□禹竹蕊

［中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院），四川 成都 610072］

習(xí)近平總書記強調(diào)：“當(dāng)前，人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全等方面延伸，對嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求和期待也越來越高?！保?］及時、妥善化解行政爭議，既涉及政府公信力的建設(shè)，也關(guān)切公民法治信仰的培育，是國家和社會治理中備受關(guān)注的焦點［2］。2017 年，《中華人民共和國行政訴訟法》修正案正式將行政公益訴訟納入行政訴訟的類型，并指明訴前程序是行政公益訴訟的必經(jīng)程序，為實踐中更有效的化解行政爭議提供了新思路、開辟了新路徑、開創(chuàng)了新的制度依循。黨的十九屆四中全會更是提出要“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。這些年的實踐證明，行政公益訴訟制度包括訴前程序，對于倒逼行政機關(guān)依法行政、加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域行政執(zhí)法力度、推進法治政府建設(shè)發(fā)揮了重大作用［3］。但囿于種種原因，圍繞檢察權(quán)在訴前程序的行使，理論上和實踐中還存在一些爭議，在現(xiàn)有制度框架下，可以進一步完善相關(guān)機制，確保這一制度的功能與優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

一、訴前程序在行政公益訴訟中的功能與定位

訴前程序是一種前置程序，要求對符合起訴條件的案件，檢察機關(guān)在正式提起行政公益訴訟前，通過檢察建議的方式先行督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)［4］。這一制度設(shè)置旨在讓檢察機關(guān)充分開展法律監(jiān)督，不必經(jīng)過訴訟程序即可妥善化解行政爭議，對于節(jié)約司法資源、尊重行政自制和減害止損，發(fā)揮了不可替代的功效［5］。

（一）訴前程序彰顯檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能

從柏拉圖到亞里士多德、西塞羅，再到洛克、孟德斯鳩，西方政治學(xué)和法學(xué)中的分權(quán)理論逐步得以完善和確立，對后世影響深遠。我國憲法在對國家權(quán)力進行劃分的時候也要求行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)相互獨立、相互制衡。檢察機關(guān)立足檢察權(quán)發(fā)出檢察建議，是履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)①，按照分權(quán)制衡的原則，必須恪守權(quán)力邊界［6］，尊重與行政機關(guān)、審判機關(guān)的職能分工?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第25 條第四款的制度設(shè)計表明，訴前程序的核心就在于檢察建議，力圖通過檢察建議警示涉訴行政機關(guān)馬上停止違法行政行為，明確告知其整改情況會成為檢察機關(guān)是否提起行政公益訴訟的根據(jù)②。因而，訴前程序是合理聯(lián)系檢察權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的紐帶，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能的彰顯，該程序的實施可以有效督促行政機關(guān)及時依法履職，有效維護國家利益和社會公益。

理論上審視，行政機關(guān)的“作為義務(wù)”源于其法定職責(zé)，而非源自檢察建議。檢察機關(guān)在訴前程序所做的系列工作與努力都是為了督促行政機關(guān)依法履職，而不是要代替行政機關(guān)做行政判斷或行政決定，更沒有對行政機關(guān)科以新的義務(wù)要求。換言之，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議不是行政機關(guān)法定義務(wù)的來源。放眼實踐，行政公益訴訟中檢察機關(guān)的訴訟請求通常是“行政行為違法”的確認(rèn)之訴或判令行政機關(guān)依法履職的履責(zé)之訴［7］，絕非“不執(zhí)行檢察建議”的確認(rèn)之訴。

（二）訴前程序具有強大的分流功能

檢察機關(guān)在訴前程序中發(fā)出的檢察建議不具備法律強制力，本質(zhì)上只是一種為督促行政機關(guān)依法履職而實施的柔性措施，行政機關(guān)可以選擇接受也可以選擇漠視，但這并不會影響訴前程序的相對獨立性。訴前程序是行政公益訴訟的前置程序，也是獨立的一個程序，創(chuàng)設(shè)目的就是推動事后化解、被動化解向事前化解、主動化解進行轉(zhuǎn)化，旨在從源頭解決問題。在實踐運行中，這一程序?qū)τ趶浹a行政監(jiān)管漏洞、督促行政機關(guān)依法履職、化解行政爭議、維護和救濟公益，都起到了不可小覷的作用。

從理論上看，設(shè)置訴前程序旨在促進行政機關(guān)自我糾錯，從而有效維護和救濟國家利益、社會公益。檢察機關(guān)通過檢察建議促進行政機關(guān)整改，在訴前力求化解行政爭議，減少訴累，這正是設(shè)計訴前程序的邏輯基點。從實踐來看，我國公益訴訟制度建立以來，絕大多數(shù)問題在訴前程序階段得以順利解決，90%以上符合起訴條件的案件在這一階段宣告終結(jié)，行政公益訴訟亦然③。詳實的數(shù)據(jù)證明訴前程序具有強大的分流功能［8］，使絕大多數(shù)原本要進入司法審判程序的行政爭議提前得以妥善化解，很好地緩解了司法壓力，節(jié)約了司法資源［9］。

二、訴前程序的制度爭議

訴前程序功能的實現(xiàn)以檢察權(quán)的有效行使為核心，需要經(jīng)歷三個階段：（1）檢察機關(guān)調(diào)查行政機關(guān)的履職情況并作出相應(yīng)判斷；（2）檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出整改的檢察建議；（3）行政機關(guān)遵從檢察建議進行整改。盡管訴前程序在實踐中發(fā)揮了應(yīng)有的效能，但認(rèn)真檢視，不難發(fā)現(xiàn)這一制度設(shè)計存在些許瑕疵，導(dǎo)致上述三個階段在理論和實踐上都存在不同爭議。

（一）關(guān)于調(diào)查判斷的爭議

訴前程序中，檢察機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》深入調(diào)查、了解和掌握行政機關(guān)的履職情況，既要從形式上判斷行政機關(guān)是否違法，也要從實質(zhì)上判斷國家利益或社會公益是否受到侵害。質(zhì)言之，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的履職情況進行審視既要恪守形式標(biāo)準(zhǔn)也要恪守實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，還要證明行政機關(guān)沒有依法履職與國家利益或社會公益受到侵害之間存在因果關(guān)系，這種復(fù)合判斷是法益侵害說與因果關(guān)系論的疊加，是檢察機關(guān)在訴前程序中正式啟動檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實中，公益受損的事實往往是多種因素造成的，行政機關(guān)未能依法履職通常只是其中一個因素，要證明兩者之間不僅具備關(guān)聯(lián)性而且存在因果關(guān)系，就需要檢察機關(guān)舉證來證明違法行政行為是造成公益受損不可或缺的因素，但“某一行為是否損害了公共利益”的判斷極具專業(yè)性，檢察機關(guān)在這方面并無優(yōu)勢［10］，實行高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)對于檢察機關(guān)而言太過嚴(yán)苛，在實踐中會不可避免的消耗太多司法資源，在一定程度上消解了檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的優(yōu)勢力量。

訴前程序這一制度設(shè)計的初衷，就是檢察機關(guān)通過發(fā)出檢察建議督促行政機關(guān)依法履職，從而有效化解行政爭議、減少訴累。如果檢察建議的啟動標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高，有可能導(dǎo)致訴前程序的核心功能難以得到有效發(fā)揮，還可能導(dǎo)致檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)變相擴大，進而影響行政權(quán)的正常行使［11］。更何況，從另一個角度看，行政機關(guān)違法行使職權(quán)或是行政不作為，都違反了依法行政原則，長此以往會對國家利益和社會公益造成負(fù)面影響，會動搖公眾的法治信仰，會侵蝕法治根基，檢察機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)沒有依法履職，公益遭受侵害或者面臨遭受侵害的巨大風(fēng)險，都可以給予檢察建議，這其實更符合行政法治的要求，因而實踐中有地方檢察機關(guān)開始嘗試將風(fēng)險規(guī)制引入行政公益訴訟［12］。由此，不少學(xué)者認(rèn)為高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)通常適用于訴訟審判，在行政公益訴訟程序中可以采用這一證明標(biāo)準(zhǔn)，通過審判權(quán)合理拘束行政權(quán)；但訴前程序不適合采用高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察機關(guān)只需查明行政機關(guān)的違法行政行為和公益遭受損害的事實之間存在一定關(guān)聯(lián)，就可發(fā)出檢察建議［13］。這一主張顯然具有一定的合理性。

（二）關(guān)于檢察建議的爭議

檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的核心，其內(nèi)容直接關(guān)系檢察權(quán)與行政權(quán)的平衡，關(guān)系到行政機關(guān)能否及時整改，還關(guān)系到是否會啟動訴訟程序。然而，《中華人民共和國行政訴訟法》和兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱《解釋》）都沒有對檢察建議應(yīng)該載明的內(nèi)容予以說明。唯有最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（下文簡稱《規(guī)定》）和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）相繼對檢察建議應(yīng)包括的內(nèi)容予以了詳細列舉④。

從具體規(guī)定可以看出，《規(guī)定》和《規(guī)則》都要求檢察建議“明確具體、說理充分、有操作性”。對此，學(xué)界觀點不一，爭論不斷。持肯定態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為設(shè)置訴前程序就是為了讓檢察機關(guān)更好地督促行政機關(guān)履職盡責(zé)，檢察建議過于簡單就會降低可操作性，還會讓行政機關(guān)花費大量行政資源去調(diào)查核實，遭受侵害的公益很難及時修復(fù)，在一定程度上與訴前程序的設(shè)立目的相悖。有學(xué)者甚至主張檢察建議不但要載明行政違法認(rèn)定與整改建議，還應(yīng)載明公共利益受損狀況［14］。持否定態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為，可以提起行政公益訴訟的領(lǐng)域都是行政機關(guān)更為熟悉的專業(yè)領(lǐng)域，行政機關(guān)更為了解這些領(lǐng)域行政執(zhí)法的具體要求和操作規(guī)范，也熟知行政執(zhí)法要如何靈活應(yīng)對實踐中各種情況變化，甚至對于如何糾正違法行政行為或行政不作為，行政機關(guān)也更具經(jīng)驗。而且從職權(quán)配置來看，盡管我國進行了幾輪機構(gòu)改革，某些行政領(lǐng)域仍然存在“九龍治水”、職能職責(zé)劃分不清的情況，加之基層雖普遍實行“屬地管轄”，條塊之間權(quán)力仍有交叉重疊，很多案件檢察機關(guān)要厘清責(zé)任人都不是易事。如果檢察機關(guān)在調(diào)查過程中因為不夠內(nèi)行而忽略了一些事實，檢察建議越是明確具體，一些該糾正的反倒可能沒能得到糾正，這顯然不符合制度設(shè)計的初衷［15］64-65。此外，也有學(xué)者認(rèn)為《規(guī)定》和《規(guī)則》要求檢察建議“明確具體”不符合分權(quán)理論，因為檢察權(quán)的主要功能是法律監(jiān)督，面對行政權(quán)應(yīng)該保持一定的謙抑性；訴前程序也好訴訟程序也好，檢察權(quán)、審判權(quán)的行使都要恪守權(quán)力邊界，防止對行政自制造成不必要干預(yù)［16］，如果檢察建議或者司法判決直接代替行政機關(guān)做專業(yè)判斷甚至是行政決定，有違檢察權(quán)、審判權(quán)的運行規(guī)律⑤，有干預(yù)行政權(quán)之嫌。檢察機關(guān)基于檢察職能、結(jié)合司法調(diào)查發(fā)出檢察建議，是其履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，旨在提示提醒，并不具有實質(zhì)性處分效力；而且訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序，重點在于促進行政機關(guān)自行反思、追責(zé)與糾錯，檢察建議當(dāng)然也要遵從這一制度設(shè)計的目的，要充分尊重和發(fā)揮行政機關(guān)自我整改的主觀能動性，建議的重點應(yīng)該放在違法行政行為的定性和判斷上，而非具體的整改細節(jié)上，這才能給行政機關(guān)在自我整改上留有更多的空間［15］64-65。簡言之，持否定態(tài)度的學(xué)者主張，以什么樣的方式和手段達到最佳的依法履職狀態(tài)應(yīng)該是行政機關(guān)專業(yè)判斷的內(nèi)容，檢察機關(guān)如果干預(yù)太多，甚至在檢察建議中一一列明，要求行政機關(guān)如何操作，不但有越俎代庖之嫌，還可能因為外行而貽笑大方。

一言以蔽之，檢察機關(guān)在訴前程序發(fā)出檢察建議是履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要體現(xiàn)，檢察建議沒有法律強制力，卻為行政機關(guān)進行整改提供了思路和指示，也為后續(xù)可能展開的訴訟程序提供了重要參考。如果檢察建議太過籠統(tǒng)，不具備可操作性，不但不利于行政機關(guān)自我追責(zé)自我糾錯，也會使訴前程序與訴訟程序完全割裂；如果檢察建議為了關(guān)切與訴訟程序的銜接，而將建議內(nèi)容與訴訟請求一一對應(yīng)，就會變相剝奪行政機關(guān)整改的主動權(quán)，會使訴前程序徹底依附于訴訟程序，喪失其應(yīng)有的獨立價值。如何在二者之間斟酌平衡，在實踐中對檢察機關(guān)而言絕非易事。

（三）關(guān)于起訴標(biāo)準(zhǔn)的爭議

檢察建議發(fā)出后，行政機關(guān)是否遵從建議進行整改決定著檢察機關(guān)是否啟動后續(xù)的訴訟程序。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和《解釋》，如果行政機關(guān)無視檢察建議不進行整改，或者不徹底糾正違法行為，或者不完全履職，以及不按規(guī)定對檢察建議作出書面回復(fù)⑥，檢察機關(guān)就可以提起行政公益訴訟。這表明原則上，對于訴前程序是否轉(zhuǎn)化為訴訟程序，檢察機關(guān)需要遵循形式標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進行審查判斷，即形式上審查行政機關(guān)是否在規(guī)定期限內(nèi)對檢察建議做了書面答復(fù)，實質(zhì)上審查行政機關(guān)是否依據(jù)檢察建議依法履職。結(jié)合《中華人民共和國行政訴訟法》第25 條第四款上下文進行解讀，這里的“依法履行職責(zé)”應(yīng)該是實質(zhì)審查。否則，僅僅從形式上看行政機關(guān)有沒有履職，不能得出其有沒有真正糾正“違法行使職權(quán)或者不作為”的結(jié)論，也不符合訴前程序的制度設(shè)計初衷。環(huán)境行政公益訴訟就對形式標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確的規(guī)定，即形式上要求行政機關(guān)必須依據(jù)檢察建議進行了整改，且后果上要求行政機關(guān)的整改措施能實際終止公益被侵害的狀態(tài)。很顯然，這里的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是更為重要的標(biāo)準(zhǔn)⑦。毫無疑問，這一訴訟啟動標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然的也是檢察機關(guān)在訴前程序第三個階段的審查標(biāo)準(zhǔn)。按照規(guī)定，檢察建議發(fā)出后，留給行政機關(guān)切實整改的時間最長為兩個月⑧，但實踐反映出這種偏重實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制度安排并不是很合理。尤其是環(huán)境行政公益訴訟，其要維護的社會公共利益通常是指公眾環(huán)境權(quán)益，主要是生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)環(huán)境一旦遭受侵害，被破壞后要想恢復(fù)通常需要比較漫長的時間。即便行政機關(guān)認(rèn)識到了自己的錯誤并積極改正，也可能因為客觀原因無法在兩個月內(nèi)徹底修復(fù)生態(tài)環(huán)境，致使公眾環(huán)境權(quán)益依然處于受侵害狀態(tài)。實際上，除了環(huán)境行政公益訴訟，還有些特殊情況也可能導(dǎo)致行政機關(guān)無法在規(guī)定時限內(nèi)完成整改，諸如上級主管部門因故未能及時批準(zhǔn)致使下一步工作無法開展，國家層面政策變化導(dǎo)致問題無法及時解決等等。如果不加分析研判，忽視客觀條件的限制而偏重在規(guī)定時限內(nèi)以籠而統(tǒng)之的“結(jié)果導(dǎo)向”起訴標(biāo)準(zhǔn)，不但合理性不足，對行政機關(guān)而言也有失公正。

綜上，行政公益訴訟作為督促之訴、協(xié)助之訴，致力于倒逼行政機關(guān)依法履職，及時救濟和保護受到侵害的國家利益和社會公益，這也是訴前程序希翼達到的目標(biāo)，其通過檢察機關(guān)的法律監(jiān)督、而非通過司法判決來完成這一使命。每一種國家權(quán)力都有邊界，必須在憲法和組織法規(guī)定的范圍內(nèi)行使，不能僭越。因而訴前程序制度設(shè)計的基點就在于尊重檢察權(quán)和行政權(quán)的分工與邊界，即恪守行政先行和檢察謙抑原則［17］。畢竟在行政領(lǐng)域，行政機關(guān)對政策和法律的理解與把握相對檢察機關(guān)更為專業(yè)、精準(zhǔn)，甚至更靈活，他們對法律事實的判斷和應(yīng)對措施的選擇也往往更專業(yè)更準(zhǔn)確，在國家利益和社會公益的維護與救濟上也有自身獨特的優(yōu)勢。訴前程序緊緊圍繞行政權(quán)的行使情況展開，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能要想全面實現(xiàn)，介入行政權(quán)的行使在所難免。根據(jù)分權(quán)理論，檢察權(quán)應(yīng)該尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，不要輕易代替行政機關(guān)做專業(yè)判斷或是相應(yīng)決定，否則會有違檢察權(quán)謙抑性的內(nèi)在要求，有越俎代庖之嫌。但現(xiàn)有制度的某些設(shè)置似乎卻與這一理念相悖，以致引發(fā)了爭論，也使得實踐操作出現(xiàn)了一些困惑。

三、化解訴前程序制度爭議的思考

源自理論和實踐的爭鳴，有必要回溯訴前程序設(shè)置的初衷和邏輯基點，并建立健全相應(yīng)機制，積極化解訴前程序制度爭議。

在訴前程序中，檢察機關(guān)堪比“訴訟前的法官”，既要調(diào)查行政機關(guān)是否依法履責(zé)、國家利益和社會公益是否遭受侵害，又要調(diào)查行政機關(guān)是否遵照檢察建議糾正改錯、是否應(yīng)該提起行政公益訴訟，甚至還要審查相關(guān)問題線索是否需要移送監(jiān)察機關(guān)等等。任務(wù)如此繁重，檢察機關(guān)若是獨當(dāng)一面，難免百密一疏。不可否認(rèn)，檢察機關(guān)在訴前程序中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，但倘若缺乏行政機關(guān)的有效參與，便不能很好體現(xiàn)對行政自主權(quán)的充分尊重，恐有違行政先行和檢察謙抑原則之嫌。在訴前程序的第一個階段，檢察機關(guān)重點開展調(diào)查工作，如果主動對案件事實和證據(jù)進行質(zhì)證，聽取行政機關(guān)陳述和申辯，這既能體現(xiàn)對行政機關(guān)的尊重，又有利于查清事實，形成真正高質(zhì)量、被行政機關(guān)認(rèn)可的檢察建議［16］，避免行政機關(guān)在第三個階段依據(jù)檢察建議進行整改遭遇困境。訴前程序的第二個階段，檢察機關(guān)應(yīng)該在與行政機關(guān)友好溝通的前提下發(fā)出檢察建議，才能很好地改變行政機關(guān)被動配合、被動接受、被動采納的局面。如果在訴前程序中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)缺乏有效溝通，調(diào)查工作流于形式，檢察建議不僅可能簡單粗暴［18］，可操作性也會大大降低。訴前程序被設(shè)置為行政公益訴訟的前置程序，目的就是希望在這一階段就能敦促行政機關(guān)切實履責(zé)［19］，將行政爭議化解在訴前階段。如果檢察建議不能切中行政執(zhí)法的痛點難點堵點，如何促進行政機關(guān)自我糾錯，如何符合訴前程序制度設(shè)計的內(nèi)在邏輯，如何最大限度地減少訴訟？訴前程序的第三個階段，檢察機關(guān)也要同行政機關(guān)溝通交流，跟蹤反饋行政機關(guān)的整改情況，商討其在整改中遇到的實際困難，及時調(diào)整整改方案，避免檢察建議淪為一紙空文。這有利于檢察機關(guān)總結(jié)經(jīng)驗，今后作出更為科學(xué)合理的檢察建議。以上足以證明溝通交流的重要性，而這一切可以通過完善機制加以實現(xiàn)。

（一）建立聯(lián)席會議機制

行政公益訴訟的程序設(shè)計中一開始并沒有專門設(shè)置聽證程序，《規(guī)定》也僅僅指出檢察機關(guān)在發(fā)出檢察建議前可以聽取被建議單位的意見⑨，以便調(diào)查核實。從近年來案件辦理的實際情況看，檢察機關(guān)和行政機關(guān)在履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等問題上很容易存在分歧，有些個案把握起來難度較大。為加強溝通交流，避免檢察機關(guān)在認(rèn)定行政機關(guān)是否依法履職上出現(xiàn)判斷失誤，有學(xué)者建議引入聽證程序，也有學(xué)者建議引入“專家輔助人”制度［15］。2021年施行的《規(guī)則》在制度設(shè)計上加以改進，明確檢察機關(guān)可以舉行聽證⑩。實際上，除了聽證程序，還可以建立聯(lián)席會議機制，專門針對重大疑難案件進行聯(lián)席會商。

實踐中，為了確保訴前程序的順利開展，各地檢察機關(guān)積極與行政機關(guān)進行溝通，除了聽取被建議單位意見，還大量采用了聯(lián)席會商。例如，江蘇省泰州市人民檢察院注重在訴前程序中加強與行政機關(guān)的聯(lián)席會商［20］；福建省檢察機關(guān)則對訴前程序予以細化，專門設(shè)置訴前圓桌會議這一步驟用以和行政機關(guān)、行政相對人溝通協(xié)商［21］。2019 年10 月，最高人民檢察院公布檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例?，公布的8 起行政公益訴訟訴前程序案例中，有5 起采用了聯(lián)席會商，占比62.5%（參見表1）。

表1 行政公益訴訟訴前程序典型案例聯(lián)席會商情況一覽表

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，需求導(dǎo)向迫切需要公共服務(wù)優(yōu)化升級，而傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以有效破解當(dāng)前福利國家出現(xiàn)的系列問題；要想真正解決問題，就要從公共需求導(dǎo)向出發(fā)，打破層級、部門、職能之間的邊界，努力提供全方位的、精細化的公共服務(wù)。隨著權(quán)力和組織的細分和專門化，協(xié)作成為了必需［22］。行政管理繁瑣復(fù)雜，行政權(quán)力交叉勾連，一個事項往往涉及多個行政部門，有時還牽扯到不同層級的多個部門，要想實現(xiàn)管理職能，本身就需要協(xié)調(diào)合作。而聯(lián)席會議的實質(zhì)就是一種跨部門協(xié)調(diào)合作機制，是多個部門為解決問題而自愿召開的會議，且這些部門相互之間大多并無隸屬關(guān)系。從這個角度審視，聯(lián)席會議機制不但應(yīng)該被引入行政管理，也可以引入行政公益訴訟的訴前程序，用以辦理重大疑難案件，在協(xié)商中取得一致。行政公益訴訟包括訴前程序，是以個案監(jiān)督為主，聯(lián)席會議有助于檢察機關(guān)深入調(diào)查案件，詳細了解某個領(lǐng)域行政執(zhí)法的特點、相關(guān)政策法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，這樣不但有助檢察機關(guān)更好地完成調(diào)查判斷，作出以點及面、合理可行的檢察建議，幫助行政機關(guān)積極整改，助推訴前程序切實發(fā)揮功效；還有助于檢察機關(guān)舉一反三，今后更為及時地發(fā)現(xiàn)同類違法失職情形，從而更好地開展法律監(jiān)督。同時，聯(lián)席會議機制的建立有利于司法與行政在訴前程序保持良性互動，明確檢察機關(guān)與行政機關(guān)對案件線索的雙向移送，明確兩者在證據(jù)收集方面的分工與責(zé)任；也有利于檢察機關(guān)和行政機關(guān)明確各自在訴前程序和行政公益訴訟中的地位及角色定位，檢察機關(guān)始終保持司法理性，恪守檢察謙抑原則，做到不越位、不隨意干涉，行政機關(guān)則可以在證據(jù)移送、政策解讀等方面給予檢察機關(guān)更多支持，爭取理解，達成共識。

1.召集主體

加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就要加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。與訴前程序中聽證由檢察機關(guān)主導(dǎo)不同，因為聯(lián)席會議僅適用重大疑難案件，需要協(xié)調(diào)的事項涉及不同的權(quán)力部門，由當(dāng)?shù)攸h委負(fù)責(zé)召集更為合適。當(dāng)然，檢察機關(guān)可以在會議召開前先行舉行聽證并向黨委匯報，將需要深入調(diào)查了解和協(xié)調(diào)的有關(guān)事項一一告知，提出會議進行的合理化建議，便于黨委把握會議節(jié)奏。

2.參與主體

除了涉訴的行政機關(guān)、行政相對人，本級政府應(yīng)該參加訴前程序的聯(lián)席會議，以便在整改中協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法等專項整治工作。與國家利益和社會公益受損有關(guān)的部門和組織作為利益相關(guān)人也應(yīng)受邀參會。審判機關(guān)加入聯(lián)席會議，可以從訴訟的角度提出建議。涉嫌職務(wù)違法犯罪的案件，也可以邀請監(jiān)察機關(guān)參加聯(lián)席會議，這不但有利于法法銜接，還有利于監(jiān)察機關(guān)詳細的了解違法行使行政權(quán)和行政不作為的具體情況，準(zhǔn)確采取監(jiān)察措施和適用政務(wù)處分。此外，聯(lián)席會議可以邀請有關(guān)專家，從中立的立場針對一些有爭議的問題發(fā)表專業(yè)見解，并為整改方案的確立提供技術(shù)性指導(dǎo)。如有必要，還可以邀請人大常委會法制委和政府法制部門參會，邀請人大代表、政協(xié)委員等列席會議，加強對行政機關(guān)的監(jiān)督。這樣的聯(lián)席會議機制，旨在從更高層面、更廣領(lǐng)域上達成共識形成合力。各有關(guān)機關(guān)主要負(fù)責(zé)人參與重大疑難案件的會商和研究，一方面，可以促成個案的及時解決，推動訴前程序順利開展；另一方面，有助于查找當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法領(lǐng)域存在的某些共性問題，從而有效彌補監(jiān)管漏洞、運用法律手段因地制宜地解決基層依法行政中的突出問題，促進依法行政和法治政府建設(shè)。

3.會商時間

從訴前程序所存在的爭議來看，重大疑難案件的聯(lián)席會議應(yīng)該在檢察機關(guān)正式發(fā)出檢察建議之前舉行，有助于檢察機關(guān)聽取各方面意見，作出最為科學(xué)合理的檢察建議。如果檢察建議發(fā)出之后，對于行政機關(guān)的整改落實存在分歧，尤其是對于是否提起行政公益訴訟存在重大分歧，可以再次召集舉行聯(lián)席會議。

4.會商內(nèi)容

發(fā)出檢察建議之前舉行的聯(lián)席會議，商討的內(nèi)容主要應(yīng)該包括以下幾個方面：（1）案件所涉事項如果涉及幾個行政機關(guān)的管理范圍，要明確其各自應(yīng)該承擔(dān)的具體職責(zé)，并以此厘清涉嫌違法行政或者行政不作為的主體。（2）行政機關(guān)是否依法履職。一般而言，對于違法行使行政權(quán)比較容易判斷，真正容易產(chǎn)生分歧的是行政不作為。從理論上看，行政不作為分為兩種，一種是完全不作為，另一種是不完全履職，后者在實踐中特別容易產(chǎn)生爭議，多方會商有助于檢察機關(guān)準(zhǔn)確判斷。（3）國家利益和社會公益遭受損害的實際情況，損害與行政機關(guān)不依法履職之間的因果關(guān)系。（4）為在最短的時間內(nèi)及時救濟國家利益和社會公益，行政機關(guān)應(yīng)該采取的最為合理的整改措施，以及完成這些整改措施所需的合理期限。如果救濟措施涉及多個部門執(zhí)法，要通過會商確定最為科學(xué)合理的聯(lián)合專項行動等部署并狠抓落實。（5）行政相對人或利益關(guān)系人與公益損害之間的關(guān)系，從他們的角度出發(fā)確定相應(yīng)措施進行積極救濟。（6）相關(guān)問題線索是否涉及職務(wù)違法犯罪，是否需要移送監(jiān)察機關(guān)。

檢察建議發(fā)出之后舉行的聯(lián)席會議，主要圍繞行政機關(guān)是否積極整改，其在糾正錯誤、履行職責(zé)過程中遇到的實際困難展開討論。行政機關(guān)可以舉證證明自己已經(jīng)窮盡了一切行政救濟手段，且手段合法、完整。檢察機關(guān)、審判機關(guān)等據(jù)此進行會商，討論是否調(diào)整整改方案、適當(dāng)延長整改時限，以及是否提起行政公益訴訟。

（二）建立健全信息共享機制

聯(lián)席會議機制適用于重大疑難案件，對于普通案件而言，在舉行聽證的同時還可以通過建立健全信息共享機制來化解訴前程序存在的制度爭議。首先，依托已經(jīng)建立的國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺、“12336”土地違法查處執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)、食品藥品監(jiān)督服務(wù)平臺等，早日實現(xiàn)檢察系統(tǒng)與行政機關(guān)執(zhí)法平臺的對接，共享行政執(zhí)法信息，促進信息更為便捷的流轉(zhuǎn)與互動，使檢察機關(guān)與行政機關(guān)的溝通交流成為常態(tài)，便于問題線索及時曝光，確保違法行政苗頭被及時發(fā)現(xiàn)并得到迅速糾正。其次，通過信息共享機制，檢察機關(guān)和行政機關(guān)在訴前程序中加強信息交換，在恪守檢察謙抑原則的前提下，確保檢察機關(guān)在調(diào)查判斷時能更為精準(zhǔn)的厘清某些關(guān)鍵問題，也確保檢察建議科學(xué)合理。尤其是在行政整改階段，行政機關(guān)可以通過碰頭會等方式加強與檢察機關(guān)的反饋溝通，主動就檢察建議的落實情況和整改遇到的實際困難進行信息反饋，共同商討方案調(diào)整，推動整改落實，有效維護和救濟公益。

四、余論

建立聯(lián)席會議機制和信息共享機制，旨在化解訴前程序理論和實踐中存在的爭議，確保訴前程序順利開展，更好地實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。但是，行政公益訴訟不但應(yīng)該追求法律效果，也應(yīng)該追求相應(yīng)的社會效果，訴前程序亦然。可以考慮健全相應(yīng)的情況通報機制，適時向社會各界通報行政機關(guān)采納檢察建議、進行整改的情況，這不但有利于社會監(jiān)督，更重要的是可以讓公眾對權(quán)力制衡有更深刻的理解，從而增強對法治的認(rèn)識、培育對法治的信仰。健全情況通報機制，要求本級政府及上級主管部門在系統(tǒng)內(nèi)定期通報涉訴行政機關(guān)的違法情況、對檢察建議的回復(fù)辦理情況，分析行政公益訴訟案件反映出來的共性問題，主動查找監(jiān)管漏洞加以彌補，警示其他行政機關(guān)引以為鑒、不再犯類似錯誤，有效預(yù)防行政爭議，確保行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督充分發(fā)揮應(yīng)有作用。當(dāng)然，行政公益訴訟相關(guān)工作的開展離不開人大及其常委會的支持、指導(dǎo)和監(jiān)督，對于開展行政公益訴訟的基本情況，檢察機關(guān)和行政機關(guān)應(yīng)該定期向本級人大及其常委會報告，及時向人大及其常委會反饋存在的問題，包括訴前程序出現(xiàn)的問題。人大及其常委會在必要時可以組織開展立法調(diào)研，通過地方立法等方式協(xié)調(diào)解決因機制體制不暢所導(dǎo)致的行政管理層面的問題，更好地協(xié)調(diào)部門分工，真正從源頭防范行政執(zhí)法風(fēng)險，推動法治政府建設(shè)，維護國家利益和社會公益。

總體而言，本文的旨趣僅限于訴前程序的制度爭議，是基于現(xiàn)行制度框架下的一種探討，是想討論在不改變制度的前提下如何激發(fā)制度更大的潛力，使訴前程序制度設(shè)計的初衷得以最大的實現(xiàn)。關(guān)于行政公益訴訟，尤其是訴前程序，需要完善的地方還很多，比如有不少學(xué)者建議可以嘗試增加啟動訴前程序的方式，不應(yīng)只限于檢察機關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，公民舉報線索經(jīng)查證之后也可以啟動訴前程序；也有學(xué)者建議對特定領(lǐng)域中涉及侵害國家利益和社會公益的民事侵權(quán)行為的訴前程序應(yīng)該在立法中明確到底適用民事公益訴訟還是行政公益訴訟；還有學(xué)者建議拓展行政公益訴訟的范圍，2021 年出臺的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》和《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，也都提出要逐步拓展檢察公益訴訟的案件范圍?。作為回應(yīng)，實踐中檢察機關(guān)針對新領(lǐng)域展開了積極探索，全國檢察機關(guān)2021年辦理個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟2000 余件、辦理無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟3272 件等?。相信在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在學(xué)界和實務(wù)界的努力下，我國的法治將迎來繁花似錦的春天，行政公益訴訟將會愈發(fā)一枝獨秀。

注釋：

①參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第2條。

②參見《中華人民共和國行政訴訟法》第25條。

③例如《2020年北京市人民檢察院工作報告》顯示，北京市檢察機關(guān)2019 年針對公益訴訟案件共立案281 件，立案后發(fā)出訴前檢察建議197 件，行政機關(guān)回復(fù)和啟動整改率為100%，完成整改91.8%，絕大多數(shù)問題在訴前得到解決?！?020年貴州省人民檢察院工作報告》顯示，貴州省全省檢察機關(guān)2019 年立案辦理公益訴訟案件7765 件，97%的問題通過訴前程序得到解決，起訴僅213 件?！?021 年四川省人民檢察院工作報告》顯示，2020年四川省全省檢察機關(guān)公益訴訟檢察成效明顯，辦案6687 件，提起訴訟693 件，同比上升55%。《2022 年最高人民檢察院工作報告》顯示，2021年全國檢察機關(guān)立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中行政公益訴訟14.9萬件。以訴前實現(xiàn)維護公益目的為最佳司法狀態(tài)，其次以磋商訴前檢察建議促進源頭治理，絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題。對檢察建議不能落實的，提起訴訟1.1萬件，99.8%獲裁判支持，成為法治樣本。

④《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第16 條規(guī)定：“檢察建議書要闡明相關(guān)的事實和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言簡潔、有操作性。檢察建議書一般包括以下內(nèi)容：（一）案件或者問題的來源；（二）依法認(rèn)定的案件事實或者經(jīng)調(diào)查核實的事實及其證據(jù)；（三）存在的違法情形或者應(yīng)當(dāng)消除的隱患；（四）建議的具體內(nèi)容及所依據(jù)的法律、法規(guī)和有關(guān)文件等的規(guī)定；（五）被建議單位提出異議的期限；（六）被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限；（七）其他需要說明的事項?！薄度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75 條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)查，人民檢察院認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行職責(zé)，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)報檢察長決定向行政機關(guān)提出檢察建議，并于《檢察建議書》送達之日起五日內(nèi)向上一級人民檢察院備案?！稒z察建議書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（一）行政機關(guān)的名稱；（二）案件來源；（三）國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；（四）認(rèn)定行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的事實和理由；（五）提出檢察建議的法律依據(jù)；（六）建議的具體內(nèi)容；（七）行政機關(guān)整改期限；（八）其他需要說明的事項?！稒z察建議書》的建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接?！?/p>

⑤最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第3 條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權(quán)、檢察權(quán)運行規(guī)律?！?/p>

⑥最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條；《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第19條。

⑦《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第53 條規(guī)定：“行政機關(guān)在訴前程序中作出的行政行為不足以保護社會公共利益，或者行政機關(guān)雖已作出足以保護社會公共利益的行政行為，但社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)予受理?！?/p>

⑧最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第二款。

⑨《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14 條規(guī)定：“檢察官可以采取以下措施進行調(diào)查核實：（一）查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；（二）向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；（三）聽取被建議單位意見；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計；（六）現(xiàn)場走訪、查驗；（七）查明事實所需要采取的其他措施。進行調(diào)查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施?！?/p>

⑩《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第44 條規(guī)定：“人民檢察院可以依照規(guī)定組織聽證，聽取聽證員、行政機關(guān)、違法行為人、行政相對人、受害人代表等相關(guān)各方意見，了解有關(guān)情況。聽證形成的書面材料是人民檢察院依法辦理公益訴訟案件的重要參考。”

?最高人民檢察院.檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例［EB/OL］.（2019-10-10）［2022-02-01］.https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml.

?該文件明確指出拓展案件范圍包括安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女和殘疾人權(quán)益保護、個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域。

?參見《2022年最高人民檢察院工作報告》。