柴 凝 王 雪 盧施聰

（湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院,湖南 湘潭 411201）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快，隨著人口擁擠、交通混雜、環(huán)境惡化等問(wèn)題的出現(xiàn)，中心城區(qū)逐漸不堪重負(fù)。為應(yīng)對(duì)該問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面影響，全國(guó)各地興建大批高標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)劃的新城[1]。由于在開(kāi)發(fā)前未對(duì)人口導(dǎo)入潛力進(jìn)行評(píng)估，部分新城規(guī)劃建成后無(wú)法吸引勞動(dòng)人口集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)集群，致使住房空置率過(guò)高[2-3]。長(zhǎng)株潭城市群是我國(guó)中部地區(qū)核心城市群之一，是國(guó)家“兩型社會(huì)”示范區(qū)。自2008年起，長(zhǎng)株潭城市群興建了16座新城，對(duì)中部地區(qū)乃至全國(guó)各地新城的發(fā)展具有較強(qiáng)示范作用。長(zhǎng)株潭城市群目前處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，新城承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人口城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，新興產(chǎn)業(yè)入駐新城可產(chǎn)生人口“虹吸效應(yīng)”[4-5]，但與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在一定差距，遷入新城的人口面臨再度流失的風(fēng)險(xiǎn)[6]。人口是新城發(fā)展的動(dòng)力源泉，其穩(wěn)定增長(zhǎng)及遷入后的“安居”情況可反映新城人口導(dǎo)入能力與可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。本文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)株潭城市群16座新城的田野調(diào)查，剖析新城在人口導(dǎo)入方面的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題，探索長(zhǎng)株潭城市群人口導(dǎo)入的策略，以促進(jìn)長(zhǎng)株潭地區(qū)新城可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)同類(lèi)城市群新城的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 長(zhǎng)株潭城市群新城發(fā)展現(xiàn)狀

長(zhǎng)株潭城市群2008—2015年重點(diǎn)開(kāi)發(fā)了五大示范新區(qū)，內(nèi)含長(zhǎng)沙高新、長(zhǎng)沙金洲、益陽(yáng)高新、常德德山、株洲云龍、株洲清水塘、長(zhǎng)沙暮云、湘潭昭山、湘潭易家灣、湘潭九華、株洲天元、湘潭易俗河、岳陽(yáng)湘陰、岳陽(yáng)汨羅、岳陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)）、城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)等16座新城，大多集中在長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3個(gè)核心城市，少部分位于益陽(yáng)、常德、岳陽(yáng)3市。

為把握長(zhǎng)株潭城市群新城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，本文從GDP年增長(zhǎng)率、居民年收入、產(chǎn)業(yè)多樣化程度、“鬼城”指數(shù)、住房空置率、新老城區(qū)中心距離、人口增長(zhǎng)率等7個(gè)指標(biāo)，對(duì)長(zhǎng)株潭城市群16個(gè)新城進(jìn)行分析（見(jiàn)表1）。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，新城GDP平均增長(zhǎng)率普遍超過(guò)了6%，只有長(zhǎng)沙高新、株洲清水塘、岳陽(yáng)湘陰和岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)的GDP年均增長(zhǎng)率不足6%。在人均收入方面，湘潭易俗河近5年人均年收入增長(zhǎng)率為負(fù)值；岳陽(yáng)湘陰、岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)人均年收入增幅較緩，分別為0.2%和0.8%；常德德山增幅為15%，增幅最大，其余新城保持在3%～8%。在產(chǎn)業(yè)多樣化方面，16個(gè)新城大多擁有5～10種類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)，其中株洲清水塘、湘潭昭山、湘潭九華和城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新城擁有10種以上產(chǎn)業(yè)；而益陽(yáng)高新和岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)擁有的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型則不足5種。在人口密度方面，長(zhǎng)沙高新、株洲清水塘、長(zhǎng)沙暮云、湘潭昭山等4個(gè)新城相對(duì)較高，其余12個(gè)新城該指標(biāo)低于平均值，新城人口集聚能力有待強(qiáng)化。在住房空置率方面，長(zhǎng)株潭16個(gè)新城的該指標(biāo)數(shù)值大多都在20%以上；長(zhǎng)沙金洲的住房空置率最高，為62.9%；益陽(yáng)高新的住房空置率最低，為5.6%。在新老城間距離方面，16個(gè)新城距對(duì)應(yīng)老城距離多在10～20 km之間，其中長(zhǎng)沙金洲距老城的距離最遠(yuǎn)，湘潭易俗河距老城距離最近。在人口增長(zhǎng)率方面，長(zhǎng)沙金洲和湘潭易俗河的人口呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，其余14個(gè)新城人口每年都有所增加，其中株洲云龍和長(zhǎng)沙高新近5年人口平均增長(zhǎng)率分別高達(dá)18.5%和12%，人口聚合能力較強(qiáng)。

表1 長(zhǎng)株潭新城發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查指標(biāo)說(shuō)明

2 新城人口導(dǎo)入現(xiàn)狀分析

2.1 人口變化

從長(zhǎng)株潭16個(gè)新城2016—2020年人口數(shù)量變化來(lái)看，長(zhǎng)沙高新、長(zhǎng)沙暮云、岳陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)、益陽(yáng)高新、株洲天元和城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新城人口增長(zhǎng)穩(wěn)定；長(zhǎng)沙金洲、湘潭易俗河出現(xiàn)了人口外流現(xiàn)象，其中長(zhǎng)沙金洲從2016—2019年人口持續(xù)減少，到2020年有所增加，但未達(dá)到前3年的均值；湘潭易俗河新城人口在2017年、2019年出現(xiàn)了兩次小高峰，于2020年達(dá)到了近5年來(lái)的最低值。此外，長(zhǎng)株潭城市群其他新城人口雖未出現(xiàn)大幅銳減，但人口導(dǎo)入成效并不樂(lè)觀。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城市所處的工業(yè)化階段可反映其產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α娜司鵊DP、工業(yè)增加值占GDP比重、三產(chǎn)增加值占GDP比重和工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等4個(gè)指標(biāo)，對(duì)長(zhǎng)株潭16個(gè)新城所處的工業(yè)化階段進(jìn)行分析（見(jiàn)表2），結(jié)果表明：以人均GDP標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，長(zhǎng)株潭大多數(shù)新城處于工業(yè)化階段發(fā)展末期，人均GDP在4 800～9 000美元之間（見(jiàn)圖1）；以工業(yè)增加值占比來(lái)判斷，大多數(shù)新城的該比值處于工業(yè)化進(jìn)程的中期階段；從三產(chǎn)增加值占比來(lái)判斷，長(zhǎng)株潭城市群16個(gè)新城的該比值普遍偏低，大多數(shù)新城處于工業(yè)化初期階段，少部分新城處于或即將進(jìn)入工業(yè)化中期階段，沒(méi)有新城處于或即將進(jìn)入工業(yè)化末期和后工業(yè)化階段；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)判斷，有4個(gè)新城處于工業(yè)化中期，6個(gè)新城處于工業(yè)化階段末期，6個(gè)新城進(jìn)入后工業(yè)化階段。

表2 工業(yè)化階段判斷標(biāo)準(zhǔn)

圖1 基于人均GDP的16個(gè)新城所處工業(yè)化階段

2.3 定居意愿

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)株潭16個(gè)新城居民的訪談與問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以長(zhǎng)沙金洲新城、株洲云龍新城和長(zhǎng)沙暮云新城的居民定居意愿最為強(qiáng)烈。相比之下，針對(duì)益陽(yáng)高新新城、湘潭易家灣新城、株洲天元新城、湘潭易俗河新城、湘潭昭山新城、株洲清水塘新城、岳陽(yáng)湘陰新城和湘潭九華新城的受訪者未定居且無(wú)定居意愿比例相對(duì)較高，表明上述新城的居民整體定居意愿較弱。這部分未定居的受訪居民均為流動(dòng)性人口，是新城人口導(dǎo)入的重點(diǎn)對(duì)象，雖暫時(shí)作為新城人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但其較弱的定居意愿會(huì)增加人口流失風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖2）。

圖2 長(zhǎng)株潭新城居民定居意愿

3 長(zhǎng)株潭城市群新城人口導(dǎo)入的現(xiàn)存問(wèn)題

3.1 常住人口存在遷出風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者將人口流失作為城市收縮的主要測(cè)度指標(biāo)。人口流失是城市發(fā)展環(huán)境惡化、居民收入水平降低、城市發(fā)展吸引力喪失等多種因素相互作用的綜合體現(xiàn)。人口的增減是判斷新城未來(lái)發(fā)展的重要指標(biāo),新城人口如果呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，說(shuō)明新城對(duì)人口的虹吸效應(yīng)明顯，產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、居住、公共服務(wù)等核心功能起到了核心引力作用；如果新城人口呈現(xiàn)流失趨勢(shì)，說(shuō)明新城對(duì)人口的虹吸效應(yīng)不足，可能由于產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、居住和公共服務(wù)的核心功能未通過(guò)規(guī)劃得以提升。16個(gè)新城在2016—2020年人口增速總體緩慢，部分新城人口出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，說(shuō)明人口有遷入新城而后又遷出的現(xiàn)象存在，人口導(dǎo)入的情況總體并不樂(lè)觀，遷入新城的人口仍有再度遷出風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 工業(yè)化進(jìn)程緩慢

城市化是與工業(yè)化相伴而生的，在城市化過(guò)程中人口會(huì)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，這為工業(yè)化提供了豐富廉價(jià)的勞動(dòng)力，從而促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展；工業(yè)的發(fā)展為城市提供了大量的就業(yè)崗位，從而讓城市能夠接納更多的勞動(dòng)人口。世界各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往具有較高程度的工業(yè)化水平，其城市化率也越高。長(zhǎng)株潭新城的工業(yè)化進(jìn)程總體緩慢，因新城產(chǎn)業(yè)引入需要一定時(shí)間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要區(qū)域市場(chǎng)的推動(dòng)，多數(shù)新城仍處于工業(yè)化初期階段，少部分新城剛步入工業(yè)化中期階段，人口導(dǎo)入成效不佳，城市化進(jìn)程相對(duì)緩慢。

3.3 新城建設(shè)過(guò)于超前

城市過(guò)于超前建設(shè)與城市高質(zhì)量增長(zhǎng)之間存在不可規(guī)避的矛盾。如何推動(dòng)城市規(guī)模增長(zhǎng)和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同演進(jìn)，是區(qū)域城市系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。新城在初始規(guī)劃與開(kāi)發(fā)過(guò)程中易出現(xiàn)超前建設(shè)現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)財(cái)力與資源，更有可能導(dǎo)致住房空置率過(guò)高，成為“鬼城”。從長(zhǎng)株潭16座新城的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)看，除部分臨近主城區(qū)的新城外，多數(shù)新城存在城市規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張與超前建設(shè)問(wèn)題。新城規(guī)劃、開(kāi)發(fā)與建設(shè)須遵照城市空間發(fā)展時(shí)序進(jìn)行，否則，上述問(wèn)題將導(dǎo)致新城“有城無(wú)業(yè)”“有城無(wú)人”等現(xiàn)象。

3.4 外來(lái)人口定居意愿偏弱

新城發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐，我國(guó)新城發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明：缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐的新城，地區(qū)就業(yè)吸納能力較弱，導(dǎo)致城市基建繁榮而城市面貌蕭條的局面。通過(guò)分析居民定居意愿來(lái)衡量人口導(dǎo)入潛力，是近些年該領(lǐng)域的主要研究方法。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)株潭16個(gè)新城居民定居意愿的問(wèn)卷調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，未定居且無(wú)定居意向的人口占比在40%以上，充分說(shuō)明既有外來(lái)人口的不穩(wěn)定性，向外遷移的概率較大，直接反映了新城人口導(dǎo)入能力偏弱，應(yīng)通過(guò)新城規(guī)劃引導(dǎo)及相關(guān)政策調(diào)整構(gòu)建人口導(dǎo)入機(jī)制，提升人口虹吸能力，促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群可持續(xù)發(fā)展。

4 長(zhǎng)株潭城市群新城人口導(dǎo)入策略

通過(guò)實(shí)證分析不難發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)株潭城市群新城的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口增長(zhǎng)，尤其是高素質(zhì)人才向新城的集聚，事關(guān)新城未來(lái)的發(fā)展。面對(duì)人口遷出風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)化進(jìn)程緩慢、規(guī)劃建設(shè)超前、定居意愿薄弱等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文建議從以下幾方面著手應(yīng)對(duì)。

第一，確保新城常住人口不外遷。與中心城區(qū)相比，新城已遷入人口大多由周邊農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化居民構(gòu)成，因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等復(fù)雜因素導(dǎo)致遷出風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，確保新城常住人口不外遷是穩(wěn)定新城人口基數(shù)的前提，可從以下幾方面下功夫。首先，深入調(diào)研影響新城常住人口遷出的主要因素，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境、公共服務(wù)等；其次，針對(duì)上述可能導(dǎo)致人口遷出的因素，對(duì)癥下藥，提升相應(yīng)的服務(wù)能力，如增加就業(yè)崗位，優(yōu)化教育環(huán)境，強(qiáng)化醫(yī)療保障，改善人居環(huán)境，鞏固公共服務(wù)質(zhì)量等；最后，以社區(qū)為單位對(duì)常住居民的生活品質(zhì)、幸福感、獲得感等指標(biāo)進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，預(yù)判常住人口外遷風(fēng)險(xiǎn)并調(diào)整公共政策予以應(yīng)對(duì)，以減少長(zhǎng)株潭城市群新城常住人口外流。

第二，全力推進(jìn)新城工業(yè)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程是相輔相成的，長(zhǎng)株潭城市群新城人口的增量與工業(yè)化水平高度相關(guān)。通過(guò)分析研判，16個(gè)新城多處于工業(yè)化中末期，以勞動(dòng)力密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主，部分產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)揮集聚效應(yīng)，人口集聚能力不強(qiáng)，應(yīng)從區(qū)域整體發(fā)展角度提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，以互聯(lián)網(wǎng)、信息產(chǎn)業(yè)為發(fā)展目標(biāo)，使新城內(nèi)及新城間形成全產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)的空間格局，從勞動(dòng)力密集型、技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)向信息產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

第三，盤(pán)活新城各功能區(qū)存量空間。長(zhǎng)株潭16個(gè)新城仍有部分存量土地處于閑置狀態(tài)，盤(pán)活閑置土地以促進(jìn)城市功能多樣化發(fā)展。提升居住、商業(yè)、教育、醫(yī)療、體育、產(chǎn)業(yè)等類(lèi)型土地的利用效率，進(jìn)而強(qiáng)化土地承載人口的能力。盤(pán)活新城土地存量空間，可使新城土地集約利用，以存量盤(pán)活釋放增量增長(zhǎng)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人口遷入提供多樣化空間。

第四，強(qiáng)化新城外來(lái)人口定居意愿。長(zhǎng)株潭新城外來(lái)人口定居意愿較弱，應(yīng)進(jìn)一步研判其定居意愿的影響因素及影響程度，如性別、年齡、戶(hù)籍、婚姻狀況、收入、職業(yè)、學(xué)歷、家庭結(jié)構(gòu)等個(gè)人因素，以及社區(qū)環(huán)境、公共服務(wù)、教育、醫(yī)療等客觀因素，通過(guò)制定政策調(diào)整對(duì)外來(lái)人口定居意愿影響較強(qiáng)的因素變量，以強(qiáng)化其定居意愿，提升新城人口導(dǎo)入能力，促進(jìn)新城可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)株潭16個(gè)新城可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎長(zhǎng)株潭城市群整體發(fā)展，人口遷入與穩(wěn)定增長(zhǎng)可為新城產(chǎn)業(yè)提供充足的勞動(dòng)力和智力資源，是新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素與動(dòng)能。因此，增強(qiáng)新城人口導(dǎo)入能力成為長(zhǎng)株潭城市群可持續(xù)發(fā)展的重要議題。本文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)株潭16個(gè)新城開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀的全面分析，從人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、定居意愿三方面對(duì)新城人口導(dǎo)入現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行了全面剖析，發(fā)現(xiàn)部分新城面臨常住人口遷出、工業(yè)化進(jìn)程緩慢、規(guī)劃過(guò)于超前、外來(lái)人口定居意愿不強(qiáng)等問(wèn)題，提出了確保常住人口不外遷、全力推進(jìn)新城工業(yè)化進(jìn)程、盤(pán)活新城各功能區(qū)存量空間、強(qiáng)化新城外來(lái)人口定居意愿的實(shí)施策略，以期增強(qiáng)長(zhǎng)株潭城市群新城人口導(dǎo)入能力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城市群可持續(xù)發(fā)展，為其他地區(qū)新城的建設(shè)發(fā)展提供借鑒。