劉 偉 李 鵬

（安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽合肥 230601）

臨時(shí)用地管理制度是《土地管理法》規(guī)定的重要制度之一。臨時(shí)用地是建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用的國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地。近年來，淮北市在加強(qiáng)臨時(shí)用地管理、保障建設(shè)項(xiàng)目施工方面發(fā)揮了積極作用，取得了一定成效，但也存在監(jiān)管機(jī)制不完善等問題，主要表現(xiàn)在重審批輕監(jiān)管、重使用輕復(fù)墾，臨時(shí)用地審批后日常監(jiān)管措施不到位，不履行土地復(fù)墾義務(wù)等方面，影響了土地管理的正常秩序。

全生命周期模型著力解決臨時(shí)用地監(jiān)管問題，它是利用土地管理數(shù)據(jù)、遙感監(jiān)測(cè)影像等多源數(shù)據(jù)來構(gòu)建臨時(shí)用地監(jiān)管動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)變化，統(tǒng)計(jì)分析后形成動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告，以便對(duì)臨時(shí)用地實(shí)施科學(xué)、精細(xì)、動(dòng)態(tài)的全生命周期管理。

本文以淮北市為例，依據(jù)2021年臨時(shí)用地審批、復(fù)墾情況清查專項(xiàng)行動(dòng)數(shù)據(jù)，研究利用全生命周期模型，摸清建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)用地使用及復(fù)墾情況，監(jiān)測(cè)臨時(shí)用地監(jiān)管中存在的問題，實(shí)現(xiàn)“查清存量臨時(shí)用地現(xiàn)狀、壓實(shí)臨時(shí)用地恢復(fù)責(zé)任、提升臨時(shí)用地監(jiān)管水平”的管理目標(biāo)。

1 臨時(shí)用地?cái)?shù)據(jù)概況

淮北市位于安徽省北部，地處蘇、魯、豫、皖四省交界，全市土地總面積2 741 km2。農(nóng)用地所占比重最大，以耕地為主；建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重偏大；其他土地面積最小，目前土地利用率較高?；幢笔胁擅核莸匾?guī)模較大，分布較廣，采煤塌陷損毀土地嚴(yán)重，造成土地資源統(tǒng)籌利用嚴(yán)重受限，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。以淮北市為例，開展臨時(shí)用地監(jiān)管研究具有很強(qiáng)典型性。

建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地清查范圍包括2011年3月《土地復(fù)墾條例》頒布實(shí)施以來淮北市在用（續(xù)期）臨時(shí)用地、到期未復(fù)墾的臨時(shí)用地。本次共收集到64個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)用地?cái)?shù)據(jù)資料，包括審批材料、臺(tái)賬表格及矢量數(shù)據(jù)等三類資料。其中審批材料包括臨時(shí)用地申請(qǐng)書、建設(shè)項(xiàng)目審批文件、勘測(cè)定界報(bào)告及勘測(cè)定界圖、臨時(shí)用地協(xié)議書、臨時(shí)用地批準(zhǔn)備案文件、臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案及評(píng)審意見、土地復(fù)墾保證金繳納的憑證、有關(guān)部門的證明文件（林業(yè)、水利、交通等部門）等；臺(tái)賬表格包括項(xiàng)目的用地位置、項(xiàng)目名稱、建設(shè)業(yè)主單位、用地施工單位、用地面積、耕地面積、批準(zhǔn)用途、用地截止時(shí)間、土地復(fù)墾方案編制及備案、土地復(fù)墾保證金繳納、主體工程是否完工等信息[1]；矢量數(shù)據(jù)是臨時(shí)用地項(xiàng)目地塊范圍線，采用2000國家大地坐標(biāo)系，存儲(chǔ)格式為ArcGIS平臺(tái)shapefile文件。

2 建立全生命周期模型

全生命周期本質(zhì)是從產(chǎn)生到死亡，是針對(duì)具體客觀對(duì)象提出的，有明確的“起點(diǎn)”和“終點(diǎn)”[2]。筆者認(rèn)為將臨時(shí)用地的監(jiān)管周期劃分為批準(zhǔn)期正常使用、待復(fù)墾、已復(fù)墾、異常等4個(gè)全生命周期，能夠清楚反映臨時(shí)用地監(jiān)管狀態(tài)?；幢笔?020年土地變更調(diào)查遙感影像的拍攝時(shí)間為2020年9月，臨時(shí)用地土地復(fù)墾周期一般為1年，因而全生命周期類型劃分的使用截止日期為2019年9月。

淮北市臨時(shí)用地使用及復(fù)墾監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容主要有兩類：在使用期限內(nèi)的臨時(shí)用地，監(jiān)測(cè)超出批準(zhǔn)的臨時(shí)用地規(guī)模、改變批準(zhǔn)的臨時(shí)用地用途、興建永久性建（構(gòu)）筑物；在使用期限屆滿臨時(shí)用地，未按土地復(fù)墾方案進(jìn)行復(fù)墾。臨時(shí)用地項(xiàng)目使用截止時(shí)間為2020年9月至2021年9月，判定為批準(zhǔn)期內(nèi)正常使用；臨時(shí)用地項(xiàng)目使用截止時(shí)間為2019年9月至2020年9月，判定為待復(fù)墾；臨時(shí)用地項(xiàng)目提交土地復(fù)墾驗(yàn)收通過材料或者該臨時(shí)用地已經(jīng)報(bào)批為建設(shè)用地，判定為已復(fù)墾；臨時(shí)用地已到期未復(fù)墾、改變批準(zhǔn)用途、超批準(zhǔn)范圍、新建永久性建筑，判定為異常（表 1）。

表1 全生命周期模型

3 全生命周期模型分析結(jié)果

本研究需要將多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)融入臨時(shí)用地全生命周期動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫中，基于空間位置進(jìn)行承載，并統(tǒng)一集成加載到GIS應(yīng)用平臺(tái)中[3]。將臨時(shí)用地圖層矢量數(shù)據(jù)與2018年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、2020年變更調(diào)查遙感影像等數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊合分析是全生命周期智慧監(jiān)管的核心功能[4]。識(shí)別出項(xiàng)目區(qū)影像特征后，通過影像監(jiān)測(cè)臨時(shí)用地項(xiàng)目使用及復(fù)墾情況，并結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地的審查材料、地方自查情況，綜合判定臨時(shí)用地項(xiàng)目地塊的全生命周期類型。

淮北市64個(gè)項(xiàng)目，占用土地面積128.194 7 hm2，占用耕地面積70.080 7 hm2。全生命周期模型分析結(jié)果：5 個(gè)項(xiàng)目已復(fù)墾（YFK），6 個(gè)項(xiàng)目異常（YC），53 個(gè)項(xiàng)目批準(zhǔn)期內(nèi)正常使用（PZQNZC）。其中6個(gè)項(xiàng)目異常（YC）有3種情況：1個(gè)項(xiàng)目疑似興建永久性建筑，1個(gè)項(xiàng)目疑似用地超批準(zhǔn)范圍，4個(gè)項(xiàng)目到期未復(fù)墾（圖1）?；幢笔兴肺骱h(huán)境治理項(xiàng)目在臨時(shí)用地范圍內(nèi)興建了磚混結(jié)構(gòu)的公園廊亭，淮北至蕭縣北客車聯(lián)絡(luò)線、濟(jì)南至祁門高速公路濉溪段等4個(gè)工程項(xiàng)目到期未復(fù)墾、超期繼續(xù)違規(guī)使用，年產(chǎn)8 000萬塊粉煤灰環(huán)保技改項(xiàng)目超批準(zhǔn)范圍有0.3 hm2農(nóng)用地違規(guī)使用。臨時(shí)用地異常項(xiàng)目共損毀土地面積13.276 2 hm2、損毀耕地面積9.668 2 hm2。全生命周期模型分析結(jié)果可以直接應(yīng)用于外業(yè)核查工作，督促項(xiàng)目建設(shè)單位整改。

4 存在的問題

《土地管理法》明確規(guī)定臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物；《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)了臨時(shí)用地具有臨時(shí)性、附屬性、可恢復(fù)性等基礎(chǔ)屬性。全生命周期模型分析結(jié)果為異常的項(xiàng)目主要有到期未復(fù)墾、改變用途興建永久性建筑和超批準(zhǔn)范圍使用等3種情況。具體表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

4.1 到期不履行復(fù)墾義務(wù)

2018年以前為加快建設(shè)用地報(bào)批效率，在臨時(shí)用地復(fù)墾方案尚未通過省廳審查或方案尚未編制的情況下，按照《國土資源部關(guān)于加快做好報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查工作的通知》規(guī)定，項(xiàng)目單位采取出具土地復(fù)墾承諾書的方式進(jìn)行組卷報(bào)批。這種方式造成了重點(diǎn)工程項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目單位未編制土地復(fù)墾方案、未履行土地復(fù)墾義務(wù)。

4.2 土地復(fù)墾保證金不繳納

一些項(xiàng)目單位向所在地縣（市、區(qū)）政府出具臨時(shí)用地復(fù)墾承諾書后，緩繳土地復(fù)墾保證金，這不利于復(fù)墾責(zé)任的落實(shí)。

4.3 土地復(fù)墾驗(yàn)收不規(guī)范

縣級(jí)自然資源主管部門作為項(xiàng)目復(fù)墾驗(yàn)收主體，沒有根據(jù)《土地復(fù)墾條例》實(shí)施辦法及土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收；項(xiàng)目單位沒有采用耕地耕作層土壤剝離再利用等工程技術(shù)，申請(qǐng)驗(yàn)收時(shí)既無驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告及相關(guān)圖件，也無質(zhì)量評(píng)估報(bào)告。

4.4 臨時(shí)用地監(jiān)管不到位

在臨時(shí)用地復(fù)墾過程中，項(xiàng)目單位重使用、輕恢復(fù)，市、縣自然資源主管部門重審批、輕監(jiān)管。臨時(shí)用地管理中，普遍存在用地手續(xù)不完善，用地范圍、面積等發(fā)生變化不辦理復(fù)墾方案變更手續(xù)，土地復(fù)墾保證金不繳納，使用期限屆滿的不按時(shí)復(fù)墾或者不辦理延續(xù)審批手續(xù)，技術(shù)監(jiān)管手段落后等現(xiàn)象。

5 對(duì)策

5.1 規(guī)范土地復(fù)墾方案編制

嚴(yán)格按照土地復(fù)墾方案編制規(guī)程編制復(fù)墾方案，落實(shí)耕地耕作層土壤剝離再利用?？h級(jí)自然資源主管部門對(duì)土地復(fù)墾方案組織專家評(píng)審，并出具審查意見書。若臨時(shí)用地占用永久基本農(nóng)田，要嚴(yán)格落實(shí)市級(jí)自然資源主管部門備案制度。

5.2 嚴(yán)格臨時(shí)用地審批監(jiān)管

臨時(shí)用地土地復(fù)墾義務(wù)人必須提交臨時(shí)使用土地合同、臨時(shí)用地復(fù)墾協(xié)議、土地復(fù)墾方案、臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)用及土地復(fù)墾保證金支出憑證等資料，縣級(jí)自然資源主管部門辦理臨時(shí)用地的供地手續(xù)。沒有辦理供地手續(xù)的，項(xiàng)目單位不得進(jìn)場(chǎng)施工?？h級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)供地批后監(jiān)管力度，核實(shí)臨時(shí)用地實(shí)際的使用四至范圍、面積、現(xiàn)狀、建（構(gòu)）筑物建造情況、用途等。對(duì)超出規(guī)定范圍、違法變更臨時(shí)用地用途、超出批準(zhǔn)有效期的臨時(shí)用地，縣級(jí)自然資源主管部門要及時(shí)查處。

5.3 加強(qiáng)復(fù)墾驗(yàn)收管理

臨時(shí)用地使用期限屆滿，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，嚴(yán)格按照經(jīng)審查后的土地復(fù)墾方案來履行土地復(fù)墾義務(wù)。復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的，其中復(fù)墾為耕地的應(yīng)符合《安徽省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的要求，編制土地復(fù)墾竣工報(bào)告書并附上相關(guān)圖件，土地復(fù)墾義務(wù)人申請(qǐng)驗(yàn)收，縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的出具臨時(shí)用地復(fù)墾驗(yàn)收合格確認(rèn)書。

5.4 加強(qiáng)臨時(shí)用地審批至復(fù)墾全程監(jiān)管

進(jìn)一步完善自然資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，可利用土地利用變更數(shù)據(jù)、影像等技術(shù)手段，建立基于全生命周期模型的土地復(fù)墾監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)臨時(shí)用地復(fù)墾情況進(jìn)行有效監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤督導(dǎo)，加強(qiáng)臨時(shí)用地審批至復(fù)墾全程監(jiān)管。進(jìn)一步健全土地執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。壓實(shí)縣級(jí)自然資源主管部門監(jiān)管責(zé)任，督促其規(guī)范土地復(fù)墾方案審查、臨時(shí)用地審批及報(bào)備、復(fù)墾驗(yàn)收等程序。進(jìn)一步形成上下合力，督促項(xiàng)目單位切實(shí)履行復(fù)墾義務(wù)，及時(shí)、科學(xué)編制土地復(fù)墾方案，繳納復(fù)墾費(fèi)用，簽訂協(xié)議，辦理審批手續(xù)，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的復(fù)墾方案和臨時(shí)用地手續(xù)使用臨時(shí)用地，落實(shí)復(fù)墾和申報(bào)驗(yàn)收。