趙順龍, 李 琳, 黃衛(wèi)國, 費鐘琳
(1.南京工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院, 南京 211816; 2.江蘇產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新研究中心, 南京 211816;3.江蘇省科技政策思想庫, 南京 211816)
與美國的“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、日本的“振興戰(zhàn)略”、德國的“工業(yè)4.0”等有關(guān)國家所推行的智能制造戰(zhàn)略相比,中國的“智能制造”產(chǎn)業(yè)概念界定范圍最大,除了包含工業(yè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和互聯(lián)網(wǎng)應用、信息物理融合系統(tǒng)、智能工廠及生產(chǎn)之外,還包括高端數(shù)控機床、工業(yè)機器人、增材制造等智能制造設(shè)備。
以美、德、日為代表的發(fā)達國家在智能裝備產(chǎn)業(yè)上優(yōu)勢明顯。中國目前在智能裝備制造技術(shù)上取得較大進步,基于工業(yè)機器人、數(shù)控機床、自動化成套生產(chǎn)線等技術(shù),逐步形成了智能裝備產(chǎn)業(yè)體系。從區(qū)域分布來看,中國智能裝備產(chǎn)業(yè)分布在環(huán)渤海、珠三角以及長三角等工業(yè)實力較雄厚地區(qū)的產(chǎn)業(yè)格局已基本確立。
弗里曼等[1]將發(fā)達國家以及新興工業(yè)化國家產(chǎn)業(yè)崛起的過程進行研究后,提出各國產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新以及新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,受到其政府制定的公共政策助力。羅德里克[2]認為諸如公共研發(fā)、產(chǎn)業(yè)資助,以及稅收優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策措施對于特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響需要被重視,政策干預的必要性來自產(chǎn)業(yè)活動的信息外部性和協(xié)調(diào)外部性,“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”成功與否也依賴于政府干預。因此,政府部門、企業(yè)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的科研機構(gòu)等產(chǎn)業(yè)活動參與者十分關(guān)心現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策能否符合產(chǎn)業(yè)活動發(fā)展需求,適當?shù)恼{(diào)整能否使其更加有效。
本文以政策工具理論和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈理論為基礎(chǔ),構(gòu)建智能裝備產(chǎn)業(yè)政策工具分析的理論框架。收集中、德、美、日等國家的智能裝備產(chǎn)業(yè)政策文本,運用內(nèi)容分析法對其進行編碼。從政策工具維度和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈維度對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動各環(huán)節(jié)政策工具進行具體的頻數(shù)統(tǒng)計和比較分析。最后得出研究結(jié)論和建議。這對于了解智能裝備產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展現(xiàn)狀,解決現(xiàn)有的問題,進一步完善產(chǎn)業(yè)政策體系,促進該產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要的理論和實踐意義。
近年來,關(guān)于政策工具的研究越來越被人們重視。在以往的研究中,歐文·E·休斯[3]認為公共政策工具是政府的行為方式及運用某種手段來調(diào)節(jié)政府行為的機制。周源[4]認為公共政策工具是政府或者其他公共組織針對政策目標而提出的治理手段或方式,是公共政策目標與結(jié)果之間的橋梁。Rothwell、Zegveld[5]根據(jù)政策所影響的不同層面,以供給型、需求型和環(huán)境型為政策工具分類。 Woolthuis R、Lankhuizen、Gilsing[6]以政府運用資源的差異,將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型和財政型。Jacobsson、Bergek[7]認為,當前的政策工具可以分為創(chuàng)造型政策和破壞型政策兩類。而如果以政府行政干預的強度為標準,政策工具可分為強制型、混合型和自愿型3類[8]。
在目前已有的政策工具具體分類中尚未能夠做到各類之間完全互斥,Rothwell和Zegveld[5]所提出的政策工具分類能夠較好地與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈相結(jié)合,從而進一步分析各國家之間的產(chǎn)業(yè)政策異同。Kline、Rosenberg[9]采用鏈環(huán)模型而不是傳統(tǒng)的線性或非線性創(chuàng)新模型來描繪以商業(yè)化為目的的創(chuàng)新行為,提出在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究、開發(fā)與演示、商業(yè)化和市場累積等一系列環(huán)節(jié)中有著知識流動與各產(chǎn)業(yè)活動參與者之間合作的循環(huán)性。彭雙等[10]提出技術(shù)創(chuàng)新鏈是各組織參與創(chuàng)新活動的技術(shù)知識流動形成的一種鏈結(jié)構(gòu),主體是具備優(yōu)勢創(chuàng)新能力的上中下游技術(shù)的企業(yè)及研發(fā)機構(gòu),通過滿足市場需求,實現(xiàn)技術(shù)對接與整合。政策支持是一項新技術(shù)跨越各個“死亡谷”的重要幫助[11]。綜上,智能裝備產(chǎn)業(yè)是對技術(shù)創(chuàng)新有較高依賴性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),在研究智能裝備產(chǎn)業(yè)政策時考慮創(chuàng)新鏈中不同環(huán)節(jié)的政策需求較之于籠統(tǒng)地考察所有產(chǎn)業(yè)政策更加有意義。
基于Rothwell和Zegveld[5]的政策工具分類法,劃分智能裝備產(chǎn)業(yè)政策為供給、需求、環(huán)境三大類。供給政策指通過完善資金、信息等服務(wù)直接扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展,通常作用于創(chuàng)新過程的早期階段。需求政策指運用補貼等方式為智能裝備產(chǎn)業(yè)開發(fā)市場,降低新產(chǎn)品進入市場的風險,促進技術(shù)創(chuàng)新,通常在創(chuàng)新過程的后期起作用。環(huán)境政策指通過提供有利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策環(huán)境,對研發(fā)活動產(chǎn)生間接影響。智能裝備產(chǎn)業(yè)各類政策工具的具體含義見表1。
表1 政策工具含義
根據(jù)Grubb[12]產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈思想,將智能裝備產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈劃分為4個階段:第1階段基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究;第2階段開發(fā)與演示;第3階段市場試行和商業(yè)化;第4階段市場累積。費鐘琳、魏巍[13]提出在非線性的循環(huán)創(chuàng)新鏈上,產(chǎn)業(yè)政策工具的需求存在區(qū)別,是由每個階段創(chuàng)新活動的特征及創(chuàng)新要素間的互動反饋造成的。Murphy、 Edwards[14]認為技術(shù)的成熟與商業(yè)化并非單純依賴于增加公共研發(fā)投入,公共部門與私人部門的需求差異較大,在創(chuàng)新活動前端與后端相比較,資金投入到前端發(fā)揮的作用更大。為了更準確地判知產(chǎn)業(yè)政策體系的科學性和完備性,需要對政策工具分布情況進行不同階段的分析。因此,構(gòu)建智能裝備產(chǎn)業(yè)政策的二維分析框架(圖1),以開展下文政策文本分析。
吳建軍:相較于以往,《通知》的亮點,首先是切實的稅收優(yōu)惠政策和減稅力度,推進增值稅等實質(zhì)性減稅以及對小微企業(yè)和科技型初創(chuàng)企業(yè)實施普惠性稅收免除等。其次是“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”,對電子繳稅的便利和統(tǒng)一進行了創(chuàng)新型優(yōu)化。最后是民營企業(yè)的法律救濟權(quán)利的充分保障,建立納稅人訴求和意見處理的快速反應機制,提高辦事效率。此次減稅降負充分發(fā)揮了稅收這一經(jīng)濟杠桿支持民營企業(yè)發(fā)展的作用,將有效促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。減稅降負的舉措在給民營企業(yè)發(fā)展帶來實際利好的同時,也能進一步激發(fā)民營企業(yè)創(chuàng)新活力,助推“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”,推進供給側(cè)改革,促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
圖1 智能裝備產(chǎn)業(yè)政策分析框架
3.1.1 政策文本選擇與編碼
目前,中國、德國、美國以及日本在智能裝備產(chǎn)業(yè)上處于領(lǐng)先地位,而中國是少數(shù)在智能裝備產(chǎn)業(yè)上較為領(lǐng)先的發(fā)展中國家之一,以這幾個國家為案例進行比較研究具有一定的代表性。
政策文本檢索遵循以下原則:①公開性。使用各國相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布的通知、意見、規(guī)劃、計劃、決定、公告、指南等公開文件。②權(quán)威性。這些相關(guān)網(wǎng)站是各國中央政府或直屬機構(gòu)的官方網(wǎng)站。③代表性。只選取政策內(nèi)容中明確提到智能裝備產(chǎn)業(yè)的政策。此外,由于各國政策上傳入網(wǎng)的時間不同,只選取2010—2018年這9年間各官方網(wǎng)站發(fā)布的政策文本進行研究。
綜合考慮公開性、權(quán)威性、代表性原則,檢索篩選了2010—2018年各官方網(wǎng)站發(fā)布的明確提及“智能制造”產(chǎn)業(yè)的政策文本。中國政策文本選自中國國務(wù)院、科技部和工信部等官方網(wǎng)站;德國政策文本選自德國聯(lián)邦政府網(wǎng)站及其子網(wǎng)站;美國政策文本選自美國白宮科技政策辦公室網(wǎng)站和國家科學基金網(wǎng)站;日本政策文本選自日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、文部科學省以及科學技術(shù)廳等網(wǎng)站。
對中、德、美、日4國共計45份智能裝備產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本開展內(nèi)容分析,采用Nvivo軟件對其進行編碼,中國的22份文本,共計編碼299項;美國的11份文本,共計編碼302項;德國的6份文本,共計編碼211項;日本的6份文本,共計編碼266項。在此基礎(chǔ)上得出以下分析結(jié)果。
3.1.2 內(nèi)容分析與比較
經(jīng)過編碼后,首先根據(jù)建立的二維分析框架對中、德、美、日等國3種類型的智能裝備產(chǎn)業(yè)政策工具在創(chuàng)新鏈4個階段上的使用情況實施量化分析,描述政策工具使用上的差異。其次,開展政策工具類型和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈兩個維度的國別比較,由此了解在不同的智能裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,各國使用政策工具的特點,從而為中國日后出臺和完善化相關(guān)政策提供參考。
3.2.1 創(chuàng)新鏈上政策工具分布情況
表2數(shù)據(jù)顯示,產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈4個階段中,各國使用最多政策工具的是市場試行和商業(yè)化階段(32.5%),其次是基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究階段(26.1%)和開發(fā)與演示階段(24.7%),在市場累積階段使用的政策工具數(shù)量最少(16.7%)。而三大類政策工具的占比依次為環(huán)境類政策(60.2%)、供給類政策(37.6%)、需求類政策(2.2%)。
表2 創(chuàng)新鏈各階段政策工具分布頻數(shù)統(tǒng)計
這說明 2010—2018年,中、德、美、日的智能裝備產(chǎn)業(yè)政策主要針對研發(fā)階段(包括應用和基礎(chǔ)研究)和商業(yè)化階段,旨在促智能裝備產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化。而在市場累積階段的使用的政策工具較少。這與當前智能裝備產(chǎn)業(yè)自身所處的生命周期階段有關(guān)。智能裝備產(chǎn)業(yè)作為新興行業(yè),正處于行業(yè)生命周期的早期階段。在這一階段,政策發(fā)揮的作用要大于市場的作用。一旦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進入后期階段,市場調(diào)節(jié)作用會越來越強。
進一步分析各種類型政策工具的使用情況,“政治扶持”在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈各個階段都是被使用最多的政策工具,尤其在開發(fā)與演示、市場試行和商業(yè)化階段,分別占所有政策工具的14.5%和13.2%。其次,“法規(guī)管制”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“人才培養(yǎng)”等政策工具的使用也較多。其中“法規(guī)管制”主要被應用在市場試行和商業(yè)化階段、市場累積階段,分別占4.3%和3.7%;“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”主要被應用在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究、開發(fā)與演示、市場試行和商業(yè)化階段,分別占3.9%、3.0%和3.5%;而“人才培養(yǎng)”主要被應用在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究、市場試行和商業(yè)化階段,分別占5.8%和3.6%。
3.2.2 政策工具國別比較
表3顯示了中、德、美、日各國在政策工具使用方面的情況。環(huán)境政策在上述國家智能裝備相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策中均占最大比重,占比都在50%以上,尤其是中國接近70%;日本和德國使用供給類政策工具比其他兩國多,分別占其所有政策工具的42.48%和40.76%;在所有國家中,中國使用供給類政策工具比例最低,僅占其所有政策工具的30.43%,但使用需求類政策工具是所有國家中最多的,美國的情況與中國接近。
表3 4個國家政策工具頻數(shù)統(tǒng)計
在表4中進一步分析政策工具種類發(fā)現(xiàn),中、美兩國均使用了11種政策工具,各種類型工具分布相對分散。中國占比前3的分別是“政治扶持”(42.14%)、“法規(guī)管制”(15.38%)以及“科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(11.71%),合計占 69.23%;美國占比前三的政策工具分別為“政治扶持”(46.69%)、“人才培養(yǎng)”(12.92%)、“直接投資”(9.27%),合計占68.88%;德國使用的政策工具最為集中,占比最多的3項依次是“政治扶持”(41.23%)、“法規(guī)管制”(15.64%)、“科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(15.17%),3項之和為72.04%;日本也使用了11種政策工具,占比較大的依次是 “政治扶持” (36.84%)、 “科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)” (14.28%), “人才培養(yǎng)” 和 “法規(guī)管制” 數(shù)量相近(均占12.41%),4項合計75.94%。可見,中、德、日3國較為注重科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與法規(guī)管制;美國在所有國家中最注重直接投資(在這點上中國僅次于美國),而在法規(guī)管制方面卻遠遜于其他國家。
從政策工具在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈各階段的分布看(表5),中國和日本的產(chǎn)業(yè)政策工具大部分應用在市場試行和商業(yè)化、市場累積階段,兩階段所運用的政策工具均超過其所有政策工具的50%;而德、美兩國正好相反,其政策工具主要應用于基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究、開發(fā)與演示階段,總計占比都超過65%。
具體到政策工具,同樣在創(chuàng)新鏈后期階段使用了較多政策工具的中、日兩國依然存在明顯差異:供給類政策中國用得最多的是“科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”,而日本是“人才培養(yǎng)”;日本幾乎不使用需求類政策,中國則是唯一在市場試行和商業(yè)化階段使用補貼政策的國家;在環(huán)境政策中,中國使用“政治扶持”的比例比日本高出5個百分點,其余幾項較為接近。德、美兩國在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究階段使用的政策工具是其產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈各階段中最多的,分別占40.76%和35.43%,但細看依然有差異:德國在該階段應用了更多的“科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“人才培養(yǎng)”工具;而美國則更多使用“人才培養(yǎng)”和“直接投資”。
表4 4個國家政策工具分布百分比統(tǒng)計 %
表5 4個國家創(chuàng)新鏈各階段政策工具頻數(shù)統(tǒng)計
通過以上分析可知,目前中國智能裝備領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策與德、美、日相比有以下特點:
在供給、需求、環(huán)境三大類政策中,環(huán)境政策即采用間接影響促進智能裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展是所有國家都最為重視的,但和其他國家相比,中國使用這類政策占比最高,占到所有政策工具的近70%,存在規(guī)劃管制類工具過溢,經(jīng)濟激勵類工具缺失的現(xiàn)象。
供給政策是指各國政府注重通過供給政策工具來促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,增加知識的供給和溢出效應,使用頻率僅次于環(huán)境政策。但是中國使用供給政策在所有政策工具中的占比是四個國家中最低的。
需求政策是所有國家使用的政策工具中最少的,但值得一提的是中國和美國分別運用了“財政補貼”與“政府采購”這兩種需求政策,著力于培育新市場,增加新需求,以“拉動”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。
政策工具使用的不均衡性會削弱其整體效能。與日、德兩國使用政策工具相對集中不同,中國使用了13種政策工具中的11種,且各種工具使用的頻數(shù)相對分散,頻數(shù)最高的前3種政策工具占比合計約69%,這點與美國情況相似;而日、德兩國使用政策工具相對集中,尤其是德國,使用了10種政策工具,且頻數(shù)最高的前3種政策工具合計占比超72%。
與德、美、日3國“人才培養(yǎng)”均占其所有政策工具的近13%不同,中國這項占比僅為4.68%,遠少于其他國家;而公共服務(wù)、財政補貼、金融支持等政策工具占比均要超出其他國家3個百分點左右;此外,中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和法規(guī)管制上也有所投入,這點與德、日兩國相似,但在信息支持的政策投入上位居4國末尾,僅占約2%。
中國當前的智能裝備產(chǎn)業(yè)政策工具主要針對市場試行和商業(yè)化階段,這點和日本相似,但該階段應用的政策工具占其所有工具應用頻數(shù)的54%,是所有國家中最高的,比日本的40%也高出10多個百分點;而在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究、開發(fā)與演示階段應用的政策工具占比在所有國家中最低,僅約為8%和14%,與德國的41%和25%,美國的35%和35%,以及日本的24%和25%相比,差距很大。
“政策補貼”是造成外國認為中國對世界創(chuàng)新產(chǎn)生消極影響的重要原因之一[15]。中國是唯一在市場試行和商業(yè)化階段使用補貼政策的國家,占其所有政策工具使用頻數(shù)的2.34%,美國僅在該階段使用少量的政府采購,德、日兩國在該階段幾乎不使用需求政策。中國也是在該階段唯一使用公共服務(wù)外包政策的國家,占比達0.33%。雖然和日本一樣在該階段使用了較多供給政策,但與日本側(cè)重“人才培養(yǎng)”不同的是中國更多側(cè)重“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。
智能裝備產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展,已經(jīng)進入了行業(yè)成熟期,而新興產(chǎn)業(yè)成熟期,政府需要通過知識產(chǎn)權(quán)保護等產(chǎn)業(yè)規(guī)制手段來規(guī)范市場環(huán)境[13]。中國是唯一沒有使用貿(mào)易管制政策的國家。德國使用了較少的貿(mào)易管制政策,僅占比0.47%,且多用于基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研究階段。日本使用了最多的貿(mào)易管制政策,在其使用的所有需求側(cè)政策中占據(jù)近8成,多用于市場累積階段,這點美國情況與其相似。隨著產(chǎn)業(yè)的成熟,在世界貿(mào)易摩擦頻繁發(fā)生的背景下,貿(mào)易管制政策的缺失往往不利于產(chǎn)業(yè)長久發(fā)展。
1)中國的政府部門、智能裝備產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)及科研機構(gòu)等應該著力于分析智能裝備特定技術(shù)領(lǐng)域當前所處的創(chuàng)新鏈階段,集中適宜的政策工具來滿足創(chuàng)新需求,這對于優(yōu)化資源配置,提高政策工具的應用效率有著重要的作用。因為如果在不同的階段或情況下,籠統(tǒng)地應用全部可能的政策工具,會使得關(guān)鍵資源分散到許多不同的領(lǐng)域,從而造成浪費。
2)相較于創(chuàng)新鏈的后期階段,中國應該更加關(guān)注于創(chuàng)新鏈的前期階段。一方面,基礎(chǔ)研究與技術(shù)研發(fā)始終是新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ);另一方面,在創(chuàng)新鏈的早期階段,通過應用政策工具的激勵措施對于激發(fā)科研人員研究熱情,促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生更有效的作用。
3)中國應該更加重視運用供給側(cè)政策工具。與需求政策和環(huán)境政策相比,供給側(cè)政策通常更能直接拉動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。特別是人才與信息,這些先進的生產(chǎn)要素需要長期累積,比基礎(chǔ)設(shè)施與資金更難獲得。盡管直接從外部引進人才和先進技術(shù)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以快速見效,但是不穩(wěn)定、不適應、不安全的風險也如鳥之雙翼,始終存在。
4)在創(chuàng)新鏈的后期階段,中國需要更加重視貿(mào)易管制政策的應用。盡管在創(chuàng)新鏈的后期階段,需求側(cè)政策工具發(fā)揮的作用會越來越有效,但是絕不能簡單地通過政府采購、公共服務(wù)外包、財政補貼等方式單方面鼓勵創(chuàng)新。政府部門應該讓更多的創(chuàng)新利益相關(guān)者參與到政策運用過程中,因為在創(chuàng)新鏈的后期階段,行業(yè)已經(jīng)逐漸發(fā)展成熟,來自私營部門的資源源源不斷地進入相關(guān)行業(yè),勢必將帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的高潮。與此同時,相對自由的市場競爭也會節(jié)省大量的公共資源投入。