□劉家驪

（大同市云州區(qū)自然資源局，山西 大同 037300）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有很高的潛在價值，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村農(nóng)民對其需求呈現(xiàn)減少趨勢，而城鎮(zhèn)建設(shè)對土地需求與日俱增，需要更多的土地資源承載豐裕繁多的產(chǎn)業(yè)。為了平衡城鄉(xiāng)土地需求的關(guān)系，亟須盤活農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。市場決定要素資源配置的形式和內(nèi)容，土地市場化改革如火如荼地進(jìn)行，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也從試點探索逐步走向全國范圍的改革。入市意味著原來土地價值會產(chǎn)生外溢的增值。增值收益是一種財產(chǎn)性利益，是在建設(shè)用地入市過程中采取各種有利措施，與未入市時的土地價值相較下的價值上漲。增值收益如何分配，取決于入市過程中的參與方，一般而言是地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民，三大利益主體之間的利益競爭和利益分配必然存在。增值收益的分配應(yīng)以實現(xiàn)各利益主體所獲收益最大化且保持均衡狀態(tài)為目標(biāo)。

1 文獻(xiàn)綜述

已有研究集中于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規(guī)則、分配監(jiān)管和分配創(chuàng)新對策等方面，具體綜述如下。

1.1 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的理論研究

學(xué)者關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的方式選擇不盡相同，大體分為兩種主流觀點，分別為直接入市和間接入市。集體建設(shè)用地入市會給征地工作產(chǎn)生負(fù)面影響，就農(nóng)民主體而言，如果不能分配到符合預(yù)期較高的土地增值收益，他們是不支持征地的，征地工作開展難度較大，因此有學(xué)者建議集體經(jīng)營性建設(shè)用地在規(guī)定條件下應(yīng)選擇性入市。還有學(xué)者建議從“三塊地”改革的視角出發(fā)，經(jīng)過經(jīng)營性建設(shè)用地入市，拓展至宅基地，進(jìn)而推動全部集體建設(shè)用地入市。而關(guān)于入市后產(chǎn)生的增值收益，于定明和Mill 均考慮地方政府作為其參與分配方之一，可以通過征收稅費的方式進(jìn)行。Henry George 將土地增值收益分配主體指定為地方政府，增值收益應(yīng)該歸屬于“公家”。學(xué)者對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要性問題也進(jìn)行了探索，集中于提高土地要素配置效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等方面。

1.2 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配主體和監(jiān)管問題的研究

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的分配主體，一般涉及地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民3 個主體。在具體分配實踐中，有學(xué)者建議提高農(nóng)民個體分配比例，以激發(fā)農(nóng)民參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；有學(xué)者建議要最大化農(nóng)村集體組織的分配比例；有學(xué)者提出應(yīng)重點關(guān)注土地使用者的利益分配，增值收益應(yīng)傾向于土地使用者；有學(xué)者細(xì)化了收益分配關(guān)系，包括地方政府與農(nóng)村集體組織之間的關(guān)系、各級政府之間的關(guān)系、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個體之間的關(guān)系。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市阻礙及增值收益的分配困境，周應(yīng)恒表示，集體建設(shè)用地入市的探索試點工作取得初步成效，但是具體的交易形式和增值收益分配形式模糊，入市改革仍存在很多阻礙因素。有學(xué)者關(guān)注農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)能問題，因為相關(guān)法律規(guī)章的欠缺以及權(quán)能模糊不明確，農(nóng)民本應(yīng)參與分配的增值收益大打折扣，不利于提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的配置效率。陳美球指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作不順利，相關(guān)法律法規(guī)的缺位是其阻礙原因之一。王小映強(qiáng)調(diào)了市場在入市增值收益分配中的重要性。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的監(jiān)管問題，戈統(tǒng)歸納了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易時存在的諸多問題，自發(fā)交易、無序流轉(zhuǎn)、不公平不合理的收益分配等問題較為多見，建議構(gòu)建監(jiān)督與管理體制機(jī)制。牛海鵬更多關(guān)注農(nóng)民個體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的作用，強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民的培訓(xùn)和指導(dǎo)，同時提出應(yīng)該完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)。何格從法律制度的角度探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的分配及其監(jiān)管問題。

1.3 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配對策的研究

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配存在的問題，學(xué)者提出了針對性的對策建議。謝保鵬等建議形成全新的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配方式和格局。楊麗霞等基于宅基地入市的分配問題，從共享視角出發(fā)，建議從參與式、矯正式和補(bǔ)償式3 種方式建設(shè)增值收益分配體系，從而達(dá)到分配均衡的狀態(tài)。伏紹宏等將分配主體拓寬至包括地方政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個體和社會資本的四大利益相關(guān)主體，根據(jù)各個主體間的利益博弈，創(chuàng)新性地構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的分配對策。

1.4 研究述評

上述研究通過對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規(guī)則、分配監(jiān)管和分配創(chuàng)新對策等方面進(jìn)行梳理分析，為相關(guān)研究提供了具體的理論參考，具有指導(dǎo)意義。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和不入市的糾結(jié)幾乎不存在，學(xué)術(shù)界均重點關(guān)注入市研究，有一定的共識。面臨的分歧問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何入市，二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的增值收益如何分配。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配面臨的困境

2.1 增值收益衡量過程較困難

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的價值外溢收入，其增加價值難以確立。談到收益就離不開成本和投入的問題，不管是有形投入還是無形投入，顯性成本或隱性成本都在考慮范圍之內(nèi)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市準(zhǔn)備和入市進(jìn)行過程中，均會帶有前期投入或隱性成本。因為時間差關(guān)系或其他原因，這些投入不那么容易被計算和衡量，再加上入市過程繁雜，程序煩瑣，掌握的信息和資料的可靠性不足，工作任務(wù)重，對工作人員的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高。較長時間的人力、物力、財力投入，要想獲得準(zhǔn)確的計算數(shù)值有一定的難度。同時，入市之后會增加一些間接性的補(bǔ)償類報酬，這部分增值收益缺乏清晰統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也會加大增值收益的衡量工作量。

2.2 不同地區(qū)分配增值收益的方式和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

歷史因素和當(dāng)前階段的政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市工作有較大難度。因所處地區(qū)不同，在分配入市帶來的增值收益時也會有較大的差異，即標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。就土地產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織，使用權(quán)歸農(nóng)民個體，地方政府則是國家的地方行政機(jī)關(guān)，在入市過程中起到監(jiān)督與管理的作用。這三大利益相關(guān)主體均有權(quán)利、有資格分配農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的增值收益，但具體實踐過程中未必如此，充滿了復(fù)雜性。不同地方的不同主體的增值收益分配比例不同，各地均具有自身的傾斜性，偏向于某一參與主體，關(guān)鍵在于出發(fā)點是以農(nóng)民個體利益為主，還是重點關(guān)注農(nóng)村集體組織的利益，或者維護(hù)地方政府的權(quán)益。因此，在全國范圍內(nèi)的入市增值收益分配方式和分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

2.3 增值收益分配管理機(jī)制建設(shè)不完善

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的文件雖然制訂了相對全面的內(nèi)容，并作了詳細(xì)說明，但是在某些細(xì)節(jié)問題上還是不全面，比如農(nóng)村集體組織內(nèi)部的分配規(guī)則沒有進(jìn)一步細(xì)化，沒有明確具體法規(guī)，難以保護(hù)農(nóng)民個體的權(quán)益保障。流轉(zhuǎn)交易不規(guī)范、管理不到位，自發(fā)私下交易問題時有發(fā)生，容易產(chǎn)生糾紛甚至沖突。土地交易市場無序雜亂，分配管理機(jī)制建設(shè)不完善，增值收益分配過程較混亂，無法保證分配有序進(jìn)行。懲罰處罰機(jī)制不健全，對私下交易沒有明確的管理制度，為“鉆空子”行為提供了可能性，最終損害相關(guān)利益主體的權(quán)益。

2.4 管理監(jiān)督機(jī)制缺失

官方對于監(jiān)督管理機(jī)制的規(guī)定不明確甚至缺位，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市完成后的增值收益分配的監(jiān)督管理工作難以進(jìn)行，私下交易等亂象叢生。在具體的交易實施過程中，當(dāng)?shù)卣咴诒O(jiān)督管理制度方面的模糊甚至缺位，影響入市增值收益分配的公平、公開、公正。一些農(nóng)村集體組織打著集體的旗號，將增值收益私納自身腰包，忽視農(nóng)民個體的知情權(quán)。財務(wù)工作缺乏公開性和透明度，難以發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利，也很大程度威脅到農(nóng)民的相關(guān)利益。

3 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的對策

3.1 完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體存在糾紛，需要厘清權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，明晰土地歸誰所有。在土地交易流轉(zhuǎn)過程中，要遵守相關(guān)的規(guī)章制度。

在進(jìn)行前期的土地調(diào)查工作時要注重真實性，做到實地踏勘，詳細(xì)掌握農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量和質(zhì)量、地理位置和用途等，厘清農(nóng)村集體組織和地方政府、農(nóng)村集體組織之間、農(nóng)民個體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系。同時，健全土地登記制度，確保土地交易流轉(zhuǎn)的程序和方式規(guī)范化、合法化，從法律上確保土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，為土地交易提供參考和依據(jù)。

3.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地地價體系

統(tǒng)一不代表等同或者相同，而是保持一致性，是在尊重事物發(fā)展規(guī)律的同時，根據(jù)城市和鄉(xiāng)村各自的發(fā)展情況，依據(jù)土地質(zhì)量理性確定土地價值，尊重差異，保持統(tǒng)一。

評價土地的質(zhì)量和估計土地價值時，做到科學(xué)合理，體現(xiàn)專業(yè)性、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。在入市前的準(zhǔn)備過程中，劃分好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的等級，按照土地用途和基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)測算相應(yīng)建設(shè)用地的地價，建立城鄉(xiāng)一致的建設(shè)用地地價體系。同時，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一地價體系的配套體制，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地地價體系保駕護(hù)航。

3.3 構(gòu)建科學(xué)合理的增值收益分配體制

增值收益分配是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的接續(xù)工作，最重要的環(huán)節(jié)是設(shè)置合理科學(xué)的分配比例并按照比例進(jìn)行不同主體間的分配工作。因各地發(fā)展差異性較大，應(yīng)由地方制訂具體方案，尤其是農(nóng)民個體的增值收益分配需要公開透明、科學(xué)合理，不得犧牲農(nóng)民的利益。另外，入市帶來的增值收益并不一定要全部分給利益相關(guān)主體，可以靈活使用，例如先分配一部分增值收益，剩余部分增值收益或用作保障農(nóng)民的基本生活或者用于農(nóng)村集體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)民獲得感和幸福感，增加農(nóng)民收入，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡和平等。

3.4 做好土地流轉(zhuǎn)及增值收益分配過程的監(jiān)督與管理工作

地方政府要做好土地流轉(zhuǎn)及增值收益分配過程的監(jiān)督與管理工作，嚴(yán)格審查土地入市的交易程序。設(shè)立專門的監(jiān)管部門，規(guī)范并細(xì)化增值收益分配的內(nèi)容，嚴(yán)格監(jiān)管增值收益的分配和使用，保證收益的公開透明，促使增值收益的利用率提升。

4 結(jié)束語

通過識別增值收益分配面臨的困境發(fā)現(xiàn)，運用科學(xué)合理的增值收益分配舉措，不僅有利于處理好地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民三大利益相關(guān)主體之間的利益平衡關(guān)系，切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，而且對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展作用明顯，應(yīng)有效實施。