趙文成

（天水三和數(shù)碼測(cè)繪院有限公司，甘肅 天水 741000）

本研究在國(guó)土空間規(guī)劃的背景之下，重點(diǎn)關(guān)注土地利用與城市發(fā)展之間的關(guān)系，從實(shí)際生活中的現(xiàn)象出發(fā)，結(jié)合部分政府采取的措施和相應(yīng)城市的發(fā)展情況，分析目前土地資源利用與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足之處，合理協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展，這對(duì)于個(gè)人、社會(huì)乃至國(guó)家都是急需應(yīng)對(duì)的難題，很有必要分層次、多角度地進(jìn)行分析。

1 土地利用與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

1.1 土地利用與城市發(fā)展仍存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象

國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的首要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，各地既有空間類規(guī)劃成果要按照新的規(guī)劃編制要求，融入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中，盡可能避免土地利用與城市發(fā)展脫節(jié)。對(duì)城市發(fā)展和土地利用進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，努力解決困擾土地規(guī)劃和城市規(guī)劃方面的難題[1]。

1.2 土地利用與城市發(fā)展不夠成熟

城市與土地的協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工程，難以通過(guò)短時(shí)間的改造實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展，因而需要成熟的理論進(jìn)行指導(dǎo)，并根據(jù)成熟的方案進(jìn)行改造[2]。但目前我國(guó)的土地利用與城市發(fā)展并未有完整的統(tǒng)一思路，往往只是部分地區(qū)的政府突然想到要協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展而臨時(shí)頒布相關(guān)法律法規(guī)，或是應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查以及基層群眾的反饋而采取的短期政策，即所謂的“面子工程”。這些都是地區(qū)土地利用與城市發(fā)展不夠成熟的具體體現(xiàn)[3]。

2 土地利用與城市發(fā)展的共性與個(gè)性

2.1 土地利用與城市發(fā)展的共性

2.1.1 法律規(guī)范上的相似性

土地利用以及城市發(fā)展都是關(guān)乎國(guó)家社稷的核心工程，必然會(huì)在相關(guān)的法律法規(guī)的支持下予以實(shí)行。目前，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)有很多，無(wú)論是土地利用還是城市發(fā)展，近幾年來(lái)都頒布了相當(dāng)多的法律法規(guī)，為兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一定的指導(dǎo)[4]。而在這些法律法規(guī)中，有不少的內(nèi)容其實(shí)是兩者通用的，見(jiàn)表1。土地利用中的《中華人民共和國(guó)土地管理法》就會(huì)經(jīng)常運(yùn)用在城市建設(shè)的過(guò)程中，用以約束城市中部分土地的使用規(guī)范。而城市發(fā)展的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》也可以單獨(dú)運(yùn)用于土地利用的管理中。諸如此類的法律案例還有很多，說(shuō)明我國(guó)土地利用與城市發(fā)展在法律的適用規(guī)范上有一定的共性。

表1 土地利用與城市發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)

2.1.2 規(guī)劃內(nèi)容上的相似性

在規(guī)劃的內(nèi)容上，土地利用和城市發(fā)展之間更是有不少的相似之處。城市發(fā)展主要包括城市內(nèi)村鎮(zhèn)的規(guī)劃、建筑工程施工、住宅用地商用地的劃分、公共設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，土地的利用就是其中的一部分，在進(jìn)行城市發(fā)展的規(guī)劃時(shí)經(jīng)常會(huì)對(duì)相關(guān)土地的使用情況進(jìn)行規(guī)范。而土地利用雖然看似只是指全國(guó)范圍內(nèi)的土地使用，但是實(shí)際上國(guó)家在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃時(shí)，會(huì)明確地對(duì)土地的用途、類型、位置進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，比如會(huì)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，對(duì)此國(guó)家會(huì)嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。這樣相似的規(guī)劃內(nèi)容使得土地利用與城市發(fā)展有了更多的協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)，能夠?yàn)閷?duì)方的實(shí)際使用提供參考和借鑒，互相補(bǔ)充，互相完善，具有內(nèi)容上的顯著共性。

2.1.3 規(guī)劃目的的相似性

總體來(lái)看，土地利用的目的是更好地對(duì)土地進(jìn)行分配，按照我國(guó)的按勞分配等相關(guān)制度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理地將有限的土地運(yùn)用于農(nóng)林牧漁等各個(gè)行業(yè)，并且在相近的情況下優(yōu)先考慮將土地用于農(nóng)業(yè)，以保證我國(guó)糧食的穩(wěn)定供給[5]。而城市發(fā)展則是為了通過(guò)對(duì)城市內(nèi)部包括土地在內(nèi)的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行合理地安排，包括建筑的位置，公共區(qū)域的設(shè)置，交通線路的修建等，為城市的發(fā)展提供更良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以人為本的初衷，為人們的生活提供一個(gè)更舒適的環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的步伐。因此，城市的發(fā)展與土地的利用的方案可能不同，但是階段性目的乃至最終目的其實(shí)都是為了豐富和提高人們的生活質(zhì)量，建設(shè)一個(gè)更加和諧的幸福社會(huì)[6]。

2.2 土地利用與城市發(fā)展的個(gè)性

2.2.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的差異性

在個(gè)別的差異上，土地利用與城市發(fā)展的區(qū)別首先就在于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上。在土地類型的分類中，《中華人民共和國(guó)土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地又分為耕地、園地、林地、草地等8 類；建設(shè)用地分為商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水域設(shè)施用地和其他土地共8 類。而城市的土地類型則會(huì)考慮整體功能和區(qū)域的協(xié)調(diào)，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城市土地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類，其中建設(shè)用地又分為8 類，即居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地和綠地。由于劃分土地的方式和依據(jù)不同，導(dǎo)致不同分類標(biāo)準(zhǔn)下統(tǒng)計(jì)出來(lái)的用地面積差異非常大。另外土地利用的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)一般都會(huì)實(shí)事求是，采用最精確、最直接的方法去測(cè)量，以數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，不考慮其他因素；而城市發(fā)展的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)則會(huì)綜合考慮人文因素，比如周圍環(huán)境，居民區(qū)的影響等，會(huì)與實(shí)際結(jié)果有一定的偏差，但更具真實(shí)性。

2.2.2 指導(dǎo)思想的差異性

上文提及土地利用以及城市發(fā)展的規(guī)劃由不同的部門負(fù)責(zé)，因此這兩個(gè)部門的指導(dǎo)思想也就會(huì)有所不同。其中負(fù)責(zé)土地利用的國(guó)土局考慮的是我國(guó)整體的土地分配，講求供需平衡，擺脫過(guò)去供過(guò)于求以及現(xiàn)在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，采用“以供定需”的指導(dǎo)思想，即先采用國(guó)家強(qiáng)制力整合所有的土地資源，再根據(jù)實(shí)際的需求情況以及其他因素對(duì)土地進(jìn)行劃分。而城市發(fā)展的主要負(fù)責(zé)人是當(dāng)?shù)卣?，考慮的主要是所管轄區(qū)域內(nèi)的整體發(fā)展情況，其采取的指導(dǎo)思想正好是“以需定供”，即根據(jù)城市內(nèi)各項(xiàng)用地的需求，由政府統(tǒng)一進(jìn)行土地分配，以更好地完成土地的合理分配工作[7]。

2.2.3 規(guī)劃時(shí)間的差異性

我國(guó)的土地利用和城市發(fā)展的時(shí)間軌跡也不太相同，土地利用中比較著名的事件有新中國(guó)成立前后的土地改革，土地公有制等歷史節(jié)點(diǎn)，而城市發(fā)展的相關(guān)歷史時(shí)間有改革開(kāi)放時(shí)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化等，他們都與當(dāng)時(shí)的時(shí)代特征有一定的聯(lián)系。而現(xiàn)代發(fā)展中，我國(guó)土地利用以及城市發(fā)展的相關(guān)時(shí)間軌跡也不大相同，有時(shí)土地利用的工作沒(méi)有城市發(fā)展得那么迅速，但是相關(guān)法律法規(guī)的制定中，土地利用的進(jìn)度就會(huì)領(lǐng)先于城市發(fā)展。因此，在時(shí)間的順序安排中，土地利用與城市發(fā)展各有千秋，會(huì)因?yàn)閷?shí)際情況的不同而有所出入，一般不會(huì)同時(shí)進(jìn)行。

3 協(xié)調(diào)土地利用與城市發(fā)展的策略

3.1 明確協(xié)調(diào)原則

要想更好地協(xié)調(diào)土地利用與城市發(fā)展，首先需要明確協(xié)調(diào)原則，確定以人為本的根本方針，將其作為兩者共同發(fā)展過(guò)程中必須遵守的原則，并且在實(shí)際的工作流程和一些工作細(xì)節(jié)中也應(yīng)協(xié)商一定的原則，確保兩者的協(xié)調(diào)能在較為正確的發(fā)展道路上逐漸推進(jìn)，比如土地利用過(guò)程中要因地制宜，根據(jù)不同的位置采取不同的利用方法；而城市發(fā)展則更多地應(yīng)遵守全面發(fā)展的原則，在落實(shí)整體化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 完善協(xié)調(diào)制度

明確了原則以后，還需要實(shí)現(xiàn)制度的完善，以便為兩者的協(xié)調(diào)提供充實(shí)的制度保障。比如在土地利用和城市發(fā)展的實(shí)際過(guò)程中，政府部門可以出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)流程進(jìn)行貫徹，并就土地利用以及城市發(fā)展的相關(guān)協(xié)調(diào)內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)，為其協(xié)調(diào)發(fā)展做好制度上的準(zhǔn)備并加以完善，使得土地利用和城市發(fā)展的協(xié)調(diào)更加順利。

3.3 統(tǒng)一協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)

在數(shù)據(jù)的測(cè)量方面，土地利用以及城市發(fā)展會(huì)有些偏差，需要進(jìn)行統(tǒng)一才能更好地協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展。比如在進(jìn)行人口普查時(shí)，城市的發(fā)展會(huì)專門就這一模塊進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集，而土地的利用就不會(huì)進(jìn)行該步驟，因此需要進(jìn)行備注和補(bǔ)充。另外城市的發(fā)展在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，需要綜合考慮人文因素再進(jìn)行匯總，可以按照人口的數(shù)量對(duì)建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。而在數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)過(guò)程中，需要重點(diǎn)關(guān)注人均建設(shè)面積等關(guān)鍵項(xiàng)目，使得土地利用以及城市發(fā)展的協(xié)調(diào)更加有數(shù)據(jù)可參考，變得更加科學(xué)化、合理化。

3.4 同步協(xié)調(diào)工作

最后就是實(shí)際的工作過(guò)程中，為了避免時(shí)間等因素對(duì)數(shù)據(jù)的干擾，需要對(duì)工作進(jìn)行同步協(xié)調(diào)。而且在實(shí)際過(guò)程中，由于規(guī)劃編制工作存在著不同，規(guī)劃的期限也會(huì)存在著差異，因此土地利用和城市發(fā)展的規(guī)劃技術(shù)差異比較懸殊，需要進(jìn)一步在實(shí)戰(zhàn)中協(xié)調(diào)[8]。而且許多工作人員在土地或城市規(guī)劃相關(guān)工作的過(guò)程中，也需要對(duì)整體的目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)定。土地利用總體規(guī)劃在設(shè)定的過(guò)程當(dāng)中，需要了解政府的相關(guān)政策行為，由政府帶頭對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行編制，其中的內(nèi)容主要包括城市未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)。除此之外，還需要對(duì)整體的規(guī)劃編制內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。通過(guò)避免城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃出現(xiàn)重疊和交叉的部分，需要對(duì)重復(fù)性的勞動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查和研究，盡可能地對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行同步協(xié)調(diào)。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的步伐逐漸加快，土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃需要進(jìn)行全面的優(yōu)化和調(diào)整，彼此之間要起到相輔相成、互相推動(dòng)的作用。通過(guò)實(shí)現(xiàn)土地利用和城市發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以進(jìn)一步對(duì)規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，使得管理的各個(gè)部門可以共同開(kāi)展相關(guān)的工作，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展。在推動(dòng)城市發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，對(duì)生態(tài)環(huán)境也要起到有力的保護(hù)，推動(dòng)土地資源實(shí)現(xiàn)最大化的效益。