崔惠玉

(東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

提要： 2021年8月召開的中央財經(jīng)委員會第十次會議明確指出“要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富?！保l(fā)對高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕的大討論。共同富裕是普遍富裕基礎(chǔ)上的差別富裕，是物質(zhì)生活和精神生活的全面富裕，是從部分到整體的逐步富裕，也是從低層次到高層次的過程富裕，更是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明的全面提升。自2005年黨的十六屆五中全會首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”以來，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實踐中將“經(jīng)濟(jì)蛋糕”和“生態(tài)蛋糕”有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的辯證統(tǒng)一，協(xié)調(diào)了生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系，成為新時代實現(xiàn)共同富裕的重要手段。基于共同富裕視角，梳理了生態(tài)補(bǔ)償制度的理論邏輯，提出生態(tài)補(bǔ)償財政政策的建立應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)為目標(biāo)，堅持人本主義理念，完善縱向生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償引導(dǎo)機(jī)制，建立以政府為主導(dǎo)，多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)效率與公平的有機(jī)結(jié)合。

一、問題的提出

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征[1]。2021年8月17日召開的中央財經(jīng)委員會第十次會議明確指出：要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。會議對共同富裕問題進(jìn)行了專題研究，探討了共同富裕的內(nèi)涵、實現(xiàn)共同富裕的路徑、實現(xiàn)共同富裕的長期性、艱巨性及復(fù)雜性[2]。共同富裕是普遍富?；A(chǔ)上的差別富裕，共同富裕必須通過發(fā)展創(chuàng)造更多的財富來實現(xiàn)，不可能靠現(xiàn)有財富的平均分配來實現(xiàn)，因此共同富裕不可能是同時、同步和同等的。共同富裕是物質(zhì)生活和精神生活的共同富裕，更是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明的全面提升，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的明顯提高。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，從精準(zhǔn)扶貧到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，到黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念[3]，再到黨的十九大報告提出的到2035年“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”和2050年“全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)”的具體目標(biāo)，無一不表明共同富裕是公平和效率在更高層面的結(jié)合體和統(tǒng)一體。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》發(fā)布，共同富裕目標(biāo)正式落地實施[4]。

共同富裕是高質(zhì)量發(fā)展的價值目標(biāo)，而綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展則是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，同時也給生態(tài)環(huán)境帶來了一定的損害，例如空氣和水資源污染、土地荒漠化和水土流失、物種瀕危滅絕等問題，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性降低，不利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。2005年，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t”加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[5]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也要求設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實施生態(tài)補(bǔ)償條例[6]。2012年，黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。2013年黨的十八屆三中全會提出“要劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。這些綱領(lǐng)性文件在推動我國各地生態(tài)補(bǔ)償實踐方面起到了重要指導(dǎo)作用。近幾年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點。尤其是黨的十九大提出加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的新戰(zhàn)略，并將建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，提出建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，制定實施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，進(jìn)一步建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[7]。2021年9月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出要圍繞生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向作用，對建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提出具體要求[8]?？傊?，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實踐中將“經(jīng)濟(jì)蛋糕”和“生態(tài)蛋糕”有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)了生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的辯證統(tǒng)一，成為新時代實現(xiàn)共同富裕的重要保障。

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)共同富裕作為國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)，兩者既有相對獨立的一面，又有顯著的因果關(guān)系[9]。生態(tài)文明建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是基于生態(tài)文明作為一種公共產(chǎn)品，是協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)者與受益者利益關(guān)系的工具和手段，實質(zhì)上是生態(tài)產(chǎn)品價值化的實現(xiàn)過程，當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)“有償使用”的時候，“生態(tài)產(chǎn)品交易”能夠有效提升農(nóng)村居民的收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間財富的轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)共同富裕。依靠生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)共同富裕，不僅要求生態(tài)資源在不同區(qū)域之間合理分配，而且要實現(xiàn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。因此，以共同富裕為目標(biāo)，充分發(fā)揮財政政策在完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用具有重要意義。

二、研究進(jìn)展

近幾年來，我國在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的理論研究不斷完善，具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實踐中不斷形成。研究主要圍繞以下幾個方面。

一是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論框架方面的研究。陶國根提出生態(tài)文明建設(shè)多元主體協(xié)同治理是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)多元主體協(xié)同治理的形成機(jī)制應(yīng)著力從主體互動機(jī)制、資源整合機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督懲罰機(jī)制和制度保障機(jī)制等五個方面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，并從理念、機(jī)制和行動三個層面對生態(tài)文明建設(shè)多元主體協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計[10]。周曉博等基于國家治理的角度對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究，將生態(tài)補(bǔ)償界定為治理主體自愿談判形成以完成特定生態(tài)環(huán)境活動為條件的契約，并據(jù)此治理生態(tài)環(huán)境外部收益問題的過程，既要符合國家治理特征，順應(yīng)國家治理的演變趨勢，也要與其他外部治理手段有所區(qū)別[11]。彭文英等立足于生命共同體理念探討跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建，認(rèn)為跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建應(yīng)遵循共建共治共享的區(qū)域共贏、權(quán)責(zé)統(tǒng)一利益義務(wù)兼顧、因地制宜分域分類有序推進(jìn)、政府主導(dǎo)市場化運作全社會參與原則，按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間類型、功能類型、屬性特征類型，構(gòu)建“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的分域分類的跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[12]。鄭云辰從補(bǔ)償主體的角度對流域生態(tài)補(bǔ)償框架進(jìn)行分析，認(rèn)為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心在于依靠多元補(bǔ)償主體，去分擔(dān)一個共同的補(bǔ)償量，通過協(xié)同運作，實現(xiàn)多渠道補(bǔ)償，從而提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男蔥13]。

二是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償核算方法的研究。劉超等認(rèn)為需要通過建立動態(tài)價格體系，核算更加契合地區(qū)實際的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，并且利用市場價值法、替代成本法、影子工程法等方法，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)核算的動態(tài)價格體系，對京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)行合理測度[14]。李芬等采用費用分析法對三江源生態(tài)保護(hù)成本進(jìn)行動態(tài)核算，并將生態(tài)保護(hù)成本作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下限，從實際需求角度分析基于生態(tài)保護(hù)成本的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算范圍與指標(biāo)體系[15]。楊海樂等將選擇容量價值引入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和自然資源資產(chǎn)價值核算，值將經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與資源環(huán)境狀況相融合，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價值統(tǒng)一[16]。王奕淇從公平的視角出發(fā)，認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在生態(tài)服務(wù)價值供給的基礎(chǔ)上剔除本地區(qū)的自身消費[17]。

三是關(guān)于協(xié)調(diào)多元生態(tài)補(bǔ)償體系各主體關(guān)系的研究。丘水林認(rèn)為企業(yè)和社會的理性決策亦會導(dǎo)致集體行動困境，只能在局部性問題方面修正市場失靈問題，而政府則擁有行政權(quán)威和動員調(diào)用社會資源的能力，是彌補(bǔ)生態(tài)產(chǎn)品市場失靈的主導(dǎo)力量[18]。趙晶晶等通過研究發(fā)現(xiàn)，政府與市場在流域生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)系演進(jìn)以及實踐探索過程均呈現(xiàn)出不斷協(xié)同的趨勢，協(xié)同過程應(yīng)遵循平等-協(xié)同、生態(tài)服務(wù)價值定量化、成本最小化、效益最大化等原則，明確政府與市場的角色定位，合理界定政府與市場的作用[19]。邢華和邢普耀運用制度性集體行動分析框架，得出縱向政府可以運用其行政權(quán)威和信息優(yōu)勢進(jìn)行干預(yù)，促進(jìn)橫向政府間協(xié)調(diào)發(fā)展合作傾向的產(chǎn)生；縱向政府可以運用激勵政策和行政權(quán)威促進(jìn)橫向政府間合作的達(dá)成與執(zhí)行；縱向政府亦可以增進(jìn)橫向政府間的信任和共同價值，促進(jìn)自組織合作的產(chǎn)生[20]。

四是關(guān)于生態(tài)扶貧方面的研究。從價值取向維度來看，生態(tài)扶貧彰顯出不斷滿足人民群眾日益增長對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的總體需求；從遠(yuǎn)景目標(biāo)維度來看，生態(tài)扶貧戰(zhàn)略在維護(hù)國家生態(tài)安全基線中的地位和作用更加顯著；從體制機(jī)制維度看，生態(tài)扶貧戰(zhàn)略凸顯出人類在生態(tài)文明建設(shè)中的創(chuàng)造力與執(zhí)行力，建構(gòu)出多方協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)扶貧大格局[21]。張宜紅和薛華通過研究不同生態(tài)扶貧實踐模式，認(rèn)為在實施過程中存在生態(tài)補(bǔ)償政策依據(jù)不明朗、部分貧困戶參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在障礙、生態(tài)補(bǔ)償脫貧效應(yīng)存在差異、生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金籌措使用機(jī)制不完善、生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門銜接不順暢等困境，抑制了生態(tài)補(bǔ)償扶貧實施效果[22]。李一花和李佳通過研究得出生態(tài)補(bǔ)償政策實施可以顯著改善居民貧困狀況，自然資源規(guī)模的擴(kuò)大和環(huán)境質(zhì)量的改善正向激勵減貧效應(yīng)的實現(xiàn);居民就業(yè)的多樣化和城市化水平的提高可以促進(jìn)減貧效應(yīng)的實現(xiàn)[23]。

綜上所述，現(xiàn)有研究大多是基于生態(tài)補(bǔ)償本身的研究，進(jìn)一步推動了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全和完善。但從長期來看，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊、主客體識別不夠精準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償績效評價缺失等問題，從而降低了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運行效率。本文基于共同富裕的視角，梳理了共同富裕與生態(tài)文明建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯，探究了為實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦邔?dǎo)向，提出了共同富裕視閾下生態(tài)補(bǔ)償財政政策的完善之策。

三、共同富裕視角下生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿?/h2>

(一)生態(tài)環(huán)境改善是共同富裕的必然要求

新時代的共同富裕具有鮮明的中國特色，既要實現(xiàn)人的全面發(fā)展，又要追求社會全面進(jìn)步，即通過高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足人民日益增長的美好生活需要，通過擴(kuò)大中等收入群體實現(xiàn)全體人民的共同富裕，通過縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距、推動基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)地區(qū)間共同富裕[24]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來說，共同富裕是在按勞分配的基礎(chǔ)之上，追求全民收入差距的最小化，既需要解決城鄉(xiāng)之間的收入差距，又需要解決區(qū)域之間的收入差距，以滿足經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。共同富裕也是“全面富?！保粌H僅是經(jīng)濟(jì)上的共同富裕，也是精神上的共同富裕。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高能夠提高居民的“物質(zhì)富?！背潭?，生態(tài)環(huán)境改善能夠極大程度上提高居民的“精神富足”程度。關(guān)于幸福指數(shù)的調(diào)查統(tǒng)計表明，人均GDP高的地區(qū)幸福指數(shù)未必高，人均GDP低的地區(qū)幸福指數(shù)也很難高[25]。這說明當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、人均收入水平提高、居民生活質(zhì)量有所提升、“物質(zhì)富?！背潭鹊玫礁蟮臐M足時，居民將更多的追求“精神富足”，追求高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境。當(dāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善，“精神富足”和“物質(zhì)富裕”都得到滿足的時候，這就意味著新時代所追求的共同富?；緦崿F(xiàn)了；如果生態(tài)環(huán)境質(zhì)量沒有改善、“精神富足”的追求得不到滿足時，居民幸福指數(shù)就難以提升。與此相反，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，盡管擁有良好的生態(tài)環(huán)境，但是缺乏生態(tài)價值理念，難以實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，那么“物質(zhì)富?！蓖瑯与y以得到滿足，居民幸福指數(shù)也很難提高。因此，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和改善生態(tài)環(huán)境都是共同富裕所要追求的目標(biāo)，是實現(xiàn)共同富裕的必然要求。

(二)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效推動共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)

習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，堅持人與自然和諧共生的理念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者能夠?qū)ⅰ熬G水青山”等生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)換為生態(tài)產(chǎn)品價值，能夠提高擁有豐富生態(tài)產(chǎn)品地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高人均收入水平，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式，也是推進(jìn)實現(xiàn)共同富裕的重要制度，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的辯證統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性以及外部性的存在，使得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“搭便車”現(xiàn)象極易發(fā)生，而承擔(dān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境重任的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果一味的為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而“搭便車”，就會使該地區(qū)陷入“經(jīng)濟(jì)貧困—生態(tài)貧困—經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢”的惡性循環(huán)。因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度是指以保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)各利益主體之間的矛盾與沖突的制度安排，保障經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)的可持續(xù)性。一方面，生態(tài)補(bǔ)償制度安排能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)者、受益者、破壞者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，劃分生態(tài)補(bǔ)償中的受償主體和補(bǔ)償主體，避免生態(tài)產(chǎn)品過度使用問題，減少“搭便車”現(xiàn)象，激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償制度能夠協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、受益者和破壞者之間的關(guān)系，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本以及生態(tài)產(chǎn)品價值，給予生態(tài)環(huán)境保護(hù)者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，既激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者保護(hù)環(huán)境的積極性，又能夠協(xié)調(diào)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動地區(qū)間實現(xiàn)共同富裕。

從公共產(chǎn)品的角度來看，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。共同富裕追求的是人人都平等的機(jī)會，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，人人都應(yīng)該平等的享有良好的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)補(bǔ)償制度能夠有效解決生態(tài)環(huán)境作為公共物品以及外部性所帶來的“搭便車”等問題，既能夠通過激勵生態(tài)保護(hù)者保護(hù)環(huán)境的積極性，實現(xiàn)生態(tài)效益；又能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。在一定程度上促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)形成“生態(tài)效益—經(jīng)濟(jì)效益—更高的生態(tài)效益”良性循環(huán)，將“生態(tài)蛋糕”和“經(jīng)濟(jì)蛋糕”的分配有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的“共同富裕”和精神上的“共同富?！?，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境和諧共存、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。所以，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了新方法，推動了共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)生態(tài)補(bǔ)償是建立共同富裕長效機(jī)制的重要途徑

從本質(zhì)上來說，共同富裕并不是簡單意味著財富分配的平均度問題，而是持續(xù)提升人們創(chuàng)造財富的能力。因而共同富裕的充分必要條件是保障所有人獲得基本能力[26]：可持續(xù)的創(chuàng)富能力和協(xié)調(diào)發(fā)展能力。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立能夠為人們提供創(chuàng)造財富的途徑，提升人們“共同致富”的能力(見圖1)。一方面，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)人們提供收入來源。生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，人們收入來源較窄，教育水平落后，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠使當(dāng)?shù)鼐用癯浞职l(fā)揮自身所長，利用其對于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的了解，通過保護(hù)生態(tài)環(huán)境來獲得收入，進(jìn)而能夠獲得更高的教育水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)，創(chuàng)造財富的能力又得到進(jìn)一步提升，逐步實現(xiàn)共同富裕。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過資金重新分配，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠使不同地區(qū)之間通過協(xié)議等方式達(dá)成合作，實現(xiàn)資金從生態(tài)產(chǎn)品受益者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移，不僅能夠激勵生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，而且能夠為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供機(jī)遇，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，進(jìn)一步實現(xiàn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償與共同富裕邏輯關(guān)系圖

四、共同富裕視角下生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦邔?dǎo)向

(一)共同富裕視角下生態(tài)補(bǔ)償財政政策的必要性

建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)蛋糕”和“生態(tài)蛋糕”的辯證統(tǒng)一，是推動共同富裕實現(xiàn)的必然要求。共同富裕追求全民收入差距的最小化，既需要解決城鄉(xiāng)之間收入差距，又需要解決區(qū)域之間收入差距。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，既要協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間利益關(guān)系，又要鼓勵和引導(dǎo)不同區(qū)域參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。從公共產(chǎn)品視角來看，共同富裕和生態(tài)文明建設(shè)都是公共產(chǎn)品，如果僅依靠市場手段調(diào)節(jié)，勢必產(chǎn)生“免費搭車”和“外部負(fù)效應(yīng)”現(xiàn)象，財政作為連接經(jīng)濟(jì)、社會、政治三個子系統(tǒng)的紐帶[27]，通過財政政策的制定參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。通過財政政策來建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅能夠有效的協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間的利益關(guān)系，又能夠利用財政資金鼓勵和引導(dǎo)地方政府參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)社會公平的作用，助力共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償財政政策

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立為實現(xiàn)共同富裕提供了新思路。共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)是通過提升人們創(chuàng)造財富的能力來實現(xiàn)的，從而保障共同富裕的長期化。同時共同富裕目標(biāo)也對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了新要求，即建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償制度。由此，生態(tài)補(bǔ)償財政政策的制定和完善應(yīng)該以實現(xiàn)共同富裕長期化為目標(biāo)，建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償財政政策。可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償財政政策就是要求財政政策制定能夠為生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)提供持續(xù)創(chuàng)造財富的能力，包括穩(wěn)定的政府補(bǔ)貼、有序的多元化生態(tài)補(bǔ)貼、適當(dāng)合理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及良好的生態(tài)環(huán)境等。首先，生態(tài)補(bǔ)償財政政策的制定應(yīng)當(dāng)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供穩(wěn)定的資金來源。不僅要建立合理穩(wěn)定的地方政府財源體系，為地方政府參與和引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償提供資金支持，而且財政政策的制定應(yīng)當(dāng)激勵市場、社會等多個主體參與到生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中，引導(dǎo)多元主體建立持續(xù)、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償資金投入體系，以此來保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的穩(wěn)定和可持續(xù)。其次，生態(tài)補(bǔ)償財政政策應(yīng)當(dāng)幫助生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)地區(qū)建立可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。生態(tài)保護(hù)重點地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，只有建立以綠色產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，為當(dāng)?shù)靥峁┛沙掷m(xù)的財政資金來源。最后，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)也意味著生態(tài)可持續(xù)。生態(tài)補(bǔ)償財政政策不僅要幫助環(huán)境保護(hù)重點地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也要幫助其提高生態(tài)保護(hù)能力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)，這也是實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的必然要求。

(三)構(gòu)建人本主義邏輯的生態(tài)補(bǔ)償財政政策

共同富裕視角下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以人民為中心，遵循人本主義邏輯，充分體現(xiàn)人們在生態(tài)保護(hù)中的主體性、創(chuàng)造性和文明性，形成“人的發(fā)展—生態(tài)環(huán)境改善—人的發(fā)展”的邏輯框架。將人的發(fā)展作為生態(tài)補(bǔ)償財政政策的出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)目標(biāo)和手段的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，生態(tài)補(bǔ)償財政政策的制定應(yīng)當(dāng)從人的發(fā)展出發(fā)，通過提升人的能力來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善和生活水平提升，這也是實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償和共同富?？沙掷m(xù)的重要方式。生態(tài)補(bǔ)償財政政策通過鼓勵“人人參與”“人人努力”來促進(jìn)人的能力提升，促進(jìn)人的全面發(fā)展。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償財政政策應(yīng)當(dāng)以人的發(fā)展為最終目標(biāo)，既包括人均收入的提升，實現(xiàn)“物質(zhì)富裕”，又包括人能力的提升，實現(xiàn)“精神富足”。傳統(tǒng)的物本主義邏輯以物的發(fā)展為最終目的，忽略人在發(fā)展中的重要性，難以具有可持續(xù)性。人本主義邏輯的生態(tài)補(bǔ)償財政政策能夠充分激發(fā)人的潛能，調(diào)動人們發(fā)展的積極性，同時實現(xiàn)人的發(fā)展和物的發(fā)展。

(四)構(gòu)建兼顧效率與公平的生態(tài)補(bǔ)償財政政策

共同富裕視角下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是公平和效率的統(tǒng)一，實現(xiàn)“生態(tài)蛋糕”與“經(jīng)濟(jì)蛋糕”的有機(jī)結(jié)合，既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠賦予生態(tài)產(chǎn)品可核算、可實現(xiàn)的價值，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)能夠從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品中受益，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，從而縮小地區(qū)發(fā)展差距、推動共同富裕。生態(tài)補(bǔ)償財政政策的制定既要實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的效率與公平，又要兼顧經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率與公平。在效率原則指導(dǎo)下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，既激發(fā)了生態(tài)保護(hù)地區(qū)保護(hù)環(huán)境的積極性，提高改善生態(tài)環(huán)境效率，又為生態(tài)保護(hù)地區(qū)的居民提供收益來源，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實現(xiàn)人均可支配收入的增加。在公平原則指導(dǎo)下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制賦予生態(tài)產(chǎn)品公平價值，不僅使每一個都能夠公平的享受到生態(tài)補(bǔ)償所帶來的生態(tài)效益紅利，實現(xiàn)全體公民滿意程度的提高，而且能夠通過轉(zhuǎn)移支付、政府引導(dǎo)建立生態(tài)產(chǎn)品交易市場等方式，加強(qiáng)區(qū)域合作，實現(xiàn)資金的轉(zhuǎn)移和公平分配，推動共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。所以生態(tài)補(bǔ)償財政政策的制定要充分發(fā)揮出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制兼顧效率與公平的特點，使其更好的助力共同富裕的實現(xiàn)。

五、 共同富裕視角下生態(tài)補(bǔ)償財政政策的選擇

(一)完善縱向生態(tài)補(bǔ)償制度

縱向生態(tài)補(bǔ)償制度是指中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付的方式為生態(tài)保護(hù)者提供資金支持，是生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源之一。《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》指出，在縱向生態(tài)補(bǔ)償方面主要措施是要加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，例如對青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；同時建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；探索建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當(dāng)減少補(bǔ)償資金規(guī)模。在完善縱向生態(tài)補(bǔ)償制度方面主要采取的財政政策措施主要包括以下兩個方面。

1.加大均衡性轉(zhuǎn)移支付對于生態(tài)因素的考量

均衡性轉(zhuǎn)移支付在資金使用過程中，地方政府具有較大的自主性，能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，將資金在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間合理分配，是中央對地方生態(tài)補(bǔ)償最重要的轉(zhuǎn)移支付方式。根據(jù)2019年中央對地方均衡轉(zhuǎn)移支付辦法規(guī)定，某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+省對下均等化努力程度獎勵資金。其中均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)按照均衡性轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支缺口總額以及各地區(qū)財政困難程度系數(shù)①等因素確定。目前中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付主要取決于地方政府財政收支缺口以及地方政府困難程度等因素，缺少對于生態(tài)因素的考量。因此，在完善縱向生態(tài)補(bǔ)償過程中，應(yīng)當(dāng)在均衡性轉(zhuǎn)移支付額度確定時加入對于生態(tài)因素的考量，可以按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本和取得的收益，在綜合考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財政收支情況的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。例如，在原有均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中加入生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素，增加生態(tài)保護(hù)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額。同時，在將生態(tài)因素加入均衡性轉(zhuǎn)移支付額度確定過程中，應(yīng)充分考慮各地區(qū)的實際情況，合理確定生態(tài)因素補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要按照水資源、森林資源、大氣等各項生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)難度確定生態(tài)因素在均衡性轉(zhuǎn)移支付中所占的比重，又要綜合考慮各地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力和努力程度，充分發(fā)揮均衡性轉(zhuǎn)移支付對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用，緩解生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間的沖突。

2.提高專項轉(zhuǎn)移支付資金安排的合理性

專項轉(zhuǎn)移支付也是縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾绞街?，對于彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)成本，緩解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾發(fā)揮著重要作用。例如，2008年我國開展了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對主體功能區(qū)劃中禁止開發(fā)區(qū)與部分限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍從2008年的221個縣域擴(kuò)展到目前的818個縣，補(bǔ)償資金從60.51億元提高到2020年的794.5億元[28]，極大緩解了重點生態(tài)功能區(qū)財政壓力問題，提高了該地區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性。但是從目前來看生態(tài)補(bǔ)償專項轉(zhuǎn)移支付資金安排仍需要進(jìn)一步完善。一方面，生態(tài)保護(hù)專項轉(zhuǎn)移支付項目存在重復(fù)交叉現(xiàn)象。例如森林、草原和風(fēng)沙區(qū)等生態(tài)工程項目與重點生態(tài)功能區(qū)之間緊密關(guān)聯(lián)，補(bǔ)償區(qū)域沒有明確的邊界，重復(fù)率比較高，降低了轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，容易造成資金浪費[29]。應(yīng)當(dāng)對生態(tài)補(bǔ)償專項轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行整合，統(tǒng)一配置資金，細(xì)化資金使用方向，避免資金在緊密關(guān)聯(lián)項目之間重復(fù)使用，提高生態(tài)補(bǔ)償效率。另一方面，細(xì)化生態(tài)領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付補(bǔ)償對象。現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償專項轉(zhuǎn)移支付僅僅對于資金使用方向做出規(guī)定，但沒有具體細(xì)化到某一補(bǔ)償對象，降低了生態(tài)補(bǔ)償效果。應(yīng)當(dāng)充分了解各項生態(tài)補(bǔ)償專項轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)以及想要達(dá)到的效果，細(xì)化各項責(zé)任，明確責(zé)任主體，完善生態(tài)補(bǔ)償專項轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，對于生態(tài)保護(hù)責(zé)任主體的成本和收益進(jìn)行合理測算，進(jìn)而精準(zhǔn)確定專項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償對象，避免資金浪費。

(二)構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償引導(dǎo)機(jī)制

《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》提出，我國橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要在于鞏固跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點成果；鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治；推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等方面。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠通過地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系，從而有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部性問題，彌補(bǔ)縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不足。但是從目前的財政體制來看，地方政府間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)方式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間責(zé)任難以界定，很難實現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。因此需要構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償引導(dǎo)機(jī)制，明確界定中央政府和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，由中央政府引導(dǎo)地方政府間形成穩(wěn)定的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.明晰生態(tài)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任

生態(tài)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分是建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償引導(dǎo)機(jī)制的前提。從當(dāng)前來看，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分還存在著一定的模糊之處。一方面，2020年《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了改革[30]，但在生態(tài)領(lǐng)域中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分仍沒有細(xì)化。雖然跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)由中央和地方共同承擔(dān)，但是并沒有具體規(guī)定中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任的比重，尤其是生態(tài)保護(hù)重點地區(qū)往往難以負(fù)擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的全部成本，需要中央政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。另一方面，地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任難以明確界定。生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有極強(qiáng)的外部性，生態(tài)效益極易外溢到其他省份，但是地方政府往往只承擔(dān)本地區(qū)的支出責(zé)任，對于其他地區(qū)外溢的生態(tài)效益承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的積極性很弱。地方政府間在生態(tài)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任存在著模糊地帶，難以形成生態(tài)治理協(xié)作機(jī)制。清晰、明確地劃分中央政府與地方政府、地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任，才能構(gòu)建穩(wěn)定的橫向生態(tài)補(bǔ)償引導(dǎo)機(jī)制。首先，細(xì)化中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任。在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)由中央和地方政府共同承擔(dān)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央政府對于生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)地區(qū)的事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。例如三江源地區(qū)地方政府財力難以支撐生態(tài)保護(hù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將其事權(quán)和支出責(zé)任歸于中央政府，由中央政府負(fù)責(zé)三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其次，合理劃分地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任。對于外溢性較強(qiáng)或者跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)的收益情況，合理明確地劃分地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任。

2.充分發(fā)揮中央財政資金的引導(dǎo)作用

中央政府在地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制形成過程中起到至關(guān)重要的作用，中央財政資金是中央政府引導(dǎo)地方政府形成橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄巍Ｊ紫?，實施相?yīng)的激勵手段。按照早建早補(bǔ)、早建多補(bǔ)、多建多補(bǔ)的原則，給予建立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)一定資金獎勵，提高地方政府建立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。同時，橫向生態(tài)補(bǔ)償更加關(guān)注的是生態(tài)效益，中央政府獎勵資金應(yīng)當(dāng)更加傾向于橫向生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生生態(tài)效益明顯的地區(qū)。而對于生態(tài)環(huán)境更加惡化，并且未積極建立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)，實施一定的懲罰或者合理縮減中央轉(zhuǎn)移支付金額。其次，在橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立初期中央政府給予一定的資金補(bǔ)貼。生態(tài)補(bǔ)償所產(chǎn)生的生態(tài)效益難以在短時間內(nèi)產(chǎn)生效果，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲唠y以在短時間內(nèi)享受到生態(tài)效益所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，這就使得生態(tài)補(bǔ)償受益的地方政府難以承擔(dān)橫向生態(tài)補(bǔ)償所需資金，因此橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以建立。因此，對于財政自給能力差的地方政府，中央政府可以給予一定的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)貼，幫助其建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；對于財政能夠自給自足的地區(qū)，可獨立承擔(dān)其建立橫向生態(tài)補(bǔ)償所需資金。同時，要通過正確處理生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的辯證關(guān)系，盡量縮短生態(tài)效益的滯后期，形成生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的時間協(xié)調(diào)[31]。

(三)建立以政府為主導(dǎo)，多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償制度的資金來源大多是以中央政府轉(zhuǎn)移支付或者地方政府間轉(zhuǎn)移的形式，但是轉(zhuǎn)移支付資金有限，往往不能完全滿足生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金需要?！蛾P(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》指出，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)構(gòu)建多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括補(bǔ)償主體多元化、補(bǔ)償方式多樣化等，例如在合理科學(xué)控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易等。在多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的過程中，財政政策可以發(fā)揮如下作用。

1.優(yōu)化生態(tài)稅收體系，鼓勵市場和社會參與生態(tài)補(bǔ)償

在生態(tài)補(bǔ)償中政府、市場和社會主體都發(fā)揮著重要作用。政府補(bǔ)償主要是通過轉(zhuǎn)移支付等方式進(jìn)行，市場補(bǔ)償主要是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易等方式，而社會補(bǔ)償是指在政府引導(dǎo)下，由社會公眾組織通過組織協(xié)議進(jìn)行的補(bǔ)償，主要包括非政府組織參與型補(bǔ)償、社會及個人捐助等形式。政府補(bǔ)償既需要充分利用生態(tài)產(chǎn)品價格、數(shù)量等市場工具，又需要調(diào)動社會力量來補(bǔ)充；市場補(bǔ)償既需要在政府相關(guān)規(guī)制下進(jìn)行，又需要接受社會公眾的監(jiān)督；社會補(bǔ)償則需要政府補(bǔ)償和市場手段的配合[32]。因此生態(tài)領(lǐng)域稅收政策能夠充分調(diào)動市場和社會主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。首先，對參與生態(tài)補(bǔ)償、購買生態(tài)產(chǎn)品的市場主體實施稅收優(yōu)惠政策，實行增值稅或企業(yè)所得稅稅收減免制度，激勵市場主體參與生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。市場主體作為生態(tài)產(chǎn)品的受益者，有責(zé)任對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者進(jìn)行資金補(bǔ)償。但是由于生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性，市場主體很難意識到自身參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。因此可以通過稅收優(yōu)惠政策加以宣傳，既可以讓市場參與者了解自身在生態(tài)補(bǔ)償中的責(zé)任，又可以提高市場參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。其次，利用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵開展多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。以資金補(bǔ)償為主的生態(tài)補(bǔ)償方式難以具有可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)增加人力、物力、教育資源以及技術(shù)等方面的生態(tài)補(bǔ)償，探索生態(tài)補(bǔ)償新方式，將“輸血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健毖a(bǔ)償，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。例如，以政府為主導(dǎo)，在生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)地區(qū)建立生態(tài)園區(qū)，對生態(tài)園區(qū)企業(yè)和支持生態(tài)園區(qū)的企業(yè)實行增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)加大對生態(tài)園區(qū)進(jìn)行技術(shù)、人才支持，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)，積極拓寬銷售渠道，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償基金，合理界定政府和市場責(zé)任

建立生態(tài)補(bǔ)償基金能夠?qū)Ψ稚⒌纳鷳B(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)一管理，提高資金使用效率，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效化發(fā)展。首先，按照政府、市場和社會各主體在生態(tài)環(huán)境方面的受益范圍和各自的責(zé)任，合理劃分出資比例，例如政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性、生態(tài)效益對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收收入的影響；市場應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益等。其次，生態(tài)補(bǔ)償基金的管理應(yīng)當(dāng)通過市場化的運營，能夠在一定程度上解決生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題，達(dá)到收支平衡，給予生態(tài)環(huán)境保護(hù)者更多的補(bǔ)償資金，以維持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長效運行。最后，在生態(tài)補(bǔ)償基金的基礎(chǔ)上建立信息公開平臺。生態(tài)補(bǔ)償基金是將生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者與受益者聯(lián)系起來的重要紐帶，建立信息公開平臺既能夠使生態(tài)補(bǔ)償籌資情況更加公開透明，又能夠?qū)⒚抗P資金的流向和其產(chǎn)生的生態(tài)效益更好的向社會公眾說明，接受公眾的監(jiān)督。

(四)制定合理的生態(tài)補(bǔ)償績效評價體系

合理的生態(tài)補(bǔ)償績效評價體系是建立健全生態(tài)補(bǔ)償體系的重要方式，能夠更加有效的監(jiān)督政府對生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，同時能夠為評價生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的效果提供科學(xué)的方法，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制獎懲辦法提供依據(jù)，更好的激勵地方政府有效的利用生態(tài)補(bǔ)償資金，保障生態(tài)補(bǔ)償資金真正用于生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.建立多元主體參與的績效評價體系

構(gòu)建多元主體參與的績效評價體系是多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必然要求。政府、市場和社會共同參與到生態(tài)補(bǔ)償績效評價體系中，一方面，能夠?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的效果進(jìn)行全方位、多角度的評價，使得績效評價更加全面、客觀，有效避免主觀臆斷和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。另一方面，能夠提高全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，政府、市場、社會主體形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。建立多主體參與的績效評價體系，首先，要構(gòu)建多元主體生態(tài)補(bǔ)償信息公開平臺，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用透明度。生態(tài)補(bǔ)償信息只有得到充分披露，提高其透明度，才能提高政府、市場和社會主體對于生態(tài)補(bǔ)償資金使用情況的了解程度，以便更加客觀、公正的參與到績效評價中，保證評價結(jié)果的真實性。其次，適當(dāng)?shù)囊氲谌綑C(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化評估。第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性的評估機(jī)構(gòu)能更科學(xué)、合理、客觀，具有一定的權(quán)威性、公正性、規(guī)范性和專業(yè)性。同時引入的第三方主體需具備相應(yīng)的行業(yè)資質(zhì)和社會威信，以保證績效評價的權(quán)威性、公正性和客觀性。將政府、市場、社會以及第三方機(jī)構(gòu)評價結(jié)果按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，制定綜合性指標(biāo)，進(jìn)而確定最終的績效評價結(jié)果。

2.合理確定生態(tài)補(bǔ)償績效評價指標(biāo)

生態(tài)補(bǔ)償評價指標(biāo)的建立應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向，這里的“結(jié)果”主要指以生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)為主，結(jié)合地方政府努力程度、生態(tài)補(bǔ)償多元化程度等指標(biāo)進(jìn)行綜合評價。其中，生態(tài)效益主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償制度實施后生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善情況，但是由于生態(tài)效益短期內(nèi)難以顯現(xiàn)出來，所以應(yīng)當(dāng)在最近幾年的基礎(chǔ)上對生態(tài)環(huán)境情況進(jìn)行合理預(yù)測，進(jìn)而判斷生態(tài)補(bǔ)償制度的生態(tài)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及居民滿意程度等，可以對受償?shù)貐^(qū)GDP進(jìn)行衡量以及對居民生活水平進(jìn)行評價等。同時生態(tài)補(bǔ)償績效指標(biāo)的建立應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對不同地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償績效指標(biāo)實行差異化管理，提高生態(tài)補(bǔ)償績效指標(biāo)的科學(xué)性。

結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題?！蛾P(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中指出：到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備。以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補(bǔ)償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型[33]。

從實踐層面來看，生態(tài)保護(hù)地區(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而生態(tài)受益地區(qū)一般屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅是對生態(tài)保護(hù)地區(qū)因為機(jī)會成本而給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且是支持生態(tài)保護(hù)地區(qū)能夠加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)，形成競爭力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，經(jīng)過一定時期的積淀逐漸形成對欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有效支撐的重要保證。

共同富裕是普遍富?；A(chǔ)上的差別富裕，是物質(zhì)生活和精神生活的全面富裕，是從部分到整體的逐步富裕，也是從低層次到高層次的過程富裕。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展理念、人本主義邏輯以及兼顧效率與公平為導(dǎo)向，實施綠色財政稅收政策，建立起與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，同時可以利用生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的多方資金，結(jié)合當(dāng)?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，充分挖掘當(dāng)?shù)匚幕?、歷史、民族等特色，通過發(fā)展生態(tài)相關(guān)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的辯證統(tǒng)一，對推動共同富裕的實現(xiàn)具有重要意義。

注 釋：

①困難程度系數(shù)=標(biāo)準(zhǔn)化處理后(“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”支出÷地方標(biāo)準(zhǔn)財政收入)×55%+標(biāo)準(zhǔn)化處理后(標(biāo)準(zhǔn)收支缺口÷標(biāo)準(zhǔn)支出)×45%。