侯 卓，吳東蔚

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

伴隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)和國(guó)際地位的提升，我國(guó)近年來承辦了一系列重大國(guó)際體育賽事，其包括但不限于2004年亞洲杯足球賽、2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年廣州亞運(yùn)會(huì)、2014年南京青奧會(huì)、2022年北京-張家口冬奧會(huì)等。承辦重大國(guó)際體育賽事有著多方面的價(jià)值，如增加城市投資和消費(fèi)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化（毛豐付 等，2020），乃至提高居民的幸福感（王智慧，2012），但與此同時(shí)，將每一次賽事都變成體育盛會(huì)也并非易事，需要相當(dāng)數(shù)額的財(cái)政投入和各級(jí)政府的勠力同心?？v觀前述在我國(guó)舉辦的重大國(guó)際體育賽事，具體承辦的多是一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)城市，這些城市有作為省級(jí)單位的直轄市、副部級(jí)城市以及地級(jí)市，其中也不乏經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市。很多時(shí)候，僅靠這些城市本身的財(cái)力不足以辦好賽事，高層級(jí)政府的事權(quán)承擔(dān)和財(cái)力投入不可或缺，這便引發(fā)不同層級(jí)政府如何劃分國(guó)際體育賽事承辦事權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“承辦事權(quán)”）的問題。與此同時(shí)，當(dāng)一項(xiàng)賽事由多個(gè)城市共同承辦時(shí)，厘清各自事權(quán)，避免事權(quán)重疊和罅隙，也頗為必要。由此觀之，圍繞國(guó)際體育賽事的承辦，基于政府間財(cái)政事權(quán)妥善劃分的立場(chǎng)，由縱向和橫向兩個(gè)角度切入研究，有著現(xiàn)實(shí)必要性。

查閱既有文獻(xiàn)，蘭自力等（2016）基于公共服務(wù)理論，提出應(yīng)通過合理劃分事權(quán)為“公共體育服務(wù)”提供財(cái)政保障，但未明確劃分標(biāo)準(zhǔn)；劉景裕等（2021）提出體制權(quán)力結(jié)構(gòu)、體育法制水平和社會(huì)組織發(fā)展水平會(huì)影響體育事權(quán)的劃分，但一方面其仍將體育事權(quán)視為整體未作精細(xì)化研究，另一方面也未考慮到體育賽事的經(jīng)濟(jì)屬性，從而制約了研究的深度；余守文等（2020）以2022年冬奧會(huì)為例，研究體育事權(quán)中的承辦事權(quán)，并引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，將體育賽事視為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，提出以受益范圍作為承辦事權(quán)縱向劃分的基本原則，但其僅基于事權(quán)劃分三原則中的外部性原則展開探討，未考慮到信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容這兩項(xiàng)原則對(duì)承辦事權(quán)劃分的影響，亦未涉及承辦事權(quán)橫向劃分的問題。為彌補(bǔ)前述不足，本文擬從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，結(jié)合承辦事權(quán)的特性，在抽象層面明確承辦事權(quán)劃分的基本思路，進(jìn)而基于數(shù)個(gè)案例考察承辦事權(quán)在我國(guó)的實(shí)然配置模式，最后嘗試提煉承辦事權(quán)府際劃分的應(yīng)然模式，以助力國(guó)際體育賽事在我國(guó)的順利舉辦。

1 事權(quán)劃分的一般原理及其在國(guó)際體育賽事承辦場(chǎng)域的適用

1.1 事權(quán)劃分三原則的指引價(jià)值

現(xiàn)代政府因享有公共權(quán)力而負(fù)有提供公共服務(wù)的職責(zé)，而公共服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，為更高效地提供此種產(chǎn)品，各級(jí)政府應(yīng)合理劃定各自的提供范圍以實(shí)現(xiàn)有效分工（劉劍文等，2017）。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)，公共產(chǎn)品需具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已然修正前述觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)而認(rèn)為公共產(chǎn)品是用于滿足社會(huì)共同需要、市場(chǎng)又難以提供的產(chǎn)品（秦穎，2006）。國(guó)際體育賽事具有復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性，這決定了其組織與運(yùn)作離不開政府的支持（朱洪軍等，2013），故而也屬于公共產(chǎn)品的范疇，其承辦需要由國(guó)家財(cái)力提供支持。

一般認(rèn)為，事權(quán)劃分應(yīng)基于3項(xiàng)原則（樓繼偉，2013）。一是外部性原則。政府提供的公共服務(wù)可能產(chǎn)生超越轄區(qū)的影響，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)成本的承受者（轄區(qū)內(nèi)居民）與經(jīng)濟(jì)利益的獲取者（轄區(qū)內(nèi)外居民）之間出現(xiàn)錯(cuò)位，扭曲市場(chǎng)的資源配置機(jī)制，故應(yīng)盡量“根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍確定公共服務(wù)成本的轄區(qū)范圍”。二是信息復(fù)雜性原則。相較于高層級(jí)政府，低層級(jí)政府特別是其中的基層政府擁有更強(qiáng)的信息搜集與處理能力，也更了解轄區(qū)居民的需求偏好，因而信息復(fù)雜程度較高的服務(wù)應(yīng)盡量由其提供，信息復(fù)雜程度較低的服務(wù)則適合由高層級(jí)政府提供更多。三是激勵(lì)相容原則。雖然公眾希望各級(jí)政府的一切行為均以公共利益為依歸，但公共選擇理論早已揭示，各級(jí)政府事實(shí)上擁有屬于自身的“私利益”，事權(quán)配置要盡量使各級(jí)政府的私利益與國(guó)家的公利益相一致，從而提高各級(jí)政府履行事權(quán)的積極性。

上述事權(quán)劃分三原則側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮問題，使其可能與包容多元價(jià)值的現(xiàn)代治理語境相齟齬從而招致了部分批評(píng)，但公允地講，其仍然堪當(dāng)事權(quán)劃分的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。其一，公共財(cái)政理論是當(dāng)下財(cái)政學(xué)界的主流，且廣為實(shí)踐所接納。公共財(cái)政理論認(rèn)為財(cái)政必須以滿足公共需求為主旨（高培勇，2008），通過分配、再分配社會(huì)資源來優(yōu)化資源配置、緩釋市場(chǎng)失靈（谷成等，2021）。從中可以一窺公共財(cái)政理論所蘊(yùn)含的效率邏輯——提供公共服務(wù)旨在減少因市場(chǎng)失靈造成的資源損失。相比于私主體，政府可以更高效地提供某些類型的服務(wù)，就此而言，整個(gè)公共財(cái)政理論都可說是“效率財(cái)政”的理論（馬國(guó)賢，2000）。其二，財(cái)政資源有限，而公共需求數(shù)量龐大，且正如瓦格納法則（The Wagner principle）所指出的，其會(huì)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而持續(xù)膨脹，故政府在提供公共服務(wù)時(shí)也不得不將效率作為基本考量。其三，通過在經(jīng)濟(jì)性原則的基礎(chǔ)上引入事權(quán)劃分的法律原則，可以使事權(quán)劃分兼顧效率之外的其他價(jià)值（劉劍文等，2017），從而也反過來穩(wěn)固了前述事權(quán)劃分三原則的基礎(chǔ)地位。觀諸現(xiàn)實(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段正在推進(jìn)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革便是以此三項(xiàng)原則為基本遵循：2016年8月印發(fā)實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中明確了事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本原則為體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為、做到支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)，此五者正是前述三原則的具體化。以教育事權(quán)的劃分為例，一方面，教育的外溢效應(yīng)顯著，其所引致的人口素質(zhì)提升等正外部性常使相當(dāng)范圍內(nèi)的區(qū)域獲益，且因現(xiàn)代社會(huì)的人口流動(dòng)性極強(qiáng)，即便是義務(wù)教育也具有較強(qiáng)的外部性，若將興辦教育事業(yè)的事權(quán)完全配置給地方政府，也難以滿足激勵(lì)相容原則的要求；另一方面，教育事項(xiàng)相對(duì)復(fù)雜，吁求較強(qiáng)的信息處理能力，純由中央政府承擔(dān)相關(guān)事權(quán)也不現(xiàn)實(shí)。有鑒于此，教育事權(quán)（包括義務(wù)教育、學(xué)生資助和其他教育3項(xiàng)子事權(quán)）總體上屬于中央與地方（以下簡(jiǎn)稱“央地”）共同財(cái)政事權(quán)。

1.2 對(duì)國(guó)際體育賽事承辦事權(quán)的具體分析

由事權(quán)劃分三原則出發(fā)，承辦事權(quán)應(yīng)如何配置方可稱妥適？首先，需分析國(guó)際體育賽事這一公共產(chǎn)品的外部性。程維峰等（2004）將體育賽事產(chǎn)品概括地劃分為核心產(chǎn)品（體育競(jìng)技表演）與衍生產(chǎn)品（冠名權(quán)等依托核心產(chǎn)品而再生的新產(chǎn)品）；余守文等（2020）引入科勒特的產(chǎn)品五層次結(jié)構(gòu)理論，將體育賽事產(chǎn)品細(xì)致地區(qū)分為核心利益（體育賽事的核心價(jià)值觀）、一般產(chǎn)品（現(xiàn)場(chǎng)表演）、期望產(chǎn)品（對(duì)體育競(jìng)賽的期待和要求）、附加產(chǎn)品（傳媒產(chǎn)品、博彩和紀(jì)念產(chǎn)品等）和潛在產(chǎn)品（城市文化宣傳、城市競(jìng)爭(zhēng)力等），并以此為基礎(chǔ)分析體育賽事產(chǎn)品的受益范圍。但一方面，此種分類側(cè)重于文化視角，對(duì)體育賽事產(chǎn)品的宏觀經(jīng)濟(jì)效益分析不足，而事權(quán)劃分恰是以經(jīng)濟(jì)考量為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，此種分類僅考慮體育賽事帶來的效益，而未詳細(xì)分析這些效益指向哪些主體，而這正是基于外部性標(biāo)準(zhǔn)劃分事權(quán)的核心要素。為彌補(bǔ)前述不足，本文立足于從受益主體的角度分析國(guó)際體育賽事產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。大體上講，從國(guó)際體育賽事的舉辦中獲益的主體有四類：當(dāng)?shù)孛癖?、全?guó)其他區(qū)域的民眾、當(dāng)?shù)卣椭醒胝Ｇ笆鲋黧w所獲利益則大致可分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、政治價(jià)值與其他價(jià)值。

就經(jīng)濟(jì)價(jià)值而言，一方面，舉辦國(guó)際體育賽事可以滿足當(dāng)?shù)亍⑷珖?guó)乃至全世界觀眾對(duì)高質(zhì)量體育競(jìng)技表演的消費(fèi)需求。尤其是當(dāng)?shù)孛癖?，因占?jù)地利，現(xiàn)場(chǎng)觀賽的機(jī)會(huì)更多而成本更低。另一方面，舉辦國(guó)際體育賽事可以帶動(dòng)承辦地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加稅收。為確保賽事成功舉辦，政府一般會(huì)投入巨額資金以修建體育場(chǎng)館、改造基礎(chǔ)設(shè)施，并且在賽事舉辦期間會(huì)有大量游客和運(yùn)動(dòng)員涌入承辦地，這都將有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕ㄖ?、交通、通訊、旅游、餐飲、住宿、體育用品等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并增加大量就業(yè)崗位。此外，當(dāng)?shù)卣疄楸ＷC賽事舉辦期間的環(huán)境質(zhì)量，往往會(huì)限制工業(yè)的發(fā)展，這有助于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型（成功等，2013）。有研究表明，體育賽事的級(jí)別和規(guī)模顯著影響經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，國(guó)際級(jí)別的體育賽事對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效果最為明顯（聶海峰等，2016）。據(jù)測(cè)算，2015—2022年，冬奧會(huì)籌辦支出年均拉動(dòng)北京GDP增長(zhǎng)約0.28%，拉動(dòng)張家口GDP增長(zhǎng)約5.58%（阮飛等，2021）。而經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)自然帶動(dòng)稅收增加，我國(guó)的前兩大稅種（增值稅和企業(yè)所得稅）均是央地共享稅，因此，地方財(cái)政和中央財(cái)政均可以直接得益于國(guó)際體育賽事的舉辦。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是地方政府的重要政績(jī)考核指標(biāo)（沈承誠(chéng)，2019），故經(jīng)濟(jì)效益的主要受益人是當(dāng)?shù)孛癖?、?dāng)?shù)卣?，次受益人是全?guó)民眾和中央政府。

就文化價(jià)值而言，一方面，舉辦國(guó)際體育賽事可以使更多人接受體育競(jìng)賽的核心價(jià)值（如奧運(yùn)會(huì)提倡的“更高、更快、更強(qiáng)、更團(tuán)結(jié)”），培育熱愛運(yùn)動(dòng)、超越自我的文化氛圍；另一方面，國(guó)際體育賽事提供了一個(gè)向世界傳遞承辦地文化和價(jià)值觀的窗口，如每屆奧運(yùn)會(huì)、世界杯等重大賽事的開幕式都成為宣揚(yáng)各舉辦地獨(dú)特文化、價(jià)值觀乃至優(yōu)美風(fēng)景的場(chǎng)合，且效果通常都很顯著。當(dāng)?shù)孛癖娨虻乩?，無論是在接受體育文化熏陶還是在從軟實(shí)力提升中獲益的角度，都屬于文化效益的主要受益人，全國(guó)民眾、當(dāng)?shù)卣椭醒胝卜謩e有一定獲益。

就政治價(jià)值而言，舉辦國(guó)際體育賽事可以增強(qiáng)自豪感和認(rèn)同感。某座城市成功取得國(guó)際體育賽事的承辦資格，往往象征著其所在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治地位得到廣泛認(rèn)可，如果該國(guó)代表隊(duì)在賽事中取得不俗成績(jī)，更能有效強(qiáng)化國(guó)民的自豪感和國(guó)家認(rèn)同感（李春華，2007）。此外，經(jīng)驗(yàn)研究表明，舉辦國(guó)際體育賽事有助于強(qiáng)化舉辦地居民的地方認(rèn)同（陳卓等，2018），也能提升舉辦城市在所在國(guó)的地位，如亞特蘭大在1996年成功舉辦奧運(yùn)會(huì)后，其在美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)上升，如今常被稱作“南方首都”。因此，當(dāng)?shù)孛癖?、全?guó)民眾、地方政府和中央政府均是政治效益的主要受益人。

就其他價(jià)值而言，其一，舉辦國(guó)際體育賽事可以一定程度上保障承辦地居民的身體健康。一方面，為營(yíng)造良好的賽事環(huán)境，當(dāng)?shù)卣蛑醒胝畠A向于出臺(tái)更為嚴(yán)格的環(huán)保政策，如北京市政府在籌辦及舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)期間出臺(tái)了一系列防控空氣污染的政策，有效改善了空氣質(zhì)量（郭新彪等，2011）；另一方面，舉辦國(guó)際體育賽事可能會(huì)在一定程度上帶動(dòng)大眾體育的發(fā)展，王結(jié)春（2017）和Kokolakaki等（2019）分別基于我國(guó)與英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究都表明，國(guó)際體育賽事的舉辦可以有效帶動(dòng)民眾關(guān)注、參與體育運(yùn)動(dòng)。當(dāng)然，由于大眾的體育參與度受多種因素影響，此種帶動(dòng)效應(yīng)在不同國(guó)家的表現(xiàn)存在差別（卡迪婭·英格麗切娃，2020），但新建賽事場(chǎng)館可為承辦地居民提供更多的體育資源，從而增加其潛在的參與體育活動(dòng)的機(jī)會(huì)，則是肯定的（曲毅，1997）。前述兩方面因素既有助于提高承辦地居民的身體素質(zhì)，減少因疾病而產(chǎn)生的社會(huì)損失，也可以節(jié)約政府在公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障領(lǐng)域公共開支的投入。其二，舉辦國(guó)際體育賽事可以為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供重要的場(chǎng)地資源。國(guó)際體育賽事結(jié)束后，體育場(chǎng)館不僅可服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘ｅ憻挘€可服務(wù)于救災(zāi)、防疫等突發(fā)公共事件，無論是在2008年的汶川地震，還是2020年的新冠肺炎疫情中，體育場(chǎng)館都是重要的場(chǎng)地資源（方春妮 等，2020；武陳，2018），而這兩類效益的主要受益人是當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)卣?/p>

基于上述分析不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)際體育賽事具有一定程度的外部性。雖然就經(jīng)濟(jì)等層面的價(jià)值而言，當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)卣侵饕芤嫒?，但就文化價(jià)值、政治價(jià)值而言，全國(guó)民眾和中央政府都有不小的收益。由此出發(fā)，將承辦事權(quán)定性為央地共同事權(quán)更為合意。當(dāng)然，上述結(jié)論可能因具體情形的不同而存在一定差異，如若是舉辦地已有較為完善的體育場(chǎng)館和基礎(chǔ)設(shè)施，或旅游產(chǎn)業(yè)本就發(fā)達(dá)，那么舉辦國(guó)際體育賽事對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用便相對(duì)較小，且舉辦國(guó)際體育賽事對(duì)強(qiáng)化居民地方認(rèn)同的效益也符合邊際遞減規(guī)律，這些情況都可能會(huì)增大國(guó)際體育賽事的外部性。本文旨在提煉一個(gè)在我國(guó)具有典型意義的承辦事權(quán)劃分模型，故無意證明國(guó)際體育賽事的外部性必然限于“一定程度”，但外部性所及范圍的不確定性也意味著設(shè)計(jì)模型時(shí)應(yīng)預(yù)留更多機(jī)動(dòng)空間，以免使非合意的事權(quán)配置格局被固化。

從信息復(fù)雜性原則出發(fā)，舉辦國(guó)際體育賽事是一個(gè)關(guān)涉籌辦、組織、運(yùn)營(yíng)、安保、消防、交通、基建、環(huán)境等多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，所需處理的信息高度密集且復(fù)雜。在賽事舉辦期間更是如此，緊急狀況隨時(shí)可能發(fā)生，準(zhǔn)確掌握和及時(shí)處理都基于大量的復(fù)雜信息之上。通常認(rèn)為，中央政府難以及時(shí)消化這些信息，即便是接近信息源的地方政府，也需要社會(huì)力量的協(xié)助才能施以有效處理，如廣州亞運(yùn)會(huì)期間，廣東省餐飲協(xié)會(huì)、廣東省旅游協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)了避免物價(jià)急劇上漲的任務(wù)（朱洪軍，2014）。由此似乎可以直接得出信息復(fù)雜程度較高的事權(quán)應(yīng)配置給地方政府的結(jié)論。但必須強(qiáng)調(diào)的是，就賽事承辦而言，地方政府的信息搜集和處理能力并非一定比中央政府更強(qiáng)。其原因在于，地方政府掌握信息最多、處理起來最得心應(yīng)手的是日常行政事項(xiàng)，而國(guó)際體育賽事的超大規(guī)模性衍生出高度復(fù)雜性，其所涉事項(xiàng)已然脫離日常行政的范疇，逸出地方政府的“舒適區(qū)域”。舉例而言，賽事承辦期間對(duì)于公共衛(wèi)生、尤其是動(dòng)物衛(wèi)生的要求遠(yuǎn)高于一般情形下的標(biāo)準(zhǔn)，這便要求履行事權(quán)的政府具有一定經(jīng)驗(yàn)。承辦國(guó)際體育賽事對(duì)于中央政府而言是大概率事件，其有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方政府來講卻是偶然事件，從這個(gè)角度出發(fā)，在一些高度復(fù)雜或至關(guān)重要的事權(quán)領(lǐng)域，增加中央事權(quán)和央地共同事權(quán)的比重，并且由中央政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，有利于保障承辦質(zhì)量和提高經(jīng)濟(jì)效率。

從激勵(lì)相容原則出發(fā)，前文分析已表明，賽事承辦地的地方政府較之其他政府從賽事中獲益更多。該處的獲益既可能是顯性的，也可能是隱性的。此外，大多數(shù)國(guó)家會(huì)讓承辦地政府的領(lǐng)導(dǎo)干部在組委會(huì)中擔(dān)任重要乃至核心角色，獲得賽事承辦權(quán)后通常有一段既不太長(zhǎng)、也不太短的時(shí)間來籌辦，這既使相關(guān)人員有較為充足的發(fā)揮自身能力的空間和資源，一般也不會(huì)出現(xiàn)“為后人做嫁衣裳”的情形，從而有動(dòng)力善盡心力辦好賽事。但與此同時(shí)，賽事舉辦得如何，以及本國(guó)選手在賽事中表現(xiàn)怎樣，關(guān)系到國(guó)家層面的聲譽(yù)，所以在激勵(lì)相容的意義上，中央政府辦好賽事的動(dòng)力至少不會(huì)弱于賽事承辦地的地方政府。此外，國(guó)際體育賽事的舉辦還具有國(guó)家動(dòng)員的特點(diǎn)，除承辦城市及其所在省份外，其他省份也需要配合承擔(dān)一定的工作，如為保障北京奧運(yùn)會(huì)舉辦期間的空氣質(zhì)量，河北省重點(diǎn)治理了省內(nèi)的空氣污染。雖然此類配合工作也可能成為政績(jī)的一部分，但二者間的關(guān)聯(lián)畢竟是間接且非確定的，這使相關(guān)地方政府容易動(dòng)力不足，將此類事權(quán)明確為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)較為合意。

綜合上述，從外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容的原則出發(fā)，國(guó)際體育賽事承辦事權(quán)整體上應(yīng)被界定為共同事權(quán)。以此來衡量，我國(guó)的實(shí)踐還存在若干待完善之處。

2 我國(guó)現(xiàn)行實(shí)踐的基本模式：規(guī)律與不足

2.1 實(shí)證考察

國(guó)際體育賽事的舉辦是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因而本文所歸納的承辦事權(quán)，除與賽事直接相關(guān)者外，還包括了交通運(yùn)輸、通信管理、公共衛(wèi)生等與賽事間接相關(guān)的事權(quán)。這使得僅從范圍來看，承辦事權(quán)更像是諸事權(quán)的集合。然而必須注意到，國(guó)際體育賽事的承辦是一種“特殊狀態(tài)”，這意味著各級(jí)政府要在一定時(shí)間內(nèi)更高質(zhì)、多量地履行事權(quán)，繼續(xù)沿用原有的事權(quán)劃分模式，易造成政府運(yùn)轉(zhuǎn)的低效率，因此必然有所調(diào)整。但《中華人民共和國(guó)體育法》《體育賽事活動(dòng)管理辦法》僅規(guī)定了各級(jí)體育管理部門的職權(quán)范圍，未明確承辦事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也囿于其規(guī)范對(duì)象的局限性而未對(duì)與賽事間接相關(guān)的事權(quán)歸屬作出安排。有鑒于此，從我國(guó)既往或即將舉辦的國(guó)際體育賽事的事權(quán)劃分實(shí)況，而非靜態(tài)的制度文本入手展開檢視，是較為理想的選擇。

基于以下考慮，本文選取2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2022年北京-張家口冬奧會(huì)和2022年杭州亞運(yùn)會(huì)（延期至2023年9月）作為考察對(duì)象：1）國(guó)際體育賽事的級(jí)別越高，組織協(xié)調(diào)的難度越大，越能從中發(fā)現(xiàn)既有事權(quán)配置模式的不足；2）為便于審視承辦事權(quán)的橫向配置，最好選取由多個(gè)城市聯(lián)合舉辦的國(guó)際體育賽事；3）應(yīng)盡量選取行將舉辦的賽事，以便提供針對(duì)性的建議；4）相關(guān)的文獻(xiàn)資料應(yīng)便于檢索。此外，本文將賽事組委會(huì)所承擔(dān)的事權(quán)歸屬為地方事權(quán)，其原因在于，北京奧組委、北京冬奧組委和杭州亞組委均是由國(guó)家機(jī)關(guān)臨時(shí)組建的事業(yè)單位，旨在提供特定公共產(chǎn)品，故而其所承擔(dān)的相關(guān)任務(wù)也可納入“事權(quán)”的范疇。同時(shí)，雖然從公開資料無法準(zhǔn)確得知其主管單位，但從文件和新聞報(bào)道來看，其往往與當(dāng)?shù)厥姓?、市委?lián)合辦公，是故以“地方事權(quán)”指稱較為合理。

由表1可知，2008年北京奧運(yùn)會(huì)的承辦事權(quán)劃分具有3個(gè)特點(diǎn)。1）地方為主，中央為輔。場(chǎng)館建設(shè)、人才培養(yǎng)等與賽事直接相關(guān)的事權(quán)大部分歸屬于地方，交通運(yùn)輸、通信管理等與賽事間接相關(guān)的事權(quán)同樣如此，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地方政府、監(jiān)督地方政府、履行全國(guó)性事權(quán)和實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但總體而言其承擔(dān)的事權(quán)較少。2）各承辦城市的事權(quán)同質(zhì)化，但在承擔(dān)力度上有所差異。無論是主辦城市還是協(xié)辦城市，承擔(dān)事權(quán)的范圍大體一致，但就承擔(dān)力度而言，身為首都和主辦城市的北京居首，身為經(jīng)濟(jì)中心的上海次之。3）各承辦城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制較為單一。承辦城市相互間多通過中央政府進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，僅就物價(jià)問題建立北戴河價(jià)格高層論壇和價(jià)格應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

表1 2008年北京奧運(yùn)會(huì)的事權(quán)劃分情況Table 1 Division of Fiscal Power in 2008 Beijing Olympics Games

相比于2008年北京奧運(yùn)會(huì)，2022年北京-張家口冬奧會(huì)的承辦事權(quán)劃分（表2）呈現(xiàn)3個(gè)新特點(diǎn)：1）納入部分新事權(quán)，如對(duì)于志愿服務(wù)管理事權(quán)的劃分；2）中央政府承擔(dān)具體事權(quán)的數(shù)量進(jìn)一步減少，更加聚焦對(duì)賽事的統(tǒng)籌規(guī)劃；3）承辦城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制趨于多元化，無論是冬奧組委這樣的大平臺(tái)還是無線電管理協(xié)調(diào)小組這樣的小平臺(tái)，都包含有北京市和河北省的重要領(lǐng)導(dǎo)干部。

表2 2022年北京-張家口冬奧會(huì)的事權(quán)劃分情況Table 2 Division of Fiscal Power in 2022 Beijing-Zhangjiakou Winter Olympics Games

較之2008年北京奧運(yùn)會(huì)和2022年北京-張家口冬奧會(huì)，杭州亞運(yùn)會(huì)承辦事權(quán)的府際劃分（表3）表現(xiàn)出一定特殊性：1）專門針對(duì)承辦事權(quán)劃分的文件數(shù)量較少，根據(jù)這些文件似不足以全面反映杭州市具體承擔(dān)事權(quán)的情況，其他協(xié)辦城市的事權(quán)配屬情況更不明朗；2）杭州市和其他協(xié)辦城市之間似乎不存在系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)然，也可能是筆者對(duì)相關(guān)信息的掌握尚不夠全面，而事實(shí)上存在此類機(jī)制；3）中央政府承擔(dān)的具體事權(quán)為數(shù)甚少，即便是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的角色亦不突出，這也可能是因?yàn)閬嗊\(yùn)會(huì)的賽事級(jí)別相對(duì)奧運(yùn)會(huì)而言要低一些，同時(shí)各承辦城市均位于浙江省內(nèi)，未跨省域以致并無太強(qiáng)的協(xié)調(diào)需求。

表3 杭州2022年第19屆亞運(yùn)會(huì)的事權(quán)劃分情況Table 3 Division of Fiscal Power in the 19th Asian Games Hangzhou 2022

綜合上述，大致可以總結(jié)出我國(guó)關(guān)于承辦事權(quán)的劃分規(guī)律：1）承辦事權(quán)大體上包含場(chǎng)館建設(shè)、人才培養(yǎng)、組織競(jìng)賽、轉(zhuǎn)播報(bào)道、交通運(yùn)輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、器材場(chǎng)地、財(cái)稅優(yōu)惠、景觀改造、城市安保、規(guī)范市場(chǎng)和能源保障18項(xiàng)具體事權(quán)；2）事權(quán)劃分向地方政府傾斜，中央政府主要扮演輔助者的角色，且其承擔(dān)事權(quán)的內(nèi)容隨國(guó)際賽事級(jí)別的提高而增加；3）賽事主辦城市與協(xié)辦城市承擔(dān)事權(quán)的范圍相近，但在履行事權(quán)的力度方面，則受相關(guān)城市的財(cái)力是否雄厚、是否是主辦城市的影響較大。

2.2 存在的問題

通過前文的梳理不難看出，我國(guó)當(dāng)前關(guān)于承辦事權(quán)的府際劃分存在5個(gè)方面的問題。其一，承辦事權(quán)范圍較為模糊，且未形成穩(wěn)定的劃分格局。有關(guān)承辦事權(quán)劃分的規(guī)定大多散布在地方規(guī)范性文件或內(nèi)部工作文件中，且往往僅有寥寥數(shù)語。一方面，這意味著相關(guān)規(guī)定缺乏完整性、體系性和針對(duì)性，事權(quán)劃分格局因而不盡彰明，如北京奧運(yùn)會(huì)和北京-張家口冬奧會(huì)均有關(guān)于穩(wěn)定物價(jià)的規(guī)定，杭州亞運(yùn)會(huì)卻沒有，這是因?yàn)閬嗊\(yùn)會(huì)對(duì)物價(jià)沖擊較小，還是有其他緣故，不得而知；另一方面，相關(guān)文件的級(jí)別較低，效力僅限于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)兀聶?quán)劃分格局自然難以穩(wěn)固，對(duì)比三大國(guó)際體育賽事的承辦事權(quán)劃分可知，事權(quán)的具體內(nèi)容存在較大差異。客觀地講，承辦事權(quán)的具體內(nèi)容因時(shí)因地而異是合理的，如北京-張家口冬奧會(huì)不涉及馬術(shù)運(yùn)動(dòng)，自然無需像北京奧運(yùn)會(huì)或杭州亞運(yùn)會(huì)一般開展動(dòng)物流行病學(xué)調(diào)查或建設(shè)無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)，但從特殊經(jīng)驗(yàn)中提煉出妥適、穩(wěn)定的承辦事權(quán)劃分的一般模型，進(jìn)而以制度的形式固定下來，既有助于鑒往知來、提高效率，也是財(cái)政法定主義的必然要求。

其二，中央政府承擔(dān)事權(quán)的合理性有所不足，其既承擔(dān)了某些不應(yīng)由其承擔(dān)的事權(quán)，也對(duì)若干應(yīng)由其承擔(dān)的事權(quán)承擔(dān)不夠。舉例言之，從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，中央政府僅需協(xié)調(diào)各地能源企業(yè)的生產(chǎn)即可，而無必要對(duì)生產(chǎn)情況作二次監(jiān)督，但在北京奧運(yùn)會(huì)的承辦事權(quán)劃分譜系中，中央政府承擔(dān)了這方面的事權(quán)；又如，市場(chǎng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)賽事舉辦期間的物價(jià)穩(wěn)定工作，但該項(xiàng)事權(quán)目前僅由地方政府承擔(dān)，在全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)開放、統(tǒng)一的背景下，這項(xiàng)任務(wù)顯然超出了地方政府的能力范圍，也不符合激勵(lì)相容的要求。兩相比較，考慮到現(xiàn)行事權(quán)劃分格局中中央政府承擔(dān)事權(quán)本就較少，“該承擔(dān)而未承擔(dān)”的問題要比“不該承擔(dān)卻承擔(dān)”的問題更加突出。

其三，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任過少。財(cái)政法理論認(rèn)為，事權(quán)須與支出責(zé)任相適應(yīng)，故前文未特別區(qū)分二者。細(xì)察之下不難發(fā)現(xiàn)，需要財(cái)政資金較多的事權(quán)更多被配置給地方政府，中央政府也未給承辦地政府提供大規(guī)模的財(cái)政撥款，故而其僅承擔(dān)了很有限的支出責(zé)任。然而如前文所述，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、政治價(jià)值和其他價(jià)值出發(fā)，中央政府都從國(guó)際體育賽事的承辦中獲得多方面的益處，其固然未必是首要的受益主體，而且從信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容等原則出發(fā)，部分事權(quán)也確應(yīng)被配置給地方政府，但中央政府至少應(yīng)通過財(cái)政撥款的方式承擔(dān)更多的支出責(zé)任，這一來合乎外部性原則的要求，二來也可以使更多城市有能力承辦國(guó)際體育賽事，避免因?yàn)橘愂鲁修k過于集中在少數(shù)城市，而增加城市之間乃至地區(qū)之間的實(shí)力差距。從已有信息來看，中央政府僅就場(chǎng)館建設(shè)和人才培養(yǎng)兩項(xiàng)事權(quán)為地方政府提供一定資金，且總金額有限。域外視角觀之，倫敦奧運(yùn)會(huì)中政府的總投入為92.98億英鎊，中央政府負(fù)擔(dān)其中的67%，倫敦政府負(fù)擔(dān)10%（DCMS，2012）；東京奧運(yùn)會(huì)中政府的總投入為9 230億日元，中央政府負(fù)擔(dān)24%，東京及周邊縣市承擔(dān)76%（東京2020組織委員會(huì)，2020）。也即，無論是倫敦奧運(yùn)會(huì)還是東京奧運(yùn)會(huì)，中央政府承擔(dān)支出責(zé)任的比重都要遠(yuǎn)超我國(guó)承辦相關(guān)賽事時(shí)中央政府承擔(dān)支出責(zé)任的比重。

其四，存在多個(gè)承辦城市時(shí)，某些具體事權(quán)在央地政府間進(jìn)行劃分時(shí)遵循整齊劃一的規(guī)則，對(duì)不同城市各自情況的考量不夠充分。諸如2008年北京奧運(yùn)會(huì)和2022年北京-張家口冬奧會(huì)這樣的重大國(guó)際體育賽事常由多個(gè)城市共同承辦，其中有主辦城市，也有輔助承辦的城市。從賽事舉辦對(duì)相關(guān)城市的影響看，主辦城市和輔助承辦的城市能夠分享的“紅利”有較大差異，即便同樣是輔助承辦的城市，相互間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面的差距也不小。然而承辦事權(quán)基本上是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在央地政府間作劃分，對(duì)于被界定為地方事權(quán)的承辦事權(quán)，再根據(jù)屬地原則被配置給相應(yīng)的地方政府，整個(gè)過程中較少考慮特定地方政府的特殊性，在承擔(dān)支出責(zé)任的維度上亦無甚差異。某種意義上，這可能導(dǎo)致某些地方政府承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)力不從心，也有悖于激勵(lì)相容的要求。

其五，承辦城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。賽事各承辦城市之間有通過相關(guān)平臺(tái)來加強(qiáng)協(xié)調(diào)，該處的平臺(tái)有大平臺(tái)和小平臺(tái)的區(qū)別。就大平臺(tái)而言，在2008年北京奧運(yùn)會(huì)的奧組委中，除時(shí)任青島市副市長(zhǎng)擔(dān)任帆船委員會(huì)常務(wù)副主席外，別無協(xié)辦城市或其所屬省份的代表。就小平臺(tái)而言，雖然北京奧運(yùn)會(huì)期間各承辦城市建立了北戴河價(jià)格高層論壇和價(jià)格應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，北京-張家口冬奧會(huì)組織、籌備階段也建立了無線電管理協(xié)調(diào)小組，其中包含北京市政府和河北省政府的領(lǐng)導(dǎo)干部，但此類平臺(tái)總體上看仍十分稀缺。雖然可以通過增加共同事權(quán)的方式使中央政府在宏觀層面發(fā)揮更多的協(xié)調(diào)作用，但其不可能事無巨細(xì)地協(xié)調(diào)各類事項(xiàng)，故而強(qiáng)化各承辦城市之間的直接溝通也是必不可少的，即便今后難以在組委會(huì)中引入更多協(xié)辦城市代表，也應(yīng)就具體事項(xiàng)建設(shè)更多有針對(duì)性的小平臺(tái)。

3 事權(quán)妥適劃分與府際高效協(xié)調(diào)的可能路徑

前文的考察已為提煉一般性的承辦事權(quán)劃分模型、優(yōu)化現(xiàn)有承辦事權(quán)劃分格局提出方向性的指引，下文將循此脈絡(luò)，在結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出更為具體的建議。

3.1 承辦事權(quán)在縱橫維度的應(yīng)然配置

討論承辦事權(quán)的應(yīng)然配置之前，有必要先討論其具體范圍。前已述及，我國(guó)的承辦事權(quán)包括場(chǎng)館建設(shè)、人才培養(yǎng)等18項(xiàng)具體事權(quán)。域外國(guó)家的認(rèn)知?jiǎng)t略有不同，如承辦2020年東京奧運(yùn)會(huì)的日本將經(jīng)費(fèi)支出分為永久設(shè)施、臨時(shí)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、運(yùn)輸、安保、運(yùn)營(yíng)、管理與宣傳、市場(chǎng)營(yíng)銷、新冠肺炎疫情防控、緊急對(duì)應(yīng)、其他12個(gè)項(xiàng)目（東京2020組織委員會(huì)，2020），大體對(duì)應(yīng)我國(guó)的場(chǎng)館建設(shè)、組織競(jìng)賽、轉(zhuǎn)播報(bào)道、交通運(yùn)輸、來訪接待、賽事宣傳、能源保障7項(xiàng)事權(quán)，建設(shè)與賽事非直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和完善公共服務(wù)等方面的事權(quán)未被列入。之所以如此，原因可能是：1）日本中央政府對(duì)于上述7項(xiàng)事權(quán)均承擔(dān)一定的支出責(zé)任，這意味著日本可能僅將需將央地共同履行或共同承擔(dān)的事權(quán)視為承辦事權(quán)，是故不必過多觀照根據(jù)事權(quán)劃分三原則應(yīng)歸屬于地方事權(quán)的基建和公共服務(wù)等事權(quán)；2）日本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，公共服務(wù)水平較高，故不必為賽事的順利舉辦而專門撥付資金?？紤]到我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)仍有進(jìn)步空間，且承辦國(guó)際體育賽事是提升基建和公共服務(wù)水平的重要契機(jī)，將之列入承辦事權(quán)是合理的。在此基礎(chǔ)上，本文將分別探討承辦事權(quán)在縱橫維度應(yīng)如何配置。

3.1.1 縱向：央地關(guān)系的維度

從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，承辦事權(quán)的縱向劃分總體上應(yīng)該呈現(xiàn)“共同事權(quán)為主”的格局，但各類事權(quán)的具體歸屬，仍有待進(jìn)一步提煉。首先，從外部性原則出發(fā)，由于國(guó)際體育賽事本身具有外部性，中央政府和全國(guó)民眾都可從中獲益，故而與賽事直接相關(guān)的人才培養(yǎng)、組織競(jìng)賽、轉(zhuǎn)播報(bào)道這3項(xiàng)事權(quán)都適合作為中央事權(quán)，或是由中央政府承擔(dān)部分支出責(zé)任。同樣地，交通運(yùn)輸、通訊管理、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、財(cái)稅優(yōu)惠、規(guī)范市場(chǎng)和能源保障等事項(xiàng)或多或少具有外部性，也應(yīng)作如是處理。其次，從信息復(fù)雜性原則出發(fā)，除財(cái)稅優(yōu)惠外，其他事權(quán)所對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)均具有較高程度的復(fù)雜性，但如前文所述，承辦事權(quán)一定程度上脫離了日常行政的范疇，對(duì)事權(quán)主體的處置能力和經(jīng)驗(yàn)有較高要求，故而在組織競(jìng)賽、來訪接待、賽事宣傳、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、規(guī)范市場(chǎng)、能源保障、城市安保等領(lǐng)域，中央政府可以承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任。最后，從激勵(lì)相容原則出發(fā)，國(guó)際體育賽事的成功舉辦對(duì)地方政府來講是巨大的政績(jī)，但其會(huì)在更大程度上提高國(guó)家聲譽(yù)，所以可考慮的選擇是將承辦事權(quán)中直接使地方政府獲益的內(nèi)容保留作為地方事權(quán)，其他部分的內(nèi)容則更多交由中央政府承擔(dān)。根據(jù)此種思路，器材場(chǎng)地、景觀改造、場(chǎng)館建設(shè)等工作一旦完成，在國(guó)際體育賽事結(jié)束后仍然可持續(xù)性地造福地方，無論是從辦好一屆賽事、提升城市現(xiàn)代化水平還是持續(xù)享受賽事舉辦紅利的角度看，地方政府都有充足動(dòng)力承擔(dān)這些方面的事權(quán)。至于承辦事權(quán)中的其他內(nèi)容，則適合被界定為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)。

雖然由三原則分別導(dǎo)出的事權(quán)劃分格局有一定的差異，但總體而言存在較高的重合度，依據(jù)前述分析，可以勾勒出承辦事權(quán)劃分的一般模型。首先，場(chǎng)館建設(shè)、器材場(chǎng)地、景觀改造屬于純地方事權(quán)。這些事權(quán)幾乎不存在外部性，且信息復(fù)雜程度偏高，但相對(duì)而言重要性較低，又沒有太高的協(xié)調(diào)需求。其次，轉(zhuǎn)播報(bào)道、交通運(yùn)輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、能源保障和城市安保原則上屬于央地共同事權(quán)，中央政府應(yīng)承擔(dān)部分事權(quán)和支出責(zé)任，一個(gè)范例是在2008年北京奧運(yùn)會(huì)的賽事承辦過程中，隸屬中央政府的中國(guó)民用航空局曾對(duì)首都機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)等部分機(jī)場(chǎng)實(shí)施特別檢查工作措施。最后，人才培養(yǎng)、組織競(jìng)賽、財(cái)稅優(yōu)惠和規(guī)范市場(chǎng)原則上屬于中央事權(quán)。就人才培養(yǎng)而言，其指向的不是一般意義上的運(yùn)動(dòng)員，而是專門為在本國(guó)舉辦的重大賽事定向培養(yǎng)的頂尖運(yùn)動(dòng)員。我國(guó)曾實(shí)施“奧運(yùn)戰(zhàn)略”，集中國(guó)家力量培養(yǎng)頂尖運(yùn)動(dòng)員，使其在國(guó)際體育賽事、特別是我國(guó)作為東道主的重大賽事中斬獲佳績(jī)，這里的“人才培養(yǎng)”應(yīng)當(dāng)是中央層面的事權(quán)。就財(cái)稅優(yōu)惠而言，從稅收法定原則出發(fā)，原則上僅可由全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，即便向其他主體授權(quán)也只能到國(guó)務(wù)院為止，故而此項(xiàng)事權(quán)應(yīng)系中央事權(quán)無疑。至于組織競(jìng)賽和規(guī)范市場(chǎng)應(yīng)納入中央事權(quán)的理由，可參見前述。

3.1.2 橫向：承辦城市相互間關(guān)系的維度

從前文梳理的現(xiàn)實(shí)情況看，主辦城市與協(xié)辦城市承擔(dān)的事權(quán)高度同質(zhì)化，是當(dāng)前我國(guó)承辦事權(quán)配置過程中的突出特點(diǎn)。該狀況可歸因于當(dāng)前承辦事權(quán)“地方為主、中央為輔”的配置格局。為辦好一場(chǎng)國(guó)際體育賽事，需要處理的事務(wù)范圍都是一樣的，既然承辦事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)，那么各地方政府需要承擔(dān)的事權(quán)自然容易出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象。本文建議承辦事權(quán)的主要類型應(yīng)當(dāng)是共同事權(quán)，既然中央政府在此間扮演一定角色，各地方政府具體承擔(dān)事權(quán)的情況便可根據(jù)自身實(shí)際而有所差異。當(dāng)承辦城市為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、行政能力較強(qiáng)的城市（此類城市往往是主辦城市）時(shí)，中央政府可在共同事權(quán)項(xiàng)下承擔(dān)相對(duì)較少的事權(quán)和支出責(zé)任，承辦城市為經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、行政能力也比較弱的城市時(shí)則反之。我國(guó)近年來推行的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)際上也秉持該思路，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的?。ㄊ校?，中央政府為履行共同事權(quán)而承擔(dān)的支出責(zé)任比例越低。

其實(shí)，除足球世界杯之類對(duì)相同類型體育場(chǎng)地有較高程度數(shù)量要求的情形外，奧運(yùn)會(huì)等國(guó)際體育賽事的大部分項(xiàng)目都可以在一個(gè)城市進(jìn)行，該城市便是主辦城市，之所以需要有協(xié)辦城市參與其間，通常有三方面的原因。其一，受自然條件限制，部分項(xiàng)目的比賽只能在其他城市進(jìn)行。以2008年北京奧運(yùn)會(huì)為例，北京市不臨海，周圍也缺乏滿足條件的湖泊，自然只能將帆船項(xiàng)目交由臨海城市協(xié)辦。其二，受主辦城市環(huán)境條件和技術(shù)限制，需要引入某些協(xié)辦城市。同樣以2008年北京奧運(yùn)會(huì)為例，賽馬項(xiàng)目之所以由香港協(xié)辦，一方面是因?yàn)楦鶕?jù)建立“無疫區(qū)”的要求，在賽場(chǎng)周圍方圓35 km范圍內(nèi)不能有其他偶蹄動(dòng)物，而此類動(dòng)物在京郊很常見，建立“無疫區(qū)”的難度極大；另一方面，即便北京成功建立“無疫區(qū)”，因當(dāng)時(shí)我國(guó)大陸對(duì)動(dòng)物疫病的管理能力尚不符合世界動(dòng)物衛(wèi)生組織的要求以致無法成為其成員，所以一旦各國(guó)的參賽馬匹進(jìn)入北京比賽，就無法返回本國(guó)，這是各國(guó)均無法接受的（唐磊，2007）。相比之下，在香港舉辦賽馬項(xiàng)目的比賽，就不存在這些方面的問題。其三，受邊際效應(yīng)和財(cái)政能力限制，在主辦城市之外另設(shè)協(xié)辦城市是合乎理性的。雖然舉辦國(guó)際體育賽事能夠?yàn)槌修k城市帶來收益，如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但此種收益存在邊際遞減效應(yīng)（詹新寰，2011），這意味著如果引入?yún)f(xié)辦城市承辦部分項(xiàng)目，既有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)際體育賽事的總效益最大化，也有助于緩解主辦城市的財(cái)政壓力。無論在何種情形下，協(xié)辦城市的加入都有效降低了主辦城市的承辦成本。但于協(xié)辦城市而言，承辦國(guó)際體育賽事卻未必合算，一方面，鑒于國(guó)際體育賽事的高規(guī)格，即便是協(xié)辦城市，也常要承擔(dān)高昂的支出；另一方面，無論是賽事本身還是媒體宣傳，都聚焦于主辦城市，以杭州亞運(yùn)會(huì)為例，溫州僅承辦足球和龍舟兩個(gè)項(xiàng)目，媒體也很少報(bào)道溫州在賽事承辦上的付出，甚至大部分人都不知道溫州在杭州亞運(yùn)會(huì)的舉辦中也有角色，這些都意味著協(xié)辦城市從賽事中獲得的收益是有限的，以至于未必能覆蓋成本。由此，主辦城市結(jié)合自身與協(xié)辦城市的財(cái)力情況，對(duì)協(xié)辦城市的承辦事權(quán)承擔(dān)一定的支出責(zé)任，不僅無違于“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的法則，還具有相當(dāng)程度的必要性和合理性。

3.2 中央政府支出責(zé)任承擔(dān)方式的優(yōu)化

前文已述及，中央政府承擔(dān)支出責(zé)任不足，是當(dāng)前存在的突出問題。根據(jù)本文建議，中央政府要承擔(dān)更多的事權(quán)，其具體表現(xiàn)是：將某些地方事權(quán)改為中央事權(quán)，同時(shí)將另一些地方事權(quán)調(diào)整為央地共同事權(quán)。中央財(cái)政提供資金履行中央事權(quán)不存在理論上的難題，需要討論的是，中央政府應(yīng)如何針對(duì)共同事權(quán)來履行自身應(yīng)盡的支出責(zé)任。

由于賽事承辦工作具體由承辦地政府推動(dòng)，所以對(duì)于共同事權(quán)的履行而言，地方政府直接承擔(dān)相關(guān)任務(wù)是較為可取的做法。此時(shí)，中央政府除實(shí)施必要的指導(dǎo)、監(jiān)督外，還應(yīng)透過向承辦地進(jìn)行財(cái)政撥款的方式履行支出責(zé)任。從規(guī)范的意義上講，這里的財(cái)政撥款是一種轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)財(cái)政資金流動(dòng)方向的不同，轉(zhuǎn)移支付有縱向和橫向的區(qū)別。縱向轉(zhuǎn)移支付又可劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型，中央政府為承辦地政府提供的財(cái)政撥款，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，其理由有三：1）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有項(xiàng)目制的特點(diǎn)，傾向于一事一議，不若一般性轉(zhuǎn)移支付兼具長(zhǎng)期性、普適性與客觀性的特點(diǎn)；2）我國(guó)于2019年在一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立了“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”這一子項(xiàng)，而承辦事權(quán)中的大部分內(nèi)容恰應(yīng)被明確為共同事權(quán)，中央政府進(jìn)行財(cái)政撥款正是履行共同事權(quán)的表現(xiàn)；3）中央政府為舉辦賽事?lián)芨兜呢?cái)政資金用途廣泛，將其置于一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下，可以滿足資金運(yùn)作靈活性的要求，畢竟，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本區(qū)別就在于前者不限定資金用途而后者限定。此外，考慮到承辦國(guó)際體育賽事的高度復(fù)雜性，為應(yīng)對(duì)此過程中的某些非常態(tài)、突發(fā)性事件，在制度和實(shí)踐層面都不排斥中央政府以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式提供小額財(cái)政撥款給承辦地，但這僅是有益的補(bǔ)充，后文不再專門闡述。

中央政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付的方式向承辦地政府撥款時(shí)，合理確定撥款金額至關(guān)重要。為此，應(yīng)首先測(cè)算履行轉(zhuǎn)播報(bào)道、交通運(yùn)輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、能源保障和城市安保11項(xiàng)共同事權(quán)的財(cái)力需求，特別重視考察承辦地支出需求和地方財(cái)力之間的差額，然后考慮各地在履行這11項(xiàng)事權(quán)方面的能力，若該地上述方面的能力較強(qiáng)，則中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任相應(yīng)減少，反之則反是。應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，此處述及的相關(guān)能力主要指經(jīng)驗(yàn)層面的行政能力，并不涉及物質(zhì)層面，因?yàn)楹笳咴跍y(cè)算財(cái)力需求時(shí)已予以考慮。進(jìn)一步講，中央政府向下?lián)芸顣r(shí)是統(tǒng)籌考慮前述諸方面因素的，所以各項(xiàng)因素的權(quán)重也須予以明確。本文認(rèn)為，與辦好賽事關(guān)聯(lián)度越高的因素權(quán)重也應(yīng)越大。轉(zhuǎn)播報(bào)道能力、通訊管理能力、環(huán)境治理能力、公共衛(wèi)生保障能力、應(yīng)急醫(yī)療保障能力、能源保障能力和安保能力攸關(guān)賽事成敗，其對(duì)中央政府財(cái)政撥款金額的影響權(quán)重應(yīng)高于宣傳能力、交通運(yùn)輸能力、旅游接待能力和志愿服務(wù)管理能力這些“錦上添花”式的因素。例如，1972年慕尼黑奧運(yùn)會(huì)安保漏洞造成重大人員傷亡，2020年東京奧運(yùn)會(huì)未能十分有效地管控新冠肺炎疫情，以及同屆奧運(yùn)會(huì)舉辦鐵人三項(xiàng)項(xiàng)目的公開水域水質(zhì)較差以致影響運(yùn)動(dòng)員發(fā)揮，都在不同程度上降低了世人對(duì)這兩屆奧運(yùn)會(huì)的評(píng)價(jià)。

以上所討論的主要是中央政府對(duì)賽事承辦地政府所作財(cái)政資金的撥付。除此以外，前文也已提及，賽事主辦城市向協(xié)辦城市提供財(cái)力補(bǔ)助對(duì)于理順二者間的關(guān)系也有助益。主辦城市向協(xié)辦城市提供財(cái)力補(bǔ)助，本質(zhì)上是一種橫向轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)目前尚無關(guān)于橫向轉(zhuǎn)移支付的一般性規(guī)定，從生態(tài)橫向補(bǔ)償和對(duì)口支援的實(shí)際運(yùn)作情況看，財(cái)力補(bǔ)助的金額有時(shí)由中央政府確定，有時(shí)由兩地政府協(xié)商確定。考慮到地方政府更了解自身財(cái)政狀況與實(shí)際需要，故在確有必要的情況下，應(yīng)以主辦地和協(xié)辦地政府協(xié)商確定金額作為優(yōu)先選擇，在此前提下，為保障協(xié)辦城市利益，中央政府可規(guī)定最低額度。橫向轉(zhuǎn)移支付具有“一事一議”的特點(diǎn)，很難形成長(zhǎng)效穩(wěn)定又可普遍適用的協(xié)商機(jī)制，故從現(xiàn)實(shí)可行性和經(jīng)濟(jì)效率性的角度出發(fā)，主辦地向協(xié)辦地提供財(cái)力補(bǔ)助最多只能發(fā)揮補(bǔ)充性作用，解決國(guó)際體育賽事承辦的負(fù)擔(dān)分配問題，關(guān)鍵還是要在縱向維度上做文章。

4 結(jié)語

一場(chǎng)又一場(chǎng)國(guó)際體育賽事的成功舉辦，昭示著我國(guó)已然成為國(guó)際體育賽事的承辦大國(guó)，這當(dāng)然有多方面的重大意義。但與此同時(shí)，鑒于各級(jí)政府的財(cái)政壓力確實(shí)是客觀存在的約束條件，引入一種基于財(cái)政效率的視角，盡量高效地在各級(jí)政府之間配置好承辦事權(quán)，有助于節(jié)約本就不甚寬裕的財(cái)政資源，增強(qiáng)賽事承辦的可持續(xù)性。針對(duì)北京奧運(yùn)會(huì)、北京-張家口冬奧會(huì)和杭州亞運(yùn)會(huì)承辦情況的考察，揭示出我國(guó)承辦事權(quán)的劃分格局大體符合外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容三原則的要求，但仍存在承辦事權(quán)范圍不甚明確、劃分格局難謂穩(wěn)固、部分事權(quán)配置不善、協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全等問題。為優(yōu)化現(xiàn)行承辦事權(quán)劃分格局，本文在統(tǒng)合事權(quán)劃分三原則的基礎(chǔ)上提出如下建議：1）中央政府應(yīng)承擔(dān)更多事權(quán)，將若干地方事權(quán)調(diào)整為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)，從整體上看，承辦事權(quán)應(yīng)以共同事權(quán)為主；2）中央政府須就其承擔(dān)的共同事權(quán)切實(shí)履行相應(yīng)的支出責(zé)任，基本方式是在賽事籌辦期間，以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式向承辦地提供財(cái)政資金，在當(dāng)前和今后舉辦國(guó)際體育賽事時(shí)，增加財(cái)政撥款應(yīng)成為重要的改進(jìn)方向；3）不同承辦地具體承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)有所不同，在將更多事權(quán)調(diào)整為共同事權(quán)的前提下，各地方政府承擔(dān)事權(quán)高度同質(zhì)化的現(xiàn)狀有望得到改變，中央政府可以根據(jù)承辦地財(cái)力和行政能力的不同，承擔(dān)差異化的事權(quán)和支出責(zé)任，從而使各承辦地實(shí)際承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任也有所區(qū)別；4）協(xié)辦城市的引入于主辦城市而言必然有利，但對(duì)前者來講則未必如此，故主辦城市原則上也應(yīng)給予協(xié)辦城市一定的財(cái)力補(bǔ)助。

本文雖聚焦于承辦事權(quán)劃分格局的優(yōu)化，但也側(cè)面揭示并部分回應(yīng)了一個(gè)財(cái)政法上的重要問題：近年來，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等文件逐步出臺(tái)，我國(guó)逐漸形成了較為明確、穩(wěn)定的事權(quán)劃分格局，但該格局總體上可以說是面向“常態(tài)”的，當(dāng)面對(duì)“非常態(tài)”事件時(shí)，前述格局是否應(yīng)作調(diào)整？若是，又應(yīng)作怎樣的調(diào)整？重大國(guó)際體育賽事的承辦，便可謂是一個(gè)“非常態(tài)”事件，由本文的論述可知，其具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響，除直接與賽事承辦相關(guān)的各項(xiàng)事權(quán)外，各級(jí)政府承擔(dān)的許多事權(quán)都會(huì)因賽事的承辦而受到牽動(dòng)。從財(cái)政和財(cái)政法的角度看，這屬于既有事權(quán)劃分格局在非常態(tài)下的必要調(diào)整。由此可見，在理解和把握政府間事權(quán)劃分格局時(shí)，依循“常態(tài)-非常態(tài)”二分的思維進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)是符合客觀實(shí)際的做法，對(duì)于優(yōu)化事權(quán)劃分格局，這一思路也有著指引價(jià)值。