陳桂生 徐銘辰

一、智慧城市治理問題的提出

黨的十九大以來，為加強社區(qū)治理體系建設(shè)、持續(xù)推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，數(shù)字城市治理實踐不斷推陳出新。城市不僅是與社會治理互構(gòu)共生的主要力量，而且也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新主體。網(wǎng)絡(luò)信息迭代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的功能之一是重構(gòu)并再造了治理環(huán)境[1]，城市治理中的數(shù)字化工具大大拓展了技術(shù)賦能應(yīng)用場景，而一些新型制度體系、組織結(jié)構(gòu)、資格權(quán)能關(guān)系也相應(yīng)被催生。

從某種意義上說，智慧治理并非當(dāng)前城市治理的可選項，而是必選項。進(jìn)入信息化時代后，傳統(tǒng)城市治理模式逐漸受到信息技術(shù)和治理理念的雙重挑戰(zhàn)，社會發(fā)展對城市治理提出了新要求。由于缺乏技術(shù)性支撐，傳統(tǒng)城市管理活動在耗費大量人力、物力成本的同時效能耗散，治理主體結(jié)構(gòu)欠佳、參與互動不強、內(nèi)容信息化水平低[2]等傳統(tǒng)治理窘境被凸顯。與傳統(tǒng)一元化治理主要訴諸穩(wěn)定不同，智慧城市建設(shè)突破“強行政主導(dǎo)”并拓展吸納多主體參與治理。這種技術(shù)賦能的城市治理削弱了科層制特征，增強了權(quán)力運行扁平化屬性，促使城市治理由“被動”轉(zhuǎn)向“主動”、從“等待”進(jìn)入“行動”，由此不斷融匯居民的參與熱情，推進(jìn)智慧治理的協(xié)同進(jìn)程。

歷史地看，隨著信息城市、數(shù)字城市、孿生城市建設(shè)的梯次演進(jìn)，信息技術(shù)融入城市治理已成為發(fā)展趨勢。近年來，“粵省事”“渝快辦”“皖事通”等政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)逐次推出，而諸如?？凇俺鞘写竽X”項目、上海嘉定“雪亮”工程、泰州城市應(yīng)急等智慧城市實踐也此起彼伏。發(fā)展地看，如何提高城市信息化水平，聯(lián)通與共享城區(qū)內(nèi)外資源，打造縱向貫通、橫向協(xié)同的“數(shù)字社區(qū)”已然成為當(dāng)前智慧城市治理的迫切需求。因此，面對蕪雜的城市治理場域，如何平衡權(quán)力的“收”與“放”、治理的“數(shù)”與“情”？怎樣增進(jìn)與耦合“速度、力度、溫度”？如何從資源到調(diào)度、以數(shù)據(jù)推應(yīng)用？怎樣從人力到組織、經(jīng)網(wǎng)絡(luò)得效率？這些治理效能提升問題，都需要城市管理者和理論研究者共同挖掘數(shù)據(jù)背后的智能化工具與精細(xì)化流程，換言之，拓展應(yīng)用信息技術(shù)的社區(qū)治理創(chuàng)新、協(xié)同共構(gòu)治理新格局是智慧城市治理題中應(yīng)有之義。基于此，本文擬以中新天津生態(tài)城（以下簡稱“生態(tài)城”）為樣本，立足智慧城市治理的場域，試圖從“技術(shù)支撐、管理穿針、數(shù)據(jù)引線、社區(qū)落地”的數(shù)字化城市治理實踐出發(fā)，描述制度空間內(nèi)的組織調(diào)適與技術(shù)賦能等智慧城市治理機制，解構(gòu)治理過程中權(quán)力、技術(shù)和制度的共生互構(gòu)邏輯，為推進(jìn)智慧城市治理能力研究貢獻(xiàn)力量。

二、確權(quán)、賦能與增效：生態(tài)城的智慧治理實踐

生態(tài)城是中國和新加坡兩國政府在天津合作建設(shè)“兩型社會”的生態(tài)城市示范項目，占地30 平方千米，下轄16 個社區(qū)居委會。著眼于民生核心需求、城市永續(xù)發(fā)展、智能化交互共享，生態(tài)城對城市設(shè)施、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、生活的數(shù)字化實時處置與利用，無人餐廳、圖書分揀智能化、智慧跑道、智能管家、會“說話”的井蓋等AR 交互，實現(xiàn)了生態(tài)城資源、數(shù)據(jù)和職能的“物、數(shù)、人”三維整合，為城市設(shè)施物聯(lián)、數(shù)據(jù)匯集和智能治理提供了行為工具與決策支持。“智慧城市創(chuàng)新版”的生態(tài)城，以國標(biāo)形式實現(xiàn)了其治理模式“能復(fù)制、可推廣”愿景，由此成為全國智慧城市建設(shè)的標(biāo)桿，而“吉寶·季景峰閣”小區(qū)則是生態(tài)城首個落地的智慧小區(qū)范例。

（一）生態(tài)城智慧治理權(quán)能的“讓渡”與“承接”

與傳統(tǒng)的城市管理不同，智慧治理是在數(shù)字技術(shù)這一特定場域下的社會組織與居民、其他社會組織共治城市事務(wù)的耦合過程。如果場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一種網(wǎng)絡(luò)或構(gòu)型[3]，那么，智慧城市治理場域則可以描述為由基層黨組織與社會組織、公益協(xié)會與業(yè)委會等社區(qū)中介組織、物業(yè)公司與社區(qū)服務(wù)站等社區(qū)經(jīng)營服務(wù)組織、市民與社區(qū)居民共同參與的權(quán)利分配網(wǎng)絡(luò)。諾斯將那些在制度變遷過程中預(yù)見潛在利潤、提出并選擇決策、承擔(dān)支配角色的主體稱之為“第一行動集團”，而將那些輔助“第一行動集團”獲得預(yù)期利益并作再分配的組織和或個人視為“次級行動集團”。由此，分別地看，作為生態(tài)城智慧治理關(guān)系形成的主導(dǎo)者，城市基層黨組織與基層自治組織按照法定的權(quán)責(zé)和程序，經(jīng)由制度安排承擔(dān)著“第一行動集團”治理資源分配或權(quán)力維持功能；而場域內(nèi)的其他行動主體則主要充當(dāng)“次級行動集團”角色，憑借技術(shù)或服務(wù)策略組合獲取智慧城市治理權(quán)能。

1.第一行動集團的“放權(quán)讓利”

場域內(nèi)多主體的權(quán)能及其組織資格的互構(gòu)共生是智慧城市治理的基本特征。它體現(xiàn)為多行動主體在不斷地試錯與學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上“確權(quán)明責(zé)”，且司職盡責(zé)、互信互商、互利互惠地增進(jìn)智慧城市治理效能。其中，街居及其黨組織等第一行動集團擁有并行使組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等整體性權(quán)能，其行動策略表現(xiàn)為利用競爭性資源配置以及數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)治理平臺，引導(dǎo)市民等其他次級行動集團共同達(dá)成智慧治理合作解。按此邏輯，生態(tài)城治理場域中的街居及其基層黨組織等因地制宜地進(jìn)行了以“放權(quán)讓利”為內(nèi)容的治理權(quán)能分解。

一方面，生態(tài)城智慧運營中心動員引導(dǎo)市民參與智慧城市治理。生態(tài)城運營章程表明，保障社區(qū)物業(yè)、商業(yè)及其他城市服務(wù)等市場力量經(jīng)營合法化、程序透明化地參與智慧城市建設(shè)是生態(tài)城智慧運營的基本內(nèi)容之一?；谌蝿?wù)導(dǎo)向和“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”平臺，以16個社區(qū)106 個基礎(chǔ)網(wǎng)格的黨組織為主體的第一行動集團為代表，生態(tài)城積極推動著全流程一體化“O2O 線上線下同步”的治理參與網(wǎng)絡(luò)，著力打造以人民為中心的智能新城。

另一方面，“放權(quán)”只是確權(quán)的基本內(nèi)容之一，更重要的是需要進(jìn)一步考察“讓渡”的質(zhì)量。為此，在放權(quán)事項上，生態(tài)城兼顧“抓”和“放”的兩手，不僅通過“ICT 技能框架”吸納專業(yè)技術(shù)型服務(wù)組織參與城市事務(wù)協(xié)同，而且搭建了諸如“生態(tài)城萬事通APP”“‘城心辦’智慧申報平臺”等便于市民網(wǎng)絡(luò)參與的治理平臺。為增進(jìn)服務(wù)權(quán)能下放的配置效率，街居及基層黨組織等第一行動集團聚焦于集中資源引導(dǎo)和監(jiān)管城市服務(wù)與經(jīng)營組織等次級行動集團的服務(wù)供給效率，形成共同最大化權(quán)能平衡基礎(chǔ)上的市民利益“公約數(shù)”。

2.次級行動集團的“承接共治”

與城市管理時代的權(quán)力結(jié)構(gòu)較普遍呈現(xiàn)為精英參與式多元結(jié)構(gòu)不同，區(qū)塊鏈、網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)賦能延展了權(quán)力束，在街道居委會、基層黨組織等第一行動集團之外又量增了為數(shù)眾多的市民、業(yè)主代表、社區(qū)達(dá)人和智慧網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商等治理權(quán)力分享者。在技術(shù)賦能和制度增效的加持下，層級邊界被打通，從“松散組合”到“精英團隊”的物業(yè)、業(yè)委會等次級行動集團的治理參與能力不斷躍升。

其一，市民既是服務(wù)的需求者也是治理的供給者，既需要遵從治理規(guī)則，也分享并行使著相應(yīng)的治理權(quán)能。一方面，作為服務(wù)需求方的市民，在治理權(quán)能分享維度，除擁有來自物業(yè)企業(yè)等城市服務(wù)生產(chǎn)者直接供給的基本服務(wù)權(quán)外，訴諸便捷智能化平臺參與社區(qū)治理以增進(jìn)其發(fā)展性權(quán)利也是題中應(yīng)有之義；另一方面，社區(qū)居民通過智慧治理平臺民主參與治理，擁有了列席、監(jiān)督、質(zhì)詢、聽證、直報、評價等社區(qū)治理參與權(quán)，如生態(tài)城“吉寶·季景峰閣”社區(qū)居民通過閉環(huán)式“民情E 點通”等智能化工具便捷地實現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，進(jìn)而策略性地開展游說、影響或施壓等行為。在技術(shù)疊加和民主參與城市治理的治理權(quán)能的“收放”之間，生態(tài)城社區(qū)居民逐漸從一個分散的潛在利益表達(dá)集團凝聚為具有較強組織屬性的“次級行動集團”，最終部分地與第一行動集團分享了生態(tài)城智慧治理權(quán)能。

其二，物業(yè)服務(wù)企業(yè)是智慧城市治理過程中的重要參與主體，其管理方式、服務(wù)理念和“智慧”水平不僅直接反映著市民生產(chǎn)生活的便捷性和智慧治理的敏捷程度，也體現(xiàn)了智慧城市的治理能力。收取管理費用、制止違章行為、吸納業(yè)委會協(xié)助、選聘專營公司以及履行物業(yè)服務(wù)合同等社區(qū)物業(yè)權(quán)，是經(jīng)營、管理和服務(wù)“三位一體”的權(quán)力束。在整合現(xiàn)有準(zhǔn)入物業(yè)公司業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，生態(tài)城智慧城市運營中心的智慧社區(qū)物業(yè)服務(wù)系統(tǒng)精準(zhǔn)、精細(xì)地對城市人、財、物進(jìn)行信息處理，因而大幅度提高了辦公事務(wù)、報修收費、人事財務(wù)、設(shè)備管理、信息處置和資源共享的智慧社區(qū)服務(wù)效能。與此同時，以獲得社區(qū)居民和行業(yè)認(rèn)可、擴大企業(yè)美譽度為激勵目標(biāo)，生態(tài)城內(nèi)的萬達(dá)集團、吉寶置業(yè)等城市服務(wù)企業(yè)通過組織創(chuàng)新、技術(shù)更新為社區(qū)帶來智能燈桿、電梯“黑匣子”等諸多智慧服務(wù)。按照“企業(yè)運營、政府購買服務(wù)”的協(xié)作供給模式，由太極股份設(shè)立的太極智慧城市運營服務(wù)中心活化了大數(shù)據(jù)共享、共用、共識機制，獲得了由第一行動集團轉(zhuǎn)移而來的生態(tài)城智慧城市運維、服務(wù)等職能。

其三，智慧網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承接了由傳統(tǒng)城市管理向網(wǎng)絡(luò)化城市治理轉(zhuǎn)型而被讓渡出來的可市場化的技術(shù)性權(quán)力。生態(tài)城智慧城市運營系統(tǒng)及其治理結(jié)構(gòu)表明，生態(tài)城虛擬系統(tǒng)的數(shù)字化管理服務(wù)供應(yīng)商在組織系統(tǒng)中不可或缺。運用算法選取、大數(shù)據(jù)處理優(yōu)勢與信息資源分析能力，生態(tài)城智慧網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為社區(qū)智慧治理與城市基層建設(shè)提供著技術(shù)保障，引領(lǐng)著智慧城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。在智慧城市運行中，生態(tài)城區(qū)域內(nèi)各網(wǎng)絡(luò)電子開發(fā)商、電信運營商等智慧網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者主要或公益或有償?shù)靥峁┚?xì)化多樣化城市公共服務(wù)。其中，網(wǎng)絡(luò)開發(fā)商主要負(fù)責(zé)為智慧城市治理開發(fā)便捷性智能終端軟件提供數(shù)字化城市管理設(shè)備及卡頓、延遲、中斷、宕機等技術(shù)瓶頸的解決方案，系統(tǒng)地集合設(shè)備維護等服務(wù)模塊；而太極智慧城市服務(wù)公司等技術(shù)運營商則主要承擔(dān)健全和完善城市網(wǎng)絡(luò)并維護數(shù)字平臺運行等服務(wù)，不被時間和位置的變化掣肘，疊加地理圍欄和歷史事件，將日常GIS 應(yīng)用拓展為快速精準(zhǔn)地輔助社區(qū)作出決策。

（二）技術(shù)賦能的生態(tài)城樣本

生態(tài)城的治理實踐表明，技術(shù)賦能是創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析、云計算等信息技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用的方式，也是將生態(tài)城城市制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為智慧治理效能現(xiàn)代化的治理載體。其中，區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，為生態(tài)城智慧城市治理提供著高彈性服務(wù)，支撐了其治理系統(tǒng)的高可用性和高延展性。

1.搭建功能互嵌的智慧城市治理平臺

近年來，資源協(xié)調(diào)難、服務(wù)對象多元、監(jiān)管環(huán)境蕪雜等難題對生態(tài)城的智慧城市治理創(chuàng)新不斷提出新要求。事實上，治理平臺結(jié)構(gòu)是優(yōu)化城市管理與服務(wù)的必要條件，因而如何捕捉智慧城市治理情境中的協(xié)同，搭建符合新時代基層智慧治理要求的功能互嵌型網(wǎng)絡(luò)平臺，成為生態(tài)城智慧城市建設(shè)首要面對的命題。

一方面，生態(tài)城智慧治理的技術(shù)賦能體現(xiàn)為以完善虛擬社區(qū)建設(shè)，搭建基于“模塊層、插件層、單元層”的線上服務(wù)平臺，開拓了生態(tài)城的資源應(yīng)用從“資源上云”到“云上治理”的轉(zhuǎn)換以及從“工具革命”到“決策革命”的治道延展。作為生態(tài)城區(qū)域城市一級中心，智慧城市運營中心整合了公共事業(yè)運維、城管等二級中心，以及公交、能源行業(yè)等三級中心，實現(xiàn)了智慧城市“三級聯(lián)動”與實時監(jiān)控和動態(tài)管理。在此平臺下，它既保障了二、三級中心業(yè)務(wù)處置的獨立權(quán)屬，又可充分發(fā)揮一級城市運營中心的治理支撐權(quán)能。比如，除指數(shù)運算、趨勢分析、診斷報告等功能外，生態(tài)城運營中心也可以按照預(yù)設(shè)的決策數(shù)字信息診斷機制，綜合運用算法結(jié)果與趨勢分析城市運行狀態(tài)，運用決策模型作二次運算并形成面向問題處置的城市治理決策建議。進(jìn)一步，以系統(tǒng)配置城市治理資源為目標(biāo)，生態(tài)城在人工智能算法基礎(chǔ)上形成的“資源整合、過程管控和服務(wù)管理”三大平臺，則行使著城市治理權(quán)能配置和流程再造等功能。另一方面，基于ArcGis for Server 構(gòu)建空間數(shù)據(jù)服務(wù)、GeoEvent Processor 處理實時數(shù)據(jù)流、GIS Tools for Hadoop 挖掘大數(shù)據(jù)、Portal for ArcGis 服務(wù)管理應(yīng)用、Web 服務(wù)空間數(shù)據(jù)共享及混合模式應(yīng)用系統(tǒng)的技術(shù)路線，生態(tài)城智慧運營中心不斷提升生態(tài)城有序合作的管理效能和服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)其城市治理技術(shù)的迭代升級。以政府?dāng)?shù)據(jù)和用戶數(shù)據(jù)安全為前提，生態(tài)城智慧系統(tǒng)開放共享生態(tài)城城市數(shù)據(jù)，借助人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等新技術(shù)，開展了面向包括政府、行業(yè)組織以及城市管理者和市民在內(nèi)的指標(biāo)化數(shù)據(jù)服務(wù)。

2.城市治理問題的網(wǎng)絡(luò)化磋商

以技術(shù)耦合智慧城市服務(wù)，通過線上數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)化磋商機制，生態(tài)城不斷緩解服務(wù)市民“最后一米”難題。智慧社區(qū)運營中心整合相關(guān)社區(qū)的組織功能，將碎片化的生態(tài)城公共服務(wù)、便民服務(wù)和志愿服務(wù)等部門資源通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作了無縫隙對接與無障礙共享。秉持問題意識，生態(tài)城運用數(shù)字和信息技術(shù)觀察處于變化中的社區(qū)環(huán)境和居民需求平衡指數(shù)，及時診斷預(yù)警偏差問題。社區(qū)居民可以隨時隨地打開“生態(tài)城萬事通APP”，將發(fā)現(xiàn)的社區(qū)問題定位拍照上傳生態(tài)城智能運營中心后，“城市大腦”利用智慧系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析并擬定預(yù)案，基本實現(xiàn)了無時滯地召集問題社區(qū)所在地業(yè)務(wù)行政部門、居民及社區(qū)組織等涉事主體協(xié)同參與問題處置。

在智能化提供安保、綠化、運維等社區(qū)服務(wù)的同時，物業(yè)部門還可代表社區(qū)居民與公安部門、街居及市政等部門對接，服務(wù)于滿足居民不斷增長著的社區(qū)生活需求；街居與市政等第一行動集團則聚焦協(xié)調(diào)溝通，著眼于社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化磋商平臺搭建；社區(qū)居民則按合同規(guī)定以市場化的付費服務(wù)機制激勵社區(qū)物業(yè)更優(yōu)質(zhì)提供智慧社區(qū)服務(wù)[4]。這樣，在第一行動集團的智慧治理統(tǒng)籌下，堅持“民想我謀、民求我為”的服務(wù)理念，生態(tài)城不斷強化基于互聯(lián)網(wǎng)平臺多維度交叉的分類治理，以數(shù)字化智能化磋商平臺可復(fù)制地破解了眾多蕪雜治理難題。由此可見，這種線上“吹哨”、線下“報到”的共時智慧協(xié)作機制，充分展示了技術(shù)賦能的生態(tài)城治理反饋體系。

（三）制度增效的生態(tài)城實踐

著眼于可操作性，生態(tài)城建立了智慧城市評估模型并確定了分解落實各項指標(biāo)的方法，進(jìn)而形成了較詳細(xì)的智慧城市治理路線圖。以軟件資源、虛擬化服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的“三層”疊加智慧城市門戶與應(yīng)用為“兩翼”的總體架構(gòu)，生態(tài)城智慧城市運營系統(tǒng)設(shè)計并運營了以Portal 為中心的智慧城市門戶、城市綜合指標(biāo)監(jiān)控、業(yè)務(wù)部門智慧應(yīng)用和市民普適應(yīng)用等跨平臺異構(gòu)與多元協(xié)同的治理制度。

1.制度化智慧城市治理空間

智慧城市治理協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，需要有一套調(diào)整行動者間以及行動者與資源間的秩序、規(guī)范，并依此構(gòu)建符合智慧城市治理制度所確定的技術(shù)性治理空間及其生態(tài)系統(tǒng)。制度增效既要合理配置場域內(nèi)各治理主體的治理權(quán)能、明確智慧城市運行流程和問題解決的依據(jù)及方法，又要因地制宜地經(jīng)由條例或規(guī)約對居民行為作出獎懲激勵兼容的制度變遷。

如果說《中新天津生態(tài)城智慧小區(qū)建設(shè)導(dǎo)則》定義了智慧城市建設(shè)和運營的框架，那么，以“設(shè)施、數(shù)據(jù)、治理、環(huán)境、經(jīng)濟、民生”為內(nèi)容的《中新生態(tài)城智慧城市指標(biāo)體系》則為其智慧城市治理框定了治理工具。與此同時，《中新生態(tài)城智慧社區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》又從應(yīng)用對象的價值尺度對智慧治理制度的界限依據(jù)作了界分。在世界首套可量化的22 條控制性指標(biāo)和4 條引導(dǎo)性指標(biāo)的“城市運管智能化”體系發(fā)布后，生態(tài)城被推薦為國際標(biāo)準(zhǔn)“ISO37106——智慧城市運行指南”聯(lián)合牽頭單位。以新加坡大部制管理經(jīng)驗為鏡鑒，基于組織精簡、職能明晰，生態(tài)城再次推進(jìn)了分工確權(quán)。在治理制度供給維度，政府、街道社區(qū)和物業(yè)公司分別承擔(dān)著設(shè)立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)支持規(guī)則落地以及宣傳引導(dǎo)業(yè)主依規(guī)行動等制度內(nèi)容。職能精簡后的生態(tài)城社會組織更是“精準(zhǔn)”地將資源配置于城市制度建設(shè)、智慧治理議程的統(tǒng)籌規(guī)劃，更精細(xì)化地履行了智慧城市、智能治理等核心任務(wù)。實踐表明，涵蓋市容、環(huán)衛(wèi)等多部門管理權(quán)限的生態(tài)城大城管數(shù)字化治理模式，因其權(quán)能相對集中的信息化服務(wù)更加契合市民的發(fā)展性需求。

在治理工具方面，諸如生態(tài)城閉環(huán)式“民情E 點通”等工作制度有效破解了以往各自為戰(zhàn)、用力分散的城市治理頑疾，增進(jìn)了生態(tài)城智慧城市“溫度、速度、力度”建設(shè)。智慧城市服務(wù)有利于增進(jìn)需求主體的滿意度、認(rèn)可度和信任水平[5]。誠然，面向以人民為中心的新城市實踐，生態(tài)城智慧城市治理體系設(shè)定了“城市管理事項公眾年在線參與度”指標(biāo)；引入智慧信用評價體系，以生態(tài)城居民誠信管理系統(tǒng)激勵并內(nèi)化市民“主人”使命感和“文明市民”榮譽感。

2.拓展智慧城市治理制度動能

如果制度變革是經(jīng)濟發(fā)展新動能的根本動力，那么在智慧治理場域則需要回答如何把城市制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為智慧城市治理動能這一問題。動態(tài)地看，生態(tài)城智慧治理制度運行表明，運用信息化技術(shù)，生態(tài)城運營中心通過城市治理智慧政策執(zhí)行、追蹤監(jiān)測規(guī)章等制度運行活動，為最大化實現(xiàn)智慧治理目標(biāo)提供制度動能。歷時地看，在生態(tài)城智慧治理制度變遷的“討價還價”過程中，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和治理理念的疊加使得以市民為代表的次級行動集團，逐漸由被動的“被管制者”變?yōu)橹鲃拥摹爸贫荣徺I者”，并進(jìn)一步由此實現(xiàn)了從非制度精英到制度化參與智慧城市治理的角色進(jìn)階與功能轉(zhuǎn)變。

按照諾斯關(guān)于制度效能的解釋，生態(tài)城智慧城市治理的制度動能可以從行政權(quán)力內(nèi)含的強制性、在城市組織威權(quán)影響下市民遵從的權(quán)威性和基于理念自我趨同的認(rèn)知性等三維度考察其智慧制度的效能提升。其一，強制性制度是影響智慧城市治理的基礎(chǔ)制度，它規(guī)范并調(diào)節(jié)社區(qū)治理參與行為。黨員到社區(qū)報到、下沉認(rèn)領(lǐng)社區(qū)微公益，通過信息技術(shù)不斷完善以黨建功能室為紐帶的共治共建制度。發(fā)揮威權(quán)主體強制性制度效能是生態(tài)城街居組織等第一行動集團引導(dǎo)智慧城市發(fā)展方向、提升城市治理效能的有效抓手。其二，權(quán)威性制度規(guī)范主要著眼于城市治理場域中義務(wù)性或自覺合作等活動，為行動者輸入既遵從公序良俗又符合智能城市治理的價值偏好，并逐漸規(guī)約形成市民行為規(guī)范。生態(tài)城治理實踐表明，參與智慧服務(wù)生產(chǎn)的社會團體、專業(yè)協(xié)會等次級行動集團的有序參與為城市提供了智慧化服務(wù)方案，將傳統(tǒng)城市治理的事后監(jiān)督延伸為包括事前、事中在內(nèi)的全流程監(jiān)督，由此拓展了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)和城市居民的治理參與空間。其三，市民智能化參與城市治理增進(jìn)了城市認(rèn)同與歸屬感。智慧城市是一個服務(wù)產(chǎn)業(yè)和治理活動的系統(tǒng)工程。小區(qū)的智慧黨建小屋、智慧健康小屋、光伏座椅藍(lán)牙音箱、高空拋物監(jiān)視管理、智慧信息發(fā)布屏、智慧人車管理等智慧應(yīng)用場景建設(shè)，全方位打造并推動了“智能鄰里自治、智慧和諧生態(tài)”的智慧城市進(jìn)程。這樣，“數(shù)字城市”的認(rèn)知性城市文化將“第一行動集團”“次級行動集團”等各級行動者凝聚于智慧城市治理場域，并協(xié)同共進(jìn)于城市“精神共同體”建設(shè)和智慧治理能力提升。

三、權(quán)力、技術(shù)和制度：智慧城市治理的運行結(jié)構(gòu)

從運行結(jié)構(gòu)上說，智慧城市治理內(nèi)在地規(guī)定了其治理內(nèi)容，也為各主體行為限定了活動空間。事實表明，在特定的制度時空內(nèi)，生態(tài)城智慧治理整合了互聯(lián)網(wǎng)拓展、新技術(shù)融入黨政社群力量，將其嵌入城市信息管理系統(tǒng)。某種意義上，這種以權(quán)力（利）分配、技術(shù)賦能和制度增效為運行邏輯的生態(tài)城智慧城市的耦合治理，其實質(zhì)是一個城市管理效能升級的治道變革過程。

智慧城市治理的目標(biāo)是增進(jìn)治理的有效性，即城市運行有序、穩(wěn)定且具有較強的處突與應(yīng)變韌性。為此，這一目標(biāo)的達(dá)成需滿足如下三個關(guān)鍵條件：一是公共性治理權(quán)能的結(jié)構(gòu)化共享，即智慧城市治理結(jié)構(gòu)中的多元行動者“共同分享”符合所在場域的城市治理權(quán)；二是智慧城市治理目標(biāo)需要以技術(shù)賦能下的智慧城市治理效能作為網(wǎng)絡(luò)支撐；三是優(yōu)化智慧城市治理的協(xié)同工具，構(gòu)建兼容“共治”“自治”的政策生態(tài)及其制度設(shè)計的智慧城市治理共同體?；诖耍C合“概括—具體”與“本質(zhì)—現(xiàn)象”的雙重邏輯，生態(tài)城智慧城市治理的運行機制可解構(gòu)為智慧治理場域中多元行動者策略背后的權(quán)力分解、技術(shù)賦能和制度增效等活動。因而，“權(quán)力—技術(shù)—制度”范式則可描述為城市治理共同體在科層制內(nèi)涵的規(guī)范下，利用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)工具實現(xiàn)基層治理末端有效運行的一種方式，以及制度性資源優(yōu)化配置的實踐過程（見圖1）。在此運行過程中，以行政性治理權(quán)力為邏輯起點，以互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為技術(shù)支撐，在行動規(guī)范與治理準(zhǔn)則的制度空間內(nèi)，從制度優(yōu)勢到治理效能，智慧城市治理系統(tǒng)地推進(jìn)了智慧城市治理的迭代升級；相應(yīng)地，在技術(shù)賦能著眼于提升數(shù)據(jù)共享與流程再造的同時，體現(xiàn)資源配置的組織制度和利益結(jié)構(gòu)則熨平了“被執(zhí)行的技術(shù)”[6]“社會技術(shù)實踐”[7]等管理過程中的“協(xié)同鴻溝”；在治理制度增效方面，從正式制度與非正式制度的兩維分解與共享智慧治理權(quán)力，不僅為確權(quán)提供著制度依據(jù)，也支配與引導(dǎo)了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦能的制度空間。在治理權(quán)力的內(nèi)容方面，技術(shù)實踐性與制度支配性是治理權(quán)能增進(jìn)的構(gòu)成要素。一方面，既有制度賦予并規(guī)定了治理權(quán)力（利）以相應(yīng)的城市資源配置資格；另一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)借以“城市大腦”“智能運營中心”等應(yīng)用，不斷拓展著公共權(quán)力在智慧城市治理中的效能。從系統(tǒng)功能學(xué)的角度看，智慧城市治理的性質(zhì)、方向及其可能性空間是特定場域中有效權(quán)能、智慧引領(lǐng)和制度協(xié)同等治理系統(tǒng)疊加與耦合的結(jié)果。

圖1 權(quán)力、技術(shù)和制度的智慧城市治理結(jié)構(gòu)

（一）治理權(quán)能歸位：智慧城市治理的協(xié)同基礎(chǔ)

在城市管理領(lǐng)域，延伸至城市治理末端的公共權(quán)力“鎖定”地主導(dǎo)著城市治理過程。居民委員會或其他社會自治組織的引入并未真正紓解城市行政管制權(quán)。智慧治理場域下的權(quán)力運行方式不再簡單地呈現(xiàn)為科層制垂直結(jié)構(gòu)，橫向社會協(xié)同內(nèi)涵同樣得到了體認(rèn)[8]。概言之，協(xié)同治理新體系的建立，在形式上存在社會團體、社區(qū)組織及居民分散共享治理權(quán)能的特征，其實質(zhì)要求是治理權(quán)力歸位，即在保證公共服務(wù)質(zhì)量并厘清公權(quán)和私權(quán)邊界的前提下簡政放權(quán)，將部分治理權(quán)能分散賦予企業(yè)、社會組織等智慧城市治理共享主體。

1.分解治理權(quán)力

信息化時代的智慧城市治理內(nèi)在地要求在職責(zé)明確的制度化基礎(chǔ)上分散行政權(quán)力，搭建多元主體信息交流平臺，開辟協(xié)商合作渠道。為此，在智慧城市治理語境中，應(yīng)有效厘清行政組織角色、定位與職能邊界，分散其管制型權(quán)能，為平等、透明運行的數(shù)字化城市治理關(guān)系建立準(zhǔn)備條件。具體地看，政府部門應(yīng)簡政放權(quán)，從行政權(quán)能逐步向社會組織過渡；依靠社會組織自治權(quán)力均等化提供城市基本公共服務(wù)；激勵市民身體力行地投入城市治理活動。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息等新技術(shù)優(yōu)化城市資源配置，以多元主體的協(xié)同合作機制調(diào)動人的智慧本性，來應(yīng)對城市發(fā)展中的諸多治理問題。

2.共享治理效能

智慧城市治理的多邊合作關(guān)系表明，治理主體從獨立邁向了協(xié)同，其運行方式由分治走到了共治[9]。共享的智慧治理技術(shù)催生了信息、管理、勞動等資源的快速流轉(zhuǎn)與適配，奠定了治理資源統(tǒng)籌調(diào)配與治理活動的契合基礎(chǔ)。社會活動中的利益相關(guān)者天然地具有按其所在“場域”采取理性行動的能力。智慧城市治理語境下，那些從城市公共組織或類公權(quán)力組織手中讓渡出來的傳統(tǒng)城市治理權(quán)能，逐次被作為次級行動集團的市民、社區(qū)服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供商等城市治理參與主體所承接。這樣，后者理性而務(wù)實地與第一行動集團共同分享著智慧城市治理的各項權(quán)能。作為一種“網(wǎng)絡(luò)化”治理新形態(tài)，智慧城市治理通過數(shù)據(jù)共享、資源聯(lián)動與組織功能再造，潤滑了公共事務(wù)的協(xié)作流程，推進(jìn)了資源共建、議程共商、責(zé)任共擔(dān)的城市“共治”體系及智慧效能“共享”局面的形成[10]。

（二）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦能：智慧城市治理效能的支撐

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為智慧治理創(chuàng)造了物質(zhì)技術(shù)條件[11]，不斷被應(yīng)用的數(shù)字信息化平臺和個人智能設(shè)備推動了各類信息媒介走進(jìn)城市居民日常生活。作為一種智能社會的驅(qū)動力，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)趨勢性地出現(xiàn)在社會治理場域中，為智慧城市治理提供了數(shù)字化支撐。與此同時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不同程度地突破了既有城市溝通的空間物理壁壘，充分展現(xiàn)了新型城市治理線上線下融通共構(gòu)的功能。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅為創(chuàng)新性決策提供了巨大的想象空間[12]，也賦能了智慧治理的技術(shù)支撐。

1.大數(shù)據(jù)處理技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用

大數(shù)據(jù)是海量信息整合與表達(dá)的技術(shù)，其優(yōu)勢在于通過數(shù)據(jù)信息真實、準(zhǔn)確地反映社會運行狀況并及時發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)生活需求，提供個性化路線定制、5G 熱點、地圖探索、AI 交互等互動服務(wù)，“精準(zhǔn)”實現(xiàn)以技術(shù)為支撐的城市生產(chǎn)與服務(wù)安排。在信息化時代，“人”與“術(shù)”從“共在”走向“共生”[13]，管理者也據(jù)此便利地組織或提供相應(yīng)的公共服務(wù)。大數(shù)據(jù)突破了傳統(tǒng)思維的物化局限，以共通的視角、互聯(lián)的形式數(shù)據(jù)化地分析市民的生活方式，為每位市民量身定做個性化智能服務(wù)提供了可能。此外，大數(shù)據(jù)所塑造的智能化城市治理體系也為社區(qū)基層協(xié)商民主拓展了自治空間，市民可以便捷地以利益相關(guān)者的身份融入智慧城市治理的政策過程。進(jìn)言之，市民參與形式、渠道、規(guī)模的透明、公開和可追索的轉(zhuǎn)變也逐步消解著公信力危機，疊加聚變的市民幸福感、成就感也大大增進(jìn)了城市治理效能。

2.互聯(lián)網(wǎng)鏈接技術(shù)的升級賦能

互聯(lián)網(wǎng)鏈接技術(shù)主要為智能終端提供網(wǎng)絡(luò)連接及云端計算服務(wù)，物聯(lián)網(wǎng)則側(cè)重智能識別與控制等服務(wù)，而互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)相互交融的數(shù)據(jù)可視則進(jìn)一步引領(lǐng)著社會公眾個性化、多元化、全面化發(fā)展空間。在眾多領(lǐng)域顛覆著人們傳統(tǒng)觀念與生活模式的同時，仿真推演也應(yīng)運而生，這是為人類社會生產(chǎn)生活注入新能量的現(xiàn)代化生產(chǎn)方式。

由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)衍生的新業(yè)態(tài)智能化生活方式幫助人們更加快捷、高效地獲取各種需求信息。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與城市治理組織、社區(qū)服務(wù)行業(yè)的深度融合，智慧城市治理模式創(chuàng)新為優(yōu)化資源配置、提升管理服務(wù)效能提供了巨大的想象空間。

（三）協(xié)同制度迭代：智慧城市治理優(yōu)化的工具

耦合技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容。從治理的邏輯看，技術(shù)賦能是智慧城市建設(shè)的必要條件而不是充分條件。在智慧城市治理的常規(guī)性可持續(xù)協(xié)同中，超越技術(shù)的制度變遷也因而呼之欲出。以技術(shù)性工具調(diào)適權(quán)力資源組合方式，智慧治理正不斷地從治理制度變遷視角增進(jìn)基層資源配置和管理服務(wù)效能，由此迭代形成新城市治理伙伴關(guān)系。

1.政策生態(tài)的引育再造

就宏觀而言，城市治理的流程再造與服務(wù)體系優(yōu)化，有賴于共生于城市生態(tài)的政策支持。智慧治理不應(yīng)僅被視為一個提升城市信息化水平、處理居民公共事務(wù)的概念性描述，而更應(yīng)看作是運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新基層治理模式與國家治理能力現(xiàn)代化的治理過程。適時有效的法律調(diào)整、制度指引與政策糾偏可以規(guī)避智慧治理演進(jìn)過程中的不規(guī)范行為。為此，城市規(guī)劃、工業(yè)信息等部門需要在梳理所在城市和社區(qū)實際情況的基礎(chǔ)上，制定智慧治理發(fā)展的總體目標(biāo)，監(jiān)測智慧城市規(guī)劃實施狀況，將智慧城市治理與基層公共服務(wù)體系“下沉”至制度措施，以此保障智慧城市治理在制度的規(guī)約下有序推進(jìn)。

2.制度效能的迭代升級

從微觀維度說，信息社會中的城市內(nèi)部事務(wù)處理也不應(yīng)缺少智慧制度建設(shè)乃至協(xié)同。在智慧城市治理語境下，一整套智慧治理制度及其提供的內(nèi)容載體與行為方式，規(guī)定了該場域利益構(gòu)成中各治理主體的“禁止”與“可為”范圍，在利益驅(qū)動的前提下激勵其更多地作出話語共商的一致性活動[14]。如在生態(tài)城管委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及社會組織的協(xié)商溝通過程中，各方應(yīng)遵從智慧治理制度，協(xié)同處置社區(qū)事務(wù)。此外，社區(qū)居民代表大會、業(yè)主大會等基層決策制度以及“指尖社區(qū)”等智慧社區(qū)監(jiān)督制度的完善，也屬于提高智慧社區(qū)治理效能的基礎(chǔ)制度范疇。

四、結(jié)論與討論

“智慧城市治理”議題應(yīng)運而生并受到了學(xué)界和公共部門的廣泛關(guān)注。通過解構(gòu)“技術(shù)支撐、管理穿針、數(shù)據(jù)引線、社區(qū)落地”的生態(tài)城數(shù)字化城市治理實踐，扮演治理關(guān)系主導(dǎo)者角色的第一行動集團“放權(quán)讓利”與起輔助作用的次級行動集團的“承接共治”共構(gòu)了智慧城市治理權(quán)能。相應(yīng)地，功能互嵌的智慧城市治理平臺與城市治理問題的網(wǎng)絡(luò)化磋商共同詮釋了技術(shù)賦能的城市智慧治理新路徑，而智慧城市治理空間與智慧城市治理動能拓展從制度增效層面描繪了較詳細(xì)的智慧城市治理路線圖。由此，耦合以行政權(quán)力為基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、治理制度為前提的智慧城市治理“權(quán)力—技術(shù)—制度”范式，不僅是實現(xiàn)基層治理末端有效運行的一種方式，更是使制度性資源得以高效配置的治理實踐。

發(fā)展地看，城市管理正從以行政權(quán)為中心的威權(quán)管控向政府、市場、公民共同參與的協(xié)作治理演進(jìn)。在此制度變遷過程中，精細(xì)化共建、共治、共享社會治理業(yè)已被趨勢性承認(rèn)；在城市治理場域，變“鴻溝”為“紅利”，信息技術(shù)一直扮演著賦能增效的角色，程度不同地影響了城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)的諸多方面。從目前城市治理實踐看，智慧治理的進(jìn)一步發(fā)展還存在諸多治理“梗阻”：如治理主體技術(shù)賦能機制有待健全；智慧協(xié)同的“齒輪”效應(yīng)不強；居民參與智慧城市治理方式方法欠完備；信息技術(shù)等專業(yè)性人才短缺等。總之，如何以系統(tǒng)思維統(tǒng)領(lǐng)智慧城市系統(tǒng)，如何破解過度依賴第一行動集團投資而調(diào)動社會資本參與，如何協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的自我造血，進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)的智慧治理并促進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化仍需要我們進(jìn)行深入探討。