王堅軍、居斐斐、秦波、匡正波、秦剛

（南京海關(guān)，江蘇 南京 210001）

0 引言

在全面深化改革的大背景下，通關(guān)模式改革持續(xù)推進(jìn)，水運轉(zhuǎn)關(guān)通關(guān)模式因低成本、緩交稅等諸多優(yōu)勢在通關(guān)模式中始終占有一定比例，在風(fēng)險防控過程中值得引起關(guān)注。

1 水運轉(zhuǎn)關(guān)的業(yè)務(wù)特點與優(yōu)勢

近年來，隨著全國一體化通關(guān)模式的不斷推進(jìn)，水運轉(zhuǎn)關(guān)通關(guān)模式占比逐年下降，在海關(guān)總署2017年第48 號關(guān)于規(guī)范轉(zhuǎn)關(guān)運輸業(yè)務(wù)的公告之后，基本趨于穩(wěn)定。

1.1 主要業(yè)務(wù)特點

以2021年上半年為例，全國水運轉(zhuǎn)關(guān)報關(guān)單共96.8 萬票，其中進(jìn)口12 萬票，出口84.8 萬票，分別占同期水路運輸報關(guān)單申報總量的4.6%、5.2%。水運轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)務(wù)因各口岸地理位置、產(chǎn)業(yè)布局等因素，呈現(xiàn)以下主要特點：

1.1.2 從貨物類型看，進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)貨物以原料為主，出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物多為制成品。據(jù)統(tǒng)計，進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)的主要貨物有廢紙、板材、羊毛、聚乙烯、木漿等工業(yè)生產(chǎn)的原料，出口轉(zhuǎn)關(guān)的主要貨物涉及塑料地板、輪胎、冰箱冰柜、醫(yī)用紗布片、液晶顯示板等制成品，涵蓋家裝、汽車、家電、醫(yī)療等行業(yè)。

1.1.3 從貨物來源地、流向地看，進(jìn)出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物來源地、流向地相近。進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)貨物多來源于亞、歐、北美地區(qū)，共占進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)報關(guān)單總量的80.7%。其中，東亞地區(qū)的日本、韓國，西歐地區(qū)的德國、荷蘭、比利時，北美地區(qū)的美國分別位于各自大洲業(yè)務(wù)量前列。出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物多流向亞、歐、北美地區(qū)，共占出口轉(zhuǎn)關(guān)報關(guān)單總量的72.8%，其中亞洲地區(qū)的馬來西亞、伊拉克，歐洲地區(qū)的希臘、俄羅斯，北美地區(qū)的美國、加拿大分別位于各自大洲業(yè)務(wù)量前列。

1.2 水運轉(zhuǎn)關(guān)的優(yōu)勢分析

課題組開展水運轉(zhuǎn)關(guān)調(diào)研，企業(yè)普遍反映，與一體化通關(guān)相比，水運轉(zhuǎn)關(guān)通關(guān)模式具有以下優(yōu)勢：

1.2.1 綜合運費成本低。轉(zhuǎn)關(guān)模式下進(jìn)境地?fù)Q裝內(nèi)支線船舶運輸至指運地的費用遠(yuǎn)低于一體化通關(guān)模式下企業(yè)完成口岸通關(guān)后承擔(dān)的口岸至屬地運輸費用。

1.2.2 時間可預(yù)期性強。一體化通關(guān)模式下，企業(yè)經(jīng)常遇到貨物積壓時需疏港等待、跨關(guān)區(qū)查驗處置時間較長等困擾，而具有物流可預(yù)期性特點的轉(zhuǎn)關(guān)模式更受歡迎。

1.2.3 海關(guān)溝通效率高。由于企業(yè)的經(jīng)營狀況、貨物種類更為屬地海關(guān)所熟悉，且海關(guān)就在家門口，因此企業(yè)往往傾向于與屬地海關(guān)溝通協(xié)調(diào)通關(guān)、查驗等業(yè)務(wù)。

的53.04%～91.21%，比例均值為76.08%，顯示了更高的求解效率。在所有測試中，ISAGA均未陷入局部收斂陷阱，展現(xiàn)了很強的魯棒性。

1.2.4 充分利用緩稅政策，即轉(zhuǎn)關(guān)貨物到達(dá)指運地后，才開始計算14日的申報期，企業(yè)實際最長可以享受一個多月的緩稅期，且指運地港口往往具有更優(yōu)惠的堆放暫存條件，有助于減輕企業(yè)資金壓力。

1.2.5 有利于分流口岸貨物、強化屬地化管理。對海關(guān)監(jiān)管而言，轉(zhuǎn)關(guān)模式能夠減輕口岸海關(guān)的壓力，緩解業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾；能夠發(fā)揮主管海關(guān)的屬地監(jiān)管優(yōu)勢，提高監(jiān)管服務(wù)水平，促進(jìn)地方外貿(mào)發(fā)展。

2 水運轉(zhuǎn)關(guān)面臨的新形勢和監(jiān)管風(fēng)險分析

2.1 水運轉(zhuǎn)關(guān)面臨的新形勢分析

水運轉(zhuǎn)關(guān)通關(guān)模式伴隨我國改革開放應(yīng)運而生、快速發(fā)展，經(jīng)歷了不斷變革，是改革開放的成果。在全面深化改革的大背景下，海關(guān)各項業(yè)務(wù)改革持續(xù)推進(jìn)，水運轉(zhuǎn)關(guān)面臨的內(nèi)外形勢和要求都發(fā)生新變化。具體體現(xiàn)在：

2.1.1 監(jiān)管形態(tài)由各自管理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。水運轉(zhuǎn)關(guān)的主要形式是水轉(zhuǎn)水，涉及海事、移民局、港務(wù)、海關(guān)等多個監(jiān)管部門。執(zhí)法部門基本履職理念由管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫恚瑓f(xié)同治理的新理念、新要求必然給既有水運轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)務(wù)的運營產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2.1.2 市場取向由單一追求向多元兼得轉(zhuǎn)變。相對于空、陸路運輸方式而言，水運轉(zhuǎn)關(guān)的傳統(tǒng)優(yōu)勢是低成本。但伴隨水運轉(zhuǎn)關(guān)自身運載功能的優(yōu)化、監(jiān)管方式的改進(jìn)以及營運綜合效能的提升，水運轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)已由過去客戶追求低成本的單一市場價值取向更新轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩?、快捷和低成本綜合權(quán)衡的選擇。

2.1.3 運營格局由一家獨大向多式聯(lián)運轉(zhuǎn)變。伴隨“一帶一路”倡議的國家貿(mào)易的推進(jìn)以及跨境貿(mào)易新業(yè)態(tài)的發(fā)展，多式聯(lián)運應(yīng)景而生，這種為客戶量身訂制不同運輸方式的聯(lián)運模式，使整個運營格局業(yè)由運輸市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭蛻艟C合性的自主選擇。

2.1.4 深化改革與創(chuàng)新對通關(guān)模式要求的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管制度與全面深化改革要求之間的差異與不適應(yīng)性逐步顯現(xiàn)。各地海關(guān)正積極探索適應(yīng)改革要求和貼近現(xiàn)實需求的新舉措和新做法，“離港確認(rèn)”“大灣區(qū)組合港”“聯(lián)動接卸”等理念和做法應(yīng)運而生。

2.2 水運轉(zhuǎn)關(guān)存在的監(jiān)管風(fēng)險分析

經(jīng)分析，水運轉(zhuǎn)關(guān)相對于本地清關(guān)、一體化通關(guān)存在的監(jiān)管風(fēng)險主要有以下幾個方面：

2.2.1 轉(zhuǎn)關(guān)運輸過程中的換貨風(fēng)險。水運轉(zhuǎn)關(guān)貨物存在在途時間長的特點，除GPS 及電子關(guān)鎖外，其他監(jiān)控措施較少，且不能隨時視頻監(jiān)控集裝箱的實際狀態(tài)，集裝箱商業(yè)封志存在偽造或“虛鎖”（沒有實際上鎖）及柜體柜門整體被切割的風(fēng)險。以出口水運轉(zhuǎn)關(guān)為例，單證放行后的實際貨物是否全部或部分到位無法進(jìn)行有效的跟蹤監(jiān)控，存在個別不法企業(yè)偷換貨物的風(fēng)險。

2.2.2 轉(zhuǎn)關(guān)運輸過程中的檢疫風(fēng)險。根據(jù)《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》第十四條規(guī)定“輸入動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)境口岸實施檢疫。”進(jìn)口貨物的衛(wèi)生檢疫風(fēng)險是在口岸實施還是在指運地海關(guān)實施，目前沒有明確指導(dǎo)意見。如某票貨物攜帶新冠肺炎病毒，轉(zhuǎn)關(guān)運輸過程中導(dǎo)致運輸鏈延長，消殺環(huán)節(jié)滯后，有病毒擴散的風(fēng)險。

2.2.3 稅率匯率變化帶來征稅誤差風(fēng)險。近年來，有海關(guān)在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)此關(guān)區(qū)轉(zhuǎn)關(guān)的提前申報報關(guān)單適用稅率、匯率存在錯誤的情形。經(jīng)信息中心排查，H2010 系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)關(guān)提前申報報關(guān)單稅率、匯率計算邏輯存在問題。因此，存在多征、漏征稅費的情況。

2.2.4 因自由裁量權(quán)帶來的權(quán)力尋租風(fēng)險。水運轉(zhuǎn)關(guān)人工干預(yù)的存在著自由裁量權(quán)，易引發(fā)執(zhí)法不統(tǒng)一，造成執(zhí)法風(fēng)險以及由此引起的權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險。如：海關(guān)總署2017年第48 號關(guān)于規(guī)范轉(zhuǎn)關(guān)運輸業(yè)務(wù)的公告，對水運轉(zhuǎn)關(guān)實施一定的規(guī)范引導(dǎo)和限制，之后又陸續(xù)對允許轉(zhuǎn)關(guān)的條件進(jìn)行調(diào)整，造成各個海關(guān)及工作人員對是否限制轉(zhuǎn)關(guān)在政策把握上存在執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。

2.3 風(fēng)險防控存在的困難與不足

2.3.1 風(fēng)險防控策略有待進(jìn)一步明確。機構(gòu)改革后，海關(guān)風(fēng)險管理鏈條和領(lǐng)域進(jìn)一步拓展延伸，將檢驗檢疫風(fēng)險納入安全準(zhǔn)入風(fēng)險管理，職能的變化對轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險防控也帶來了新的挑戰(zhàn)。在水運轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，目前存在口岸海關(guān)與主管海關(guān)風(fēng)險防控工作重點不明晰，職責(zé)分工不明確的現(xiàn)狀。

2.3.2 尚未引入企業(yè)差別化管理的理念。海關(guān)對轉(zhuǎn)關(guān)貨物的監(jiān)管尚未引入企業(yè)差別化管理的理念，歐盟轉(zhuǎn)關(guān)運輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定具有借鑒意義：海關(guān)當(dāng)局根據(jù)申請可批準(zhǔn)對歐盟轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管程序的辦理或終止適用以下簡化手續(xù)：一是經(jīng)認(rèn)證的承運人身份，允許經(jīng)認(rèn)證的承運人辦理歐盟轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管程序時不向海關(guān)呈驗貨物；二是經(jīng)認(rèn)證的收貨人身份，允許經(jīng)認(rèn)證的收貨人在某個經(jīng)認(rèn)證的地點接受按歐盟轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管程序移動的貨物，視為其義務(wù)已履行。

2.3.3 水運轉(zhuǎn)關(guān)相關(guān)作業(yè)系統(tǒng)需進(jìn)一步優(yōu)化。

一是水運轉(zhuǎn)關(guān)的監(jiān)管作業(yè)、風(fēng)險防控涉及通關(guān)管理、艙單管理、風(fēng)險防控等多個作業(yè)系統(tǒng)，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換有不暢的現(xiàn)象，導(dǎo)致布控指令存在失效的風(fēng)險。

二是因轉(zhuǎn)關(guān)申報數(shù)據(jù)沒有報關(guān)單申報數(shù)據(jù)那么齊全、準(zhǔn)確，對是否限制轉(zhuǎn)關(guān)貨物無法通過系統(tǒng)智能判斷，存在突破政策規(guī)定予以轉(zhuǎn)關(guān)的情事。

三是口岸地海關(guān)無法對以直轉(zhuǎn)、中轉(zhuǎn)方式進(jìn)口的轉(zhuǎn)關(guān)貨物布控并實施報關(guān)單查驗，只能通過非報關(guān)單實施查驗。

3 水運轉(zhuǎn)關(guān)風(fēng)險防控的相關(guān)建議

所謂存在的就是合理的，正因水運轉(zhuǎn)關(guān)有其存在的優(yōu)勢，在很長一段時間內(nèi)還將繼續(xù)存在。水運轉(zhuǎn)關(guān)面臨的新形勢以及監(jiān)管風(fēng)險，同樣值得關(guān)注，需采取必要措施以維護(hù)水運轉(zhuǎn)關(guān)健康發(fā)展，故課題組提出以下建議供參考：

3.1 調(diào)整水運轉(zhuǎn)關(guān)政策

3.1.1 順應(yīng)深化改革方向。全國一體化通關(guān)持續(xù)深入，課題組認(rèn)為在水運轉(zhuǎn)關(guān)政策上，要更加注重企業(yè)的實際需求和深化改革的方向，用“規(guī)范和支持”來代替“規(guī)范和限制”，將聯(lián)程運輸規(guī)范到轉(zhuǎn)關(guān)政策中。同時建議修訂《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于進(jìn)出口貨物轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管辦法》（簡稱《辦法》），使其更好地適應(yīng)海關(guān)改革發(fā)展需要。將原《辦法》中“查驗”應(yīng)根據(jù)“查檢合一”要求，統(tǒng)一表述為“檢疫、查驗、檢驗”，更加貼合當(dāng)前業(yè)務(wù)實際。

3.1.2 助力區(qū)域一體化發(fā)展。海關(guān)改革呈現(xiàn)“關(guān)區(qū)內(nèi)通關(guān)——區(qū)域一體化——全國一體化——區(qū)域深度一體化”螺旋式上升的態(tài)勢，當(dāng)前，隨著長江經(jīng)濟帶作為國家戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為要素資源協(xié)調(diào)配置和以中心城市為動力源向周邊輻射。水運轉(zhuǎn)關(guān)的政策也應(yīng)適應(yīng)這種發(fā)展模式，在垂直管理的大框架下，促進(jìn)海關(guān)管理資源的合理流動和高效配置，打破原有的口岸與屬地海關(guān)分工方式，推進(jìn)口岸海關(guān)和屬地海關(guān)職能銜接，進(jìn)一步發(fā)揮屬地海關(guān)管理效能，形成適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新海關(guān)風(fēng)險防控體制機制。

3.1.3 滿足疫情防控需求。推動有關(guān)部門加強對現(xiàn)有轉(zhuǎn)關(guān)貨物準(zhǔn)入清單和負(fù)面清單的梳理，清理與改革要求不相適應(yīng)的相關(guān)規(guī)定，全面系統(tǒng)梳理衛(wèi)生、動植物、食品、商檢等業(yè)務(wù)條線必須在第一進(jìn)境地口岸完成查檢的商品，明確在第一進(jìn)境地查驗、檢驗和檢疫的重點，以滿足疫情防控需求。

3.2 完善水運轉(zhuǎn)關(guān)風(fēng)險防控策略

3.2.1 重塑口岸和主管海關(guān)分工。圍繞貿(mào)易安全與便利的總體目標(biāo)，按照業(yè)務(wù)布局和轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管鏈條中的不同位置，明確口岸海關(guān)與主管海關(guān)的職責(zé)分工，推進(jìn)兩地協(xié)同監(jiān)管，提升風(fēng)險防控效能?？诎逗ｊP(guān)應(yīng)聚焦安全準(zhǔn)入（出）風(fēng)險防控，重點關(guān)注涉槍涉爆、核生化、衛(wèi)生疫情、動植物疫情等風(fēng)險，針對禁止進(jìn)境貨物、限制轉(zhuǎn)關(guān)貨物實施布控，開展口岸攔截，保障國門安全。途中貨物調(diào)換、道具柜、貨物破損滅失等風(fēng)險防控以及除作為第一進(jìn)境地必須完成的查檢職責(zé)外，均可納入主管海關(guān)主體職責(zé)范圍，有效緩解口岸海關(guān)監(jiān)管壓力，實現(xiàn)貨物快速分流，同時發(fā)揮主管海關(guān)在企業(yè)管理方面的優(yōu)勢，強化企業(yè)稽查、信用管理等后續(xù)監(jiān)管力度，形成兩地海關(guān)監(jiān)管合力。

3.2.2 貼合“兩輪驅(qū)動”要求。進(jìn)一步優(yōu)化科學(xué)隨機比例，針對口岸與主管海關(guān)風(fēng)險程度差異，研究設(shè)定隨機抽批比例，在確保覆蓋的同時開展風(fēng)險測量。結(jié)合水運轉(zhuǎn)關(guān)貨物特點，加強對轉(zhuǎn)關(guān)貨物開展風(fēng)險分析，深化海關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，以高風(fēng)險轉(zhuǎn)關(guān)業(yè)務(wù)涉及的報關(guān)單、轉(zhuǎn)關(guān)單、主要商品、運輸路線、業(yè)務(wù)量、違法違規(guī)情況等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，深度挖掘數(shù)據(jù)體現(xiàn)出的行為規(guī)律，查找風(fēng)險點，并確定需重點監(jiān)控的轉(zhuǎn)關(guān)貨物、企業(yè)、運輸船舶等，實施人工精準(zhǔn)布控。

3.2.3 按照不同風(fēng)險等級承運人實施差別化管理。加強對承運人的風(fēng)險評估力度，強化承運人責(zé)任意識，通過與高資信承運人的合作，加強對低資信承運人的懲戒，是提升風(fēng)險防控工作效能的一個新路徑。對承運人、收發(fā)貨人是高級認(rèn)證企業(yè)的轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管，則簡化監(jiān)管手續(xù)，制定差別化布控規(guī)則，逐步形成海關(guān)與第三方承運人合作共治的局面。

3.3 完善相關(guān)作業(yè)系統(tǒng)

3.3.1 完善轉(zhuǎn)關(guān)作業(yè)系統(tǒng)和通關(guān)作業(yè)系統(tǒng)。一是進(jìn)一步梳理不合理不暢通不智能的功能，加以改善，實現(xiàn)智慧海關(guān)監(jiān)管，強化機器智能學(xué)習(xí)，減少人工干預(yù)，既可以解放現(xiàn)場人力資源，又可以減少人為差錯；二是對提前申報邏輯、計稅邏輯進(jìn)行調(diào)整，避免多征、漏征稅款；另外，可以探索出口貨物“兩單合一，一次申報”，簡化出口水運轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)。若在出口報關(guān)單上增加相應(yīng)轉(zhuǎn)關(guān)字段，即可實現(xiàn)“兩單合一、一次申報”。貨物運抵啟運地海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場所后，啟運地海關(guān)對報關(guān)單進(jìn)行放行作業(yè)的同時，系統(tǒng)自動將報關(guān)單數(shù)據(jù)發(fā)至出境地海關(guān)。出境地海關(guān)掌握報關(guān)單全數(shù)據(jù)后，有助于進(jìn)行二次風(fēng)險甄別，并可依據(jù)風(fēng)險研判結(jié)果實施精準(zhǔn)布控查驗，強化對途中監(jiān)管風(fēng)險的有效防控。

3.3.2 完善風(fēng)控作業(yè)系統(tǒng)。梳理風(fēng)險控制系統(tǒng)，整合系統(tǒng)資源，將風(fēng)險控制嵌入物流管理環(huán)節(jié)。一是優(yōu)化和完善新一代風(fēng)控系統(tǒng)中對進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)貨物的布控處置功能，在新一代風(fēng)控系統(tǒng)中新增二程艙單的風(fēng)險甄別功能；二是在艙單場景中增加預(yù)定式加鎖功能；三是實現(xiàn)新一代風(fēng)控系統(tǒng)與艙單管理系統(tǒng)、監(jiān)管作業(yè)場所管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享與有效聯(lián)動。

4 結(jié)語

水運轉(zhuǎn)關(guān)運輸是改革開放的產(chǎn)物，在國際貿(mào)易中起著至關(guān)重要的作用，順應(yīng)改革潮流、助力國家經(jīng)濟發(fā)展，更主動地適應(yīng)新形勢、新要求是海關(guān)管理職責(zé)中的應(yīng)有之義。本文在水運轉(zhuǎn)關(guān)政策和風(fēng)險防控策略調(diào)整、完善作業(yè)系統(tǒng)等方面做了初步的探索，填補了當(dāng)前水運轉(zhuǎn)關(guān)風(fēng)險防控工作的研究空白。而水運轉(zhuǎn)關(guān)管理機制的進(jìn)一步完善、流程的整合再造，全鏈條、差別化管理模式的研究仍需經(jīng)過理論和實踐的探討。