馬誠慧 國家發(fā)改委機關(guān)服務(wù)中心

引言

2021年中央經(jīng)濟工作會議要求“黨政機關(guān)要堅持過緊日子。嚴肅財經(jīng)紀律”，以及2022年3月1日起新修訂施行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》明確“堅持勤儉辦一切事業(yè)的方針”，在國家層面為事業(yè)單位立足新發(fā)展階段開展經(jīng)濟活動奠定了又緊又嚴的總基調(diào)。事業(yè)單位會計機構(gòu)、會計人員一方面根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進行會計核算，一方面對本單位的經(jīng)濟活動進行會計監(jiān)督，對事業(yè)單位經(jīng)濟活動的重要性不言而喻。事業(yè)單位會計工作勢必要順應(yīng)歷史發(fā)展，提高質(zhì)量和效果，體現(xiàn)新時代應(yīng)有的高水平。然而，審計結(jié)果反映事業(yè)單位會計監(jiān)督效果普遍不盡如人意，在一定程度上掣肘事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展，亟須提質(zhì)增效。

一、事業(yè)單位會計監(jiān)督困境現(xiàn)狀和典型案例

（一）事業(yè)單位會計監(jiān)督困境現(xiàn)狀

隨著事業(yè)單位預算執(zhí)行審計、財務(wù)收支審計、主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計等日常審計與專項審計的不斷加強，事業(yè)單位會計工作中存在的短板和不足被充分暴露出來。一方面，會計監(jiān)督缺失缺位，各項財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章未被嚴格執(zhí)行，事業(yè)單位不規(guī)范現(xiàn)象頻發(fā)，屢屢被作為審計問題提出，事業(yè)單位面臨著巨大的整改壓力和繁重的整改工作。另一方面，審計要求會計監(jiān)督到位，各項財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行剛性加強，事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)人員往往不理解不配合，導致部門間摩擦和工作氛圍緊張。不少事業(yè)單位的會計人員認為自身處于業(yè)務(wù)部門和審計部門之間的夾心層，在日常工作中無法有效地處理好、協(xié)調(diào)好兩方面的關(guān)系。審計問題屢改屢犯，業(yè)務(wù)人員滿腹牢騷，單位負責人質(zhì)疑會計人員的工作能力和勤勉敬業(yè)精神，會計人員的績效考核和進一步提拔任用受到負面影響，從而進一步削弱會計人員履行會計監(jiān)督職能的主動性，事業(yè)單位會計監(jiān)督工作陷入困境，亟須紓解。

（二）事業(yè)單位會計監(jiān)督困境典型案例

1.因制度傳達不力導致的會計監(jiān)督困境

近年來，國家層面新出臺、新修訂了多項財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章，要求事業(yè)單位會計人員第一時間學習、吃透新制度，及時出臺、修訂單位層面的內(nèi)部制度，將嚴格執(zhí)行新規(guī)定的要求傳達到每個部門及每位同事，并在今后實際經(jīng)濟活動中履行會計監(jiān)督職能。例如某事業(yè)單位未全面?zhèn)鬟_《中央和國家機關(guān)工作人員赴地方差旅住宿費標準明細表》，而是僅印發(fā)了直轄市、省會城市及計劃單列市的住宿費標準，導致業(yè)務(wù)人員在出差過程中發(fā)生超標準住宿費用，會計人員未履行會計監(jiān)督職能據(jù)實報銷了相關(guān)費用，在當年財務(wù)收支審計時被審計人員定性為超標準列支差旅費，作為審計問題寫入審計報告。在后續(xù)審計問題整改階段，因收回超標準款項產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，最終損害了業(yè)務(wù)人員的切身利益和對會計人員專業(yè)能力的信賴度。

2.因?qū)徟鷻?quán)限未明確導致的會計監(jiān)督困境

對事業(yè)單位是否研究制定“三重一大”審批制度、是否對重大事項進行集體決策執(zhí)行審計程序，是各類審計工作中必不可少的一環(huán)，因此，各事業(yè)單位普遍重視對重大事項的集體決策，即“三重一大”事項集體決策執(zhí)行情況總體較好。相比之下，對于尚未達到單位“三重一大”規(guī)定金額的經(jīng)濟事項，審批流程不規(guī)范、審批手續(xù)不齊全等審計問題并不罕見。例如某事業(yè)單位未明確項目資金支出審批權(quán)限，導致在整個單位層面未能執(zhí)行統(tǒng)一的資金支出審批權(quán)限，造成項目部門主管副職的資金支出審批權(quán)限遠大于財務(wù)部門或其他部門主管正職的資金支出審批權(quán)限、項目部門主管的資金支出審批權(quán)限遠大于單位分管領(lǐng)導的資金支出審批權(quán)限等不合理現(xiàn)象，審批存在灰色地帶，嚴重損害會計監(jiān)督環(huán)境。涉及的項目資金支出行為在形式上看似執(zhí)行了審批規(guī)定，實際上游離于單位主要領(lǐng)導或分管領(lǐng)導控制之外，會計監(jiān)督無效，容易滋生舞弊，因此，在審計中被審計人員定性為存在內(nèi)部控制缺陷，并作為審計問題寫入審計報告。

3.因資產(chǎn)管理不完整導致的會計監(jiān)督困境

事業(yè)單位設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門或資產(chǎn)管理崗位對本單位占有使用的國有資產(chǎn)進行管理。審計結(jié)果反映，事業(yè)單位較為重視實物資產(chǎn)的管理，有形資產(chǎn)管理情況較好；無形資產(chǎn)、對外投資等其他資產(chǎn)管理情況較差，存在未納入單位資產(chǎn)臺賬統(tǒng)一管理的情況。賬外資產(chǎn)導致會計核算不完整，會計信息失真，且在會計監(jiān)督的范圍之外，會計監(jiān)督陷入困境。例如某事業(yè)單位財務(wù)部門在審計過程中經(jīng)審計人員公開網(wǎng)站查詢得知本單位名下存在被投資單位，但會計人員事前對該投資事項一無所知，既沒有進行會計核算也沒有施行會計監(jiān)督，從側(cè)面反映出事業(yè)單位對自身經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制失效，會計監(jiān)督陷入困境。另外，事業(yè)單位已通過申請的專利未納入無形資產(chǎn)管理并進行會計核算和施行會計監(jiān)督的情況也比較常見。

4.因考核指標不科學導致的會計監(jiān)督困境

事業(yè)單位大多在績效考核方案中無差別設(shè)置服務(wù)對象評價、同事間評價等指標，在這類考核指標的導向作用下，各部門過于追求部門之間、職工之間團結(jié)和諧的氛圍。部分會計人員認為堅持原則意味著得罪同事，會對自身及所在的部門產(chǎn)生負面影響，因此，從個人利益角度出發(fā)，缺乏積極履行會計監(jiān)督職能的主動性，甚至完全寄希望于審計人員提出問題，從而達到規(guī)范單位財務(wù)收支行為、規(guī)避財務(wù)相關(guān)風險的目的。例如某事業(yè)單位會計人員在報銷過程中已識別出大量不合規(guī)票據(jù)并對經(jīng)濟事項發(fā)生的真實性產(chǎn)生懷疑，僅根據(jù)報銷手續(xù)齊全及有相關(guān)領(lǐng)導簽字就進行了報銷入賬，等審計時再打著審計人員的旗號將不合規(guī)票據(jù)的報銷金額收回，把矛頭引向?qū)徲嫴块T。

二、事業(yè)單位會計監(jiān)督困境根源分析

（一）事業(yè)單位負責人對會計職能的認識存在誤區(qū)

隨著事業(yè)單位被審計次數(shù)的增加，事業(yè)單位負責人越來越重視本單位的會計工作，但是事業(yè)單位負責人往往是會計專業(yè)的門外漢，對會計知識掌握不足，對會計職能的認識存在偏差，認為會計核算、預決算報告、財務(wù)報告才是會計人員的分內(nèi)工作，監(jiān)督工作則是審計部門、紀檢部門的事情。《中華人民共和國會計法》第五條“會計機構(gòu)、會計人員依照本法規(guī)定進行會計核算，實行會計監(jiān)督”，賦予會計機構(gòu)、會計人員會計核算和會計監(jiān)督法定職能?！稌嫽A(chǔ)工作規(guī)范》第七十二條對會計監(jiān)督職能作出更明確的表述：“各單位的會計機構(gòu)、會計人員對本單位的經(jīng)濟活動進行會計監(jiān)督?！睍嫳O(jiān)督職能作為會計兩大基本職能之一，和會計核算職能共同成就會計基礎(chǔ)工作，缺一不可。如果事業(yè)單位沒有做到會計監(jiān)督或者在經(jīng)濟活動中忽視了會計監(jiān)督的作用，反映出來的就是各種審計問題的發(fā)生和繁重的整改工作。

（二）事業(yè)單位會計人員對會計基礎(chǔ)工作重視不足

事業(yè)單位會計人員從業(yè)門檻較高，接受過系統(tǒng)而專業(yè)的高等教育，而且科班出身的占大多數(shù)，通常被認為完全具備會計基礎(chǔ)工作方面的能力。但是隨著從業(yè)時間的增長，事業(yè)單位會計人員日常忙于繁重的事務(wù)性工作，對知識更新尤其是基礎(chǔ)知識的更新漸漸喪失積極主動性。然而，隨著事業(yè)單位改革、財稅改革、會計制度改革的推進，相關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章、會計準則制度等不斷推陳出新，對事業(yè)單位會計人員知識更新的時效性、緊迫性提出前所未有的要求。因此，事業(yè)單位會計人員如未引起足夠的重視，會計工作中必然出現(xiàn)紕漏。

（三）事業(yè)單位管理制度未建立健全或有效執(zhí)行

事業(yè)單位應(yīng)該按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求建立健全本單位內(nèi)部管理制度，并確保單位各項管理制度被有效執(zhí)行。審計結(jié)果反映，事業(yè)單位管理制度存在以下不規(guī)范現(xiàn)象：部分管理制度缺失；部分管理制度已過時未及時作廢；部分管理制度未及時修訂，或者說，事業(yè)單位未形成定期更新、完善單位管理制度的運行機制；制定或新修訂的部分管理制度未及時傳達到單位內(nèi)部每位職工。上述不規(guī)范現(xiàn)象會增加事業(yè)單位職工及時獲得現(xiàn)行有效管理制度的成本，削弱制度執(zhí)行的有效性，損害內(nèi)部控制環(huán)境和會計監(jiān)督環(huán)境。

（四）事業(yè)單位績效考核體系設(shè)計不合理

事業(yè)單位傾向于對單位內(nèi)部各部門、每位職工設(shè)置無差別化的績效考核方案，缺乏針對各部門業(yè)務(wù)特點的指標設(shè)計。在整個事業(yè)單位內(nèi)部執(zhí)行統(tǒng)一的績效考核指標體系，簡化了績效考核工作，弱化了績效考核作用，造成績效考核結(jié)果不能真實反映各部門工作價值。會計人員不會因為嚴格履行會計監(jiān)督職能降低了單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動風險、避免了單位經(jīng)濟損失而受益，相反，有可能因為嚴格履行會計監(jiān)督職能影響到某部門或某些人的利益導致自身利益受損。加上事業(yè)單位會計人員晉升空間有限且競爭激烈，會計監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。

三、事業(yè)單位會計監(jiān)督困境紓解措施

（一）高度重視事業(yè)單位管理制度體系建設(shè)

事業(yè)單位應(yīng)當指定專門部門或?qū)Ｈ藸款^負責制度體系的建設(shè)工作，合理保證內(nèi)部管理制度及時修訂和完善。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，事業(yè)單位應(yīng)當每年開展內(nèi)部控制自我評價工作，以此為契機，對本單位各項管理制度進行梳理，查找單位內(nèi)部制度與國家政策、行業(yè)制度及主管單位制度規(guī)定不一致的情況，查找單位內(nèi)部制度之間規(guī)定不一致的情況，查找制度條款已過時或已不符合單位實際的情況，查找單位應(yīng)該制定制度但尚未制定的情況等。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位應(yīng)該組織力量對本單位管理制度進行修訂和完善，形成制度匯編，及時印發(fā)給事業(yè)單位的每位職工。

然而，制度匯編的印發(fā)并不意味著制度管理工作的完成，事業(yè)單位還應(yīng)當指定專門部門或?qū)Ｈ俗龊弥贫冉忉尮ぷ?，以及組織相關(guān)培訓。另外，事業(yè)單位應(yīng)當對國家政策、行業(yè)制度及主管單位制度保持關(guān)注，及時吃透新政策、新要求，補充印發(fā)或作廢相關(guān)制度規(guī)定，并及時傳達到事業(yè)單位的每位職工。

（二）科學制定會計人員培訓計劃

事業(yè)單位應(yīng)當提高培訓計劃的針對性、前沿性，合理設(shè)計培訓課程。一是在會計人員培訓課程中增加事業(yè)單位歷年審計問題及整改情況，從問題違反的具體規(guī)定、問題發(fā)生的歷史背景、問題產(chǎn)生的不良影響、問題追責情況等多個角度進行分析講解，積極邀請相關(guān)部門人員進行探討，達成共識。二是針對單位管理薄弱環(huán)節(jié)和風險點，以及國家近期出臺的財經(jīng)制度、資產(chǎn)管理制度和政府采購制度等，邀請財政部門、國有資產(chǎn)管理部門等相關(guān)專家進行授課。三是在培訓課程結(jié)束后增加考核環(huán)節(jié)，檢驗授課的效果并督促會計人員查缺補漏。同時，培訓組織部門應(yīng)及時向有關(guān)部門提出申請，把培訓課時計入?yún)⒂柸藛T的繼續(xù)教育學時，進一步提高會計人員參加培訓的熱情。

事業(yè)單位會計人員入職時經(jīng)過競爭激烈被擇優(yōu)錄用，在會計從業(yè)人員中處于學歷較高、能力較強的位置。同時，相比于大型企業(yè)、上市公司而言，事業(yè)單位日常會計工作復雜程度不高，難度較低?？梢?，事業(yè)單位會計人員勝任工作崗位的能力不難達標，重點是積極發(fā)揮會計人員的主觀能動性。

（三）深化促進會計人員崗位輪換

事業(yè)單位應(yīng)當實行會計人員崗位輪換制度。一是明確崗位輪換的周期，并以制度的形式固定下來，以便于會計人員形成崗位輪換的預期。二是擴大單位內(nèi)部崗位輪換的范圍，打破會計人員崗位輪換局限于財務(wù)部門內(nèi)部的傳統(tǒng)，積極推進部門之間崗位輪換，例如財務(wù)部門與內(nèi)部審計部門、資產(chǎn)管理部門、政府采購部門等部門之間進行崗位輪換。三是積極探索系統(tǒng)內(nèi)事業(yè)單位之間會計人員崗位輪換制度。事業(yè)單位會計人員崗位輪換有利于防范廉政風險，促進單位內(nèi)部溝通交流，拓寬會計人員眼界，提升會計監(jiān)督水平。

（四）優(yōu)化事業(yè)單位績效考核指標體系

事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)財務(wù)部門業(yè)務(wù)活動的特點，科學、合理設(shè)計績效考核指標體系。比如將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中業(yè)務(wù)層面的六個方面引入績效考核指標體系，即預算管理、財務(wù)收支管理、政府采購管理、資金資產(chǎn)安全管理、建設(shè)項目管理和合同管理，再加上審計指出問題和以前年度審計整改情況，以及當年參加培訓和培訓考核情況，共同作為事業(yè)單位會計人員績效考核一級指標的設(shè)計依據(jù)。通過細分上述一級指標相關(guān)的各項具體要求，分別設(shè)計出對應(yīng)的二級指標和三級指標。事業(yè)單位應(yīng)當合理平衡績效考核指標的穩(wěn)定性和動態(tài)性，一級指標保持相對穩(wěn)定，每年根據(jù)單位實際情況適當調(diào)整二級指標和三級指標。事業(yè)單位通過對會計人員的績效考核方案后，應(yīng)及時在單位內(nèi)部公開，為會計人員履行會計監(jiān)督職能創(chuàng)造環(huán)境。

結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位要認真貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議等相關(guān)要求，嚴肅財經(jīng)紀律，高度重視單位會計監(jiān)督困境，通過分析本單位實際情況，在單位管理制度體系建設(shè)、會計人員培訓計劃制定、會計人員崗位輪換、績效考核指標體系設(shè)計等方面進行改進，為會計人員提供健康的監(jiān)督環(huán)境，促進會計人員會計監(jiān)督職能的順利發(fā)揮。