□靳秀花

（金昌市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院，甘肅 金昌 737100）

建設(shè)新農(nóng)村集中居住點(diǎn)后，原有的農(nóng)村生活方式被打破，村民失去了心理歸屬感。土地經(jīng)濟(jì)收入下降導(dǎo)致生活質(zhì)量降低，出現(xiàn)生活基本、子女教育、養(yǎng)老等問題。為了減少類似問題發(fā)生，不應(yīng)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單理解為村莊退出。應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，不提倡拆遷城市規(guī)劃區(qū)以外的村莊建設(shè)大型農(nóng)民集中居住區(qū)，不強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷，為不同村推進(jìn)集中居住區(qū)建設(shè)，遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，保護(hù)農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)，連接城鄉(xiāng)，科學(xué)發(fā)展提供決策建議。

1 面臨的問題

1.1 農(nóng)村建設(shè)分散，房屋空置突出

農(nóng)村建設(shè)分散，房屋空置現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)缺少規(guī)范化的建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)村居民住房建筑分布較廣，房屋超限嚴(yán)重。我國(guó)鄉(xiāng)村建筑經(jīng)常出現(xiàn)不拆除、空置、浪費(fèi)等問題。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2008—2018 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示，近年來，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加速。這部分人在城市定居后，逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村。很多人考慮到機(jī)會(huì)成本，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鄉(xiāng)間房屋空置。近年來，隨著交通環(huán)境改善和汽車普及，其在短暫團(tuán)聚后又回到了城市生活，農(nóng)村民居中的一些房屋完全閑置。

1.2 當(dāng)?shù)刎?cái)政困難，整頓經(jīng)費(fèi)緊張

不同地域發(fā)展受歷史因素影響，表現(xiàn)出了顯著的地域特色。就國(guó)家而言，東部、中部、西部的發(fā)展差異較大。就江蘇省而言，蘇南、蘇中和蘇北等地存在顯著差異。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別，使得各區(qū)域土地資源利用與集約化程度不同。例如，蘇南經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，農(nóng)村居民聚居活動(dòng)更早，土地節(jié)儉和集約性也很高。蘇北地區(qū)農(nóng)村人口分布比較分散，對(duì)耕地開發(fā)程度比較低，房屋總體品質(zhì)比較低，基本配套建設(shè)也比較落后。為了解決農(nóng)村居民的居住需求，應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村新型城市化的覆蓋范圍，推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，必須對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村居民進(jìn)行集中安置。其中涉及補(bǔ)償被拆除的農(nóng)戶房屋、土地復(fù)墾以及新建房屋。項(xiàng)目投資額較大，拆復(fù)投資最低225 萬元/hm。某縣立項(xiàng)每年開墾66.67 hm，開墾經(jīng)費(fèi)1.5 億元。拆遷和土地恢復(fù)融資持續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金造成了負(fù)擔(dān)，尤其是無法從與區(qū)域轉(zhuǎn)讓有關(guān)的指數(shù)中獲得更多優(yōu)惠。農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷與重建經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，受中央銀行的宏觀調(diào)控，從溫和的貨幣政策轉(zhuǎn)向了穩(wěn)定的貨幣，導(dǎo)致貨幣市場(chǎng)的流動(dòng)資金減少，成為建設(shè)集中房區(qū)的資金來源，逐步通過融資平臺(tái)為農(nóng)民服務(wù)。

1.3 補(bǔ)償水平較差，工作進(jìn)展較慢

推動(dòng)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，主要涉及老區(qū)拆遷、農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)、土地有償使用等。農(nóng)村居民點(diǎn)是農(nóng)村和農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。由縣政府主導(dǎo)的項(xiàng)目包括拆遷和土地整治。舊區(qū)拆遷包括房屋拆遷補(bǔ)償，可追溯源頭，實(shí)質(zhì)是對(duì)新區(qū)建設(shè)用地出讓金的再分配，地方政府和舊區(qū)之間就形成了利益博弈。另外，由于我國(guó)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村土地價(jià)格偏低，所以農(nóng)村人口密集的農(nóng)村住房拆遷補(bǔ)償?shù)乃较鄬?duì)比較低。有些地區(qū)采用了從縣（市）到鎮(zhèn)再到各村，層層遞減，最后把所有指標(biāo)都交給了村民。由于勞工、建筑材料等因素影響，目前我國(guó)拆遷安置水平尚未達(dá)到重建價(jià)值，因此難以補(bǔ)償市場(chǎng)價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)主不滿意，工作進(jìn)度慢。有些地方盡管設(shè)立了全天候的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但由于事關(guān)農(nóng)戶的利益，有些工程尚未動(dòng)工。

1.4 農(nóng)村收入降低，生活費(fèi)增加

推進(jìn)農(nóng)村人口集聚的目的是在提高農(nóng)村居民居住水平的基礎(chǔ)上，加大農(nóng)村新型城市化的規(guī)模和集約使用力度。不但要支付水電煤氣供暖等日常開銷，還需要花錢購買蔬菜、肉類、雞蛋等。同時(shí)，由于人口密集地區(qū)大多距離種植點(diǎn)較遠(yuǎn)，不但給種植戶帶來了不便，還會(huì)加大交通成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，集中安置的農(nóng)戶平均月生活支出將會(huì)提高300 元以上。2017 年，農(nóng)民和城市居民的平均工資分別為14 617 元和39 251 元。農(nóng)村人口平均支出水平比之前高2.7 個(gè)百分點(diǎn)。沒有新的就業(yè)機(jī)會(huì)，也沒有可以支付在城里生活的新收入，農(nóng)民會(huì)對(duì)遷移感到擔(dān)憂。部分經(jīng)濟(jì)條件較差、被迫貸款買房、在社區(qū)內(nèi)居住但無固定經(jīng)濟(jì)來源的弱勢(shì)人群應(yīng)慎重考慮。

1.5 新房規(guī)劃建設(shè)，公眾互動(dòng)缺席

農(nóng)村集中住宅建設(shè)項(xiàng)目與商品房開發(fā)項(xiàng)目不同，農(nóng)村集中居住項(xiàng)目是先統(tǒng)計(jì)人數(shù)，然后再規(guī)劃開發(fā)，具有一定的群眾基礎(chǔ)，是政府定向?yàn)椴鸪f區(qū)村民而建造的項(xiàng)目。所以集中式住宅實(shí)際上從選址到戶型規(guī)劃都應(yīng)該由群眾來選擇。

個(gè)別地區(qū)基層單位的行政領(lǐng)導(dǎo)卻習(xí)慣于“拍著腦袋辦大事”，僅靠單位少數(shù)人通過會(huì)議討論就把聚集居住地選擇定下來，沒有充分調(diào)查群眾意見，直接聯(lián)系建筑部門完成了住宅圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，而建筑部門也往往只是在內(nèi)部作了一些方案設(shè)計(jì)后提交給委托方，由主管圈定了實(shí)施方案后就進(jìn)行建設(shè)。而等到住宅建成后，一般村民都不能直接進(jìn)入當(dāng)中，有些區(qū)域選址、房屋設(shè)置和建筑設(shè)計(jì)他們也不能參加，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中住宅全部照搬城市住宅小區(qū)，與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)習(xí)慣背道而馳，沒有農(nóng)業(yè)機(jī)器、拉鍬等器具和其他食品儲(chǔ)存空間。個(gè)別集中居住地在建成后，并沒有達(dá)到“城鎮(zhèn)”模式，但又丟失了“鄉(xiāng)村”特點(diǎn)。

1.6 土地置換難，浪費(fèi)嚴(yán)重

目前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)習(xí)慣在傳統(tǒng)的村落居住，對(duì)于土地出讓或者置換持一定的抵觸情緒，并且農(nóng)村土地的置換補(bǔ)償價(jià)值低，沒有太大的吸引力，同時(shí)一旦土地置換或者出讓，農(nóng)民擔(dān)憂失去土地后難以獲取謀生的方式；若農(nóng)村的土地置換或者集中出讓達(dá)不到目標(biāo)，則必然會(huì)導(dǎo)致土地不能有效集中，也就很難支撐農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；Ｍ恋刂脫Q難的另一個(gè)重要原因是缺乏相應(yīng)的土地置換管理制度，對(duì)于置換后的土地并沒有充分利用。比如江浙滬地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)各具特色，置換難度較大，并且大部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是為了完成上級(jí)制定的任務(wù)，采取“一刀切”的措施，而不是自下而上有序有層次地開展土地置換工作。事實(shí)上，好多住宅用地土地置換成基本農(nóng)田，投入與產(chǎn)出不成正比，土地置換的成本難以彌補(bǔ)，導(dǎo)致土地浪費(fèi)和置換滯后。

2 集中居住區(qū)建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略以及建議

2.1 統(tǒng)籌發(fā)展，合理利用土地資源

推動(dòng)農(nóng)村人口集聚，要緊密聯(lián)系農(nóng)村發(fā)展和扶貧工作。對(duì)生產(chǎn)、居住、生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以村為單元，考察農(nóng)戶是否有居住的意愿。研究發(fā)現(xiàn)，在嚴(yán)格遵循環(huán)境保護(hù)紅線、城市發(fā)展邊界、永久核心農(nóng)田3 條紅線的前提下，統(tǒng)籌考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)等因素。實(shí)施多項(xiàng)管理制度，科學(xué)編制村莊建設(shè)計(jì)劃。按照強(qiáng)化集聚、保護(hù)、安置一體化的思想，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)安排，并在此基礎(chǔ)上完善配套設(shè)施。產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間總體規(guī)劃有利于生產(chǎn)和生活，遠(yuǎn)離城市和主要交通干線，分散在自然村組。鄉(xiāng)村普遍存在長(zhǎng)期無人居住、空置房屋條件差、靠近污染源、集中居住有安全隱患等問題。應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活所需的空間，依托農(nóng)村自然資源，整合歷史背景。要重視發(fā)掘當(dāng)代建筑和文化精神，保護(hù)和維護(hù)鄉(xiāng)土民宅，體現(xiàn)文化、時(shí)代、地方特色，避免村莊城鎮(zhèn)化，保留鄉(xiāng)土記憶。

2.2 拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式

農(nóng)民聚居對(duì)鄉(xiāng)村扶貧工作有益，農(nóng)村發(fā)展對(duì)于優(yōu)化城市和農(nóng)村的用地布局、拓展農(nóng)村地區(qū)的空間非常重要。要結(jié)合政府的扶持條件、地方財(cái)政和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)項(xiàng)目投資和資金來源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，保證項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算基本持平。要積極尋求國(guó)家、省級(jí)政府的扶持，加強(qiáng)地方政府投資、統(tǒng)籌農(nóng)用、統(tǒng)籌安排、建立專門基金，支持農(nóng)戶住房基礎(chǔ)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)助。上繳補(bǔ)充耕地指標(biāo)，上繳交易性基金、地方政府債券基金等，并積極引導(dǎo)民間資金投入到農(nóng)村地區(qū)的開發(fā)中。

支持符合條件的地區(qū)，實(shí)施增減掛鉤，并以農(nóng)戶生活為中心，實(shí)行統(tǒng)一的農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)。通過增加或減少與貿(mào)易相關(guān)的結(jié)余指數(shù)，將收入用來提高扶貧成果，并為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展提供有力支撐，其中涉及移民安置、征地、市政工程、生態(tài)恢復(fù)、耕地養(yǎng)護(hù)、高水平農(nóng)田、鄉(xiāng)村發(fā)展、土地減貧、移民安置等。

涉及到農(nóng)村居民安置、相關(guān)基本建設(shè)等管理的費(fèi)用，按照國(guó)家規(guī)定，應(yīng)一律免除。改變資金管理模式，借鑒糧食補(bǔ)貼卡管理模式。對(duì)農(nóng)民而言，通過直接從市（縣）資金支付納入農(nóng)民中央生活過程的拆遷補(bǔ)償金，戶籍、所涉項(xiàng)目資金直接支付給建設(shè)單位，管理費(fèi)直接劃撥給市政府，彌合了運(yùn)營(yíng)過程中資金運(yùn)營(yíng)、提煉、挪用的鴻溝，吸收資金進(jìn)入，將有限的資金收益最大化。

2.3 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行多種權(quán)利

部分地區(qū)在農(nóng)村集體生計(jì)推進(jìn)中，農(nóng)村宅基地補(bǔ)償既達(dá)不到房屋的復(fù)置價(jià)，又不符合土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村“中心”住宅發(fā)展有重要影響。而這一政策又與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，導(dǎo)致了農(nóng)民的“集中”，從而使農(nóng)民利益受損。因此，要提高農(nóng)民集中地區(qū)房屋拆遷安置補(bǔ)償水平，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力逐步加強(qiáng)農(nóng)民集中生活。各地區(qū)政府應(yīng)因地制宜，房屋補(bǔ)償單位應(yīng)根據(jù)本地一般房屋的指標(biāo)定價(jià)，其主要目標(biāo)是保障老拆遷區(qū)絕大部分農(nóng)戶的生活質(zhì)量，并以土地形式進(jìn)行貨幣性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如以房改股，從該住房的剩余用地中扣減合法住房的建筑面積。根據(jù)舊拆區(qū)的房屋構(gòu)造特征，委托專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)鑒定舊拆區(qū)新拆房，確保在不增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的情況下，按實(shí)際測(cè)量面積，對(duì)新購買住宅進(jìn)行基礎(chǔ)裝飾改造。但現(xiàn)實(shí)是在發(fā)布拆除公告之后農(nóng)民沒有得到任何賠償。

2.4 擴(kuò)大就業(yè)途徑，增加收入

農(nóng)村居民聚居，除了改變了居民的居住形式外，還改變了他們的生產(chǎn)、生活方式。同時(shí)，也使鄉(xiāng)村社會(huì)中的勞動(dòng)力分配發(fā)生了變化，原始自給自足的生產(chǎn)和生活方式將會(huì)逐漸消失。土地由職業(yè)家庭流轉(zhuǎn)，家庭和職業(yè)農(nóng)民合作。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將逐漸向高效化、集約化、規(guī)?；l(fā)展，農(nóng)民工將是一個(gè)很大的勞動(dòng)力群體。所以，要擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)渠道，提高農(nóng)民的收入，保證有一個(gè)穩(wěn)定的工作環(huán)境。一是通過政府的專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，以提升農(nóng)民的技術(shù)水平。在政府采購公共服務(wù)崗位時(shí)，要優(yōu)先安排低收入家庭成員的工作，以保證從農(nóng)民到居民，符合社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展規(guī)律。二是鼓勵(lì)、扶持農(nóng)村居民在聚居區(qū)經(jīng)營(yíng)飯店、小商店、藥店、托兒所等，為農(nóng)村居民生活提供便利。三是引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展適銷對(duì)路、生產(chǎn)淡季水果，增加農(nóng)業(yè)效益，支持成立企業(yè)、農(nóng)戶新型農(nóng)資合作社，發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造品牌，促進(jìn)行業(yè)繁榮。四是充分發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，發(fā)展水果采摘、農(nóng)技、農(nóng)家樂、精品住宿、鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)藥衛(wèi)生等，吸納年輕人回鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支持。

2.5 充分考慮農(nóng)戶愿望，提高項(xiàng)目質(zhì)量

政府必須指導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，要堅(jiān)持“先行申報(bào)，先行建設(shè)，再拆除”的方針，以靈活、多樣化的宣傳形式，使廣大農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)到集中安置的優(yōu)勢(shì)。安置應(yīng)以農(nóng)村為中心、以農(nóng)村為主，要尊重農(nóng)民的意愿，如農(nóng)戶的居住取向、建房方式、住房形式、住房種類等均應(yīng)由農(nóng)民決定，重大問題必須經(jīng)過村委會(huì)討論，堅(jiān)決杜絕個(gè)別干部獨(dú)自行動(dòng)。對(duì)自愿在城市定居的人，可以用金錢賠償或物質(zhì)交換，收回原有住房和用地。農(nóng)村房屋結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足農(nóng)民意愿，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。分析農(nóng)村自然環(huán)境、地域文化、行政區(qū)劃、通勤半徑、基礎(chǔ)設(shè)施條件、區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間分布等因素，選取居住小區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域。在城市規(guī)劃與施工中，一定要注重本地的習(xí)俗。保持當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌、民俗風(fēng)情，凸顯歷史，重現(xiàn)村落原有風(fēng)貌、文脈、時(shí)空脈絡(luò)等，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村本土特征的豐富文化內(nèi)涵，結(jié)合農(nóng)民生活和民俗風(fēng)情，讓鄉(xiāng)村見山見水，憶鄉(xiāng)愁。

2.6 加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，盤活存量土地

推行農(nóng)民集中居住的本質(zhì)是為了節(jié)約土地，發(fā)展規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興掃清障礙?；诖吮尘埃鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)需要盡力做好農(nóng)村土地置換和資金籌措工作。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村集中居住建設(shè)項(xiàng)目大多由社會(huì)資本參與，建設(shè)模式基本上延續(xù)城市發(fā)展模式，導(dǎo)致大部分地區(qū)集中居住建設(shè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)貙?shí)際不相符，農(nóng)民響應(yīng)不強(qiáng)烈。并且，資本的趨利性也使項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)沒有充分尊重當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)律，阻礙了項(xiàng)目推進(jìn)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外農(nóng)民集中居住建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來看，通過土地綜合整治是突破當(dāng)前集中居住建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。土地置換或者綜合治理，主要是盤活原有低效存量用地，如即將荒廢的工礦用地、低效的工業(yè)廠房等，為農(nóng)民集中居住社區(qū)的建設(shè)提供足量的土地，同時(shí)將價(jià)值較高的土地盡量實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，充分發(fā)揮土地的價(jià)值，獲得高回報(bào)。另外，也可以采取復(fù)墾宅基地、大規(guī)模開發(fā)流轉(zhuǎn)土地、積極引進(jìn)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等措施，加大土地綜合整治的力度，從多方面出發(fā)盤活土地。

3 結(jié)束語

各地要注重統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展，提高系統(tǒng)規(guī)劃水平，加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)。由于村莊建設(shè)、恢復(fù)和保護(hù)不同，不同等級(jí)、不同方案的實(shí)施應(yīng)廣泛征求反饋意見。要完善農(nóng)民土地征收、拆遷、安置等補(bǔ)償安置政策，嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置補(bǔ)償。在拆遷建設(shè)過程中，要保證土地權(quán)屬和拆遷信息公開透明，完善社會(huì)保障機(jī)制，提高農(nóng)民生活和安置水平。建立健全農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，建立社會(huì)保障機(jī)制，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，組織農(nóng)民開展職業(yè)培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道。充分尊重農(nóng)民意愿，傾聽農(nóng)民心聲，規(guī)范落實(shí)政府政策和行為，提高公共服務(wù)水平，提升集中居住區(qū)農(nóng)民生活滿意度。推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)，豐富社區(qū)文化內(nèi)容，積極開展形式多樣的文化活動(dòng)，提高農(nóng)民社區(qū)認(rèn)同感，努力營(yíng)造和諧街區(qū)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要立足社區(qū)實(shí)際，做好社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。