(tài)流量保障技術(shù)方案的可行性和合理性。同時(shí)，該案也引發(fā)有關(guān)生態(tài)流量保障的法律探討和思考。

生態(tài)流量是維系江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，對(duì)于維持河流基本形態(tài)和基本生態(tài)功能、水生生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、河流水環(huán)境質(zhì)量，維系水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，防止河道斷流和功能喪失，避免河流水生生物群落遭受無法恢復(fù)的破壞，完成下游河段保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)水生生物棲息地等具有重要意義。生態(tài)流量保障是生態(tài)文明建設(shè)及河湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)在要求。

生態(tài)流量保障政策法規(guī)梳理

（一）國家層面。原環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司2002年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)碧海行動(dòng)計(jì)劃編制指南的通知》要求，“積極研究恢復(fù)黃河等河流的生態(tài)流量的工程計(jì)劃及管理措施，恢復(fù)附近河口產(chǎn)卵場(chǎng)的生境”。2003年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于淮河流域水污染防治“十五”計(jì)劃的批復(fù)》提及“在保證淮河干流和主要支流生態(tài)流量的情況下，確?；春痈闪魉|(zhì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)”。

2005年，原國家環(huán)?？偩?、國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》規(guī)定：“對(duì)于引水式等水電開發(fā)方式，應(yīng)避免電站運(yùn)行造成局部河段脫水，落實(shí)泄水建筑物建設(shè)和運(yùn)行，確保下泄一定的生態(tài)流量。要根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)以及景觀需水的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益確定生態(tài)流量。”

2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求：“構(gòu)建以長江干支流為經(jīng)脈、以山水林田湖為有機(jī)整體，江湖關(guān)系和諧、流域水質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態(tài)安全格局，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為水清地綠天藍(lán)的生態(tài)廊道”。同年，水利部制定的《河湖生態(tài)環(huán)境需水計(jì)算規(guī)范》（SL/Z712—2014）對(duì)河湖生態(tài)流量的概念體系、調(diào)查分析、需水計(jì)算等做出詳細(xì)規(guī)定，明確了河湖生態(tài)流量的計(jì)算原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式等。

2015年，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求科學(xué)確定生態(tài)流量，完善水量調(diào)度方案；采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時(shí)段，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。該行動(dòng)計(jì)劃和2016年印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》都明確要在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)，分期分批科學(xué)確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。

2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》要求：“建立健全長江流域江河湖泊生態(tài)用水保障機(jī)制，明確并保障干支流江河湖泊重要斷面的生態(tài)流量，維護(hù)流域生態(tài)平衡”。

針對(duì)生態(tài)流量保障，2021年實(shí)施的《長江保護(hù)法》提出：應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系；加強(qiáng)長江流域河湖生態(tài)流量管控，加強(qiáng)生態(tài)用水保障；保證河湖生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位；要】求長江干流應(yīng)當(dāng)編制年度水量分配方案及調(diào)度計(jì)劃，明確相關(guān)河段和控制斷面流量水量、水位管控要求，此外，《長江保護(hù)法》還明確了相關(guān)的法律責(zé)任。同年，水利部對(duì)《河湖生態(tài)環(huán)境需水計(jì)算規(guī)范》（SL/Z 712—2014）進(jìn)行修訂，后形成《河湖生態(tài)環(huán)境需水計(jì)算規(guī)范》（SL/T 712—2021），明確了基本生態(tài)流量和目標(biāo)生態(tài)流量的概念，進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)流量的內(nèi)涵。

2018年至2021年期間，國務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)一系列關(guān)于生態(tài)流量保障制度的相關(guān)文件，水利部先后確定四批重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)并印發(fā)實(shí)施，涉及171條跨省重點(diǎn)河湖、286個(gè)控制斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)，其中，長江流域共確定85條跨省河流和重點(diǎn)湖泊、131個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了長江流域重點(diǎn)跨省河湖生態(tài)流量保障體系全覆蓋。

（二）貴州省。2015年，貴州省政府印發(fā)的《貴州省人民政府關(guān)于印發(fā)貴州省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案的通知》要求科學(xué)保護(hù)水資源，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。在全省八大水系分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。

2017年發(fā)布實(shí)施的《貴州省水資源保護(hù)條例》將生態(tài)流量保障納入地方性法規(guī)，明確水庫、水電站等蓄水工程的管理單位應(yīng)當(dāng)按照調(diào)度方案下泄生態(tài)流量，保障生態(tài)用水。2020年修訂后的《貴州省水資源保護(hù)條例》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同生態(tài)環(huán)境等主管部門，制定河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)，確定河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位。水庫、水電站、航運(yùn)樞紐等工程的管理單位應(yīng)當(dāng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，保障河湖生態(tài)流量”，同時(shí)規(guī)定不按要求下泄生態(tài)流量要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2020年9月，貴州省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《第一批省管河流生態(tài)流量保障目標(biāo)》，確定了第一批14條省管河流生態(tài)流量保障目標(biāo)，包括40個(gè)主要控制斷面的生態(tài)流量目標(biāo)值；在烏江流域確定了5個(gè)控制斷面的生態(tài)流量目標(biāo)值，全省河流生態(tài)流量監(jiān)管從無到有、從線下走到線上。2020年12月，貴州省水利廳經(jīng)省政府同意后印發(fā)《貴州省省管河流水量分配方案》，根據(jù)這一方案，14條省管河流水量全部分配到各市級(jí)行政區(qū)，行政區(qū)結(jié)合流域管理的用水總量管控體系初步建立。貴州省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳還印發(fā)了《烏江、都柳江、蒙江、?陽河等8條河流生態(tài)流量保障實(shí)施方案》，黔東南州水務(wù)局、遵義市水務(wù)局、銅仁市水務(wù)局聯(lián)合同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門或經(jīng)同級(jí)人民政府同意，分別印發(fā)了《寨蒿河、巫密河、平江河、亮江河、巴拉河、清溪河6條河流生態(tài)流量保障實(shí)施方案》。

此外，2021年12月，貴州省水利廳和省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《貴州省赤水河等26條重點(diǎn)河流生態(tài)流量保障實(shí)施方案（試行）》；2022年3月，貴州省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《貴州省“十四五”重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》；2022年4月，貴州省水利廳發(fā)布《貴州省2022年水資源管理工作要點(diǎn)》。

生態(tài)流量保障的相關(guān)法律問題

（一）生態(tài)流量保障立法問題?！端ā贰端廴痉乐畏ā贰堕L江保護(hù)法》對(duì)生態(tài)流量保障均有所涉及，但尚未形成體系，國家部委政策層面關(guān)注更多的是小水電站的生態(tài)流量保障，而不是所有的河湖。生態(tài)流量保障涉及生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩條底線不一致時(shí)，從長遠(yuǎn)發(fā)展來說，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，也就是說，生態(tài)流量應(yīng)當(dāng)成為約束性指標(biāo)，在法律上予以明確保障，至于是選擇專門性立法，還是在相關(guān)立法中予以明確，尚需進(jìn)一步論證。

（二）生態(tài)流量保障歷史遺留問題?！堕L江保護(hù)法》第三十一條規(guī)定了長江流域生態(tài)流量管控問題，涉及長江干流、眾多支流及湖泊。歷史上由于發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、防洪等需要建設(shè)的各類水電站，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但受各種因素制約，當(dāng)時(shí)并未完全考慮生態(tài)流量問題，發(fā)展到現(xiàn)階段，生態(tài)流量得不到保障問題凸顯，紅林電站就是一個(gè)突出個(gè)案。如何解決、什么時(shí)候解決這些歷史遺留問題，從技術(shù)措施上又該如何保障，需要進(jìn)一步研究。

（三）生態(tài)流量確定的科學(xué)性問題。無論是基本生態(tài)流量還是目標(biāo)生態(tài)流量，其確定均涉及生態(tài)科學(xué)問題。生態(tài)流量管理和司法裁判均需要科學(xué)作為支撐，以科學(xué)技術(shù)方法確定生態(tài)流量后需要司法案例予以檢驗(yàn)。如何定性和定量，科學(xué)技術(shù)不僅在生態(tài)流量管控過程中扮演著重要角色，而且司法裁判也需要以此來確定裁判標(biāo)準(zhǔn)。如何解決這一問題，筆者認(rèn)為司法先行和立法指導(dǎo)互動(dòng)至關(guān)重要。另外，生態(tài)流量以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境基線確定也是一個(gè)重要問題。中國水利協(xié)會(huì)發(fā)布的《河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案編制技術(shù)指南》對(duì)基礎(chǔ)資料的收集、分析，河湖生態(tài)保護(hù)對(duì)象及其確定，生態(tài)流量目標(biāo)、控制斷面布設(shè)、生態(tài)流量計(jì)算、確定、監(jiān)測(cè)預(yù)警、評(píng)估等都有所明確，這些規(guī)定為前述問題的解決給出了一條路徑。

（四）流域?qū)ｉT性立法問題?！堕L江保護(hù)法》是我國第一部流域法律，其在流域管理體制方面進(jìn)行重大變革的同時(shí)，也為普適性法律與專門性法律的適用等帶來新的挑戰(zhàn)?！堕L江保護(hù)法》在法律層面首次提出了生態(tài)流量保障制度，為長江生態(tài)保護(hù)和修復(fù)提供了重要法律支撐。但同時(shí)也帶來另一個(gè)問題——流域立法的最小單元問題，即是否每一條河流都需要專門立法？如果不是，那么什么樣的河流才需要專門立法？是不是需要在理論或?qū)嵺`中建立一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)？這是法治建設(shè)中一個(gè)值得探討的新課題。如貴州省已有的《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》，以及正在進(jìn)行的烏江流域保護(hù)立法、南明河保護(hù)立法等。

（五）生態(tài)流量保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡問題?！堕L江保護(hù)法》在規(guī)定生態(tài)流量時(shí)并沒有區(qū)分小水電站和大中型水電站，但水利部和生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的文件，主要針對(duì)小水電站。前述案例中的兩個(gè)水電站均不屬于小水電站，相關(guān)政策文件不能直接適用。生態(tài)流量保障不僅是技術(shù)問題，還涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。

生態(tài)流量保障的法律建議

（一）樹立生態(tài)流量保障優(yōu)先原則。生態(tài)流量保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，發(fā)展與保護(hù)兩條底線均要守住，但應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)為主，這樣才能做到可持續(xù)發(fā)展。在立法及政策制定、標(biāo)準(zhǔn)確定、司法裁判等方面均應(yīng)以此為原則。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)流量保障宣傳、信息公開，出臺(tái)措施鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾對(duì)生態(tài)流量保障進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)違法企業(yè)依法提起環(huán)境公益訴訟。充分發(fā)揮立法、司法、行政、企業(yè)和公眾各方力量，形成多元共治格局，建設(shè)更高層次的生態(tài)文明。

（二）分步推進(jìn)生態(tài)流量保障專門性立法。由水利和生態(tài)環(huán)境部門在規(guī)范性文件中對(duì)生態(tài)流量保障相關(guān)事宜進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，經(jīng)過一定時(shí)間實(shí)踐后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可先由?。▍^(qū)、市）對(duì)生態(tài)流量保障進(jìn)行專門性立法。之后，再進(jìn)行國家層面的生態(tài)流量保障立法。

（三）正確確立生態(tài)流量保障立法理念。生態(tài)流量不僅涉及水資源分配還涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在流域立法方面，建議以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，不應(yīng)限于河道保護(hù)和資源管理。如果是生態(tài)流量保障專門性立法，則可以兼顧二者。

（四）切實(shí)解決歷史遺留問題。以行政、經(jīng)濟(jì)和法律等多種手段，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)生態(tài)電價(jià)補(bǔ)償?shù)戎С终叩闹贫ê吐鋵?shí)，從企業(yè)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)保障生態(tài)流量。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和流域協(xié)調(diào)，將河湖生態(tài)流量保障納入河湖長任務(wù)考核，強(qiáng)化和細(xì)化相關(guān)主管部門職責(zé)，限期處理生態(tài)流量保障問題。加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。

（五）加強(qiáng)技術(shù)研究，綜合考量生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生態(tài)流量的確定和執(zhí)行，既要考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)也要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，要結(jié)合不同地區(qū)地理特征，加強(qiáng)生態(tài)流量保障方面的技術(shù)研究及指導(dǎo)，做到技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上節(jié)省。完善生態(tài)流量監(jiān)測(cè)、監(jiān)控體系和信息平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)持續(xù)性監(jiān)管和實(shí)時(shí)監(jiān)控。明確企業(yè)投入監(jiān)測(cè)、監(jiān)控設(shè)施以及政府建設(shè)信息平臺(tái)的資金保障來源。

（六）地方性立法應(yīng)慎重選擇流域立法。對(duì)于生態(tài)流量保障涉及的流域立法問題，現(xiàn)階段可以考慮由全國人大以工作要求的方式，明確一定的原則性標(biāo)準(zhǔn)，由各地在此基礎(chǔ)上，開展立法前評(píng)估工作，確定流域立法的必要性、可行性。在不采取流域立法的情況下，可以在其他地方性法規(guī)中明確生態(tài)流量保障問題。

（七）深化生態(tài)流量保障法律服務(wù)。生態(tài)流量保障既要解決歷史遺留問題又要防止產(chǎn)生新的問題。對(duì)歷史遺留問題所進(jìn)行的法律服務(wù)不僅要代表公益組織提起環(huán)境公益訴訟，更要站在水電企業(yè)的角度為他們提供專業(yè)意見，協(xié)助企業(yè)主動(dòng)解決生態(tài)流量保障問題。同時(shí)，法律專業(yè)人員可以為生態(tài)流量保障地方立法、地方政府及相關(guān)部門制定規(guī)范性文件、起草實(shí)施方案等提供專項(xiàng)法律服務(wù)，進(jìn)行法制審核及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。在為涉及水電的項(xiàng)目提供法律服務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)提升生態(tài)保護(hù)意識(shí)，提出生態(tài)流量保障及生物多樣性保護(hù)方面的法律建議，提前規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，減少或避免企業(yè)損失。在涉及生態(tài)流量的訴訟案件中，法律服務(wù)人員需要從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角度為當(dāng)事人提供專業(yè)的法律服務(wù)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同發(fā)展。