苑歧雪 劉金榮

(中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院 山東青島 266100)

我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平不斷提高，糧油棉糖等大宗產(chǎn)品凈進(jìn)口規(guī)模日益增多，成為全球第一大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，但我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口障礙重重，增速緩慢，貿(mào)易逆差成為常態(tài)。貿(mào)易逆差持續(xù)出現(xiàn)反映了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)業(yè)外循環(huán)結(jié)構(gòu)“失衡”等問(wèn)題，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)循環(huán)結(jié)構(gòu)造成了不良影響。在保證糧食安全的前提下，如何以更開(kāi)放的姿態(tài)主動(dòng)參與到農(nóng)業(yè)國(guó)際化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，是我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。

1 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀

加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，我國(guó)全面實(shí)施對(duì)外開(kāi)放政策，逐漸擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的廣度和深度，積極利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的優(yōu)勢(shì)，為維護(hù)國(guó)家糧食安全和穩(wěn)定社會(huì)和諧提供了強(qiáng)有力的保障。2004年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)入逆差時(shí)代，逆差數(shù)額逐年遞增，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差化成為常態(tài)。隨著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，貿(mào)易戰(zhàn)略的目的由出口創(chuàng)匯調(diào)整為通過(guò)調(diào)劑國(guó)際農(nóng)業(yè)資源來(lái)保障我國(guó)基本糧食安全。2000—2021年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額年均增速達(dá)到12.2%，其中農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額年均增幅達(dá)到15.7%，成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)。

農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的品種結(jié)構(gòu)也發(fā)生改變。20世紀(jì)90年代，我國(guó)主要進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品種類包括小麥、玉米、大米等谷物，以及食用植物油、棉花、食糖等；2021年主要進(jìn)口種類變?yōu)榇蠖?、食用油籽、棉花、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等。原料性農(nóng)產(chǎn)品及國(guó)內(nèi)需求增長(zhǎng)較快的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品成為進(jìn)口重點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易功能也由解決溫飽升級(jí)為滿足消費(fèi)者多樣化的消費(fèi)需求。

隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的開(kāi)放，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易合作伙伴日益增加，不再局限于東歐、亞非拉等發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)已拓展至包括歐盟、美國(guó)、日本、加拿大在內(nèi)的世界絕大部分國(guó)家和地區(qū)。聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，截至2017年，與中國(guó)合作的貿(mào)易國(guó)家已達(dá)211個(gè)。

目前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量持續(xù)大于出口數(shù)量，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)外循環(huán)結(jié)構(gòu)走向“失衡”，主要表現(xiàn)為谷物、糧油棉糖等大宗產(chǎn)品失衡問(wèn)題嚴(yán)重。谷物凈進(jìn)口規(guī)模從2009年的183萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2021年6275.6萬(wàn)噸，年均增幅達(dá)到34.2%；棉花凈進(jìn)口規(guī)模持續(xù)升高，由2001年的0.76萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2021年的234.2萬(wàn)噸，年均增幅達(dá)到33.2%；食用植物油與食糖的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到9.4%與9.1%。

2 雙循環(huán)背景下農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨的主要問(wèn)題

2.1 貿(mào)易壁壘增多，農(nóng)業(yè)外循環(huán)帶動(dòng)性差

入世以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的出口額增速和出口量增速均出現(xiàn)放緩趨勢(shì)。2002—2011年蔬菜出口量年均增速為8.8%，出口額年均增速為19.4%；2012年后出現(xiàn)明顯下滑，出口量與出口額增速分別下滑至2021年的3.9%與5.6%，水果、水產(chǎn)品出口增速也出現(xiàn)不同程度的下滑。造成農(nóng)產(chǎn)品出口增長(zhǎng)乏力的原因，一方面與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本上漲導(dǎo)致價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力下降有關(guān)。另一方面，與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)放緩有關(guān)。盡管我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)保持著高度開(kāi)放姿態(tài)，但是國(guó)外對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的保護(hù)程度較高，依然保持著高關(guān)稅、高補(bǔ)貼態(tài)勢(shì)，甚至表現(xiàn)出關(guān)稅壁壘措施數(shù)量增加、程序愈發(fā)復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)愈發(fā)嚴(yán)格的趨勢(shì)。

2.2 本土農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，內(nèi)循環(huán)支撐性弱

國(guó)際糧食市場(chǎng)平穩(wěn)，糧食價(jià)格下降，而國(guó)內(nèi)受耕地和水資源約束，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資成本上漲及勞動(dòng)力成本上漲等因素，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本逐步上升。另外，我國(guó)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)與國(guó)外大規(guī)模機(jī)械作業(yè)、資本密集型農(nóng)業(yè)相比，生產(chǎn)成本相對(duì)較高，不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府為保護(hù)農(nóng)民利益不受過(guò)度損害，對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施提高收購(gòu)價(jià)格的政策，在一定程度上破壞了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)均衡，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)一步升高。另外，我國(guó)受入世的影響，對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行關(guān)稅調(diào)控的措施有限，無(wú)法實(shí)行數(shù)量限制及復(fù)雜關(guān)稅等措施，致使國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的差價(jià)進(jìn)一步拉大?！皟r(jià)差驅(qū)動(dòng)型”進(jìn)口動(dòng)力增強(qiáng)，造成農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量超過(guò)我國(guó)需求缺口量，嚴(yán)重威脅了國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的正常生產(chǎn)，不利于國(guó)家清理糧食庫(kù)存。這些因素均制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)內(nèi)循環(huán)發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)雙循環(huán)的帶動(dòng)能力減弱。

2.3 農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源高度集中，威脅糧食安全

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源地高度集中的問(wèn)題突出，2017年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源地前十位的進(jìn)口量占我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總進(jìn)口數(shù)量的72.98%，而前五位巴西、美國(guó)、澳大利亞、加拿大和新西蘭則占據(jù)了56.02%。油料進(jìn)口國(guó)中，巴西和美國(guó)占比將近80%，美國(guó)在我國(guó)棉花進(jìn)口中占比高達(dá)42.72%，越南和泰國(guó)占我國(guó)谷物粉進(jìn)口比重超過(guò)80%。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的種類也集中于少數(shù)品種，主要是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品有助于緩解我國(guó)資源壓力，節(jié)約耕地，但是高度集中于某些國(guó)家，容易受制于人，增加了被他國(guó)控制的風(fēng)險(xiǎn)，一旦引發(fā)貿(mào)易摩擦，就不利于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

2.4 大量外資涌入農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)，丟失定價(jià)話語(yǔ)權(quán)

進(jìn)口一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品有助于彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給市場(chǎng)的缺口，緩解農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境緊張的壓力，但農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的持續(xù)擴(kuò)大加劇了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)其的依賴程度，價(jià)格優(yōu)勢(shì)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)造成了擠壓，不利于農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)和增收。加上部分外資企業(yè)在我國(guó)種業(yè)、油脂加工等行業(yè)的擴(kuò)張，少數(shù)外國(guó)糧商利用低價(jià)沖擊、合并我國(guó)中小企業(yè)等行為，削弱了我國(guó)對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的定價(jià)話語(yǔ)權(quán)，加劇了我國(guó)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的換擋難度，從長(zhǎng)期來(lái)看，不利于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定和食品供給安全。

2.5 糧食能源化趨勢(shì)顯現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)大

隨著全球貿(mào)易的自由化發(fā)展，貿(mào)易保護(hù)開(kāi)始與自由貿(mào)易并存。不少國(guó)家為了利益，以“戰(zhàn)略貿(mào)易”和“公平貿(mào)易”為理由實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義，使得貿(mào)易壁壘與貿(mào)易摩擦成為現(xiàn)階段影響產(chǎn)品出口的主要因素。不僅美國(guó)、歐盟增加了貿(mào)易壁壘，巴西和印度還推出了貿(mào)易保護(hù)措施，甚至推出專門(mén)針對(duì)中國(guó)的措施。而農(nóng)業(yè)又是貿(mào)易保護(hù)的主要對(duì)象，隨著石油價(jià)格的升高，糧食“能源化”趨勢(shì)顯現(xiàn)，利用糧食進(jìn)行投資炒作的行為時(shí)有發(fā)生，全球氣候變化也加劇了農(nóng)產(chǎn)品供給波動(dòng)，糧食價(jià)格受到越來(lái)越多非傳統(tǒng)因素的影響，導(dǎo)致生產(chǎn)銷售風(fēng)險(xiǎn)加劇。我國(guó)由于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量大，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口具有較強(qiáng)的依賴性，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的波動(dòng)通過(guò)價(jià)格因素影響到國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的正常生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)造成巨大的影響。面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，我國(guó)在平衡國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口方面將面臨更大壓力。

3 雙循環(huán)背景下我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易策略優(yōu)化建議

未來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開(kāi)放程度將進(jìn)一步提高，加上我國(guó)目前處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，農(nóng)產(chǎn)品需求擴(kuò)大與日益增長(zhǎng)的環(huán)境壓力之間的矛盾愈發(fā)激烈，因此進(jìn)口國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品難以避免。充分利用好農(nóng)業(yè)雙循環(huán)的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)作用，是促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

3.1 轉(zhuǎn)變國(guó)內(nèi)高產(chǎn)量目標(biāo)，追求降低生產(chǎn)成本

農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易的功能由最開(kāi)始補(bǔ)足農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求缺口轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕r(nóng)產(chǎn)品供給來(lái)源，不是由于國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求缺口變大，而是由于本土與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差距增大。如果我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)升高，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低于國(guó)內(nèi)價(jià)格，即使國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求缺口變小，本土農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出數(shù)量提高，依然會(huì)出現(xiàn)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品被擠入國(guó)庫(kù)，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的局面。因此，我國(guó)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變追求高產(chǎn)量和高自給率的目標(biāo)，努力降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，從價(jià)格上入手，提高農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，摒棄供需平衡的舊想法，樹(shù)立生產(chǎn)、需求、進(jìn)口三方平衡的新觀念，使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口成為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高資源配置效率的重要輔助手段。

3.2 建立國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品互動(dòng)機(jī)制，準(zhǔn)確調(diào)控進(jìn)口數(shù)量

我國(guó)應(yīng)探索建立有關(guān)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和國(guó)際進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的銜接互動(dòng)機(jī)制。首先，評(píng)估我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期供需趨勢(shì)及農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律，從而準(zhǔn)確把握和調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的數(shù)量及結(jié)構(gòu)，避免進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)我國(guó)市場(chǎng)形成較大沖擊。其次，制定多元化的進(jìn)口渠道策略，分散受進(jìn)口國(guó)控制的風(fēng)險(xiǎn)。最后，充分利用好“一帶一路”倡議帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，在推廣我國(guó)技術(shù)和投資過(guò)程中，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口，建立與沿線國(guó)家穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，從而推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品“走出去”和進(jìn)口渠道多元化的有機(jī)結(jié)合。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌

我國(guó)入世后，受國(guó)際貿(mào)易規(guī)則及國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的影響，僅在國(guó)內(nèi)范圍實(shí)施調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式等政策手段，作用有限。我國(guó)制定農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策時(shí)，應(yīng)使用更具國(guó)際化的思維，充分利用世界貿(mào)易組織允許的補(bǔ)貼空間，在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的約束下創(chuàng)新補(bǔ)貼方式。對(duì)于水稻、小麥等關(guān)系到國(guó)家糧食安全利益的主糧產(chǎn)品，在現(xiàn)有最低收購(gòu)價(jià)格、直接補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，參考美國(guó)“差價(jià)補(bǔ)貼”的方式，與生產(chǎn)脫鉤、與價(jià)格掛鉤，或參照歐盟“交叉達(dá)標(biāo)”的方式，以特定的條件或目標(biāo)作為發(fā)放補(bǔ)貼的前提。在政策表述中，注意不要出現(xiàn)“補(bǔ)貼”的字眼，說(shuō)法要與國(guó)際貿(mào)易規(guī)定相統(tǒng)一，避免引起其他國(guó)家的誤會(huì)和過(guò)分解讀。

3.4 加強(qiáng)和完善外資農(nóng)業(yè)企業(yè)監(jiān)控，防止壟斷行為

為保證我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，政府要健全農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放管理體制，完善外資準(zhǔn)入制度及監(jiān)督管理制度，建立外商并購(gòu)農(nóng)業(yè)企業(yè)的申報(bào)及安全審查機(jī)制。對(duì)合并勢(shì)頭較猛的行業(yè)，如種業(yè)進(jìn)行跨國(guó)企業(yè)和國(guó)內(nèi)種子市場(chǎng)份額發(fā)展?fàn)顩r的統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)達(dá)到一定市場(chǎng)份額的外資企業(yè)強(qiáng)制要求執(zhí)行信息匯報(bào)制度，防止過(guò)度依賴某一企業(yè)，在避免存在潛在生產(chǎn)危險(xiǎn)的同時(shí)，又能強(qiáng)化其在保障農(nóng)產(chǎn)品供給市場(chǎng)穩(wěn)定方面的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售的特殊性，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性及銷售到千家萬(wàn)戶的特點(diǎn)，制定適合我國(guó)農(nóng)業(yè)情況的反壟斷規(guī)定，防止外資企業(yè)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)造成區(qū)域性壟斷、行業(yè)壟斷，甚至全國(guó)性壟斷，并為繼續(xù)擴(kuò)大我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放程度提供強(qiáng)有力的制度保障。

3.5 積極參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定，爭(zhēng)取更強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)

構(gòu)建“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)及國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)暢通是發(fā)展的重點(diǎn)，而保持循環(huán)、暢通的基礎(chǔ)在于國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際政策的良好銜接。因此，除了對(duì)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)條件和國(guó)際貿(mào)易規(guī)則做出調(diào)整外，作為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國(guó)，我國(guó)還應(yīng)積極參與到國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則的制定中，并在“人類命運(yùn)共同體”理念的指導(dǎo)下，積極開(kāi)展區(qū)域間貿(mào)易談判及國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的制定和討論。我國(guó)政府應(yīng)鼓勵(lì)各類企業(yè)在全球農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流、國(guó)際貿(mào)易等行業(yè)進(jìn)行投資，支持我國(guó)糧農(nóng)企業(yè)通過(guò)參股并購(gòu)的方式參與全球供應(yīng)鏈的建設(shè)，通過(guò)這些方式為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)爭(zhēng)取更大的補(bǔ)貼空間及必要的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與價(jià)格話語(yǔ)權(quán)，努力促進(jìn)各國(guó)建立更加公正、合理的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，爭(zhēng)取創(chuàng)造更有利于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。