□陳發(fā)桂

［中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院），廣西 南寧 530022］

治理有效是基層治理效能提升的根本目標(biāo)，基層治理效能提升是治理有效的內(nèi)在要求?；鶎又卫砦挥趪抑卫怼澳┥摇?，是國家治理的基石，也是國家治理的“最后一公里”?！熬艑又_，起于累土?！睕]有新時代基層的治理有效，就不會有整體意義上的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020年12 月7 日，中共中央印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025 年）》，提出依法有效化解社會矛盾糾紛。強(qiáng)調(diào)要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，加強(qiáng)矛盾排查和風(fēng)險研判，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層。2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要提高基層平安建設(shè)能力，發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道需建立矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確立“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！弊鳛猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總要求［1］。隨著新時代法治社會建設(shè)的推進(jìn)和“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施總要求之一的提出，基層社會矛盾糾紛的有效化解已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，表明新時代基層治理已經(jīng)不是有沒有的問題，而是能不能實質(zhì)性解決社會矛盾糾紛實現(xiàn)治理有效的問題?；鶎又卫碛行窃趫猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展理念下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域大力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，著力化解與人民群眾權(quán)益密切相關(guān)的社會矛盾糾紛，促進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。社會治理效能事關(guān)國家安全、社會安定和人民安寧，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。保持國泰民安的社會環(huán)境，必須持續(xù)提升社會治理效能［2］。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對平安建設(shè)高度重視，提出了建設(shè)平安中國的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理的總體思路，為基層治理效能的提升提供了根本遵循和行動指南。具體而言，就是從以下四個方面入手：一是堅持源頭治理。貫徹落實“三到位，一處理”的治理原則。二是堅持系統(tǒng)治理。健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村社會治理體系。三是堅持依法治理。運用法治思維和法治方式破解基層治理難題。四是堅持綜合治理。打造共建共治共享的社會治理格局。

一、堅持源頭治理：貫徹落實“三到位，一處理”的治理原則

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，如何堅持源頭治理實現(xiàn)矛盾不加深、不激化、不越級上傳到上級行政單位，考驗著基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。信訪是社會矛盾糾紛最集中的訴求表達(dá)方式，也是基層治理有效面臨的最大挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記就信訪工作提出的“三到位，一處理”的重要指示精神，是堅持源頭治理實現(xiàn)基層治理有效的根本遵循和行動指南。“三到位，一處理”的核心是如何通過做到“三到位”來實現(xiàn)矛盾糾紛的案結(jié)事了，如何通過“依法處理”來杜絕違法行為被效仿的現(xiàn)象發(fā)生，體現(xiàn)的是做實做細(xì)的工作要求和工作作風(fēng)，要求社會矛盾糾紛化解動作精細(xì)化、謀事具體化，排斥大而化之、籠而統(tǒng)之，體現(xiàn)了堅持以人民為中心的基層治理工作理念。

（一）對于訴求合理的，問題解決要到位

信訪當(dāng)中有相當(dāng)一部分信訪訴求本身是合理的，只有把問題解決到位，才能防止小問題拖成大問題，防止反復(fù)上訪甚至矛盾激化的結(jié)果，真正將矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)?，解決在萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)源頭治理的成效。比如，關(guān)于農(nóng)村外嫁女能否享受與其他村民同等待遇，獲得安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，是當(dāng)前農(nóng)村基層治理中容易引發(fā)復(fù)雜矛盾糾紛的問題，處理不好容易引發(fā)外嫁女反復(fù)上訪并激化農(nóng)村社會矛盾。這一問題的核心就是如何正確界定外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。目前，我國對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，尚未有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中特別是對外嫁女及其子女的身份認(rèn)定爭議較大、較為復(fù)雜。一般講，外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷，以及能否因此享受與其他村民同等待遇，獲得安置補(bǔ)償，應(yīng)以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系為條件進(jìn)行充分考慮。只有綜合考量上述界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的諸多要素，才能甄別出哪些外嫁女真正具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對于這些外嫁女提出安置補(bǔ)償?shù)暮侠硪?，才能解決到位。但一些地方以“我國實行農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)即村民自治的基本社會政治制度，政府對屬于村民自治范圍內(nèi)的事項履行的是指導(dǎo)、支持和幫助職責(zé)。對于村集體所得收益的使用分配、土地承包經(jīng)營方案、征地補(bǔ)償費的使用分配等涉及村民利益的事項應(yīng)由村民會議討論決定”為由，對外嫁女提出的合理安置補(bǔ)償訴求，僅以“村民自治”為由，把村民代表大會決定的意見作為不予安置補(bǔ)償外嫁女的唯一依據(jù)，從而引發(fā)外嫁女反復(fù)上訪事件的發(fā)生，難以從源頭上有效化解此類矛盾糾紛。

（二）對于訴求不合理的，解釋說明要到位

習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當(dāng)事人正義，卻不一定能解開當(dāng)事人的‘心結(jié)’，‘心結(jié)’沒有解開，案件也就沒有真正了結(jié)?！保?］解釋說明到位其實就是解開當(dāng)事人的“心結(jié)”。常言道，“心結(jié)”不解，思想難通。對于提出訴求不合理的當(dāng)事人，要解開其“心結(jié)”，必須要做到解釋說明到位。何謂“到位”，那就是真正把法理情說到當(dāng)事人的心坎上，入法入情入理讓其心服口服，從而徹底放棄不合理的訴求?；鶎狱h員領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶著深厚的感情，設(shè)身處地為當(dāng)事人著想，真誠與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，才能實現(xiàn)以理服人、妥善化解矛盾糾紛的最佳效果。習(xí)近平總書記作出重要批示稱之為“新時期公正為民的好法官”鄒碧華同志，就是身體力行踐行從解開當(dāng)事人的“心結(jié)”來化解矛盾糾紛的典范。2008年9月，發(fā)生了一起案件：沃根生83歲的老母親居住的閣樓起火，老人不幸葬身火海。沃根生悲痛不已，認(rèn)為物業(yè)公司應(yīng)對火災(zāi)承擔(dān)責(zé)任，于是將物業(yè)公司告上了法庭。但由于缺乏證據(jù)，沃根生最終敗訴了。他不服，一年接著一年上訪，哪怕大過年的也坐在信訪接待處。鄒碧華得知這個情況后，主動接待了沃根生。事后他對信訪法官說：“這個案子的判決沒有問題。但我們做法官的既要善解法律，也要善解人意。這樣一位60 歲的老人為了母親的事四處奔波，我們一定要將心比心，要讓他感受到法律對人格、對情感的尊重，這才是法律真正強(qiáng)大的力量?！痹卩u碧華的直接指導(dǎo)下，信訪法官聯(lián)系了街道、電力、消防等多個部門，為沃根生仔細(xì)分析了起火原因，并協(xié)助沃家修繕了閣樓［4］。解開了沃根生老人上訪的“心結(jié)”，信訪問題也就徹底解決了。不可否認(rèn)，在走完法定程序后，少數(shù)涉訴信訪當(dāng)事人往往只關(guān)注裁判的最終結(jié)果，而對裁判的具體過程、理由和證據(jù)采信全然不顧，尤其容易在事實認(rèn)定方面“鉆牛角尖”，固執(zhí)己見，聽不進(jìn)任何善意的意見，這就更需要與他們真誠進(jìn)行溝通，不僅要從法理上解釋到位，對于一些事實的認(rèn)定需請專業(yè)人士從專業(yè)的角度來解釋，對于情理方面的問題則應(yīng)當(dāng)請無利害關(guān)系的其他息訴罷訪的當(dāng)事人來現(xiàn)身說法，這樣才能說到當(dāng)事人的心坎上，從源頭上化解此類涉訴矛盾糾紛。

（三）對于生活困難的群眾，幫扶救助要到位

解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是黨和政府全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨的最好體現(xiàn)。在基層治理過程中，生活困難問題雖然不直接是矛盾糾紛問題，但如果不及時有效解決因生活困難所滋生的矛盾，糾紛難以避免。對于生活困難的群眾，要幫扶救助到位，才能從源頭上防范矛盾糾紛的發(fā)生。何謂“幫扶救助到位”，就是對那些生活困難的群眾幫扶救助要及時、有效，才能解決其急難愁盼的生存問題，不能因為生活困難而陷入孤立無助的絕境。由此可見，到位的幫扶救助事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，關(guān)系民生、連著民心，是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。習(xí)近平總書記對困難群體幫扶救助的一系列重要指示精神，充分體現(xiàn)了他一以貫之關(guān)心困難群體的社會治理思路，對于困難群體的幫扶救助從來都是及時有效的幫扶救助。1992年4月14日，時任福州市委書記的習(xí)近平同志在郊區(qū)現(xiàn)場辦公，帶領(lǐng)一批干部做接訪工作。當(dāng)時有一個70 歲的老太太就找到接訪地點來了，老太太跟習(xí)書記說，自己生活很困難，老伴兒早就去世了，兩個兒子先天性失明，一家3 口只靠她一個人種地生活，非常艱難。老太太含著淚水在那里說，習(xí)書記一直表情凝重地傾聽。老太太講完后剛一離開，習(xí)書記當(dāng)即就把市里、縣里、鎮(zhèn)里三級單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還有福州市福利院的領(lǐng)導(dǎo)叫過來，指示他們把老太太的兩個兒子收進(jìn)福利院生活，老太太日常生活的費用由縣、鄉(xiāng)、村三級各負(fù)擔(dān)三分之一，事情只用來幾分鐘就布置妥當(dāng)了［5］。當(dāng)前，在還有諸多影響基層治理有效的民生保障短板，只有及時、有效地對困難群體進(jìn)行幫扶救助，才能從源頭解決影響基層治理有效的矛盾糾紛隱患。

（四）對于行為違法的個別人，要依法處理

在基層社會治理過程中難免會出現(xiàn)一些“以鬧牟利”的違法行為，對于此類違法行為，必須堅持依法處理，才能從源頭上杜絕此類現(xiàn)象的不斷發(fā)生。例如，對先后出現(xiàn)的“醫(yī)鬧”和“校鬧”行為，相關(guān)部門通過出臺有針對性的意見、方案、通知，堅持依法處理絕不姑息的原則，取得了很好的治理效果。過去，全國各地反復(fù)出現(xiàn)的“醫(yī)鬧”行為不僅嚴(yán)重干擾正常醫(yī)療秩序，而且其行為沒有得到依法處理所產(chǎn)生的示范效應(yīng)對社會治理帶來極大的負(fù)面影響。自2014 年以來，中央各部委相繼出臺了一系列意見、方案、通知，如《關(guān)于依法懲處涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)正常醫(yī)療秩序的意見》《關(guān)于嚴(yán)厲打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動方案》《關(guān)于對嚴(yán)重危害正常醫(yī)療秩序的失信行為責(zé)任人實施聯(lián)合懲戒合作備忘錄》等，“醫(yī)鬧”問題在全國范圍內(nèi)得以根本性改觀，基層治理中關(guān)于“醫(yī)鬧”這一難題得到有效解決，這與衛(wèi)健部門等相關(guān)部門堅持“對于行為違法的，要依法處理”的原則密不可分。2019年，教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等五部門共同發(fā)布《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制 維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》（以下簡稱《意見》），明確了8 種“校鬧”行為，要求建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處置機(jī)制，依法打擊“校鬧”行為。《意見》借鑒治理“醫(yī)鬧”做法，結(jié)合教育領(lǐng)域特點，針對實踐中“以鬧取利”和一些地方部門為息事寧人無原則給“校鬧”賠錢的狀況，強(qiáng)調(diào)“鬧也不賠”，明確禁止不顧法律原則的“花錢買平安”行為。

二、堅持系統(tǒng)治理：健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村社會治理體系

黨的十九大報告首次針對農(nóng)村基層治理提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在基層社會治理中，自治、法治、德治雖然所具有的功能各不相同，但彼此之間是可以貫通、結(jié)合的一個有機(jī)治理體系，為了實現(xiàn)基層治理有效目標(biāo)，必須在“三治融合”的基礎(chǔ)上堅持系統(tǒng)治理。就自治、法治、德治三者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系而言，自治是法治和德治的基礎(chǔ)，法治是自治的邊界和保障，德治是自治和法治的補(bǔ)充?！叭稳诤稀辈皇亲灾巍⒎ㄖ闻c德治的簡單加總和隨意組合，而是因時因地制宜，激活整體功能、系統(tǒng)功能的有機(jī)契合過程。在這個意義上，自治、法治、德治“三治融合”，就會降低基層社會事務(wù)的治理成本，形成靶向治理的合力，提高治理效率，實現(xiàn)治理有效目標(biāo)［6］。

（一）將全過程人民民主落實在自治過程中，有效協(xié)調(diào)基層利益關(guān)系和疏導(dǎo)基層社會矛盾

全過程人民民主，是黨百年奮斗進(jìn)程中團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是黨不斷推進(jìn)中國民主理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗結(jié)晶。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過全國人民代表大會《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》，與時俱進(jìn)地把“堅持全過程民主”寫入國家法律［7］。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)貫通起來，不斷發(fā)展全過程人民民主，更好保證人民當(dāng)家作主。”［8］在基層治理過程中將全過程人民民主落實于自治過程，目的就是通過建立讓廣大居民或村民參與社區(qū)村莊的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等重大事項的有效機(jī)制，讓廣大居民或村民的全過程參與成為基層人民民主的現(xiàn)實運作機(jī)制體系，有效提升人民全過程參與社區(qū)和村莊事務(wù)管理的質(zhì)量，確?；鶎幼灾蔚挠行?，以此協(xié)調(diào)好基層利益關(guān)系和疏導(dǎo)基層社會矛盾。基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的領(lǐng)域，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的“出口”，與老百姓各項權(quán)益密切相關(guān)的社會矛盾糾紛復(fù)雜多變，因此，實現(xiàn)基層治理有效主要靠發(fā)揮好基層自治的作用，將全過程人民民主落實于自治過程，這是憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，也是基層治理的現(xiàn)實要求。例如，浙江省長興縣李家巷鎮(zhèn)廣福橋村2019 年以前一直是一個讓當(dāng)?shù)卣^痛的村莊：因為管理混亂，村書記和主任相繼被免職，村級事務(wù)運行無序，群眾對村集體“三資”管理極不信任，干群關(guān)系十分緊張，導(dǎo)致信訪舉報不斷。據(jù)長興縣李家巷鎮(zhèn)紀(jì)委書記錢永權(quán)介紹：“群眾反映的相關(guān)問題，我們都進(jìn)行了調(diào)查，可以說反映的問題大部分是失實的，但是群眾疑慮很深，認(rèn)為村里一定有‘貓膩’。”村里雖然有村務(wù)公開欄，但大多設(shè)置在村委會辦公場所，老百姓專程去看很不方便，在公開欄前看的時間久了，怕村干部對自己有意見，而且公開內(nèi)容以財務(wù)報表為主，沒有一定財會功底的人只能看“熱鬧”，很難看出“門道”。這種群眾不愿看、看不懂的公開模式，實則是在自治過程中沒有能有效保障老百姓的民主管理和民主監(jiān)督等民主權(quán)利所致。在設(shè)置了“村務(wù)e 點通”后，基層治理得到了根本性的改觀。“村務(wù)e 點通”不是APP 也不是微信公眾號，而是一張貼在每家每戶門口的“二維碼”。不用注冊、無需關(guān)注，只要打開微信掃一掃就可直接進(jìn)入本村界面，內(nèi)設(shè)村情簡介、兩委班子、群眾關(guān)注、舉報投訴、群眾互動等五大板塊，主要公開“三資”管理、民主決策、村級工程招投標(biāo)等內(nèi)容。群眾可以直接對村級事務(wù)運行情況進(jìn)行點評、曝光以及投訴舉報等，后臺直通鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)條線和紀(jì)委?，F(xiàn)在村民有問題都會第一時間在“村務(wù)e 點通”里進(jìn)行咨詢或者反映，不僅信訪舉報數(shù)量減少，普通信訪件和“12345”政府熱線投訴也出現(xiàn)了大幅下降［9］?！按鍎?wù)e 點通”平臺的開通，實則是“互聯(lián)網(wǎng)＋全過程人民民主”在村民自治過程中的深度融合，讓每一位村民都充分享有民主管理、民主監(jiān)督和民主決策等權(quán)利，對基層干部形成了強(qiáng)有力的監(jiān)督，真正實現(xiàn)了基層治理中自治、法治、德治的有機(jī)融合。

（二）發(fā)揮法治引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，推進(jìn)基層治理法治化和規(guī)范化

隨著新時代社會主要矛盾的變化，同時隨著涉及群眾切身權(quán)益的一些機(jī)制的重建、調(diào)整，給基層社會治理帶來更多問題，各種社會矛盾相互交織、相互作用、日益復(fù)雜，有關(guān)部門化解社會矛盾，預(yù)防、處置群體性事件的難度加大。將全過程人民民主落實于村民自治過程，固然可以保障村民民主權(quán)利的有效實現(xiàn)。但實踐中村民自治往往簡單化為多數(shù)人決策，少數(shù)人對多數(shù)人的服從。在這個意義上，如果沒有法治作為自治的邊界和保障，基于多數(shù)人利益考量下的自治可能導(dǎo)致對少數(shù)人合法權(quán)益的侵害，甚至出現(xiàn)基層治理過程中相關(guān)部門以犧牲少數(shù)人的合法權(quán)益為代價來認(rèn)同多數(shù)人實施實現(xiàn)自身利益行為的傾向。因此，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，目的就是為了解決自治語境下多數(shù)人的肆意行為問題，為自治在實踐中的運行秩序套上了“制度化”的牛鼻子，將自治的運行限定在法治范圍內(nèi)有效地發(fā)揮自身的治理功能。在基層社會治理中，法治作為自治的邊界和保障，其引領(lǐng)、規(guī)范和保障功能主要體現(xiàn)為：一是發(fā)揮好法治的引領(lǐng)功能，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動村民自治的各項工作。法治不僅要注重引領(lǐng)村民自治中的“多數(shù)人”，防止其侵害“少數(shù)人”的合法權(quán)益，推動形成辦事依法的良好秩序。也要強(qiáng)化對“少數(shù)人”行為的引領(lǐng)，推動遇事先找法而不是先找人的良好習(xí)慣，將矛盾糾紛納入法治軌道解決，形成化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。二是發(fā)揮好法治的規(guī)范功能，實現(xiàn)村民自治的規(guī)范化、法治化。發(fā)揮法治對自治的規(guī)范功能要注重兩個方面的著力點：一方面，要注重發(fā)揮憲法和法律法規(guī)以及司法解釋的規(guī)范作用。將憲法關(guān)于規(guī)范公權(quán)力運行和保障公民權(quán)利的基本原則和基本精神貫徹落實到自治過程中，突出憲法在自治運行中的權(quán)威性。將《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》以及相關(guān)的司法解釋貫徹落實到自治的全過程，既保障自治的有效運行，也防止借自治之名侵害村民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，要注重發(fā)揮司法的規(guī)范功能。要充分發(fā)揮司法在規(guī)范自治行為、保障自治秩序、提升自治效能和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化中的重要規(guī)范監(jiān)督約束作用。對自治過程中妨礙自治行為和侵害村民合法權(quán)益的行為，特別是破壞選舉行為和侵害外嫁女和未成年人等社會弱勢群體利益的行為，司法機(jī)關(guān)要及時立案、依法裁判、強(qiáng)化執(zhí)行，為基層自治行為的有序運行發(fā)揮好司法的規(guī)范功能。三是發(fā)揮好法治對自治的保障功能，實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的基層治理。具體而言，法治的保障功能體現(xiàn)為：依法、合理構(gòu)建村民有序參與的各項機(jī)制，充分保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項自治權(quán)利的行使，在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)將其民主權(quán)利落實到位；推進(jìn)信息公開、決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，打造透明自治運行體系。最終形成“堅持以法治標(biāo)準(zhǔn)來評價基層社會治理，以法治秩序的實現(xiàn)作為基層社會治理的目標(biāo)，確保在法治軌道里實現(xiàn)基層社會良治的法治化過程。”［10］

（三）發(fā)揮德治的教化作用，引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明新風(fēng)尚

德治即是以道德準(zhǔn)則來引導(dǎo)人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德準(zhǔn)則的引導(dǎo)是一種非正式制度約束，是對法治規(guī)范、引領(lǐng)和保障的補(bǔ)充。在鄉(xiāng)村振興和基層治理過程中，培育良善的村風(fēng)民風(fēng)、加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理，德治具有基礎(chǔ)性作用。充分發(fā)揮德治在基層治理中的協(xié)調(diào)、約束、凝聚、激勵等作用，積極探索新時代德治融入基層治理的新途徑，使之責(zé)任化、具體化、持續(xù)化，推動講道德、尊道德、守道德、修道德轉(zhuǎn)化為群眾日常行為自覺，初步實現(xiàn)從局部美到全域美、外在美到內(nèi)在美、環(huán)境美到人文美、形象美到制度美的成果擴(kuò)大，更好地滿足人民群眾對美好生活需要。通過開展“道德模范”“最美家庭”等評選活動，發(fā)揮身邊榜樣示范帶動作用，發(fā)揮鄉(xiāng)賢道德感召力量，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，涵養(yǎng)守望相助、崇德向善的文明鄉(xiāng)風(fēng)。持續(xù)推進(jìn)德治的教化作用，大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和文明風(fēng)尚，依托村規(guī)民約等褒揚善行義舉、貶斥失德失范，推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗，唱響主旋律，育成新風(fēng)尚。

三、堅持依法治理：運用法治思維和法治方式破解基層治理難題

法者，治之端也。法治是一個國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式。在基層社會治理中，法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，也是基層社會治理的基礎(chǔ)性保障?；鶎邮歉鞣N利益關(guān)系的交匯點，各種社會矛盾的集聚點，加強(qiáng)社會建設(shè)的著力點和黨夯實執(zhí)政根基的支撐點，要突出依法治理這個根本。在新時代，社會轉(zhuǎn)型的加劇、居民心態(tài)的變化、民生問題的繁雜等，使基層社會治理面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，推動基層社會治理水平邁上新臺階，從容應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)及有效化解矛盾和問題，成為實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序的重要保障。只有堅持依法治理這個基本原則不動搖，把基層治理納入法治化軌道，把法治思維和法治方式融入基層治理全過程、各方面，才能做到基層黨組織全面過硬、基層政權(quán)全面鞏固、基層社會和諧穩(wěn)定［11］。為此，基層干部在想問題、作決策時，要善于運用法治思維謀劃基層治理工作，用法治方式推動基層治理創(chuàng)新，才能從根本上有效破解基層治理難題，提高基層治理效能。

（一）要善于將法治思維融入基層治理工作中，為提高基層依法治理效能謀篇布局

在堅持依法治理過程中，首要條件就是基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要善于將法治思維融入基層社會治理工作中，形成以法治的信念認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，為提高基層依法治理效能謀篇布局。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在很多重要場合多次提到“法治思維”在社會治理中的重要作用和具體運用。2013年10月，在堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的批示中，習(xí)近平總書記指出：“要善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題?！保?2］在2014年1月7日召開的中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記再次提到“法治思維”的問題。他明確要求“要善于運用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用”［13］。因此，在運用法治思維謀劃基層治理工作時，必須注重治理行為的合法性、治理程序的正義性和治理結(jié)果的可接受性。首先，要注重治理行為的合法性。對于基層治理主體而言，要注重將“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”作為一項基本行為準(zhǔn)則。作為公權(quán)力行使者在具體治理過程中不得為自己法外設(shè)定權(quán)力，不得在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情形下作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。對于參與基層社會治理的人民群眾而言，治理主體要樹立“法無禁止即可為”的基本信念，以此強(qiáng)化公民權(quán)利保障的意識，并積極付諸基層社會治理的實踐。其次，要注重治理程序的正義性，充分發(fā)揮正義程序在基層治理有效中的促進(jìn)作用。在矛盾糾紛處理過程中，即使是非曲直已經(jīng)非常清晰明了，也要注重程序上正義性，讓整個處理過程公開、公平、公正。如果程序正義在處理過程中沒有得到有效彰顯，將會嚴(yán)重影響處理結(jié)果的公信力。運用法治思維謀劃基層治理工作，在涉及群眾重大權(quán)益時，必須把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為治理過程中不可或缺的法定程序，以突出程序正義在治理過程中的重要性。最后，要注重治理結(jié)果的可接受性，體現(xiàn)治理的人民性。對于基層治理的結(jié)果，要以人民群眾接不接受、滿不滿意、支不支持作為基本的評判標(biāo)準(zhǔn)，而不是以自己的主觀臆斷作為評判標(biāo)準(zhǔn)，這是法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民的具體體現(xiàn)。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱。我們只有運用好法治思維謀劃基層社會治理，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的各方面要求落實到基層治理全過程，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利，人民群眾的獲得感成色才更足、幸福感才更可持續(xù)、安全感才更有保障，才能不斷打牢和鞏固基層社會和諧穩(wěn)定的法治根基。

（二）要善于運用法治方式推動基層治理創(chuàng)新，推動基層依法治理落到實處

在處理復(fù)雜棘手的矛盾糾紛時，要善于運用法治方式推動基層治理創(chuàng)新。要充分結(jié)合所在區(qū)域的實際情況，將“楓橋經(jīng)驗”與本區(qū)域的實際情況相結(jié)合并進(jìn)行適度改造和再創(chuàng)新，使“楓橋經(jīng)驗”在本區(qū)域社會治理中發(fā)揮其最大效能。堅持多元糾紛化解機(jī)制的升級換代，把調(diào)解仲裁、行政復(fù)議、司法訴訟等手段進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，有效形成多元化解機(jī)制的靶向合力，最大限度地把矛盾化解在事發(fā)的前端、消除在爭議的未發(fā)、處置在激化的萌芽，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演化成突出矛盾問題。要增強(qiáng)群眾的法治觀念和依法辦事能力，就必須加強(qiáng)普法宣傳的實效性和針對性，不斷創(chuàng)新普法工作的形式和載體，使法治成為人們的思維方式、工作方式和生活習(xí)慣，讓全面依法治國成為廣大干部群眾的自覺信念和自覺實踐。

四、堅持綜合治理：打造共建共治共享的社會治理格局

黨的十九大報告對新時代社會治理作了與時俱進(jìn)的科學(xué)表述，提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，體現(xiàn)了黨對社會治理內(nèi)在規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識和深刻把握。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”。從治理主體、治理路徑、治理目標(biāo)三個維度深化了對提高基層社會治理效能的認(rèn)識，體現(xiàn)了提高基層社會治理效能的內(nèi)在邏輯和要素構(gòu)成，對于實現(xiàn)基層社會治理有效理念科學(xué)化、結(jié)構(gòu)合理化、方式精細(xì)化，彰顯中國特色社會主義治理模式的優(yōu)勢，具有十分重要的意義［14］。

（一）“共建”解決的是提高基層治理效能“依靠誰”的問題

在多元共治視角下，基層社會治理不只是公權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任，而且是社會各方的共同責(zé)任。傳統(tǒng)意義上，公權(quán)力機(jī)關(guān)在基層社會治理中具有絕對權(quán)威，占據(jù)大部分治理權(quán)力及治理資源，但隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和進(jìn)步，公眾不再局限于被治理的角色，參與社會治理的意愿進(jìn)一步增強(qiáng)。同時，各類社會組織正在逐步發(fā)展壯大，在基層社會治理中協(xié)同治理的作用得到充分彰顯，也逐漸成為基層治理中的一個重要主體?；诖?，多元共治模式下的“共建”理念應(yīng)運而生，吸引多元主體共同參與基層社會治理。隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展，“共建”的觀念在基層治理過程中逐漸深入人心?！肮步ā敝卫砟Ｊ礁淖兞藗鹘y(tǒng)的公權(quán)力機(jī)關(guān)單一化解社會矛盾糾紛的狀況，讓不同社會主體通過民主、協(xié)商的方式參與基層社會治理，大大提升了矛盾糾紛化解的效率和公信力。以此，基層政府要營造良好的“共建”氛圍，與不同主體建立起溝通協(xié)作機(jī)制，吸納更多的社會主體參與到基層治理當(dāng)中，為實現(xiàn)基層治理有效注入強(qiáng)大的主體活力。

（二）“共治”解決的是提高基層治理效能如何有效開展的問題

“共治”不僅要在具體的基層治理中貫徹落實“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”這一社會治理體制，更要加強(qiáng)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，將“共治”的理念融入法律規(guī)范體系建設(shè)中，真正通過法律規(guī)范體系的完善實現(xiàn)良法善治。例如，高空拋物、高空墜物一直是懸在城市上空的痛，由于空中墜物致人傷亡的悲劇以及財產(chǎn)損失的事例在全國各地時有發(fā)生，每一次事件都會引發(fā)公眾對于如何徹底治理這一社會難題的熱議和期盼。2021 年1 月1 日起正式實施的《中華人民共和國民法典》在侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，基于“共治”的理念，其中第一千二百五十四條第一款規(guī)定，禁止從建筑物中拋擲物品。該條款明確了禁止高空拋物將成為每一個人應(yīng)當(dāng)遵守的法定義務(wù)。第一千二百五十四條第二款規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人應(yīng)當(dāng)采取必要的安全保障措施防止前款規(guī)定情形的發(fā)生；未采取必要的安全保障措施的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)第一千二百五十四條第二款未履行安全保障義務(wù)的侵權(quán)責(zé)任。該條款明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人在“共治”高空拋物中的責(zé)任和義務(wù)。第一千二百五十四條第三款規(guī)定，發(fā)生本條第一款規(guī)定的情形的，公安等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時調(diào)查，查清責(zé)任人。該條款首次明確了在“共治”高空拋物中公安等機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與調(diào)查義務(wù)，從而最大限度地提高查明侵權(quán)人的概率。由此可見，新頒布的民法典從預(yù)防、監(jiān)管、查處、救濟(jì)多個層面綜合施策、綜合治理高空拋物這一老大難問題，其目的就是要通過共治根治高空拋物這一基層社會治理難題。

（三）“共享”解決的是提高基層治理效能“為了誰”的問題

習(xí)近平總書記指出：“改革發(fā)展搞得成功不成功，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果。”［15］在基層治理過程中，堅持“共享”理念解決的就是提高基層治理效能為了誰的問題，所堅持的治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享的本質(zhì)內(nèi)涵，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義基層治理以人民為中心的價值取向，以及維護(hù)人民群眾最直接和最現(xiàn)實利益的核心訴求。由此可見，實現(xiàn)基層治理有效的根本目的就是為了確保廣大人民能夠安居樂業(yè)，充分享受基層治理有效帶來的成果，使人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障。在基層治理中要實現(xiàn)讓廣大人民群眾充分“共享”治理成果，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想?！肮蚕怼崩砟顚嵸|(zhì)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，要堅持全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享；堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，不斷推動全體人民的獲得感、幸福感、安全感取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展。形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

基層是社會治理的基礎(chǔ)和重心。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，基層社會治理面臨的新問題已經(jīng)不是有沒有治理的問題，而是治理得好不好，能不能解決群眾的急難愁盼的問題。解決這些新矛盾和新問題迫切需要加強(qiáng)基層社會治理效能，有效提升基層治理的法治化、規(guī)范化和制度化水平。要科學(xué)設(shè)定提升基層治理效能的目標(biāo)、路徑和工作標(biāo)準(zhǔn)，遵循基層治理運行的內(nèi)在規(guī)律，不斷提高基層治理的科學(xué)化水平，是新時代實現(xiàn)治理有效目標(biāo)的必然要求。要科學(xué)構(gòu)建提升基層治理效能的運行體系，按照治理精準(zhǔn)化和服務(wù)便利化的原則加強(qiáng)基層綜合治理服務(wù)平臺和網(wǎng)格體系建設(shè)。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以網(wǎng)格化治理為依托，從村（社區(qū)）精準(zhǔn)到戶，不斷提高治理的集成化、精準(zhǔn)化、智能化水平。要不斷完善提升基層治理效能的工作體系，優(yōu)化基層治理流程，將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、法治保障、科技支撐有機(jī)整合為“一張網(wǎng)”，不斷完善共建共治共享的基層治理運行機(jī)制。同時，需要在基層自治過程中如何有效實現(xiàn)全過程人民民主、社會組織如何有序參與基層治理等重點領(lǐng)域加快立法進(jìn)程，保障人民群眾在基層社會治理事務(wù)中依法實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松?！保?6］堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，著力構(gòu)建基層治理有效機(jī)制，關(guān)乎黨長期執(zhí)政、國家長治久安和廣大人民群眾的切身利益。