黃家亮，劉偉俊

(1.中國人民大學(xué) 社會學(xué)理論與方法研究中心，北京 100872； 2.中國人民大學(xué) 社會與人口學(xué)院，北京 100872)

一、社會組織與基層社會治理創(chuàng)新

“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安?！苯陙恚瑖抑卫砗蜕鐣卫淼闹匦南乱期厔萦l(fā)明顯，基層社會治理的重要性愈加凸顯。作為社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)工程，基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于通過治理主體、治理方式等方面的創(chuàng)新，構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理共同體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在此過程中，社會組織憑借其靈活性、自愿性與民間性等特點(diǎn)，成為了促進(jìn)社會交往與互動(dòng)、推動(dòng)基層社會治理共同體形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

黨的十九大以來，社會組織作為“社會協(xié)同、公眾參與”的重要載體，在社會治理格局中的地位進(jìn)一步強(qiáng)化。2021年7月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程” [1]?！笆奈濉币?guī)劃更是將“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”[2]作為國家發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。

然而，總體上看，社會組織深度參與基層社會治理的時(shí)間還不長，在參與方式和結(jié)合機(jī)制的探索上仍有不足，其效能難以充分發(fā)揮。為解決這一問題，學(xué)界圍繞兩條脈絡(luò)展開了豐富的討論：一條聚焦于參與機(jī)制的優(yōu)化，遵循國家“大力培育發(fā)展、降低準(zhǔn)入門檻、積極扶持發(fā)展、增強(qiáng)服務(wù)功能”的改革要求，從法制、監(jiān)管、政策支持等方面探尋實(shí)踐路徑，如轉(zhuǎn)變社會組織立法理念、立法結(jié)構(gòu)和立法內(nèi)容[3]、平衡政府控制與賦權(quán)策略[4]、組織吸納社會[5]，等等；另一條則從理念層面入手，關(guān)注“民主協(xié)商、社會協(xié)同、共治共享”等理念在基層社會的落實(shí)與鞏固，旨在審視社會組織在基層的角色實(shí)踐與嵌入路徑。[6] 這類研究倡導(dǎo)構(gòu)建多元化社區(qū)治理模式[7] ，關(guān)注黨對社會組織的引領(lǐng)作用[8] ，同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會組織對居民社會參與的促進(jìn)作用[9]。

社會組織參與基層社會治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，離不開制度環(huán)境、技術(shù)路線、資源平臺、行動(dòng)策略、治理工具等諸多要素的協(xié)同演進(jìn)。本文嘗試將社會組織參與基層社會治理這一議題放入多維度的理論視角中進(jìn)行闡釋，以期在認(rèn)真梳理和反思的基礎(chǔ)上更高水平地規(guī)范和推進(jìn)社會組織參與基層社會治理。

二、社會組織參與基層社會治理的理論視角

社會組織參與基層社會治理是世界各國在社會治理方面的普遍經(jīng)驗(yàn)，也具有深厚的學(xué)理基礎(chǔ)。利益相關(guān)者理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、元治理理論和數(shù)字治理理論從不同維度闡述了社會組織參與基層社會治理的深層邏輯與具體機(jī)制。

(一)利益相關(guān)者理論視角下社會組織參與基層社會治理

利益相關(guān)者理論最早由弗里曼(Freeman)提出，該理論認(rèn)為，“和組織發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)的所有個(gè)人或群體”均與組織的績效息息相關(guān)，平衡各方利益相關(guān)者的訴求、平衡其沖突是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。[10] 在此基礎(chǔ)上，米切爾(Mitchell)進(jìn)一步對利益相關(guān)者進(jìn)行了分類與整合，指出“合法性”“緊迫性”和“權(quán)力性”三點(diǎn)皆具備的利益主體是組織的確定型利益相關(guān)者，具備其中兩點(diǎn)的是預(yù)期型利益相關(guān)者，具備一點(diǎn)的則是潛在型利益相關(guān)者。[11] 同時(shí)，該理論還指出，利益相關(guān)者們往往有著這樣一種演進(jìn)邏輯：從“影響”到“參與”，再到“共同治理”。[12]

基層社會利益主體和利益訴求的日趨多元導(dǎo)致社會矛盾日益復(fù)雜，如何統(tǒng)籌兼顧多元利益考驗(yàn)著政府和社會駕馭復(fù)雜局面的智慧。[13] 在利益相關(guān)者理論視域下，治理并非政府單方面的職責(zé)，基層社會治理更是離不開多方主體的攜手并進(jìn)與共同努力。社會組織作為基層社會中一股不可忽視的力量，無疑是基層社會的確定型利益相關(guān)者。社會組織參與治理既是權(quán)利，也是職責(zé)；既是發(fā)展趨勢，也是現(xiàn)實(shí)需要。在異質(zhì)化的公共社會中，多方利益主體共存于一個(gè)統(tǒng)一的社會共同體內(nèi)，彼此之間既有資源競爭，也有溝通合作。就基層社會治理而言，我們必須在承認(rèn)不同主體利益差異的基礎(chǔ)上求同存異，努力實(shí)現(xiàn)多元主體之間的有效銜接和良性互動(dòng)。從利益相關(guān)者理論的宏觀視野出發(fā)，我們就必須在理念上明確社會組織的治理主體地位，不斷推動(dòng)社會組織內(nèi)化于基層社會治理體系，促使其由“被治”走向“共治”。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

網(wǎng)絡(luò)治理理論是“共治”理念發(fā)展的產(chǎn)物。索侖森(S?rensen)指出，只有在利益相關(guān)者之間建立完備的治理網(wǎng)絡(luò)，明確各方治理主體的責(zé)任與義務(wù)，并通過政策法規(guī)與社會規(guī)范將這種分工協(xié)作制度化，才能使得治理兼具靈活性與系統(tǒng)性，最終達(dá)到重塑國家治理格局的目的。[14] 該理論倡導(dǎo)多元主體平等合作，主張構(gòu)建一種民主化的治理模式與多中心的治理結(jié)構(gòu)[15] ，從而將治理主體端點(diǎn)化、治理路徑模式化、治理責(zé)任均等化?？偟膩碚f，網(wǎng)絡(luò)治理理論在自上而下的科層制結(jié)構(gòu)以外開辟了一條新的道路，使得治理結(jié)構(gòu)扁平化，在橫向上構(gòu)建了政府與非政府部門的分權(quán)治理機(jī)制。[16]

網(wǎng)絡(luò)治理理論一方面有助于治理效率提升和治理穩(wěn)定性的加固，另一方面又能為政府以外的治理主體參與治理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。[17] 在現(xiàn)實(shí)情境中，不同治理手段均存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，不管是政府、市場，還是社會，都難以做到治理職責(zé)“一肩挑”?，F(xiàn)代社會生活的復(fù)雜化和多元分化使得基層社會充滿了不確定性，在多元利益主體中把握平衡更是困難重重。但以網(wǎng)絡(luò)治理理論的視角觀之，復(fù)雜情境的背后必然存在著豐富的潛在資源，如果能把各方主體納入治理網(wǎng)絡(luò)，共同參與基層社會治理，那無疑會在基層社會中形成強(qiáng)大的治理合力。[18] 社會組織作為一種防止政府和市場失靈的低成本機(jī)制，具有滿足群眾訴求，增進(jìn)社會認(rèn)同的功效，其參與基層社會治理既能幫助政府承擔(dān)一部分公共服務(wù)職能，又能在一定程度上激發(fā)市場活力，是“政府—市場—社會”三元框架中不可或缺的關(guān)鍵紐帶。以網(wǎng)絡(luò)治理理論為指導(dǎo)打造多主體互動(dòng)銜接的治理模式，能夠使得基層社會治理在保證政府資源與權(quán)力優(yōu)勢、市場效率和效度優(yōu)勢的前提下，最大程度地釋放社會力量，激活社會組織，依靠其微觀、靈活的特點(diǎn)，推動(dòng)治理不斷深入，進(jìn)而惠及社會中的每個(gè)個(gè)體。

(三)元治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

元治理理論又被稱作“治理的治理”[19]，它在給予非政府部門治理空間的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國家的核心地位。“掌舵、效益、資源、民主、責(zé)任、合法性”是元治理理論的六個(gè)關(guān)鍵詞。[20] 該理論關(guān)注權(quán)力下放的過程，旨在平衡多方職責(zé)，找尋國家治理與社會治理的最佳結(jié)合機(jī)制。[21](PP.235-254) 元治理具有以下三個(gè)特征：一是“縱橫結(jié)合”，同時(shí)結(jié)合了科層體制與網(wǎng)絡(luò)治理的體制優(yōu)勢；二是“一核多元”，通過發(fā)揮治理核心的引導(dǎo)作用，促進(jìn)多元治理的有序性；三是“軟硬兼施”，在權(quán)力威懾的前提下，主張使用柔性的監(jiān)管方式，以激勵(lì)表揚(yáng)的手段，激發(fā)治理主體的積極性，以說服教育的方法，確保治理方向的正確性。

在基層社會治理共同體的形成過程中，治理主體由單一變?yōu)槎嘣?，治理過程由行政控制變?yōu)槊裰鲄f(xié)商，治理的組織體系由垂直機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[22](P.186)這樣的變化難免會因?yàn)檫^于追求社會參與而忽略了治理的整體性，落入過分強(qiáng)調(diào)分權(quán)的“陷阱”。需要注意的是，治理有“善政”與“善治”兩個(gè)面向，一個(gè)是黨和政府主導(dǎo)的國家治理和諧，另一個(gè)是社會力量主導(dǎo)的社會治理和諧。在“善治”被日益重視的同時(shí)，“善政”同樣不能忽視。[23]以元治理理論為指導(dǎo)，社會組織參與基層社會治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有當(dāng)黨和政府發(fā)揮“領(lǐng)路人”的作用，不斷優(yōu)化監(jiān)管策略，以良好的制度設(shè)計(jì)為社會組織參與基層社會治理提供政策激勵(lì)和權(quán)力制約，在實(shí)踐中不斷完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度，才能真正激發(fā)社會組織的公益性、服務(wù)性與互助性，確保它們在基層社會治理中不偏離政治方向和時(shí)代發(fā)展方向。在后續(xù)的實(shí)踐中，社會組織更應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確定位，厘清職責(zé)，不斷提升社會服務(wù)能力，從而在基層社會治理中發(fā)揮獨(dú)特作用。

(四)數(shù)字治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

卡斯特(Castell)將數(shù)字技術(shù)放入治理議題之中，提出了數(shù)字治理理論。所謂數(shù)字治理，指的是在政府、私人部門、社會組織的互動(dòng)中運(yùn)用信息技術(shù)，提供智能化公共服務(wù)，推動(dòng)公民參與，從而簡化政府職能和公共事務(wù)的處理程序，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的實(shí)踐模式。[24] 數(shù)字治理以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，以網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)為支撐，通過推動(dòng)基層社會治理民主化與科學(xué)化，達(dá)到增強(qiáng)治理主體透明性與回應(yīng)性的效果，進(jìn)而構(gòu)建有效的基層政府善治機(jī)制。[25] 數(shù)字治理理論具有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是以問題為中心設(shè)定治理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從公眾需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代公共服務(wù)的協(xié)同供給，不斷豐富政府治理的工具箱；[26]二是高效參與不同部門的跨界合作，聯(lián)動(dòng)上下治理力量，共同為基層群眾謀福利；三是靈活運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的層級治理體系；四是重視整合與協(xié)同運(yùn)作，通過信息技術(shù)的引入和信息平臺的搭建，對資源進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)分配，推動(dòng)社會治理由邊緣化向中心化發(fā)展。

隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術(shù)在基層社會的迅速普及，如何利用數(shù)字技術(shù)這把雙刃劍創(chuàng)新社會治理這一議題愈發(fā)得到重視。一方面，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展給基層社會治理帶來了難題，在信息高速流通的現(xiàn)代社會，每個(gè)人都成為了輸出與接收信息的節(jié)點(diǎn)，虛擬世界對現(xiàn)實(shí)世界的“強(qiáng)曝光”使得政府、企業(yè)、社會組織等治理主體的一言一行都受到注視，一個(gè)極端的事件會在短時(shí)間內(nèi)迅速產(chǎn)生裂變式的傳播效果，觸發(fā)網(wǎng)絡(luò)敏感“神經(jīng)”，形成不當(dāng)輿論。[27] 另一方面，如若依托于數(shù)字治理理論，對數(shù)字技術(shù)加以利用，亦會是創(chuàng)新基層社會治理的契機(jī)，尤其是在扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，數(shù)字技術(shù)的效能能夠得以充分發(fā)揮。在理想情況下，社會組織在參與基層社會治理時(shí)能夠與其他治理主體做到信息的實(shí)時(shí)共享與及時(shí)溝通，極大地提高其資源配置的速率與效率，為社會提供更豐富、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

(五)多維理論視角下社會組織參與基層社會治理

上述四種理論視角從多個(gè)維度展現(xiàn)了社會組織參與基層社會治理在學(xué)理上的深層邏輯，并有層次地勾勒出了社會組織參與基層社會治理的實(shí)踐路徑。具體而言，利益相關(guān)者理論從整體性的視角出發(fā)，論證了社會組織參與基層社會治理的合法性與緊迫性，強(qiáng)調(diào)了社會組織承擔(dān)部分治理職能的正當(dāng)性與可行性。網(wǎng)絡(luò)治理理論以扁平化的思維模式，明確了社會組織參與基層社會治理的職責(zé)與義務(wù)，有助于進(jìn)一步發(fā)揮社會組織靈活敏捷與深度參與的治理優(yōu)勢。元治理理論通過“縱橫結(jié)合”“一核多元”和“軟硬兼施”的行動(dòng)策略，確保了社會組織參與基層社會治理方向上的正確性，并為其政策激勵(lì)和權(quán)力規(guī)制問題的解決提供了思路。數(shù)字治理理論立足于時(shí)代背景，為社會組織參與基層社會治理提供了切實(shí)可行的治理工具，為社會組織與其他治理主體的跨界合作找到了準(zhǔn)確落點(diǎn)，有助于其公共服務(wù)能力的大幅提高。

立足于多維理論的分析框架，本文將從一個(gè)整體性的視域出發(fā)，綜合考察社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實(shí)困境，厘清其成因與機(jī)制，以期為未來發(fā)展找準(zhǔn)方向，提出更加具有操作性的政策建議。

圖1 多維理論視角下社會組織參與基層社會治理

三、當(dāng)前我國社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實(shí)困境

自1998年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》頒布以來，我國社會組織在黨中央的支持下迅速發(fā)展。此后，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》相繼出臺，有力推動(dòng)了我國社會組織的發(fā)展。2005年底，全國共有社會組織32萬個(gè)，而截至2020年底，這一數(shù)字已擴(kuò)大到了89.4萬，并在全國范圍內(nèi)吸納了社會各類就業(yè)人員達(dá)1061.9萬。我國社會組織呈現(xiàn)出逐年遞增的發(fā)展軌跡，其中社會團(tuán)體由2005年的17.1萬家增長到37.4萬家，民辦非企業(yè)單位由14.8萬家增長到51.1萬家，基金會由975家增長到8432家。

隨著社會力量的迅速成長，各類社會組織開始廣泛地參與各類治理議題，涉及扶貧濟(jì)困、大病相助、災(zāi)害救助、教育發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、弱勢群體關(guān)愛等多個(gè)社會發(fā)展領(lǐng)域，整合了來自社會各界的大量社會資源。尤其是在新冠肺炎疫情防控工作中，社會組織發(fā)揮自身公益性、專業(yè)性和志愿性的特點(diǎn)與優(yōu)勢，在募集善款、提供專業(yè)服務(wù)、組織志愿者、促進(jìn)交流合作和助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面都做出了重要貢獻(xiàn)[28]，充分釋放了社會善意、動(dòng)員了社會力量、回應(yīng)了社會需求、降低了社會溝通成本。社會組織既是社會政策的“溝通者”和社會資源的“鏈接者”，又是治理活動(dòng)的“承載者”和治理評估的“參與者”[29]，在很大程度上起到了表達(dá)利益訴求、調(diào)和社會矛盾，提供公共服務(wù)、推動(dòng)社會福利，整合社會資源、促進(jìn)社會參與，強(qiáng)化民主監(jiān)督、完善民主決策的作用?？偟膩碚f，新時(shí)代我國的社會組織參與基層社會治理呈現(xiàn)出規(guī)?；⒅贫然?、國際化、數(shù)字化、專業(yè)化和透明化的發(fā)展趨勢。

然而，盡管社會組織參與基層社會治理的功效初步彰顯，但在歷史、現(xiàn)實(shí)、觀念、制度等多重因素的影響下，我國社會組織的總體發(fā)展水平依然不夠成熟，相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)合機(jī)制也探索不足，距離融入競爭合作、交流學(xué)習(xí)、共享互補(bǔ)、多元共治的新型社會治理格局還有一段路程。從上述多維理論視角的分析框架出發(fā)，我們可以從社會組織參與基層社會治理的定位、策略、方向和工具等諸多方面對其現(xiàn)實(shí)困境展開分析。

(一)制度支撐不足與社會組織發(fā)展迅速之間的困境

近年來，我國各類社會組織在基層社會中生根發(fā)芽，服務(wù)范圍涉及社會福利、弱勢群體關(guān)照、文化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，因其組織功能細(xì)微多元、組織形態(tài)靈活多樣，吸引了居民的深度參與。然而，目前我國社會組織參與基層社會治理仍舊缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，制度建設(shè)、政策支持、監(jiān)管創(chuàng)新等多方面的問題長期存在。也就是說，社會組織始終難以被看作是基層社會治理的確定型利益相關(guān)者，這種定位上的模糊使得社會組織在參與基層社會治理時(shí)協(xié)調(diào)性不足、覆蓋面不廣、關(guān)聯(lián)度不高，難以從之前的“影響”和“參與”躍入“共同治理”階段。

一是社會組織在國家治理體系中的定位尚需進(jìn)一步提升。厘清政府、市場與社會三者職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“分工協(xié)作”是推動(dòng)基層社會治理良善發(fā)展的基礎(chǔ)與前提條件。[30] 以公共產(chǎn)品為例，政府與社會組織均有著提供公共產(chǎn)品的功能，但雙方的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同：政府主要負(fù)責(zé)完善社會福利與社會救助等一系列社會保障制度，旨在為社會公眾提供基礎(chǔ)而普遍的公共產(chǎn)品；社會組織則應(yīng)該在政府所提供的服務(wù)的基礎(chǔ)上，從政策難以觸及的“角落里”著手，做出補(bǔ)充性服務(wù)。事實(shí)是，多元共治的設(shè)想雖在理念上早有共識，但在基層社會治理的實(shí)際運(yùn)作中難以付諸實(shí)踐，長期以來大包大攬的思維模式與行動(dòng)慣性使得政府不習(xí)慣也不善于調(diào)動(dòng)社會力量，這容易導(dǎo)致社會組織在參與基層社會治理時(shí)缺乏明確的目標(biāo)與抓手，陷入“有力無處使”的尷尬境地。

二是政策扶持力度有待加強(qiáng)。隨著社會力量的不斷壯大，國家對于社會組織的重視程度也日益加深，《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動(dòng)方案(2021-2023)》等政策文件的印發(fā)也從側(cè)面印證了國家培育和發(fā)展基層社會組織的決心。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，這樣的扶持力度所取得的效果是相當(dāng)有限的。以北京市政府疫情后“復(fù)工復(fù)產(chǎn)”的支持政策為例，相較于面向企業(yè)和個(gè)人所頒布的諸多支持政策，北京市政府針對社會組織的支持明顯不足，僅在《民政部辦公廳關(guān)于調(diào)整優(yōu)化有關(guān)監(jiān)管措施支持全國性社會組織有效應(yīng)對疫情平穩(wěn)健康運(yùn)行的通知》和《關(guān)于北京市社會組織申報(bào)2020年中央財(cái)政支持社會服務(wù)項(xiàng)目工作的通知》中直接提及了對社會組織的資金資助與稅費(fèi)減免事項(xiàng)。

三是監(jiān)管體制尚不健全。不可否認(rèn)，“放管服”改革的開展給予了社會組織更多的自主空間，在一定程度上降低了社會組織參與公共事務(wù)的門檻，并在細(xì)則上加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管。但這并沒有從根本上改變社會組織監(jiān)管主體與監(jiān)管方式單一的局面。一方面，我國的社會組織監(jiān)管主要由各地民政部門的社會組織管理局(社會組織執(zhí)法監(jiān)督局)負(fù)責(zé)，來自第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會公眾的監(jiān)管力量較為薄弱。另一方面，監(jiān)管手段創(chuàng)新不足，以民政部《社會組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》為例，現(xiàn)有對社會組織的監(jiān)管方式更多集中于規(guī)范、清理、整治、打擊等硬性懲罰措施，說服、教育、表揚(yáng)等柔性激勵(lì)手段則較少被涉及。從長遠(yuǎn)來看，這勢必會影響到社會組織的內(nèi)部建設(shè)與外部發(fā)展。

(二)社會治理新要求與合作機(jī)制不完善之間的困境

基層社會治理從本質(zhì)上講就是要解決兩個(gè)問題：一個(gè)是提供各種社會利益訴求的表達(dá)機(jī)制，以化解各種社會矛盾和沖突；另一個(gè)是滿足各種社會群體的公共需求，以保證居民的基本生活權(quán)利。毋庸置疑，一個(gè)溝通便利、信息暢通、相互信任的多元主體協(xié)同治理機(jī)制是解決上述問題的基礎(chǔ)。而完備的問題解決機(jī)制的形成離不開高協(xié)調(diào)性的治理結(jié)構(gòu)與扁平化的治理網(wǎng)絡(luò)，如果這一點(diǎn)要求無法滿足，社會組織所具備的潛在治理資源與治理能力就難以被動(dòng)員與激活，因?yàn)橹卫砭W(wǎng)絡(luò)的搭建正是社會組織微觀性、靈活性和廣泛性特點(diǎn)發(fā)揮的前提。隨著人民群眾的需求愈發(fā)多樣化，政府、企業(yè)、社會組織等治理主體之間的長效合作機(jī)制卻遲遲沒有建立，使得社會組織難以回應(yīng)基層社會不斷涌現(xiàn)的新問題與新需求。

一是合作意識不強(qiáng)，且缺乏溝通機(jī)制。一方面，政府對社會組織的具體工作不夠了解，社會組織對政府的文件條款不太理解，雙方僅僅在一些有限的場合有所交集，信息難有交互，導(dǎo)致合作辦事的效率低下。另一方面，社會組織行業(yè)內(nèi)部溝通嚴(yán)重不足，經(jīng)常是“各掃門前雪”。各領(lǐng)域甚至是同一服務(wù)領(lǐng)域的社會組織都少有深度的經(jīng)驗(yàn)交流。當(dāng)各個(gè)小的治理結(jié)點(diǎn)“各自為戰(zhàn)”，不能連結(jié)成一條連貫的治理鏈條時(shí)，整個(gè)行業(yè)的水平就會進(jìn)步緩慢，潛在的巨大力量難以被激發(fā)。

二是職責(zé)邊界不清，且缺乏信任機(jī)制。在社會組織參與基層社會治理的過程中，政府往往抱有一種既支持又質(zhì)疑的態(tài)度。在這種矛盾的心態(tài)下，政府一方面寄希望于通過購買服務(wù)把一部分公共服務(wù)事項(xiàng)讓渡給有資質(zhì)的社會組織，一方面又質(zhì)疑其服務(wù)質(zhì)量。這種“想放又不敢放”的心理在具體實(shí)踐中常常表現(xiàn)為“該管的沒管，不該管的管了”的權(quán)責(zé)不清狀態(tài)，政府與社會組織的步調(diào)不一，難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是信息交流不暢，且缺乏共享機(jī)制。目前我國正在經(jīng)歷從單一電子政務(wù)到數(shù)字智慧治理的轉(zhuǎn)型階段，尤其是面對當(dāng)前基層社區(qū)日趨復(fù)雜的治理現(xiàn)狀，大數(shù)據(jù)平臺等信息技術(shù)在基層社會治理中的作用更為顯現(xiàn)，對其應(yīng)用提出了迫切需求。雖然各方社會治理主體對此高度重視，也一直在積極探索數(shù)字工具與基層社會治理的結(jié)合機(jī)制，但多方面的問題依然存在。例如，平臺的不統(tǒng)一使得不同的治理行動(dòng)者較難實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享，社會組織在參與基層社會治理時(shí)難以從別處獲取有效信息，如果只能依靠自身的信息，那么服務(wù)的開展就不免會存在一定的盲目性。

(三)公共需求擴(kuò)張與社會組織服務(wù)能力不足之間的困境

從社會組織的角色定位來看，它們既要扮演政府的“減負(fù)者”，又要成為社會公眾的“服務(wù)者”，甚至還承擔(dān)著政府與社會之間“黏合劑”的職責(zé)。這意味著社會組織不僅要為政府分擔(dān)一部分的治理職責(zé)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)與產(chǎn)品，還需要整合社會資源、動(dòng)員社會參與和反饋基層心聲。但這并不是說社會組織已經(jīng)可以完美地承擔(dān)其角色，恰恰相反，社會組織在參與基層社會治理時(shí)常常因?yàn)樽陨矸?wù)能力不足，行動(dòng)受限，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不夠理想，與政府和公眾的預(yù)期相背離。[31]從元治理理論和數(shù)字治理理論來看，這與社會組織發(fā)展缺乏明確引導(dǎo)，導(dǎo)致自身治理能力與治理工具有所欠缺有關(guān)。

一是內(nèi)部治理機(jī)制不成熟。外部數(shù)量的增長僅能反映社會組織蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，內(nèi)部治理機(jī)制的完善才是衡量社會組織發(fā)展成熟度的重要標(biāo)志。過快的發(fā)展速度導(dǎo)致較低的發(fā)展程度，現(xiàn)階段我國大部分社會組織運(yùn)營的年份并不長，尚屬新生力量，真正賦能社會治理、贏得廣泛社會效應(yīng)的更是鳳毛麟角，更多的是規(guī)模較小、人員較少、結(jié)構(gòu)簡單的小型社會組織。在這類組織內(nèi)部，往往較難形成民主化、科學(xué)化的決策機(jī)制，而組織內(nèi)部權(quán)力配置的不合理又會引發(fā)內(nèi)部監(jiān)管的問題，惡性循環(huán)周而復(fù)始，形成連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致其所提供的服務(wù)質(zhì)量和效率低下。

二是社會認(rèn)同度不高。與西方不同，中國的“政府—社會組織”關(guān)系一直是緊密相連的。從整體來看，受政府“行政吸納社會”的策略影響，社會組織始終難以擺脫對政府的“半依附”狀態(tài)[32]，其服務(wù)開展也更多依靠政府購買，而非“自力更生”。這樣的發(fā)展模式使得整個(gè)社會對社會組織的服務(wù)與產(chǎn)品缺乏清晰的了解，甚至在很多時(shí)候?qū)⑵渑c政府服務(wù)混為一談。治理結(jié)構(gòu)行政化一方面使得社會組織參與基層社會治理的渠道相對有限，“露臉”的機(jī)會較少，導(dǎo)致其社會認(rèn)同度不高。另一方面，社會組織在自主訴求無法得到滿足的情況下，又不得不向政府部門靠攏以爭取更多的體制內(nèi)資源，這又進(jìn)一步影響了社會服務(wù)市場化的進(jìn)程，加劇了認(rèn)同度低的問題。

三是專業(yè)人才匱乏。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了人們生活水平的提高，基層社區(qū)的需求也同時(shí)在橫向上和縱向上全面增長，這在客觀上拔高了衡量社會組織工作人員的標(biāo)準(zhǔn)，對其服務(wù)有了更高質(zhì)量的要求。然而，相較于其他發(fā)展更成熟的職業(yè)領(lǐng)域，社會組織從業(yè)人員在薪資待遇、社會地位和工作環(huán)境等方面都不具備優(yōu)勢，不僅難以在市場競爭中吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，還面臨著嚴(yán)重的人才流失問題。以社會組織中的社會工作者為例，截至2020年底，我國社會組織從業(yè)人員達(dá)1061.9萬，而持證社會工作者僅有66.9萬，其中助理社會工作師50.7萬，社會工作師16.1萬，僅占從業(yè)人員總數(shù)的6%。社工的缺乏只是這一問題的冰山一角，因?yàn)榻M織的建設(shè)離不開管理運(yùn)營、技術(shù)維護(hù)、廣告宣傳等多領(lǐng)域的專業(yè)人才共同努力，若這種普遍性的缺失成為中國社會組織的常態(tài)，社會組織又何以科學(xué)而高效地參與基層社會治理呢？

以多維度的理論分析視角為鏡，我們從多個(gè)層面、較為全面地透視了社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實(shí)困境，并將其提煉為上述三重張力。具體而言，利益相關(guān)者理論以宏觀視野點(diǎn)明了社會組織參與基層社會治理的定位問題，從中我們可以歸納出政策扶持和監(jiān)管體制的困境。網(wǎng)絡(luò)治理理論以中觀視野關(guān)注到了社會組織參與基層社會治理的策略問題，強(qiáng)調(diào)了治理主體之間溝通機(jī)制、信任機(jī)制和共享機(jī)制建設(shè)不足的困境。元治理理論和數(shù)字治理理論以微觀視野將問題進(jìn)一步聚焦，探尋了社會組織參與基層社會治理的方向問題與工具問題，指出了社會組織內(nèi)部治理機(jī)制不成熟、專業(yè)人才匱乏和社會認(rèn)同度不高的困境。

四、社會組織參與基層社會治理的實(shí)踐路徑

破解社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實(shí)困境，需要從宏觀架構(gòu)到微觀運(yùn)作的整個(gè)鏈條上形成一個(gè)清晰的發(fā)展框架與戰(zhàn)略思路。這不僅需要公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和評估都能夠與時(shí)俱進(jìn)，做到不斷適應(yīng)社會組織發(fā)展的新趨勢，還要求社會組織不斷探索和調(diào)適自身運(yùn)作模式，積極拓展與外部利益相關(guān)者的廣泛聯(lián)系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革和社會環(huán)境的不斷變化，進(jìn)而強(qiáng)化自身在基層社會治理中的作用。從利益相關(guān)者理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、元治理理論和數(shù)字治理理論等多維理論視角出發(fā)，本文將從制度環(huán)境、行動(dòng)策略和治理工具等方面提出政策建議，從而為社會組織參與基層社會治理提供正當(dāng)性、可行性、安全性和效能性等方面的支撐。

(一)優(yōu)化制度環(huán)境，推進(jìn)社會組織嵌入基層社會共治網(wǎng)絡(luò)

立足于利益相關(guān)者理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論，政府應(yīng)為社會組織創(chuàng)造與提供一個(gè)更加良好的制度環(huán)境。其原因在于，社會組織參與基層社會治理離不開廣泛的參與、充分的交流、相互的信任、有效的沖突管理、完備的組織結(jié)構(gòu)和有激勵(lì)效應(yīng)的動(dòng)員機(jī)制。[33] 具體來說有以下四點(diǎn)：

一是要積極轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，不同的利益相關(guān)者對組織存有不同的影響效果。社會組織具有政府和市場都不具備的特殊功效，是基層社會治理體系不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。它可以通過整合社會資源、供給公共產(chǎn)品、協(xié)調(diào)沖突矛盾、宣傳治理政策等方式[34]，動(dòng)員村社居民們積極參與社會治理，從而促進(jìn)民眾的自我管理和自主資源運(yùn)用，做到扶貧濟(jì)弱，助人自助。賦予社會組織一定的自主權(quán)利，有助于激發(fā)社會組織的中樞作用，使其成為連結(jié)各方治理主體的關(guān)鍵紐帶。

二是要加強(qiáng)社會組織立法，健全政策法規(guī)體系。立足于利益相關(guān)者理論，我們更應(yīng)該重視社會組織參與基層社會治理的合法性與正當(dāng)性，通過多類型的激勵(lì)措施鼓勵(lì)其積極參與。具體而言，應(yīng)以激發(fā)社會組織的主體性和積極性為目標(biāo)，為社會組織設(shè)立一部較高位階的基本法。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)制定一系列與社會經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的幫扶政策，為社會組織參與基層社會治理營造一個(gè)有法律支持和政策傾斜的良好制度氛圍，保障其參與的主動(dòng)性、合法性和權(quán)威性。

三是要?jiǎng)?chuàng)新社會組織監(jiān)管方式，改革原有的雙重管理體制。從網(wǎng)絡(luò)治理理論的視角出發(fā)，以建立平等的基層社會治理網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，通過樹立政府監(jiān)管核心，完善公眾監(jiān)督機(jī)制，讓渡監(jiān)管權(quán)力、加大事中事后監(jiān)管等方式，建立健全自我監(jiān)管為主、第三方監(jiān)管為輔的社會組織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，在不破壞社會組織的志愿性與積極性的前提下，確保其權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行，不斷促進(jìn)其公共產(chǎn)品質(zhì)量的提升與服務(wù)質(zhì)量的改善。

四是要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，構(gòu)建分類管理體系。社會組織類型多樣，不同類型社會組織在基層社會治理中扮演的角色、發(fā)揮的功效亦有不同。分類治理一直以來都是政府管理社會組織的基本策略。[35]以網(wǎng)絡(luò)治理理論的視角來看，在未來應(yīng)該堅(jiān)持與完善這一管理方式，針對不同類型、不同規(guī)模、不同業(yè)務(wù)范圍的社會組織實(shí)行不同的管理政策，并采取相應(yīng)措施大力支持基層自治類、社區(qū)服務(wù)類、鄰里互助類、文體娛樂類社區(qū)組織的發(fā)展。比如，北京市成立的市老黨員先鋒隊(duì)總隊(duì)委員會通過發(fā)布《老黨員先鋒隊(duì)章程》，圍繞不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同特點(diǎn)完善區(qū)級老黨員先鋒隊(duì)建設(shè)，著力創(chuàng)建志愿服務(wù)品牌。黨員先鋒隊(duì)開展治安巡邏、宣傳教育、環(huán)境治理等志愿服務(wù)，參與社區(qū)治理，服務(wù)基層群眾，成效顯著。

(二)下沉治理資源，拓展社會組織的基層服務(wù)能力

社會治理的重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。急群眾之所急，需群眾之所需，切實(shí)解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，滿足群眾的多元利益需求，是社會組織參與基層社會治理的根本目的。要回應(yīng)公共需求擴(kuò)張和社會組織服務(wù)能力不足之間的困境，應(yīng)該從以下三點(diǎn)著手：

一是要明確角色定位，服務(wù)扎根基層。社會組織有著多樣的資源渠道與強(qiáng)大的資源再分配能力，它源于民間，集合了來自政府、市場、社會公眾的大量資源，具有靈活性和多樣性的特點(diǎn)。社會組織在參與基層社會治理時(shí)應(yīng)時(shí)刻明確自身定位，扎根基層，回饋基層，切實(shí)提升自身工作能力，不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)服務(wù)多樣化、細(xì)微化，以服務(wù)帶動(dòng)發(fā)展，樹立品牌意識，提升公信力，加強(qiáng)組織吸引力，形成良性循環(huán)。

二是要優(yōu)化內(nèi)部治理能力。良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是提供高質(zhì)量社會服務(wù)的基本保障，社會組織需要根據(jù)類型、規(guī)模與現(xiàn)實(shí)治理情境，在內(nèi)部制定一套完備而具體的組織章程，采取“決策—執(zhí)行—監(jiān)管”的分權(quán)分工體制，明確會員大會、理事會、監(jiān)事會的職責(zé)與義務(wù)，做到各司其職，避免“一言堂”。同時(shí)，組織還需對財(cái)務(wù)信息及其余事項(xiàng)以定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告的形式向社會進(jìn)行信息披露，形成嚴(yán)格的自律機(jī)制。

三是要培育專業(yè)人才隊(duì)伍。在人才培養(yǎng)方面，社會組織內(nèi)部從管理崗位到基層服務(wù)人員，皆應(yīng)接受定期的專業(yè)技能培訓(xùn)。組織應(yīng)鼓勵(lì)員工參與社會工作師證等職業(yè)技能考試，并在組織內(nèi)部設(shè)置一套嚴(yán)格的考核制度，推行持證上崗制度。在人才招攬方面，社會組織應(yīng)積極與高校對接，建立穩(wěn)定長效的人才傳輸機(jī)制。

(三)明確治理核心，構(gòu)建黨建引領(lǐng)的融合共治模式

立足于元治理理論的分析框架，結(jié)合中國的實(shí)際情況，我們應(yīng)始終堅(jiān)持“一核多元”的基層社會治理模式。即使治理結(jié)構(gòu)是多中心的，黨和政府也需保留自己對治理機(jī)制與治理主體的調(diào)控權(quán)。換言之，社會組織參與基層社會治理，必須始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。

一是強(qiáng)化基層黨委的大黨建領(lǐng)導(dǎo)功能。進(jìn)一步加強(qiáng)黨建工作，強(qiáng)化黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮地方黨委作為“一線指揮部”的統(tǒng)領(lǐng)作用，為社會組織提供強(qiáng)力保障和支撐，對社會組織參與基層社會治理做出整體規(guī)劃，確保方向正確和參與有序。

二是完善社會組織內(nèi)部黨建。建立政府、企業(yè)、社會組織、居民多層級聯(lián)動(dòng)的大黨建格局，打破領(lǐng)域、條塊、層級、單位和系統(tǒng)之間的阻隔，推動(dòng)社會組織與上級政府及基層社區(qū)的共治共享、優(yōu)勢互補(bǔ)。同時(shí)，完善基層黨建協(xié)商機(jī)制，以政府為中心，多方主體協(xié)商共治，把基層黨建融入基層社會治理的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。

三是注重黨建引領(lǐng)機(jī)制創(chuàng)新。構(gòu)建政治引領(lǐng)機(jī)制，在社會組織內(nèi)部積極開展黨內(nèi)教育，促進(jìn)形成合作治理共識，提高民主協(xié)商效率。構(gòu)建激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以表彰、評選優(yōu)秀、頒發(fā)榮譽(yù)稱號等方式鼓勵(lì)社會組織參與黨建活動(dòng)，推動(dòng)其內(nèi)部黨組織建設(shè)。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，依托黨建網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建跨組織協(xié)同機(jī)制，以街道為單位形成共治平臺，激發(fā)基層社會治理合力。[36] 比如，湖南長沙咸嘉湖街道堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社會治理，組建網(wǎng)格共治合作社。以黨組織引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)物業(yè)公司、自治組織、社會組織、駐轄區(qū)單位等各類組織，打破行政隸屬壁壘，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)人員下沉、資源下沉、服務(wù)下沉。同時(shí)，調(diào)動(dòng)群眾自治的積極性、主動(dòng)性，以黨員牽頭組建群眾網(wǎng)格自治團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格自我教育、自我管理、自我服務(wù)。如此，組織基礎(chǔ)得以強(qiáng)化，黨組織作用得以最大限度發(fā)揮，從而真正推動(dòng)了各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與基層社會治理工作，著力構(gòu)建了“一網(wǎng)兜起區(qū)域大小事”的基層社會治理格局。

(四)借力智慧平臺，創(chuàng)新多元治理主體合作機(jī)制

數(shù)字治理理論將治理理念與數(shù)字技術(shù)融合，通過技術(shù)進(jìn)步驅(qū)動(dòng)治理實(shí)踐的發(fā)展，促使基層社會治理體系扁平化，進(jìn)一步加強(qiáng)了治理網(wǎng)絡(luò)的分權(quán)化與無縫隙化。智慧治理則是數(shù)字治理與網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)合[37]，它以信息技術(shù)為依托搭建大數(shù)據(jù)平臺，通過信息的實(shí)時(shí)共享實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會的互通有無，從而進(jìn)一步推動(dòng)基層社會治理創(chuàng)新。具體到社會組織而言，可以從以下三方面努力：

一是加強(qiáng)政社溝通，發(fā)揮節(jié)點(diǎn)作用。在基層社會治理實(shí)踐中，由于多元主體間的利益訴求不同，治理者常常顧此失彼，難以兼顧。社會組織上承政府機(jī)關(guān)，下接基層百姓，又扎根于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)。社會組織在參與基層社會治理時(shí)，應(yīng)該充分發(fā)揮這一得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，借助信息技術(shù)，將黨和政府的行政動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)傳達(dá)至基層，將人民群眾的利益訴求實(shí)時(shí)反饋給政府，以高速和大量的信息流通帶動(dòng)基層社會治理共同體的形成。

二是挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提供動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的搭建與使用能夠?qū)⒒鶎由鐣忻總€(gè)群體、每個(gè)個(gè)體進(jìn)行“信息化”轉(zhuǎn)碼，使其成為一串串?dāng)?shù)據(jù)儲存在網(wǎng)絡(luò)之中，為治理者提供巨大的信息便利。基于豐富的平臺數(shù)據(jù)，社會組織可以在服務(wù)前精確尋找需求群體，及時(shí)提供服務(wù)，并在服務(wù)中不斷更新改進(jìn)，服務(wù)后實(shí)時(shí)跟蹤服務(wù)對象，確保服務(wù)成效。

三是創(chuàng)新五社聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建智慧社區(qū)。五社聯(lián)動(dòng)指的是社區(qū)、社會組織、社會工作者、社會資源和社區(qū)自治組織運(yùn)用專業(yè)方法，基于平等原則進(jìn)行伙伴式的協(xié)作與互動(dòng)，以回應(yīng)社區(qū)居民的多樣化需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將來自政府與企業(yè)的資源實(shí)時(shí)呈現(xiàn)于治理平臺之上，社會組織應(yīng)發(fā)揮自身的資源整合功能，搭建直接連接基層村社居民和治理資源間的橋梁。此外，信息的透明化有助于推動(dòng)社會組織之間的良性競爭，幫助實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管。最終幫助形成“資源整合、多方參與、自由競爭、共同治理、監(jiān)管健全、服務(wù)優(yōu)化”的基層社會治理格局，構(gòu)建基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造智慧社區(qū)。