王璞如，張羽翔

（中國灌溉排水發(fā)展中心，中國 北京 100054）

1 概要

灌區(qū)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要支撐和組成部分，加快灌區(qū)現(xiàn)代化符合國家“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，國家對灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)高度關(guān)注。黨的十九大報(bào)告以及2015年以來國家出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《國家節(jié)水行動(dòng)方案》等一系列文件都提出要實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造與現(xiàn)代化建設(shè)，上述國家有關(guān)方針政策都為大型灌區(qū)今后改革發(fā)展指明了方向，針對灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)給出了具體指導(dǎo)意見。2020年3月，水利部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于開展‘十四五’大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造實(shí)施方案編制工作的通知”（辦農(nóng)水〔2020〕56號(hào)），揭開了全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造的序幕。

編制技術(shù)指南中明確對財(cái)務(wù)評價(jià)提出了具體要求：方案編制要在國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)合理基礎(chǔ)上，通過財(cái)務(wù)分析計(jì)算，提出維持灌區(qū)正常運(yùn)行所需資金來源。灌區(qū)現(xiàn)代化改造，灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展是其現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，這就要求灌區(qū)項(xiàng)目方案編制時(shí)通過財(cái)務(wù)評價(jià)，在財(cái)務(wù)生存能力分析、償債能力分析和盈利能力分析等方面進(jìn)行充分論證，保證灌區(qū)在運(yùn)行期間的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

以往水利水電工程的前期工作，水力發(fā)電、城鎮(zhèn)供水等以經(jīng)濟(jì)效益為主、兼有一定社會(huì)效益的項(xiàng)目按盈利性項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)進(jìn)行財(cái)務(wù)評價(jià)，形成了一套完善的財(cái)務(wù)評價(jià)方法和指標(biāo)體系。而灌區(qū)工程作為社會(huì)公益性的農(nóng)田水利工程，在規(guī)劃、可行性研究等前期工作階段，方案編制主要進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)分析，對財(cái)務(wù)評價(jià)分析較少。自1999年開始實(shí)施的大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目啟動(dòng)以來，各灌區(qū)的可行性研究階段著重進(jìn)行了國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)分析，保證其國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)滿足要求，社會(huì)效益與生態(tài)環(huán)境效益相對比較顯著，然而對于財(cái)務(wù)評價(jià)分析相對匱乏，大多數(shù)灌區(qū)都沒有詳細(xì)分析其財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)。其原因主要有以下幾點(diǎn)：

一是大多數(shù)灌區(qū)定性為公益性或準(zhǔn)公益性水利工程，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要為全額撥款型或差額撥款型事業(yè)單位，灌區(qū)的職工薪酬和管理費(fèi)用很大程度上依靠地方政府的財(cái)政支出，在一定程度上保證了灌區(qū)財(cái)務(wù)生存能力。

二是灌區(qū)管理和運(yùn)行機(jī)制不夠健全，對于灌區(qū)日常運(yùn)行所需的工程維護(hù)費(fèi)用明顯不足，還難以嚴(yán)格按水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出要求列支相關(guān)費(fèi)用。

三是灌區(qū)水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低，達(dá)不到成本水價(jià)，使得灌區(qū)管理單位出現(xiàn)入不敷出的情況，難以維持正常運(yùn)行，造成部分工程長期帶病運(yùn)行，使得灌區(qū)尚不能作為一個(gè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

四是灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收的體制還不健全。許多灌區(qū)缺乏用水量的計(jì)量設(shè)施，仍然以按畝計(jì)收為主計(jì)收水費(fèi)，無法做到按量收費(fèi)，使得灌區(qū)無法做到精細(xì)化管理，提升水資源價(jià)值，灌區(qū)的財(cái)務(wù)生存能力難以有效提升。

當(dāng)前進(jìn)行的大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造工作，不單單是工程建設(shè)的現(xiàn)代化，更是灌區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，通過項(xiàng)目前期科學(xué)合理的財(cái)務(wù)評價(jià)分析，將為現(xiàn)代化灌區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理提供有利支撐，促進(jìn)灌區(qū)科學(xué)核定供水成本，完善灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收辦法；同時(shí)從客觀上督促灌區(qū)提升管理能力和服務(wù)水平，提升供水保證率，進(jìn)一步擴(kuò)大灌區(qū)信息化建設(shè)的需求，也為未來開展的灌區(qū)體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢钥闯?，提升財(cái)務(wù)評價(jià)水平，對灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造的實(shí)施具有重要意義。

2 灌區(qū)財(cái)務(wù)評價(jià)方法

灌區(qū)的財(cái)務(wù)評價(jià)分析應(yīng)嚴(yán)格按照《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》（SL72-2013）要求進(jìn)行編制。水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出應(yīng)包括建設(shè)項(xiàng)目總投資、年運(yùn)行費(fèi)（經(jīng)營成本）、更新改造投資、流動(dòng)資金和稅金等。

年運(yùn)行費(fèi)（經(jīng)營成本）包括材料費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)、修理費(fèi)、職工薪酬、管理費(fèi)及其他費(fèi)用等；年運(yùn)行費(fèi)加上折舊攤銷費(fèi)用即為年總成本費(fèi)用。

財(cái)務(wù)收入主要包括水費(fèi)收入與補(bǔ)貼收入。

在遵循規(guī)范編制方案的基礎(chǔ)上，對于財(cái)務(wù)生存能力分析、償債能力分析以及盈利能力分析的相關(guān)指標(biāo)，應(yīng)結(jié)合灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)、灌區(qū)收益對象的類型、灌區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)作物類型以及灌區(qū)所在區(qū)域來科學(xué)核定。在保證財(cái)務(wù)生存能力滿足要求的基礎(chǔ)上，對于承擔(dān)非農(nóng)業(yè)供水、種植高附加值農(nóng)作物及位于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)地區(qū)的灌區(qū)，應(yīng)完善盈利能力分析，保證相關(guān)指標(biāo)達(dá)到要求；對于效益較好有融資能力的灌區(qū)，應(yīng)完善償債能力分析。

3 工程實(shí)例

以云南省丘北大型灌區(qū)為例，簡要介紹灌區(qū)財(cái)務(wù)評價(jià)的相關(guān)分析指標(biāo)。

3.1 工程概況

丘北灌區(qū)位于云南省中部，灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積31.03萬畝，灌區(qū)內(nèi)種植大春農(nóng)作物以水稻、玉米、辣椒、烤煙為主，小春作物以種植小麥、油菜等為主，其他經(jīng)濟(jì)作物還有花生、蔬菜、三七等，經(jīng)濟(jì)林果有西瓜、石榴、桃、李、梨、楊梅、葡萄等。

3.2 財(cái)務(wù)構(gòu)成

丘北灌區(qū)的財(cái)務(wù)評價(jià)中，財(cái)務(wù)收入為售水水費(fèi)，即灌區(qū)專管部門通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)渠管部門或群管組織收取的水費(fèi)。為保證財(cái)務(wù)評價(jià)對象收入與費(fèi)用口徑的一致性，本次財(cái)務(wù)評價(jià)對象為灌區(qū)專管部門負(fù)責(zé)的水利工程項(xiàng)目（不包含田間工程），只計(jì)取灌區(qū)專管部門負(fù)責(zé)的水利工程發(fā)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用與收入。財(cái)務(wù)支出包括建設(shè)項(xiàng)目總投資、年運(yùn)行費(fèi)（經(jīng)營成本）、流動(dòng)資金和稅金等。根據(jù)《根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》，項(xiàng)目總投資包括本期固定資產(chǎn)投資和本期項(xiàng)目實(shí)施前工程原值，合計(jì)為37746.05萬元。

3.3 總成本費(fèi)用

總成本費(fèi)用主要包括職工工資及福利費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)用、折舊費(fèi)和其他費(fèi)用等。其中職工工資及福利費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)用和其他費(fèi)用構(gòu)成經(jīng)營成本。

3.3.1 工資及福利費(fèi)

工資及福利費(fèi)是指水利工程供水運(yùn)行過程中職工獲得的各種形式的報(bào)酬以及其他相關(guān)支出。包括職工工資（指工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等各種貨幣報(bào)酬）、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)、住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)基本保險(xiǎn)費(fèi)。灌區(qū)工資及福利費(fèi)合計(jì)為427.68萬元。

3.3.2 工程維護(hù)費(fèi)用

工程維護(hù)費(fèi)包括維修費(fèi)、材料費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)等與工程維修維護(hù)有關(guān)的費(fèi)用，根據(jù)《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》中有關(guān)規(guī)定，本方案工程維護(hù)費(fèi)費(fèi)率取固定資產(chǎn)原值的1%。工程維護(hù)費(fèi)調(diào)整為377.46萬元。

3.3.3 管理費(fèi)用

管理費(fèi)用是指供水經(jīng)營者的管理部門為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。參照同類灌區(qū)管理經(jīng)費(fèi)估算辦法，按人工工資及福利費(fèi)與工程檢修維護(hù)費(fèi)之和的7%計(jì)，共計(jì)56.36萬元。

3.3.4 其他費(fèi)用

按人工工資及福利費(fèi)與工程檢修維護(hù)費(fèi)之和的2%考慮，為16.10萬元。

3.3.5 折舊費(fèi)

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》（水財(cái)經(jīng)〔2007〕470號(hào)），項(xiàng)目區(qū)固定資產(chǎn)按照平均年限法計(jì)算。根據(jù)《水利電力部、財(cái)政部關(guān)于頒發(fā)水利工程管理單位水利工程供水部分固定資產(chǎn)折舊率和大修理費(fèi)率表的通知》，灌區(qū)固定殘值按5%估算，采用直線折舊法確定折舊費(fèi)率。折舊費(fèi)為1195.29萬元。總成本費(fèi)用的計(jì)算結(jié)果見表1。

表1 總成本費(fèi)用估算表

3.4 供水收入、利潤計(jì)算

3.4.1 供水水價(jià)測算

綜合考慮供水運(yùn)行維護(hù)成本、用戶承受能力等因素確定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格基本反映水利工程運(yùn)行維護(hù)成本水平。本項(xiàng)目通過供水運(yùn)行維護(hù)成本對水價(jià)測算和農(nóng)民水費(fèi)承受能力調(diào)查，灌區(qū)收取全成本水價(jià)0.26元/m3。

3.4.2 售水收入

灌區(qū)財(cái)務(wù)收入主要為售水收入，售水收入=供水量×供水水價(jià)。灌區(qū)規(guī)劃年可供水量9760.88萬m3，經(jīng)計(jì)算售水收入為2537.83萬元。

3.4.3 利潤計(jì)算

灌區(qū)利潤=售水收入-總成本費(fèi)用-銷售稅金附加。

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》（水財(cái)經(jīng)〔2007〕470號(hào)）規(guī)定，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核算，不計(jì)利潤和稅金。

供水水價(jià)按滿足投資回收期要求為準(zhǔn)，產(chǎn)品增值稅稅率為10%，銷售稅金附加包括城市維護(hù)建設(shè)和教育費(fèi)附加，以增值稅為基礎(chǔ)，按規(guī)定稅率合計(jì)取10%，所得稅稅率為25%，稅后利潤提取10%法定盈余公積金和5%公益金后，即為灌區(qū)所得利潤，典型年（工程建成后第1年）年利潤為439.56萬元，投資回收期灌區(qū)利潤總額為21905.47萬元。

3.5 流動(dòng)資金

流動(dòng)資金包括維持項(xiàng)目正常運(yùn)行所需購置材料、燃料、備品、備件及科研實(shí)驗(yàn)等的周轉(zhuǎn)資金，采用擴(kuò)大指標(biāo)估算法，參照同類已建工程流動(dòng)資金占比，按年運(yùn)行費(fèi)的10%計(jì)取，則流動(dòng)資金為87.76萬元。

3.6 財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)分析

3.6.1 財(cái)務(wù)生存能力

通過根據(jù)《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》編制資金來源與運(yùn)用表、財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表。由財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表可以看出來，項(xiàng)目靜態(tài)累計(jì)凈現(xiàn)金流量為29298.83萬元，能夠維持項(xiàng)目正常運(yùn)營。根據(jù)資金來源與運(yùn)用表，除建設(shè)期年凈現(xiàn)金流量為負(fù)，運(yùn)行期各年凈現(xiàn)金流量均為正值，且累計(jì)盈余資金均保持正值，財(cái)務(wù)具有較強(qiáng)的生存能力。

3.6.2 盈利能力

根據(jù)《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》編制財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.49%，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值為964.18萬元，投資回收期（從建設(shè)期算起）31.35年，灌區(qū)正常運(yùn)行期年利潤為329.67萬元。該工程在財(cái)務(wù)評價(jià)上是可行的。

4 小結(jié)

（1）財(cái)務(wù)評價(jià)是提升灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)水平，提高灌區(qū)治理能力，促進(jìn)灌區(qū)科學(xué)核定供水成本，完善灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收辦法重要依據(jù)。

（2）財(cái)務(wù)評價(jià)的相關(guān)指標(biāo)不能簡單地作為評價(jià)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)合理性的唯一指標(biāo)，應(yīng)結(jié)合灌區(qū)性質(zhì)、種植種類、供水情況等特點(diǎn)科學(xué)分析。

（3）灌區(qū)財(cái)務(wù)生存能力，應(yīng)作為滿足要求的基本條件，即灌區(qū)年?duì)I業(yè)收入減去年運(yùn)行費(fèi)大于零，而灌區(qū)盈利能力和償債能力應(yīng)根據(jù)灌區(qū)的具體情況差異化評價(jià)。