葉 敏

街道辦事處是中國城市基層治理體系的重要單元。1953 年時任北京市委第一書記的彭真同志向中央提交了一份調(diào)研報(bào)告，指出：“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處?！?954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定：“為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”改革開放以后，街區(qū)的職能不斷膨脹，街道辦逐漸變?yōu)閰^(qū)下屬一級的具有完全行政屬性的“準(zhǔn)政府”組織。[1]幾乎涵蓋一級政府所有行政管理職能的管理層級，包括民政、司法、文教、計(jì)劃生育、維穩(wěn)、市容綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、集體經(jīng)濟(jì)、市場建設(shè)、第三產(chǎn)業(yè)、社區(qū)建設(shè)等工作。[2]目前，學(xué)界對街道辦事處的體制改革已有較多的關(guān)注，但大多數(shù)研究主要還是聚集于街道辦事處的制度發(fā)源和體制改革問題，以及街道辦事處存廢問題。相對而言，與近些年來各地爭相實(shí)施的取消街道招商引資職能改革的豐富經(jīng)驗(yàn)相比，學(xué)界對于街道辦事處的經(jīng)濟(jì)職能變遷議題還缺乏專門的理論討論。本文試圖從區(qū)域發(fā)展單元的重構(gòu)視角出發(fā)，對上海取消街道招商引資的制度改革經(jīng)驗(yàn)作出理論化解讀。

一、街道經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)端與演進(jìn)

1.街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能

街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能在改革開放之前就已經(jīng)有所存在。1958年，“大躍進(jìn)”運(yùn)動使得一些城市的街道經(jīng)濟(jì)得到孕育，誕生了一定數(shù)量的城市公社企業(yè)。[3]改革開放之后，街道辦事處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能逐步凸顯。解決大量知青返城的就業(yè)難問題是街道辦事處經(jīng)營企業(yè)搞活街道經(jīng)濟(jì)的重要原因?！敖值澜?jīng)濟(jì)是由于城鎮(zhèn)中出現(xiàn)了新增勞動力及其就業(yè)需要而發(fā)生的”[4]，“是在特定的歷史階段，為了解決社區(qū)就業(yè)和提供社區(qū)服務(wù)而設(shè)立的一些小型經(jīng)濟(jì)實(shí)體”[5]。上海街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展也主要是從1978年開始的，“因?yàn)橐仓没爻侵?、解決群眾日常生活不便的現(xiàn)實(shí)需要，街道便開始充當(dāng)企業(yè)家的部分經(jīng)營角色”[6]。街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能之所以產(chǎn)生，另外一個重要原因是“組織財(cái)力”的實(shí)際需要。[7]隨著市場化改革和單位制的逐步解體，街道辦事處的職能不斷擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)、人員大大膨脹，街道辦事處的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)很難通過區(qū)級財(cái)力下?lián)芡耆珴M足，財(cái)力不足形勢下的自我謀生遂成為街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的倒逼機(jī)制?！皡^(qū)級對街道的撥款有限，政府職能給‘政策’，讓街道和居委會進(jìn)行創(chuàng)收以解決自己的經(jīng)費(fèi)問題，并由此來推進(jìn)街居體系的工作，這正是街道經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的內(nèi)在動力?！盵8]

2.從直接經(jīng)營企業(yè)到招商引資經(jīng)濟(jì)

改革開放以后，在解決就業(yè)和組織財(cái)力的目標(biāo)下，城市街道經(jīng)濟(jì)有著明顯的發(fā)展。1991年，深圳福田區(qū)7個街道辦事處的經(jīng)濟(jì)總收入占區(qū)財(cái)政收入的50.5%，街道固定資產(chǎn)原值占全區(qū)固定資產(chǎn)原值的30.2%，工業(yè)廠房面積占全區(qū)的69%。[9]1994年左右，杭州市下城區(qū)全區(qū)有街道企業(yè)750家，占全區(qū)企業(yè)總數(shù)64%。[10]1991年底，上海市靜安區(qū)街道企業(yè)達(dá)429個，從業(yè)人員9735人，擁有固定資產(chǎn)凈值819萬元，全年?duì)I業(yè)收入25372萬元，實(shí)現(xiàn)利潤2178萬元，上繳稅收1499萬元。[11]而到20世紀(jì)90年代中期，上海市盧灣區(qū)街道經(jīng)濟(jì)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的組成部分，其增加值占區(qū)域的比重接近8%。街道經(jīng)濟(jì)向區(qū)財(cái)政提供了占總量8%的稅收，承擔(dān)了街道經(jīng)費(fèi)60%至70%的開支。街道經(jīng)濟(jì)提供了7000—8000個工作崗位，承擔(dān)了政府安置就業(yè)工作量的10%。[12]1997年頒布的《上海市街道辦事處條例》雖然規(guī)定“街道辦事處的工作以社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，開展社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，創(chuàng)建安定團(tuán)結(jié)、環(huán)境整潔、方便生活的文明社區(qū)”，但也明確規(guī)定街道辦事處的職責(zé)之一是“領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)工作”。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相類似，街道經(jīng)濟(jì)的原初形態(tài)是經(jīng)營企業(yè)。隨著市場化改革的推進(jìn)，街道直接經(jīng)營企業(yè)雖然創(chuàng)造了一部分財(cái)力和就業(yè)崗位，但面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)也日益突出?；谶@個原因，上海區(qū)級開始鼓勵街道經(jīng)濟(jì)要收縮方向，聚焦到與居民生活密切相關(guān)的社區(qū)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，如房屋中介、家電維修、家政服務(wù)、洗衣工場、環(huán)衛(wèi)保潔等。[13]分稅制改革則推動了上海的街道經(jīng)濟(jì)逐步從直接經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向以招商為特征的稅源經(jīng)濟(jì)。[14]“1994年我國開始試行分稅制，稅收分為國稅和地稅, 地稅由地方支配使用，相應(yīng)在街道一級凡是在街道登記注冊的企業(yè)的所得稅、流轉(zhuǎn)稅和增值稅的25%作為地稅，由區(qū)政府代收后全部返還給街道”，“街道創(chuàng)收途徑逐步由自己辦企業(yè)轉(zhuǎn)向辦經(jīng)濟(jì)園區(qū)、招商引資，尤其在私營企業(yè)可以入駐經(jīng)濟(jì)園區(qū)后?！盵15]為了更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域稅源的增長，街道幾乎配備了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展職能，如招商引資工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的調(diào)查研究、商業(yè)業(yè)態(tài)管理、商會管理、企業(yè)區(qū)級扶持政策的認(rèn)定、企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)會計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)管、服務(wù)協(xié)調(diào)等。

二、取消招商引資：街道經(jīng)濟(jì)職能的剝離及其動力

1.取消街道招商引資職能的政策創(chuàng)新

取消街道招商引資職能的政策創(chuàng)新最早起源于上海市浦東新區(qū)。2006年5月，浦東新區(qū)選擇東明路、浦興路兩個街道探索剝離街道招商引資職能，集中精力搞好社區(qū)管理和公共服務(wù)的改革。街道剝離招商引資職能后，原街道經(jīng)濟(jì)科轉(zhuǎn)為市場管理科，主要是加強(qiáng)服務(wù)、協(xié)助和市場管理。2007年4月，浦東新區(qū)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能充分發(fā)揮街道辦事處社會管理綜合協(xié)調(diào)作用的若干意見》，全面推進(jìn)“將街道辦事處招商引資職能轉(zhuǎn)移給功能區(qū)域管委會，以強(qiáng)化街道辦事處的社會管理和公共服務(wù)職能，更好地為社區(qū)、企業(yè)和廣大居民服務(wù)。街道辦事處要繼續(xù)做好區(qū)域內(nèi)企業(yè)的服務(wù)、管理工作，側(cè)重于安商、留商，為企業(yè)依法經(jīng)營提供精細(xì)化的公共服務(wù)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”。2007年，上海市靜安區(qū)也啟動了街道體制改革，剝離街道的招商引資職能。

2014年，在創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的浪潮中，上海市全面取消了街道招商引資職能。街道取消招商引資職能后，工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政足額保障，街道工作過渡到“三公一建”(公共管理、公共服務(wù)、公共安全和黨的建設(shè))的“主責(zé)主業(yè)”。2014年，上海“1+6”文件中的《關(guān)于深化街道體制改革的實(shí)施意見》對此的表述是：“取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎勵,街道經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障，推動街道工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。把街道服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化公共服務(wù),為企業(yè)發(fā)展提供良好的公共環(huán)境。”2015年，各區(qū)紛紛出臺剝離街道招商引資職能的工作方案。比如，楊浦區(qū)取消街道招商引資工作方案有四大要點(diǎn)：一是街道不再設(shè)有經(jīng)濟(jì)科、招商分中心和承擔(dān)招商職能的公司；二是成立區(qū)投資促進(jìn)辦公室，內(nèi)設(shè)綜合科、項(xiàng)目科、企業(yè)科、地區(qū)科；三是調(diào)整區(qū)投資服務(wù)促進(jìn)中心為區(qū)投資服務(wù)發(fā)展中心，設(shè)綜合服務(wù)部、結(jié)算服務(wù)部、辦證服務(wù)部、企業(yè)服務(wù)部、項(xiàng)目服務(wù)部以及6個分中心；四是組建區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司，選擇新江灣城街道工貿(mào)公司作為區(qū)全資公司，承擔(dān)招商平臺功能，下設(shè)6個分公司，對應(yīng)各分中心。

2014年之后，作為創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，剝離街道招商引資職能在全國一些城市逐步推開。2014年10月，南京市出臺了《深化街道和社區(qū)體制改革實(shí)施方案》，規(guī)定：“推進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，城區(qū)街道由直接承擔(dān)招商引資、財(cái)稅增長等經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)和營造環(huán)境?！?017年9月，杭州出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善杭州市招商引資機(jī)制的若干意見》，成立市投資促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，取消主城區(qū)街道招商引資考核。2017年9月，成都市委社治委出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》，提出區(qū)(市)縣“不得向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))分解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和招商引資任務(wù)，取消相應(yīng)考核指標(biāo)”。2018年6月，山東省在省級層面出臺了《關(guān)于推廣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制改革的實(shí)施意見》，提出：“逐步淡化街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，把街道工作重心轉(zhuǎn)到公共服務(wù)、社會管理上來；濟(jì)南、青島市中心城區(qū)及其他有條件的地方，街道可逐步取消經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等職責(zé)及相應(yīng)的考核指標(biāo)，經(jīng)費(fèi)由同級政府保障?！?019年2月，合肥市委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代城市基層黨建完善基層治理工作的意見》，提出：“自2019年起，全面取消街道招商引資任務(wù)及相應(yīng)考核指標(biāo)，有條件的街道可取消協(xié)稅護(hù)稅任務(wù)，逐步淡化街道直接抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，推動街道聚焦抓黨建、抓服務(wù)、抓治理，打造街道體制改革‘合肥版’。”

除山東省之外，各地剝離街道招商引資職能的政策創(chuàng)新一般以城市為單位，并且考慮到了主城區(qū)或中心城區(qū)街道與其他地區(qū)街道的差異，政策上并沒有“一刀切”。各地的政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)也得到了中央的認(rèn)可和推廣。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出：“推動街道黨(工)委聚焦主責(zé)主業(yè)，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。直轄市、副省級城市、省會城市及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的城市，應(yīng)當(dāng)全面取消街道承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等工作任務(wù)，暫不具備條件的可先在中心城區(qū)實(shí)行，再逐步推開。”

2.取消街道招商引資職能的創(chuàng)新動力

在政策創(chuàng)新動力上，取消街道招商引資職能有著較為復(fù)雜的因素，加強(qiáng)街道的基層治理能力只是其中一個方面，背后還有一些更為復(fù)雜的因素。這里我們可以上海取消街道招商引資改革動力為例加以說明。

其一，取消街道招商引資職能被認(rèn)為是對街道招商弊端的克服。街道招商引資職能雖然有組織財(cái)力的作用，但是也容易形成招商質(zhì)量不高、區(qū)域內(nèi)惡性競爭的局面。因?yàn)?，“街道之間招商引資的競爭最后都集中在比拼給入駐企業(yè)的各種優(yōu)惠政策或獎勵待遇。這種優(yōu)惠政策的惡性競爭往往使街道將所得稅收的很大部分以獎勵的名義返還給企業(yè)，街道稅收則受到削弱”[16]。筆者曾與上海中心城區(qū)一個街道領(lǐng)導(dǎo)交流了取消街道招商引資職能的看法，該領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“街道剝離招商職能是對的，中心城區(qū)街道本來也不太缺商業(yè)主體的進(jìn)入。原來的招商過程其實(shí)成本很高，街道之間存在惡性競爭，基層用財(cái)力搞招商獎勵，導(dǎo)致區(qū)域稅源的實(shí)際流失，街道在與企業(yè)的迎來送往當(dāng)中也消耗了大量資源和精力?！?訪談記錄2019HNX-01)

其二，取消街道招商引資職能被認(rèn)為是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的需要。在包括上海在內(nèi)的大城市，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型升級問題，街道招商占用了一定的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，而且招商引資項(xiàng)目往往質(zhì)量不高，存在“撿到籃子里都是菜”的問題，不符合城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向，因?yàn)椤按蟛糠纸值赖挠邢蘅臻g規(guī)模，使其不可能過多考慮區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向以及企業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性”[17]。一個典型的分析性觀點(diǎn)認(rèn)為,“上海每單位面積內(nèi)的經(jīng)濟(jì)密度還沒有達(dá)到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)”，“從這個層面來說，招商引資由市、區(qū)統(tǒng)籌安排，更有利于完成這一目標(biāo)，更有利于讓上海的資源往建設(shè)科創(chuàng)中心、全球城市傾斜”。[18]

其三，取消街道招商引資職能有利于形成區(qū)域內(nèi)財(cái)力配置的相對均衡?；仡櫰謻|新區(qū)取消街道招商引資經(jīng)驗(yàn)的一篇分析就認(rèn)為：“街道經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政部門按照有關(guān)規(guī)定和‘以事定財(cái)’的原則統(tǒng)籌保障，根據(jù)區(qū)域面積、人口規(guī)模、管理項(xiàng)目和社會負(fù)擔(dān)等情況，制定街道基本公共支出保障標(biāo)準(zhǔn)，確保街道辦事處履行公共服務(wù)、社會管理和社會穩(wěn)定等職能所需的各類經(jīng)費(fèi)。這也促進(jìn)各個街道基本公共服務(wù)的均等化和社區(qū)的均衡發(fā)展?！盵19]而在取消街道招商引資職能之前，不同街道之間有著較大財(cái)力差距，招商引資職能也使得干部之間有著較大的收入差距?！霸诮?jīng)濟(jì)指標(biāo)好的街道，一個街道非經(jīng)濟(jì)口工作人員的年收入，也能輕易地超過同級別、同領(lǐng)域的區(qū)級機(jī)關(guān)工作人員1倍以上；處級干部的收入差，可能達(dá)到2—3倍?！盵20]

三、“走兩步退一步”：街道經(jīng)濟(jì)職能的再度回歸？

1.街道優(yōu)化營商環(huán)境職能的“做實(shí)”

在上海，取消街道招商引資職能改革的政策目標(biāo)是強(qiáng)化街道的治理職能，但制度設(shè)計(jì)上并沒有完全隔斷街道與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，而是試圖將原來直接的“招商”轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)。在創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的大氛圍下，街道的治理職能顯然要優(yōu)先于優(yōu)化營商環(huán)境的職能。2015年，浦東新區(qū)對所屬12個街道的考核中設(shè)計(jì)了優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境(為駐區(qū)企業(yè)服務(wù))的考核權(quán)重，但僅占百分考核中的8分。與此同時，雖然政策導(dǎo)向上仍然強(qiáng)調(diào)街道的營商服務(wù)職能，但是實(shí)際的工作機(jī)制并沒有很快得到理順。一方面，取消街道招商引資職能后，街道服務(wù)轄區(qū)中小企業(yè)的機(jī)制和動力相對不足?！敖值乐苯臃?wù)的企業(yè)大都是中小型企業(yè)，數(shù)量眾多，工作任務(wù)繁重。”[21]“在剝離招商引資職能之后，條線對街道服務(wù)企業(yè)有考核指標(biāo)，這也是街道必須服務(wù)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)因素。但在服務(wù)企業(yè)的大量任務(wù)落到了街道的同時，與之匹配的專項(xiàng)資金、人員配備、管理權(quán)限和資源配置并未到位?！盵22]在一份官方的調(diào)研報(bào)告中，對此問題的分析就指出：“街道體制改革后，招商引資統(tǒng)一到區(qū)層面，由新成立的機(jī)構(gòu)(如區(qū)投促辦或招商中心)負(fù)責(zé)招商引資和服務(wù)企業(yè)工作；同時，街道仍然承擔(dān)一定的服務(wù)企業(yè)職能，區(qū)、街兩級職能分工亟待理順”，“另外，各區(qū)街道承接服務(wù)企業(yè)職能的責(zé)任科室不一，有的街道由黨建辦負(fù)責(zé)，但黨建工作者對經(jīng)濟(jì)政策不了解，無法有效解決企業(yè)訴求；有的街道由發(fā)展辦負(fù)責(zé)，但工作抓手和資源統(tǒng)籌能力不足?！绷硪环矫?，隨著2017年之后經(jīng)濟(jì)下行壓力的增加，上海開始高度重視營商環(huán)境優(yōu)化，不斷強(qiáng)化政府的“店小二”意識，街道的優(yōu)化營商環(huán)境職能逐步被“做實(shí)”。2020年7月，上海市出臺了《關(guān)于完善街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制整合街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)資源的實(shí)施意見》，提出：“結(jié)合實(shí)際, 可在自設(shè)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置營商環(huán)境辦公室,也可在相關(guān)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛牌子,切實(shí)做好安商穩(wěn)商工作。”在此政策推動下，街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置從原來的“6+2”轉(zhuǎn)變?yōu)椤?+1”，營商辦作為街道安商穩(wěn)商的專門機(jī)構(gòu)在體制上得到確定。

2.部分區(qū)域街道的“再度招商”

如果說對街道優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)職能的“做實(shí)”是取消街道招商職能改革的一個延續(xù)，那么上海部分區(qū)域街道的“再度招商”則意味著政策的“回調(diào)”，或者說是一種“走兩步退一步”的政策調(diào)整。一個典型的例子是奉賢區(qū)西渡街道。西渡街道在2015年從南橋鎮(zhèn)析出為新設(shè)街道，區(qū)域面積為30.37平方千米，下轄12個居委會和8個村。西渡街道不僅是一個郊區(qū)街道，而且是一個涉農(nóng)街道，街道成立之后面臨的建設(shè)和治理任務(wù)比較重，在街道不招商和部門預(yù)算體制下，區(qū)級財(cái)政對西渡街道的經(jīng)費(fèi)保障壓力較大。[23]2019年6月，奉賢區(qū)作了一個重要的政策調(diào)整，即在保持現(xiàn)有西渡街道體制不變的基礎(chǔ)上，西渡經(jīng)濟(jì)園區(qū)按照老的區(qū)域邊界和存量企業(yè)，整建制從南橋鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)給西渡街道。至此，西渡街道的招商引資職能得到了恢復(fù)，財(cái)政體制上也作了相應(yīng)的調(diào)整。奉賢區(qū)的其他街道(奉浦街道、金海街道)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的步子雖然沒有西渡街道那么大，但也有相當(dāng)程度的恢復(fù)。奉浦街道的一份官方報(bào)道也體現(xiàn)了街道招商職能的恢復(fù)：“奉浦街道位于奉賢新城核心生活區(qū)，也是東方美谷產(chǎn)業(yè)的核心板塊，宜居宜商，區(qū)域位置優(yōu)越，配套設(shè)施齊全。街道將持續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目招商，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，積極創(chuàng)建‘金牌店小二’，推動奉浦街道經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展?！?/p>

上海中心城區(qū)街道的招商引資職能也有一定的隱性回歸。一些中心城區(qū)雖然在政策上仍然強(qiáng)調(diào)街道只承擔(dān)安商穩(wěn)商的優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)職能，但是實(shí)際上街道也開始了招商。普陀區(qū)的政策調(diào)整尺度較為明顯，甚至在制度上部分恢復(fù)了街道的招商引資職能，并且落實(shí)在對街道的考核體系之上。2020年1月普陀區(qū)出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)投資促進(jìn)工作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》不僅強(qiáng)調(diào)“街道要切實(shí)承擔(dān)起安商穩(wěn)商留商工作的主體責(zé)任，建立街道服務(wù)經(jīng)濟(jì)工作例會制度，由街道牽頭區(qū)相關(guān)職能部門、地區(qū)投促中心通過會商機(jī)制協(xié)調(diào)解決企業(yè)訴求，形成‘街道吹哨、部門報(bào)到’的齊抓共管工作局面”，而且強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化考核激勵機(jī)制”，“完善全區(qū)招商引資和服務(wù)經(jīng)濟(jì)考核評價(jià)指標(biāo)體系，制定年度招商引資和服務(wù)經(jīng)濟(jì)考核方案，分解目標(biāo)任務(wù)，壓實(shí)招商引資責(zé)任”。普陀區(qū)對街道的考核已經(jīng)不僅是優(yōu)化營商環(huán)境，而且已經(jīng)回調(diào)到招商指標(biāo)上的考核。普陀區(qū)政府官網(wǎng)上的一則通告的表述是：“2019年，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，兼顧公平和效率，制定年度街鎮(zhèn)績效計(jì)劃和考評指標(biāo)體系。堅(jiān)持自下而上、定量定性、條塊互評原則，凸顯民意測評、招商引資、服務(wù)經(jīng)濟(jì)等工作在績效考核結(jié)果中的應(yīng)用，多角度全方位地考核評價(jià)各街道鎮(zhèn)的工作?！?/p>

四、發(fā)展單元的重構(gòu)：街道經(jīng)濟(jì)職能變遷的理論邏輯

1.從分層式發(fā)展單元到統(tǒng)籌式發(fā)展單元

街道經(jīng)濟(jì)職能的動態(tài)變遷背后反映的是發(fā)展與治理的關(guān)系，更深層次意義上則可以理解為一種發(fā)展單元的重構(gòu)問題。眾所周知，中國的地方政府高度介入市場，通過產(chǎn)業(yè)政策、興辦園區(qū)、政府企業(yè)和市場監(jiān)管等方式主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，這在理論上被視為一種發(fā)展型政府或城市企業(yè)主義。[24][25]而從歷史的視角看，在不同的發(fā)展階段和區(qū)域，地方的發(fā)展單元處于伸縮調(diào)整之中，最為飽和的發(fā)展?fàn)顟B(tài)是并非一級政府的街道和村級組織都要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，或者說需要“自己掙錢過日子”。有學(xué)者就指出：“就政府和企業(yè)的關(guān)系而言，中國存在一個非常有趣的現(xiàn)象：從中央政府一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，每一級政府都擁有自己所有的企業(yè)，連村委會都有自己的村辦企業(yè)。”[26]改革開放以后相當(dāng)一段時期內(nèi)，這種各級治理單元爭相參與的分層式發(fā)展單元模式形成了不同層次的地區(qū)性發(fā)展實(shí)體，為國民經(jīng)濟(jì)輸出了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，在一定程度上成就了中國的發(fā)展奇跡。在分層式發(fā)展單元模式下，各級地區(qū)政府成為一臺臺“發(fā)展機(jī)器”，這不僅僅是由于政府間競爭的引導(dǎo)，還是出于地方政府的自我維持需要。[27]不過，這種逐級分層式發(fā)展單元模式的缺陷也是顯而易見的。經(jīng)濟(jì)層面的缺陷在于低層級發(fā)展單元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高、同質(zhì)化惡性競爭，以及土地等經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的粗放式消耗。治理層面的缺陷則在于容易形成不正常的政商關(guān)系甚至腐敗行為，以及擠壓低層級發(fā)展單元的治理精力和為民服務(wù)動力，造成發(fā)展與治理的緊張關(guān)系。這兩個因素是各地取消街道和村級招商引資職能的改革動力，也得到了中央層面的認(rèn)可。

表1 三種地區(qū)發(fā)展單元模式的比較

2.從統(tǒng)籌式發(fā)展單元到混合式發(fā)展單元

上海取消街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和強(qiáng)化街道的社會治理職能，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上折射的是地區(qū)發(fā)展單元的內(nèi)部重構(gòu)，即將街道的發(fā)展職能剝離，僅僅承擔(dān)社會治理和營商環(huán)境優(yōu)化職能，形成一種區(qū)級統(tǒng)籌式發(fā)展單元模式，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展與治理的分工與互補(bǔ)。這種思路在地方干部的話語中往往表達(dá)為“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”。然而，區(qū)級統(tǒng)籌式發(fā)展單元的重構(gòu)并不是無條件的，也并非是無缺陷的。一方面，區(qū)級統(tǒng)籌式發(fā)展單元的構(gòu)建意味著區(qū)級財(cái)政需要承擔(dān)巨大的開支壓力。取消街道招商引資職能之后，區(qū)級財(cái)政全額保障街道開支，街道預(yù)算轉(zhuǎn)為部門預(yù)算體制，帶來的結(jié)果則是一種街道“多花錢”的激勵，這也被總結(jié)為“規(guī)則硬約束，預(yù)算軟約束”[28]。除此之外，取消街道招商引資職能之后，街道的主要精力和資源轉(zhuǎn)向“三公一建”，雖然依然存在著安商穩(wěn)商的任務(wù)，但是無法有效照顧到街道范圍的中小企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)繁榮和財(cái)政豐盈的條件下，統(tǒng)籌式發(fā)展單元模式確實(shí)兼顧了發(fā)展和治理雙重要求，但是一旦碰到經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政壓力，這種地區(qū)發(fā)展模式就難以為繼。正是在這個邏輯之下，可以看到的是上海在2019年之后逐步轉(zhuǎn)向了一種混合式發(fā)展單元模式，這種模式試圖通過強(qiáng)化街道的優(yōu)化營商環(huán)境職能，同時允許部分區(qū)域恢復(fù)(特別是郊區(qū))街道的招商引資職能，從而形成一種發(fā)展與治理相對兼顧的狀態(tài)。對此轉(zhuǎn)變過程，我們可以通過下圖予以說明。

結(jié) 語

本文試圖從發(fā)展單元重構(gòu)的視角來理解街道經(jīng)濟(jì)職能的變遷，特別是對上海取消街道招商引資的政策創(chuàng)新及其回調(diào)經(jīng)驗(yàn)作出理論化解讀。這個分析視角的成立有兩個重要的前提：一是中國的地方政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者。地區(qū)發(fā)展模式會根據(jù)不同階段的發(fā)展需要予以調(diào)整和優(yōu)化，呈現(xiàn)出一定發(fā)展功能引導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的制度變遷。二是在地區(qū)發(fā)展模式下，發(fā)展與治理之間存在復(fù)雜的互動關(guān)系。發(fā)展會引發(fā)一定的治理問題，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的變革，發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)條件也會支撐一定的治理結(jié)構(gòu)，治理結(jié)構(gòu)的完善也會成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級的動力。在這個理論視角下，本文試圖將地區(qū)(區(qū)縣級)發(fā)展模式區(qū)分為三種類型，即分層式發(fā)展單元、統(tǒng)籌式發(fā)展單元和混合式發(fā)展單元，上海取消街道招商引資職能的政策創(chuàng)新及其回調(diào)經(jīng)驗(yàn)正是這三種發(fā)展模式的切換過程。分層式發(fā)展單元模式是改革開放之后逐步形成的，以經(jīng)濟(jì)分權(quán)和分散發(fā)展為特征。這種地區(qū)發(fā)展模式并不僅僅是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，往往也是治理問題倒逼的結(jié)果，比如街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能一開始的動機(jī)主要是解決就業(yè)和組織財(cái)力。取消街道招商引資職能之后讓街道承擔(dān)治理職能，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能集中到區(qū)級，代表著地區(qū)統(tǒng)籌式發(fā)展單元模式。這種地區(qū)發(fā)展模式試圖更好地兼顧發(fā)展和治理的雙重需要，但是付出的成本則是區(qū)級更大的開支壓力，如果遭遇經(jīng)濟(jì)下行則很難有效維持?；旌鲜桨l(fā)展單元模式則代表一種探索之后不得不接受的折中方案，這種地區(qū)發(fā)展模式在一定程度上既兼顧了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的專業(yè)性分工，又不將層級間的分工絕對化，能夠較好地照顧到區(qū)域差異和財(cái)政開支上的壓力。從這個角度看，各地取消街道招商引資職能的步子不宜邁得過大，需要結(jié)合城市差別和地區(qū)特點(diǎn)實(shí)施審慎推進(jìn)。