文＿李 霞（廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院，分院總規(guī)劃師，正高級工程師） 陳 磊（賀州市城市管理局，辦公室主任，碩士） 譚 聰（廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院，分院院長助理，高級規(guī)劃師）

目前，我國城市進入內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展新階段，城市更新成為當代城市存量發(fā)展的必要改建行動。戶外廣告是城市經(jīng)濟、文化的視覺媒介，是城市空間和景觀的重要組成元素，是地域文化的重要載體，體現(xiàn)著城市形象和人文精神，屬于城市更新改造的重要考慮要素。而隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，商業(yè)利益主體對城市空間資源爭奪日漸激烈，戶外廣告也逐漸成為城市空間治理的焦點、難點。本文以《賀州市戶外廣告設置專項規(guī)劃（2018—2035年）》的編制及實施經(jīng)驗為例，探討面對賀州戶外廣告當前管控缺位、設置無序等問題，如何更有針對性和特色性地提出戶外廣告設置管理的思路和規(guī)劃編制成果構(gòu)成，破解賀州市當下“千城一面”“特色缺失”等城市發(fā)展共性難題，完善戶外廣告管理制度，為主管職能部門開展管理工作提供重要依據(jù)和指導，并有效補齊賀州城市魅力空間品質(zhì)的短板，提升城市空間價值。

一、項目概況及現(xiàn)狀分析

（一）賀州市基本城市特色

賀州市位于廣西壯族自治區(qū)東部，背靠大西南，面向粵港澳，處于湘粵桂三?。▍^(qū)）的交界處，為三省通衢，是大西南連接粵港澳大灣區(qū)的重要通道和廣西面向粵港澳大灣區(qū)開放的前沿和窗口，也是瀟賀古道起源地、嶺南文化的最早發(fā)源地之一，山水特色和文化底蘊深厚。賀州市區(qū)地貌以丘陵山地為主，賀江穿城而過，建設用地主要沿賀江兩岸布置，城市用地條件決定了其為帶狀形城市。城外兩側(cè)多以自然坡地為主，呈現(xiàn)出“水在城中、城隨山轉(zhuǎn)、綠網(wǎng)相融、和諧共生”的帶狀形、多組團山水城市空間格局。

（二）賀州市戶外廣告設置規(guī)劃的編制對象

規(guī)劃管控的戶外廣告包括在城市建（構(gòu)）筑物、移動工具等載體的外部空間，城市道路和各類公共場地，城市之間的交通干道邊設置（安裝、懸掛、張貼、繪制、放送、投映等）的各種形式的戶外廣告和戶外標識設施。《賀州市戶外廣告設置專項規(guī)劃（2018—2035年）》參照國內(nèi)戶外廣告管理較先進城市的經(jīng)驗并結(jié)合賀州市的實際情況，將賀州市戶外廣告分為戶外廣告和戶外標識兩大體系，并將各類戶外廣告及戶外標識（以下簡稱“戶外廣告”）進行整合歸類，形成“賀州市戶外廣告分類”（見圖1），后續(xù)將以此分類為基礎，分別對各戶外廣告類型提出管控要求。

圖1 賀州市戶外廣告分類示意圖

（三）賀州市戶外廣告設置現(xiàn)狀情況分析

開展精細化摸底分析的現(xiàn)狀評估，實現(xiàn)對問題的精準研判和支撐規(guī)劃的科學決策。主要通過建立評估指標體系，先行開展賀州市戶外廣告現(xiàn)狀摸底分析和容量承載情況評估專題研究，結(jié)合建成區(qū)戶外廣告設置現(xiàn)狀、功能結(jié)構(gòu)和風貌特色，綜合判定戶外廣告設置的容量結(jié)余情況和主要存在的問題（見圖2）。

圖2 賀州市戶外廣告現(xiàn)狀問題示意圖

1.管控失衡問題

戶外廣告內(nèi)容的重點和主題不突出，整體設置缺乏正向引導，此問題普遍存在于賀州市建成區(qū)。如商業(yè)中心區(qū)的戶外廣告以依附建筑的板塊式廣告及立桿式廣告居多，沿街商業(yè)建筑設有大量戶外廣告和店面標識。道路兩側(cè)的戶外廣告大多材質(zhì)較差、款式陳舊、總體檔次偏低，色彩、尺度不統(tǒng)一，且設置密集，整體較為雜亂，存在較大消防安全隱患。

2.設置超載和安全問題

由于老城區(qū)戶外廣告設施設置密度過大，致使廣告牌堆積且整體凌亂，再則戶外廣告設施新舊交雜，侵占部分公共空間；而在新城區(qū)較大型的建筑和路口，大型戶外廣告都依附于建筑設置，包括大型立柱式廣告牌、獨立式廣告牌、獨立式LED顯示屏、依附式LED顯示屏及屋頂廣告，其中部分立柱式廣告牌占據(jù)城市道路上方空間，LED顯示屏設置未考慮道路通行安全（行車視距三角形、光污染等），不僅遮擋了建筑的采光，還干擾司機視線，影響交通安全，存在安全隱患。

3.風貌協(xié)調(diào)問題

主要道路戶外廣告的形式、位置、尺度、材質(zhì)、顏色等設置不當；部分戶外廣告存在破壞建筑立面設置的情況，導致建筑物的采光、通風等使用功能喪失，對稱、均衡、節(jié)奏、韻律等形式美感受損，影響公共空間安全及城市品位。

4.氛圍營造問題

一是在新城建設時，未能考慮戶外廣告設置的氛圍烘托及營造，導致整體效果不協(xié)調(diào)。二是現(xiàn)階段戶外廣告設置的技術(shù)、媒介形式落后，一些現(xiàn)代形式的廣告元素應用不當，破壞歷史風貌。

5.文化延續(xù)斷層和公益廣告缺位問題

廣告設置中缺乏對本土傳統(tǒng)文化的傳承及延續(xù)，導致廣告設置缺乏記憶點、鮮明性、吸引力，破壞城市特有的文化空間；重點部位公益廣告缺失、覆蓋率不足，缺少人文關(guān)懷，與賀州市推進創(chuàng)文工作的濃厚氛圍不相稱。

二、規(guī)劃構(gòu)思

（一）自上而下完善賀州市戶外廣告規(guī)劃層級體系

規(guī)劃強調(diào)適應國土空間規(guī)劃體系變革新要求，將戶外廣告作為城市風貌和人居環(huán)境的重要因素考慮，全面踐行規(guī)劃新理念和創(chuàng)新編制新方法。

一是踐行底線思維。將戶外廣告涉及的安全、綠色等問題擺在首位，并考慮文脈要素分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，合理提出戶外廣告的總體布局。重點關(guān)注現(xiàn)存數(shù)量較多的高立柱等大型戶外廣告的設置，主動避讓賀江沿岸、將軍山、大鐘山等山水空間，營造良好的山水視線通廊，打造山水養(yǎng)生“壽城”（見圖3）。二是落實以人為核心的管控思路。關(guān)注戶外廣告對人居環(huán)境和人民群眾生活品質(zhì)的提升，挖潛賀州“一江納九川、半山繞城郭”的多元文化特色，滿足居民對藝術(shù)化、鄉(xiāng)愁化的生活品質(zhì)訴求；細化到生活圈單元的管控，實行廣告設置精致化、減量化策略，減少對人居環(huán)境的不良影響。三是積極創(chuàng)新編制方法。借助城市設計、大數(shù)據(jù)、三維數(shù)字模型等技術(shù)手段的輔助支撐作用，模擬不同尺度多元化、可視化生產(chǎn)生活空間場景，推導出最佳設置區(qū)段，輔助規(guī)劃精細化編制和精準化管控（見圖4）。

圖3 賀州市戶外廣告設置風貌與安全管控示意圖

圖4 借助城市設計的精細化管控示意圖

（二）兼顧“頂層設計+精準治理”進行雙重考量

規(guī)劃既體現(xiàn)從宏觀層面制定戶外廣告的總體設計指引，也推動藍圖型轉(zhuǎn)向治理型規(guī)劃，著重專項規(guī)劃向下引領(lǐng)和精準治理，從微觀層面提出戶外廣告設置的導則，制定廣告設置底線，并推動“三維立體空間”加“時間線”的四維空間治理思路。多維多層次的控制體系利于后期制定各種特定類型廣告的專項規(guī)劃、重要路段重要節(jié)點的戶外廣告詳細規(guī)劃，考慮城市不同發(fā)展階段和時期的需求變化，強化戶外廣告設置的時代特性，實施戶外廣告的精細化管理，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃編制、實施和監(jiān)測評估預警全過程管理需要。

（三）采取“目標+問題”的雙重導向

突出問題導向，從賀州實際出發(fā)，聚焦城市更新空間治理，深入分析現(xiàn)狀存在的主要問題，并在規(guī)劃中針對破解；響應賀州發(fā)展訴求，積極聽取當?shù)夭块T和群眾意見，構(gòu)建切合實際需要的管控體系。契合目標導向，從城市的高水平規(guī)劃、高質(zhì)量建設的目標出發(fā)，注重對戶外廣告分類布局、美觀文化、安全協(xié)調(diào)的全方位規(guī)劃和兼顧整體、分批、單體審查的管控機制。

三、規(guī)劃主要內(nèi)容

（一）構(gòu)建規(guī)劃管控和實施整治技術(shù)導則兩大體系

1.以規(guī)劃管控體系構(gòu)建引導性內(nèi)容

根據(jù)現(xiàn)狀分析建立的問題清單，進行戶外廣告設置密度分區(qū)劃定和風貌控制指引，依據(jù)城市活力、文化特色、山水格局、功能結(jié)構(gòu)、社區(qū)生活等要素，將規(guī)劃用地分為限制設置、嚴格控制、集中展示3個分區(qū)，對應制定管控清單，提出不同區(qū)域廣告服務對象、數(shù)量等總體控制指引，解決戶外廣告整體布局不合理、設置比例失衡等問題。再依托地域、功能和歷史風貌劃分7大主題區(qū)，包括高鐵商務金融風貌區(qū)、生態(tài)宜居風貌區(qū)、旅游小鎮(zhèn)風貌區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)風貌區(qū)、生態(tài)田園都市風貌區(qū)、八步地域風貌區(qū)、歷史風貌區(qū)，從形式、色彩、材質(zhì)、燈光照明、內(nèi)容等方面提出管控要求，解決戶外廣告設置特色缺失的問題；并按照風貌差異有針對性地制定負面清單，進行限制管理。

2.以實施整治技術(shù)導則支撐規(guī)定性內(nèi)容

依據(jù)現(xiàn)狀分析梳理形成的“賀州市戶外廣告分類”，對2種類9大類廣告設置形式和20小類標識類型采取“一類一表一圖”模式，規(guī)定詳細的分類、基本設置要求及禁止情形。每一類廣告對應一個專屬設置控制表（見表1）及一張設置示意圖（見圖5），從位置、數(shù)量、尺度、材質(zhì)、照明、文化等方面進行控制，并達到直接指導主管部門對戶外廣告開展行政審批和管理的細度。同時，從融合賀州本土文化特色及人文歷史的角度出發(fā)，在廣告類型、尺寸、形式、風格、色彩、材質(zhì)等方面為戶外廣告設置提供了參考模板。

圖5 戶外廣告設置示意圖

表1 戶外廣告（樓名招牌）設置控制一覽表

（二）提出規(guī)劃分期與過渡期戶外廣告的整改措施

按照“循序漸進、突出重點”的原則，提出三個規(guī)劃分期的安排，確保規(guī)劃能夠順利實施。一是存量整改階段，要求增量與存量戶外廣告管理雙管齊下：對全市戶外廣告進行全面摸底和登記，建立問題清單，根據(jù)問題清單對存量問題進行有序整改，可以對整改給予適度的彈性執(zhí)法空間；增量戶外廣告仍需按照要求嚴格執(zhí)行，避免增加新的問題。二是重點示范階段，根據(jù)戶外廣告摸底情況，選取問題突出、有整改需求和條件、有典型示范意義的路段或片區(qū)編制戶外廣告詳細規(guī)劃，作為直接指導依據(jù)開展具體路段或片區(qū)的戶外廣告綜合整治與風貌提升示范工程，并打造為全市的范例，為下一步全面提升積累經(jīng)驗。三是全面提升階段，將進一步完善增量廣告的管控，以及全面有序推進戶外廣告綜合整治與風貌提升工作。

四、戶外廣告設置管控策略

（一）“彈性指引、剛性管控”雙層級的審批治理模式探索

通過構(gòu)建“規(guī)劃控制+技術(shù)導則”的雙控技術(shù)體系，探索提出“彈性指引、剛性管控”的雙層級管控的審批治理模式。規(guī)劃控制構(gòu)建了戶外廣告設置的頂層設計藍圖，技術(shù)導則分類分級提出戶外廣告設置的具體技術(shù)管控要求。新區(qū)發(fā)展型區(qū)域通過城市設計在管控空間中同時落實控制和導則雙體系，可支持詳細規(guī)劃分批和整體的審批。城市更新型區(qū)域以存量整改的訴求在導則中細化至單體建筑空間，更方便單個廣告直接審批。在審批前先依據(jù)面向所有廣告類型的通則進行首輪審查，再判定屬于哪類廣告，找到對應的表格、圖示逐條對照是否滿足，由此簡化戶外廣告行政審批及整治工作，最終形成“雙考量雙管控”的創(chuàng)新廣告管控技術(shù)體系和精準治理、精細管理審批模式。

（二）“多方共同締造”的沉浸式統(tǒng)管模式探索

以“共商共審共編共治共享”為目標，探索研究對“多方共同締造”的沉浸式統(tǒng)管模式。規(guī)劃管控思路充分體現(xiàn)公共政策與工程技術(shù)的屬性融合，將技術(shù)邏輯與政策要求、行政管理結(jié)合，通過與消防、用途管制、營商、交通等相關(guān)政策的銜接，有效提升規(guī)劃綜合層次。同時探索建立由多部門聯(lián)合工作協(xié)同機制，形成治理合力；落實“放管服”改革精神，積極聽取企業(yè)商家建議；積極引導群眾沉浸式參與廣告樣式設計工作，實現(xiàn)多方參與，全面提升規(guī)劃的科學合理性和實施性。

（三）對推動規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和監(jiān)管的探索

通過構(gòu)建“編管監(jiān)”全周期全閉合環(huán)路，探索規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和監(jiān)管的路徑。建立戶外廣告實施情況定期體檢評估機制，將規(guī)劃涉及空間管控的內(nèi)容納入賀州市國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上進行監(jiān)管。

五、結(jié)語

從專項規(guī)劃的實施情況來看，編制成果具有條理清晰、分級傳導、指向明確、可操作性強等特點，所提出的對戶外廣告的管控思路能在一定程度上破解城市風貌混亂、公益宣傳不足、安全隱患、審批周期過長等問題，構(gòu)建的“專項規(guī)劃﹢詳細規(guī)劃”垂直管理審批體系，進一步完善了城市風貌管理制度，為戶外廣告設置管理提供制度保障。特別是技術(shù)團隊與職能部門聯(lián)合開展的導則宣講，加大了普及力度，有效推動戶外廣告整治行動取得實際性進展，包括對商務辦公中心、重要景觀路段、社區(qū)樣板等區(qū)域，開展整治戶外廣告超過500處（見表2），改善了賀州市城區(qū)內(nèi)戶外廣告設置多、亂、雜、破的現(xiàn)狀，有效推進市容市貌綜合提質(zhì)三年行動，維護城區(qū)街道風貌。同時，賀州城區(qū)增設了多處公益廣告，并在重點商區(qū)形成精品戶外廣告，由此歷史街區(qū)等傳統(tǒng)街巷和新區(qū)的廣告設置更美觀、更彰顯文化底蘊。而針對實施審批工作中出現(xiàn)的非法戶外廣告判定等重點關(guān)注問題，職能部門也多次和技術(shù)團隊討論，補充形成“戶外廣告設置導則實施管控指引”資料。在國土空間規(guī)劃體系下，應該關(guān)注和落實空間治理精細化、精準化導向下對規(guī)劃提出的能用、好用、管用要求。城市風貌規(guī)劃與管控工作，也需要在不斷的探索中逐漸完善，切實維護人民群眾利益和城市文明形象。

表2 賀州市戶外廣告拆除效果一覽表