曹 宇

2011 年中央1 號(hào)文件指出，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到各種基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域中?，F(xiàn)通過(guò)對(duì)固安縣水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目BOOT融資模式的探索，對(duì)農(nóng)村生活水源江水置換工程融資模式提供思路。

1.基本情況

固安縣位于京津冀都市圈，是“京津保金三角”的核心位置，目前固安縣宮村鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)只有一座水廠，供水范圍有限，不能滿足6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水需求，為解決用水問題，進(jìn)一步推動(dòng)我省農(nóng)村生活水源江水置換工作，推進(jìn)地下水超采治理，合理配置和利用水資源，提升農(nóng)村供水保障水平，解決供水設(shè)施不足的問題，滿足固安縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要，建設(shè)固安縣水源置換工程勢(shì)在必行。固安縣水源置換工程將新建溫泉園區(qū)水廠、固安縣宮村水廠，采取BOOT 融資模式向社會(huì)融資進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目建成后將滿足馬莊、禮讓等附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾用水需求。

2.特許經(jīng)營(yíng)模式

農(nóng)村生活水源江水置換工程是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域大多采用特許經(jīng)營(yíng)模式開展，即政府采用競(jìng)爭(zhēng)的方式依法授權(quán)中國(guó)境內(nèi)、外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議的方式明確各方的權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

特許經(jīng)營(yíng)模式起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化大發(fā)展時(shí)代。20 世紀(jì)80 年代在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵺`運(yùn)用。目前，特許經(jīng)營(yíng)模式在污水、垃圾處理、燃?xì)狻⒏咚俟返然A(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，如北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)（廊坊片區(qū)）供水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、西兆通再生水廠和地上公園項(xiàng)目、隆堯縣東方食品城污水處理廠再生水處理及回用工程等。多年來(lái)，我國(guó)通過(guò)引進(jìn)外資，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行本土化改進(jìn)，已經(jīng)建立了較完善的特許經(jīng)營(yíng)制度體系，給政府和企業(yè)帶來(lái)的益處良多。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作模式見圖1。

3.特許經(jīng)營(yíng)融資模式的必要性

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年需要投入3000 億元到5000 億元人民幣，財(cái)政資金難以企及，政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，近年間政府出臺(tái)一系列政策要求各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，政府不再承擔(dān)舉債融資，政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)等。越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目政府主導(dǎo)并積極尋求社會(huì)資本進(jìn)行合作，特許經(jīng)營(yíng)模式作為一種融資工具，能夠?yàn)檎鉀Q項(xiàng)目資金問題。

固安縣農(nóng)村生活水源江水置換工程總投資金額為12.71 億元，包含固安縣溫泉園區(qū)水廠工程、固安縣宮村水廠工程及配套管道工程。固安縣溫泉園區(qū)水廠工程新建供水廠1 座，供水規(guī)模5.0 萬(wàn)m3/d,向東灣水廠供水。固安縣宮村水廠工程新建供水廠1 處，供水規(guī)模5.0 萬(wàn)m3/d，工程規(guī)模較大，適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式來(lái)進(jìn)行相關(guān)建設(shè)。這不僅能緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政壓力，同時(shí)增強(qiáng)了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平。政府方作為監(jiān)管者，通過(guò)績(jī)效管理方式對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按評(píng)價(jià)結(jié)果付費(fèi)，有效轉(zhuǎn)變政府職能。發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的作用，通過(guò)市場(chǎng)化手段激活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

4.BOOT 融資模式的內(nèi)容和構(gòu)想

特許經(jīng)營(yíng)模式在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域已廣泛應(yīng)用，其融資模式多樣，如建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等模式。在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式的選擇可根據(jù)項(xiàng)目收費(fèi)情況，結(jié)合政府和社會(huì)資本項(xiàng)目合作范圍來(lái)確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)30 年。

農(nóng)村生活水源江水置換工程可據(jù)項(xiàng)目收費(fèi)情況劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。固安縣水源置換工程的主要收益結(jié)構(gòu)來(lái)源于政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的核定，具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，且其經(jīng)營(yíng)收費(fèi)完全能夠覆蓋自身的投資成本?？赏ㄟ^(guò)縣政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

圖1 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作模式

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)用地以土地出讓形式獲得，項(xiàng)目公司擁有使用權(quán)，并支付土地出讓金，辦理相關(guān)用地手續(xù)。政府方保障項(xiàng)目公司無(wú)障礙使用項(xiàng)目場(chǎng)地，并在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)為項(xiàng)目的合法獨(dú)占的使用場(chǎng)地。特許經(jīng)營(yíng)期滿按照合同約定處置土地相關(guān)權(quán)益事項(xiàng)。特許經(jīng)營(yíng)期間土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)為項(xiàng)目公司所有，為企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)提供穩(wěn)定場(chǎng)所。因此，此項(xiàng)目適合采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）模式推進(jìn)。

固安縣水源置換工程由固安縣人民政府授權(quán)固安縣水務(wù)局組織社會(huì)投資方的選擇，通過(guò)公開招投標(biāo)后，社會(huì)資本在固安縣設(shè)立項(xiàng)目公司，固安縣水務(wù)局與項(xiàng)目公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司按照協(xié)議要求及時(shí)籌措資本金及融資資金、辦理項(xiàng)目開工手續(xù)、組織進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)維護(hù)。項(xiàng)目建設(shè)期為3 年，運(yùn)營(yíng)期為27 年。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中實(shí)施機(jī)構(gòu)即固安縣水務(wù)局履行監(jiān)管、績(jī)效考核，并按照績(jī)效考核結(jié)果付費(fèi)。固安縣水務(wù)局可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司的出資、設(shè)立、建設(shè)等工作進(jìn)行監(jiān)督，并確保項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算并按照績(jī)效評(píng)估結(jié)果足額支付相應(yīng)的費(fèi)用。項(xiàng)目公司可優(yōu)化融資方式和結(jié)構(gòu)。此項(xiàng)目收入來(lái)源于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的核定，具有明確穩(wěn)定的收入來(lái)源，價(jià)值金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸支持力度，通過(guò)延長(zhǎng)貸款期限，降低貸款利率等一系列優(yōu)惠政策，服務(wù)水利高質(zhì)量發(fā)展。水利工程建設(shè)項(xiàng)目貸款期限可達(dá)30 年，國(guó)家重大水利工程項(xiàng)目貸款期限可達(dá)45 年。項(xiàng)目公司可利用相關(guān)政策選擇融資方式。確保項(xiàng)目順利實(shí)施。運(yùn)營(yíng)期滿后特許經(jīng)營(yíng)者與固安縣水務(wù)局進(jìn)行資產(chǎn)移交，需將項(xiàng)目資產(chǎn)及土地使用權(quán)無(wú)償移交給縣政府指定機(jī)構(gòu)。

5.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的效果與展望

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目引入優(yōu)良社會(huì)資本，現(xiàn)項(xiàng)目公司按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議完成注資，建設(shè)工作如火如荼進(jìn)行中。項(xiàng)目預(yù)計(jì)2024 年完成建設(shè)并投入使用，屆時(shí)讓老百姓實(shí)實(shí)在在的享受良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及政府部門較多，需要及時(shí)協(xié)調(diào)各職能部門，同時(shí)項(xiàng)目中可能存在的金融風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，需要項(xiàng)目實(shí)施者挑選經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本，引入先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可由優(yōu)質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體，以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，節(jié)約政府投資，提高資金使用效率，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，為農(nóng)村生活水源江水置換工程融資模式提供新思路。