馮安鳳，董同國，朱俊輝

（1.湖北省丹江口市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，湖北 丹江口 442700；2.湖北省丹江口市動物疫病預(yù)防控制中心，湖北 丹江口 442700）

2018 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，各地按照指導(dǎo)意見的要求推進(jìn)改革的落實。2020 年7 月，經(jīng)湖北省各市編制管理部門批復(fù)，各市（縣級市）組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，將分散在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及所屬單位（包括動物衛(wèi)生監(jiān)督所）的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能，由整合組建后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法，同時，撤銷了市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，人員轉(zhuǎn)隸到了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊［1］。原動物衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)的行政許可（動物及動物產(chǎn)品檢疫）以及病死動物和病害動物產(chǎn)品的無害化處理等日常的行業(yè)監(jiān)管工作未明確分工，原動物衛(wèi)生監(jiān)督所人員仍然承擔(dān)著動物及動物產(chǎn)品檢疫、無害化處理監(jiān)管等日常的行業(yè)監(jiān)管工作［2］，這種工作分配在一定程度上限制或影響了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的開展，制約了改革的效果提升。

1 原動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)配置情況

原動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能配置主要分為兩類：一是法律授權(quán)的職責(zé)。根據(jù)2021 年修訂前的《動物防疫法》規(guī)定，負(fù)責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督執(zhí)法工作。二是委托交辦的任務(wù)。受主管部門的委托，承擔(dān)獸藥、飼料、生鮮乳等有關(guān)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法職能［3］。

從行政管理的角度看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使的職權(quán)可分為3 種，一是行政許可。負(fù)責(zé)動物和動物產(chǎn)品檢疫，跨省引進(jìn)種用、乳用動物及其精液、胚胎、種蛋的檢疫審批。二是監(jiān)督檢查。負(fù)責(zé)動物防疫檢疫、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)病死動物無害化處理、動物診療、畜禽屠宰監(jiān)督檢查；承擔(dān)獸藥和飼料生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的“瘦肉精”等違禁物監(jiān)督檢查，生鮮乳等有關(guān)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查。三是行政處罰，負(fù)責(zé)動物檢疫、防疫等違法案件的執(zhí)法查處；承擔(dān)獸藥、飼料、畜禽屠宰、生鮮乳等有關(guān)違法案件的執(zhí)法查處［4］。

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系建設(shè)主要成效

隨著現(xiàn)代畜牧業(yè)快速發(fā)展和人民消費水平不斷提高，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)揮的作用日益凸顯［5］，其主要作用表現(xiàn)在4 個方面。

1）保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全。嚴(yán)格養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的疫病防控和畜牧業(yè)投入品監(jiān)管，對規(guī)?；B(yǎng)殖場（戶）進(jìn)行網(wǎng)格化管理，保障畜牧業(yè)生產(chǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展。一是強(qiáng)化養(yǎng)殖場的屬地監(jiān)管機(jī)制。遵循“屬地監(jiān)管為主要，分級監(jiān)管為次要”的監(jiān)管原則，對養(yǎng)殖場建立監(jiān)管分類制度，A 類，質(zhì)量信譽(yù)度好；B 類，有質(zhì)量信譽(yù)度；C 類，質(zhì)量信譽(yù)度一般；D 類，質(zhì)量信譽(yù)度差。對D 類列入黑名單管理，對C 類要加強(qiáng)監(jiān)管和抽檢，對A、B 類定時監(jiān)管抽檢。根據(jù)經(jīng)常性的監(jiān)管抽檢情況調(diào)整企業(yè)分類級次。加強(qiáng)屬地監(jiān)管，由各鎮(zhèn)辦處（區(qū)）畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心包聯(lián)，將基層養(yǎng)殖場的監(jiān)管工作分配到每個責(zé)任個體；由縣級市進(jìn)行整體指導(dǎo)，各鎮(zhèn)辦處（區(qū)）畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心進(jìn)行具體監(jiān)管，不定期安排人員到基層養(yǎng)殖場突擊檢查?？h級部門定期整合各鎮(zhèn)辦處（區(qū)）畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心上報的信息，綜合剖析各鎮(zhèn)辦處（區(qū)）的養(yǎng)殖安全形勢，對于日常監(jiān)管出現(xiàn)問題、防疫工作未符合標(biāo)準(zhǔn)、逃避免疫接種、未嚴(yán)格依循流程處置病死動物的養(yǎng)殖場，強(qiáng)化監(jiān)管和懲戒力度，并實時跟進(jìn)處理進(jìn)程。二是強(qiáng)化養(yǎng)殖場信息網(wǎng)格化管理。信息化時代，養(yǎng)殖場日常管理也要與時俱進(jìn)，推廣并使用新型養(yǎng)殖場管理軟件（比如湖北智慧獸醫(yī)），把日常的防疫接種、消毒殺菌、獸藥使用、飼料購置使用、檢疫申報、無害化處理等一系列工作信息都及時計入到管理系統(tǒng)中，以此督促養(yǎng)殖場設(shè)置更具標(biāo)準(zhǔn)性和完善性的信息管理機(jī)制。細(xì)化來看，網(wǎng)格信息在橫向上可以依循行政管理的層次結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，把具體的工作任務(wù)細(xì)化到每一個鎮(zhèn)辦處區(qū)；在縱向上可以依循轄區(qū)管理原則加以細(xì)分，將每一名從業(yè)人員的具體職責(zé)逐一落實到位、責(zé)任細(xì)化到個人。然后以網(wǎng)格的方式呈現(xiàn)出來，做到職責(zé)分化、任務(wù)具體、程序標(biāo)準(zhǔn)、信息明確，基于整體將每一個細(xì)節(jié)貫徹到位。三是推行養(yǎng)殖場和官方獸醫(yī)包聯(lián)制度。為切實做到各項監(jiān)管政策的有效貫徹，在監(jiān)管工作中推行官方獸醫(yī)包聯(lián)監(jiān)管制度，讓獸醫(yī)和養(yǎng)殖場進(jìn)行一對一結(jié)對。具體來看，組織縣級獸醫(yī)負(fù)責(zé)包聯(lián)A 級養(yǎng)殖場，鎮(zhèn)辦處區(qū)獸醫(yī)則負(fù)責(zé)B 和C 級的日常監(jiān)管工作。各位負(fù)責(zé)人仔細(xì)檢查所負(fù)責(zé)養(yǎng)殖場的具體情況，全面摸底清查，把養(yǎng)殖的畜禽類型、具體數(shù)量、免疫情況等各項信息記錄下來，做到“面面俱到”，同時幫助養(yǎng)殖人員落實好養(yǎng)殖檔案整理事宜。尤其要抓好對養(yǎng)殖場在畜禽養(yǎng)殖、藥物喂服、消毒殺菌、無害化處理等工作的檢查監(jiān)管，仔細(xì)填好監(jiān)管記錄表，對養(yǎng)殖戶進(jìn)行養(yǎng)殖技術(shù)的指導(dǎo)，助推基層養(yǎng)殖的專業(yè)化、集約化進(jìn)程。

2）保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全。一是突出抓好動物產(chǎn)地、屠宰檢疫和生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法工作。丹江口市依托“湖北省獸醫(yī)衛(wèi)生管理系統(tǒng)”上傳動物檢疫信息，申報、受理、檢疫、出證等全流程可在“智慧獸醫(yī)”手機(jī)App 操作或查看，從而實現(xiàn)了動物產(chǎn)品質(zhì)量全過程可追溯、動物檢疫業(yè)務(wù)全流程受監(jiān)管。2021 年檢疫畜禽205 萬頭（只），無害化處理病害動物產(chǎn)品及不可食用動物產(chǎn)品24 t。二是強(qiáng)化獸藥、飼料日常監(jiān)管，組織開展畜牧投入品、抗生素殘留、“瘦肉精”等違禁添加物專項整治工作。三是加大執(zhí)法工作力度。2021 年查出違反《動物防疫法》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等案件共計21件。

3）保障公共衛(wèi)生安全，嚴(yán)把外埠入本市動物及其產(chǎn)品安全［6］。動物與人的傳染病密切相關(guān)，70%的動物疫病可以傳染給人類，75%的人類新發(fā)傳染病來源于動物。世界上已知的人畜共患病包括病毒病、細(xì)菌病、寄生蟲病，還有衣原體病、真菌病等達(dá)200 多種，給相關(guān)從業(yè)人員和消費者帶來嚴(yán)重威脅。在動物飼養(yǎng)、屠宰、加工、經(jīng)營、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)，動物疫病病原微生物對生產(chǎn)經(jīng)營者的從業(yè)人員、最終消費者的人體健康可能會造成危害，也可能傳播到周邊的環(huán)境中給公共衛(wèi)生安全造成危害。加強(qiáng)動物調(diào)運監(jiān)管，嚴(yán)格外埠入本市動物及其產(chǎn)品落地監(jiān)管。對用于屠宰的動物，嚴(yán)把入場關(guān)，認(rèn)真執(zhí)行查證驗物、臨床檢查以及消毒等工作制度；對于繼續(xù)飼養(yǎng)的畜禽，落實調(diào)運畜禽落地報告制度。對調(diào)入畜禽進(jìn)行隔離、消毒，加強(qiáng)飼養(yǎng)管理，先飲水再喂食，飲水中添加電解多維，做好抗應(yīng)激反應(yīng)處理。每1 周進(jìn)行1次環(huán)境消毒，監(jiān)管30 d，健康無癥狀加強(qiáng)免疫后才可混群飼養(yǎng)。2021 年，外省調(diào)入手續(xù)齊全的畜禽車輛886 輛，其中豬牛羊23 230 頭（只），禽866 000 羽，畜禽產(chǎn)品2 560 t，有效防范外來動物疫病傳入和人畜共患病發(fā)生與傳播風(fēng)險。

4）保障生態(tài)環(huán)境安全。黃浦江上游水域漂浮死豬事件發(fā)生后，政府出臺了建立健全病死畜禽無害化處理工作長效機(jī)制［7］，全面提升了病死畜禽無害化處理工作效率，加強(qiáng)動物疫病防控，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障食品安全。一是建立運行體系，落實收集處理制度。丹江口市按照“統(tǒng)一收集、集中處理”的要求，建立養(yǎng)殖場（戶）主動報告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收集、無害化處理中心統(tǒng)一轉(zhuǎn)運處理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中處理的病死動物無害化處理運行體系。以養(yǎng)殖量大小分類，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域分片，即以18 個基層畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心、6 個規(guī)?；B(yǎng)殖場為依托建立了24 個收集點，購置暫存設(shè)施設(shè)備病死畜禽儲藏冰柜等在收集點進(jìn)行投放。二是引導(dǎo)社會資本投資。2017 年4 月，引進(jìn)浙江禾和動物無害化處理有限公司，在丹江口市建立病死畜禽無害化處理收集中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)病死畜禽收集、運輸、儲存等環(huán)節(jié)無害化收集、處理工作，裝滿凍庫后由運輸病死畜禽的密封車運送到處理中心進(jìn)行無害化處理，并執(zhí)行申報、收集、暫存、轉(zhuǎn)運、處理等監(jiān)督管理制度。三是加強(qiáng)分散處理體系建設(shè)。動物無害化處理有限公司（收集中心）車輛無法到達(dá)的偏遠(yuǎn)區(qū)域（非集中收集處理區(qū)）生豬出現(xiàn)死亡，由轄區(qū)內(nèi)的畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心到現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督處理，嚴(yán)格按照《病死及病害動物無害化處理技術(shù)規(guī)范》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2017〕25 號）進(jìn)行處理，確保有效殺滅病原體，確保清潔安全，不污染環(huán)境。

2019 年，丹江口市建立病死畜禽無害化處理監(jiān)管系統(tǒng)，此系統(tǒng)是涵蓋病死畜禽收集、無害化處理、執(zhí)法監(jiān)管等環(huán)節(jié)的全方位管理平臺。系統(tǒng)投入使用為丹江口市完善病死畜禽無害化處理機(jī)制，規(guī)范病死畜禽無害化的收集、處理、監(jiān)管和補(bǔ)助申報受理等工作提供信息化手段，實現(xiàn)了病死畜禽收集、儲存、調(diào)運、處理等無害化處理的全程規(guī)范運作和全程監(jiān)管，既防范病死動物流向餐桌，又避免隨意丟棄病死畜禽對環(huán)境造成污染，在保障公共衛(wèi)生安全、食品安全、生態(tài)環(huán)境安全方面發(fā)揮積極作用。2021 年，丹江口市無害化收集處理病死豬16 853 頭。

3 對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的建議

根據(jù)丹江口的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐，建議依據(jù)2021 年1 月修訂的《動物防疫法》，按照兩種方案進(jìn)行動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革。

（1）保留動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅負(fù)責(zé)動物檢疫和日常行業(yè)監(jiān)管，行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能并入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

動物衛(wèi)生監(jiān)督的日常監(jiān)管比如檢疫、無害化處理等環(huán)節(jié)屬于行業(yè)管理，與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要行使農(nóng)業(yè)監(jiān)管工作中的行政處罰環(huán)節(jié)監(jiān)管方式不同，可以采取行政許可、政策扶持、市場調(diào)控等措施，因而日常行業(yè)管理應(yīng)劃歸動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從目前改革情況來看，不同地方、甚至不同領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)管、執(zhí)法、處罰職能劃分界定各不相同，認(rèn)為“監(jiān)管僅限于處罰”“處罰就是監(jiān)管的全部”的認(rèn)識。普遍認(rèn)為成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門后，本部門就沒有監(jiān)管權(quán)了，把各自行業(yè)的日常監(jiān)管也全交有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門，包辦代替所有的行業(yè)監(jiān)管事務(wù)，造成相互配合不主動，存在推諉扯皮現(xiàn)象。

（2）保留動物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子，加掛于動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，行使檢疫職能和日常管理，行政處罰權(quán)并入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

中國動物疫病預(yù)防控制中心是承擔(dān)全國動物疫情分析和處理、重大動物疫病防控、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測和動物衛(wèi)生監(jiān)督等事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)［8］。主要職責(zé)是協(xié)助獸醫(yī)行政主管部門擬定獸醫(yī)、動物防疫檢疫等有關(guān)法律、法規(guī)和政策建議；受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部委托，承擔(dān)全國動物衛(wèi)生監(jiān)督的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，協(xié)助開展重大動物衛(wèi)生違法案件的調(diào)查；組織實施動物及動物產(chǎn)品檢疫?？h級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)加掛動物衛(wèi)生監(jiān)督的牌子，行政處罰權(quán)并入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，此類改革更容易建立一個權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的動物衛(wèi)生監(jiān)督體系。

4 對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的建議

動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)揮了極其重要的作用，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系改革，對于保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全、保障公共衛(wèi)生安全、保障生態(tài)環(huán)境安全方面起到了較大的促進(jìn)作用。綜合執(zhí)法體制改革是一個系統(tǒng)工程，既涉及到行政執(zhí)法主體，涉及到機(jī)構(gòu)和人員，又包含體制和機(jī)制、相關(guān)行為和規(guī)范，需要有系統(tǒng)的思維，綜合統(tǒng)籌的謀劃才能穩(wěn)妥地進(jìn)行。畜牧獸醫(yī)主管部門應(yīng)高度重視綜合執(zhí)法體制改革，應(yīng)持續(xù)關(guān)注改革后出現(xiàn)的新情況和新問題，積極向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報，與編制部門溝通，維護(hù)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制延續(xù)和隊伍穩(wěn)定，實現(xiàn)動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的平穩(wěn)過渡。

（1）理順執(zhí)法職責(zé)及監(jiān)管部門職能。理順執(zhí)法職責(zé)和監(jiān)管部門關(guān)系，明確相互之間的行為邊界和具體職責(zé)分工，著力解決部門間職責(zé)交叉等問題。建立監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互配合的“檢打聯(lián)動”工作機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理、技術(shù)推廣、檢疫檢驗檢測等其他機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢形成工作合力。建立監(jiān)管部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)運行機(jī)制，杜絕出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。不能簡單的認(rèn)為是“物理疊加”，而應(yīng)該是復(fù)合的“化學(xué)反應(yīng)”，達(dá)到“1+1>2”的效果。

（2）加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍培訓(xùn)。畜牧獸醫(yī)執(zhí)法涉及畜牧獸醫(yī)方面的法律法規(guī)、規(guī)章制度有近百部，包括動物防疫、檢疫監(jiān)督、畜牧業(yè)、獸藥、飼料、生鮮乳、種畜禽、屠宰管理、獸醫(yī)實驗室、疫情應(yīng)急處置等。畜牧獸醫(yī)執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)，沒有長期的專業(yè)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)很難依法履職。機(jī)構(gòu)改革后，執(zhí)法人員變動較大要對癥施決策：一是加強(qiáng)對執(zhí)法人員專業(yè)知識培訓(xùn)，定期舉辦執(zhí)法人員專業(yè)知識培訓(xùn)班，邀請專家授課，或組織執(zhí)法人員現(xiàn)場培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)考試、案卷評查、崗位演練等途徑切實提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，做到“會辦案”“敢辦案”，逐步達(dá)到“辦好案”“辦鐵案”的水平。打造一支政治信念堅定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍。二要嚴(yán)格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，執(zhí)法資格考試不合格的，不得從事監(jiān)督檢查和行政處罰活動。要加大法律專業(yè)人員配置比例，提高執(zhí)法人員政治素質(zhì)法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平，推進(jìn)執(zhí)法人員專職化。