劉 浩

一、問題的提出

新修訂的行政處罰法堅持問題導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐需要，擴(kuò)大地方立法的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度。(1)參見許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國民主法制出版社2021年版，第208頁。自行政處罰法1996年出臺到2021年全面修訂以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，居民收入和消費(fèi)水平的大幅提高，以及行政管理客觀環(huán)境的變化，部分省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，罰款的警示教育、懲戒和威懾作用未得以充分發(fā)揮。(2)1996年出臺的《行政處罰法》規(guī)定，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的種類包括“警告”和“一定數(shù)量罰款”,罰款的限額由省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會規(guī)定。據(jù)此，各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)上位法的授權(quán)相繼出臺了“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定，對政府規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的限額進(jìn)行了規(guī)范。近年來，多個省(自治區(qū)、直轄市)相繼修訂“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定，大幅提高規(guī)章設(shè)定罰款的限額。比如，2015年至2022年，云南(2016年)、河南(2016年)、山東(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、廣西(2021年)、安徽(2022年)將最高限額修定為20萬元，與1996年相比，各省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額都有了較大幅度提高；其中，G省2020年修訂通過的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，將政府規(guī)章罰款限額提升到不超過30萬元。從本文表3列舉的G省立法和修法時經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)情況以及各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額的情況來看，各地罰款限額雖然整體上呈現(xiàn)出符合該省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國所處水平的客觀情況，仍然在最高限額、區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及修訂提高限額的時間節(jié)點(diǎn)方面有較大差異，科學(xué)合理性仍有待論證。比如，提高地方政府規(guī)章罰款限額的時機(jī)該如何把握？罰款限額的數(shù)值應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置才合理、適當(dāng)？是否需要基于不同的違法主體、行為、違法領(lǐng)域等設(shè)定不同的罰款限額？本文以G省2020年修訂的“規(guī)章設(shè)定罰款限額”制度模式作為研究起點(diǎn)，同時選取了其他28個省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定做橫向比較，通過本文表2對各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章設(shè)定罰款限額數(shù)值及相關(guān)制度安排進(jìn)行對比分析，梳理出目前各地規(guī)章設(shè)定罰款限額的制度現(xiàn)狀和存在問題，并從行政處罰設(shè)定的原則等法理角度分析罰款限額合理性，論述在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷變化的背景下，充分考慮法的連續(xù)性、穩(wěn)定性和前瞻性，歸納和概括確定地方政府規(guī)章罰款限額的一般原則和工作建議，以期為立法實(shí)務(wù)工作者提供解決具體問題的立法技術(shù)和判斷策略。

二、地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的功能與原則

(一)地方政府規(guī)章設(shè)定罰款(3)以下正文中，為表述簡潔，將“地方政府規(guī)章設(shè)定罰款”均表述為“規(guī)章設(shè)定罰款”。限額的功能及其決定因素

1.規(guī)章設(shè)定罰款限額的功能分析

規(guī)章設(shè)定罰款限額對一省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)的政府規(guī)章均有影響，涉及面較大，因此罰款限額應(yīng)當(dāng)審慎確定。如果罰款限額過低，容易間接導(dǎo)致違法成本過低，使規(guī)章法律責(zé)任條款形同虛設(shè)；如果罰款限額過高，則規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額將整體較高，易造成具體執(zhí)法案例中過罰不相當(dāng)，損害行政相對人的權(quán)益?！缎姓幜P法》自1996年出臺以來，歷經(jīng)修正以及2021年的全面修訂，關(guān)于“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的規(guī)定未做調(diào)整。在實(shí)踐中，規(guī)章在行政管理中仍有不可替代的作用，能夠更快回應(yīng)地方行政管理需求，解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題。雖然實(shí)踐中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)已經(jīng)較為完備，但在行政管理方面仍有空白之處，特別是對一些地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的新興事物以及上位法考慮地方差異僅做了原則規(guī)定的行政管理事項，仍需要通過規(guī)章來及時予以規(guī)范。(4)同注①，第68頁?！缎姓幜P法》和《立法法》一直有賦予規(guī)章有限的行政處罰設(shè)定權(quán)，所以規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限從制度層面來說不是一個爭議問題。因此，本文對規(guī)章是否有權(quán)設(shè)定行政處罰不做討論，而是在肯定有權(quán)的基礎(chǔ)上，對如何控權(quán)和限權(quán)做進(jìn)一步探討?！缎姓幜P法》對規(guī)章設(shè)定行政處罰的限權(quán)概括體現(xiàn)在兩個方面：一是嚴(yán)格控制規(guī)章設(shè)定行政處罰的種類，僅包括設(shè)定警告、通報批評和一定數(shù)額罰款三種；二是對設(shè)定罰款類行政處罰的數(shù)額提出了限制要求，且罰款限額不能由地方政府自行確定，需要由省級人大常委會規(guī)定。限制規(guī)章罰款的數(shù)額，其目的是“控制行政權(quán)”，防止手段勝過目的?？貦?quán)就是通過一個標(biāo)尺或限度，將規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的額度確定在一個標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，防止規(guī)章任意設(shè)定較大數(shù)額的罰款，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

2.規(guī)章設(shè)定罰款限額的決定因素

在分析了對規(guī)章罰款數(shù)額進(jìn)行限制的必要性基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步探討如下兩個問題：規(guī)章罰款限額應(yīng)當(dāng)如何確定？其背后需要考量的因素主要有哪些？《行政處罰法》第5條第2款規(guī)定了設(shè)定行政處罰的“過罰相當(dāng)”原則，是設(shè)定各類行政處罰的基本遵循。在《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂論證過程中，曾有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要考慮行政處罰的“過罰相當(dāng)性”，以違法行為的社會危害性(包括造成的經(jīng)濟(jì)影響、社會影響、生態(tài)環(huán)境影響等)來確定罰款數(shù)額。以違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害性作為考量因素，是在具體的規(guī)章立法或者個案執(zhí)法過程中做“自由裁量”時需要著重考慮的，而罰款“限額”需要以更宏觀的視角，從法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的深層次角度考慮，以立法時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平作為確定“限額”的決定因素。其主要理由有二：一是從宏觀的角度來看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在量方面的變化引起了法的內(nèi)容的變化，(5)參見黃建武主編：《新編法理學(xué)教程》，廣東高等教育出版社2014年版，第231-232頁。而法的內(nèi)容調(diào)整則應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為基礎(chǔ)。因此，“限額”的調(diào)整同樣需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化而定。二是規(guī)章罰款“限額”是對規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的整體限權(quán)，不是對執(zhí)法個案的具體要求，需要宏觀考慮規(guī)章進(jìn)行規(guī)制的限度，不能僅以個案裁量的視角去考量某一具體違法行為。因此，確定規(guī)章罰款的“限額”，需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要決定因素，罰款限額應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

(二)地方政府規(guī)章罰款限額的確定原則

根據(jù)上述分析，規(guī)章設(shè)定罰款限額是對規(guī)章設(shè)定罰款權(quán)限的控制，需要在“依法行政原則”等法理原則框架下論證控權(quán)的必要性及其限度。同時，由于法的調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)，“與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則”也是確定規(guī)章罰款限額不可或缺的原則。

1.依法行政原則

依法行政原則是法治國家、法治政府的基本要求，要求政府在法律范圍內(nèi)活動，依法辦事。(6)參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2019年版，第69-71頁。規(guī)章立法屬于“行政立法”范疇，其本質(zhì)上屬于一項抽象行政行為，也應(yīng)當(dāng)予以必要的限制和約束，在行政權(quán)通過政府規(guī)章立法進(jìn)行擴(kuò)張時，需要通過法治手段和方式對其予以規(guī)范和限制，確保其符合相關(guān)法律的原則和要求，并不超出必要的限度，這也是對規(guī)章設(shè)定罰款進(jìn)行限制的原因所在。我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)專家提出，“行政應(yīng)受法的支配”，對于行政行為，除了需要確保合法性之外，還應(yīng)當(dāng)兼顧合目的性，即需要在法所容許的范圍內(nèi)，受到法適當(dāng)?shù)闹?，以符合法治國家依法行政原則的要求。(7)參見翁岳生編：《行政法2000》，中國法制出版社2002年版，第17-18頁。近年來各地提高規(guī)章罰款限額，就是通過立法對行政權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張的一種表現(xiàn)形式，但這種“擴(kuò)權(quán)”已由法律規(guī)定予以限制，《行政處罰法》要求規(guī)章設(shè)定罰款限額由省級人大常委會規(guī)定。同時，“限額”數(shù)值確定方面，也應(yīng)當(dāng)受到法的支配，即需要通過法定形式將“限額”確定在合適的數(shù)值范圍內(nèi)，以確保該“限額”合理，符合實(shí)際情況和客觀規(guī)律。

2.過罰相當(dāng)原則與比例原則

行政處罰法對于規(guī)章設(shè)定罰款的“限額”已經(jīng)在立法用詞上進(jìn)行了規(guī)范，即“一定數(shù)額”。要將“限額”確定在“一定數(shù)額”之內(nèi)，可以通過“過罰相當(dāng)原則”與“比例原則”進(jìn)行分析。過罰相當(dāng)原則是在行政處罰設(shè)定和適用時需要遵循的原則，過罰相當(dāng)原則本身無法提供相當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)；而比例原則是制約行政裁量的基本原則，可以通過比例原則作為理論基礎(chǔ)進(jìn)行過罰相當(dāng)?shù)木唧w分析。(8)參見楊登峰、李晴：《行政處罰中比例原則與過罰相當(dāng)原則的關(guān)系辨析》，載《交大法學(xué)》2017年第4期，第9頁。由于比例原則存在精確性缺陷，存在較大判斷空間，立法者存在濫用主觀裁量的可能，(9)參見劉權(quán)：《比例原則》，清華大學(xué)出版社2022年版，第2-3頁。過罰相當(dāng)原則側(cè)重于對違法行為本身和相應(yīng)的處罰種類與幅度兩方面的考慮。(10)參見湛中樂：《行政法上的比例原則及其司法適用——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期，第76頁。在分析如何確定規(guī)章罰款限額時，單純以“過罰相當(dāng)原則”或者“比例原則”均不足以支撐為何要設(shè)定“限額”或者調(diào)整“限額”，因為“限額”規(guī)定既不是對個案罰款幅度的裁量，也不是在規(guī)章立法中設(shè)定具體的罰款數(shù)額。因此，確定規(guī)章罰款“限額”需要將“過罰相當(dāng)原則”和“比例原則”糅合分析，在分析規(guī)章罰款立法個案是否正義的基礎(chǔ)上再對“限額”的合理性進(jìn)行審視。

3.規(guī)范行政立法的自由裁量

行政罰款設(shè)定中的自由裁量原則，是要對設(shè)定的行政處罰數(shù)額預(yù)留一定幅度的空間，使行政執(zhí)法能夠適度自由裁量。(11)參見上海市行政法制研究所：《行政處罰罰款數(shù)額和幅度研究》，載上海市行政法制研究所內(nèi)部資料《政府法制研究》2018年第6期，第25頁。對規(guī)章設(shè)定罰款賦予適度自由裁量權(quán)，是考慮對規(guī)章設(shè)定罰款這一權(quán)限進(jìn)行適度限制，以便規(guī)章立法設(shè)定罰款既能被控制，又能靈活適應(yīng)不同的具體情形。適度自由裁量，在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的語境中討論，主要是指劃定規(guī)章設(shè)定罰款這一立法活動的邊界和裁量自由權(quán)限，使規(guī)章設(shè)定罰款時能因應(yīng)不同違法行為確定合理的罰款數(shù)值，又能確保規(guī)章立法的公權(quán)力行使不被濫用。一方面，在罰款“限額”的確定方面需要預(yù)留空間，比如，對部分地方規(guī)定“罰款限額不超過20萬元”，預(yù)留了足夠空間給予規(guī)章立法時進(jìn)行自由裁量。另一方面，對“罰款限額”進(jìn)行規(guī)制，需要在立法技術(shù)上考慮規(guī)范密度的問題。省級人大常委會對“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的規(guī)定，其設(shè)置條件越嚴(yán)密、指令越精確，則規(guī)章在設(shè)定罰款時的自由裁量空間就越小。(12)參見劉國乾：《立法對行政自由裁量權(quán)的配置: 一個初步的規(guī)范說明》，載《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2015年第4期，第19頁。因此，給予規(guī)章設(shè)定罰款的適度自由裁量權(quán)，可以考慮取消區(qū)分主體、區(qū)分是否為經(jīng)營行為等多個條件限制，從而降低規(guī)范密度，增加規(guī)章設(shè)定罰款的立法裁量空間，將違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害性等因素盡量留在規(guī)章立法個案中去考慮。

4.與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則

經(jīng)濟(jì)分析認(rèn)為, 行政處罰的嚴(yán)厲程度與威懾作用正相關(guān)。(13)參見楊解軍、李平平：《經(jīng)濟(jì)分析方法在行政法學(xué)中的應(yīng)用》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2005年第1期，第84頁。部分省(自治區(qū)、直轄市)提高規(guī)章罰款限額，是以增加威懾效果為目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，罰款數(shù)額不變的情況下，違法成本相對降低，則罰款的威懾力相應(yīng)不足。規(guī)章罰款限額的提高就是考慮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，以額度上限的提高整體提升規(guī)章罰款的威懾力。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，上述論述類似預(yù)期懲罰提高將降低違法行為發(fā)生率的想法，屬于“威懾假說”。(14)史晉川主編：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第326頁。實(shí)踐中，罰款的威懾力還存在邊際效應(yīng)遞減的問題，即隨著行政執(zhí)法投入成本的上升，每上升一個單位量成本的處罰威懾效果邊際收益卻遞減，因此又需要為規(guī)章罰款確定一定的限額，使規(guī)章設(shè)定罰款保持適當(dāng)?shù)耐厮?，以避免因設(shè)定過高的數(shù)值而帶來負(fù)效應(yīng)?！耙?guī)章設(shè)定罰款限額”是對某一區(qū)域所有規(guī)章罰款數(shù)額的整體規(guī)制，影響了批量規(guī)章的罰款數(shù)額的設(shè)定，更要注重行政執(zhí)法成本投入與市場主體規(guī)避之間的博弈均衡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化的情況下，通過調(diào)整罰款數(shù)額使其實(shí)威懾力保持適當(dāng)水平。

三、地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的實(shí)證分析

G省人大常委會于2020年修訂通過《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，相較于2012年的標(biāo)準(zhǔn)大幅提高了規(guī)章罰款限額，使G省規(guī)章罰款限額在同期處于全國最高水平。下文將通過《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》歷次修訂的縱向比較及與其他省(自治區(qū)、直轄市)的橫向比較，來分析確定規(guī)章罰款限額時需要著重考慮的幾個問題。

(一)G省政府規(guī)章罰款限額立法情況

《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》于1996年出臺，歷經(jīng)2012年和2020年兩次修訂。為便于分析，本文將該規(guī)定立法及修法主要內(nèi)容整理后，形成表1：

表1 《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》對規(guī)章設(shè)定罰款的限額標(biāo)準(zhǔn)

G省1996年規(guī)定的罰款限額不超過3萬元，同時區(qū)分公民、法人或者其他組織等不同違法主體，對法人或者其他組織區(qū)分了是否為生產(chǎn)經(jīng)營行為，且對法人或者其他組織在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的違法行為區(qū)分是否有違法所得設(shè)定了不同的罰款限額。整體上來說，1996年出臺的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，是立法者基于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀情況所做的推定：一是認(rèn)為法人或者其他組織違法行為危害性強(qiáng)于公民且給付能力強(qiáng)于公民，二是生產(chǎn)經(jīng)營行為的違法程度大于非生產(chǎn)經(jīng)營行為。(15)參見胡若溟：《地方規(guī)章設(shè)定罰款限額問題研究》，載《公法研究》2013年第1期，第131頁。這樣的推定符合“過罰相當(dāng)原則”的要求，又考慮了當(dāng)時公民、法人或者其他組織在市場經(jīng)濟(jì)中的地位以及對行政罰款的給付能力具有較大差異，因此，作出這樣的區(qū)分規(guī)定與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)。

2012年，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》經(jīng)過修訂，將規(guī)章設(shè)定罰款限額從不超過3萬元提高至不超過10萬元，并取消了經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為的違法行為分類，同時對公民、法人或者其他組織區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為設(shè)定不同的限額。提高限額的原因在于：由于G省2012年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已較1996年提高不少，最高3萬元的罰款額度對一些獲利較大的違法行為的威懾和懲戒效果相對減弱，有些公民、法人或者其他組織出現(xiàn)知法犯法的情形，在繳交罰款后繼續(xù)實(shí)施違法行為，這對行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理造成了難題，不利于維護(hù)社會秩序和優(yōu)化市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》在2012年修訂時大幅度提高了罰款限額，并取消了經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為的違法行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，考慮到不同領(lǐng)域違法行為的社會危害性不同，對直接涉及公共安全、環(huán)境安全、人身和財產(chǎn)安全等行政管理重要領(lǐng)域的違法行為設(shè)定了更高的罰款限額。此外，考慮到規(guī)章按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款，有超越規(guī)章立法權(quán)限設(shè)定“沒收違法所得”處罰種類之嫌，刪除了按違法所得倍數(shù)計算罰款的規(guī)定。

2020年，G省人大常委會再次修訂《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》。根據(jù)依法行政的實(shí)際需要，為了更好地發(fā)揮政府規(guī)章在維護(hù)社會秩序中的作用，通過規(guī)章立法加大對嚴(yán)重違法行為的處罰力度，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》的修訂被再次提上修法日程。2020年修訂的主要內(nèi)容包括：一是提高了規(guī)章設(shè)定罰款限額。將一般領(lǐng)域違法行為罰款的最高限額從5萬元提高至20萬元，將特殊領(lǐng)域違法行為罰款的最高限額從10萬元提高至30萬元，以此加大對嚴(yán)重違法行為的行政處罰力度，此罰款限額在同期處于全國最高水平。二是取消了主體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，不對公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額，但同時明確要求在規(guī)章立法中根據(jù)過罰相當(dāng)原則對公民、法人或者其他組織以及法人或者其他組織的責(zé)任人違反行政管理秩序的行為設(shè)定不同的罰款幅度。三是考慮到“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”等領(lǐng)域的重要性，將“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”相關(guān)違法行為列入特殊領(lǐng)域違法行為的范疇。

(二)地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的考慮因素

從《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂歷史過程來看，其修訂內(nèi)容不僅僅體現(xiàn)在“罰款限額”的提高，罰款限額區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)(即罰款限額的規(guī)定模式)也在不斷調(diào)整。本文擬從相關(guān)法律法規(guī)、政府規(guī)章的立法實(shí)例以及其他省(自治區(qū)、直轄市)的限額規(guī)定模式等多方面進(jìn)行實(shí)證分析(具體見表2)，結(jié)合G省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的橫向、縱向比較，梳理和歸納《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》2020年修訂時基于相關(guān)法理和實(shí)際情況對幾個重要因素的考慮。

表2 各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章設(shè)定罰款限額及制度安排對比情況(16)本表數(shù)據(jù)來源于“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”和“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計截止日期為2022年6月15日。表中，是否區(qū)分主體，是指是否區(qū)分公民、法人或者其他組織；是否區(qū)分行為，是指是否區(qū)分生產(chǎn)經(jīng)營行為、非生產(chǎn)經(jīng)營行為；是否區(qū)分違法領(lǐng)域，是指是否區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為、特別領(lǐng)域違法行為。還有，其他制度安排是指：(1)明確規(guī)章設(shè)定罰款時應(yīng)當(dāng)遵循的原則；(2)確需超過限額的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)；(3)對同一違法行為，市規(guī)章罰款數(shù)額不得超過省級規(guī)章罰款數(shù)額；(4)明確建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。經(jīng)統(tǒng)計：31個省(自治區(qū)、直轄市)中，有6個省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定自1996年或1997年制定以來未進(jìn)行過修訂；21個省(自治區(qū)、直轄市)在2012年至2022年之間進(jìn)行了修訂，內(nèi)蒙古和北京分別于2003年、2007年有過修訂，河北、青海兩省則未能查到相關(guān)情況。

省份最高限額(萬元)是否區(qū)分主體是否區(qū)分行為是否區(qū)分有無違法所得是否區(qū)分違法領(lǐng)域是否有其他制度安排出臺時間遼寧省3否是是否否1996年黑龍江省5否是是否是:(2)1996年海南省3否是是否是:(1)(2)(3)1996年新疆維吾爾自治區(qū)3是是是否否1996年重慶市3否是否否是:(1)(2)1997年內(nèi)蒙古自治區(qū)3否是是否否2003年修改北京市10否否否是是:(1)2007年修正福建省20否否否是是:(1)2012年修改江蘇省15是是否是否2014年修訂上海市30否否否否是:(1)(2)2014年修正河南省20否否否是是:(1)(4)2016年修訂云南省20否否否否是:(1)2016年修訂山東省20否否否是是:(1)2017年修訂吉林省10否否否是是:(1)2017年修改四川省10否否否是否2017年修改陜西省10是否否是是:(1)(4)2017年修改江西省20是是否是是:(1)2018年修正湖南省15否是是否是:(1)2018年修訂西藏自治區(qū)10是否否是是:(2)2018年修正甘肅省10否否否是否2018年修訂廣東省30否否否是是:(1)(3)2020年修訂寧夏回族自治區(qū)3否是是否是:(2)2021年修正山西省20是是否是是:(3)2021年修改浙江省10否否否是是:(1)2021年修正廣西壯族自治區(qū)20否否否是是:(3)2021年修訂貴州省3否是是否是:(2)2021年修正安徽省20否否否是是:(2)2022年修正

省份最高限額(萬元)是否區(qū)分主體是否區(qū)分行為是否區(qū)分有無違法所得是否區(qū)分違法領(lǐng)域是否有其他制度安排出臺時間湖北省15否是是否是:(1)2022年修改河北省未能通過網(wǎng)絡(luò)檢索到相關(guān)資料青海省未能通過網(wǎng)絡(luò)檢索到相關(guān)資料

1.罰款限額數(shù)值的確定

2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》大幅度提高了政府規(guī)章罰款限額，規(guī)定違反一般領(lǐng)域行政管理秩序的行為罰款不超過20萬元，違反特定領(lǐng)域行政管理秩序的行為罰款不超過30萬元。主要考慮以下幾個因素：一是規(guī)章罰款限額偏低，在部分行政管理領(lǐng)域缺乏懲處力度，難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。2012年修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，規(guī)章對公民一般領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款不超過100元，對公民特定領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款不超過1000元。針對市場監(jiān)管領(lǐng)域的一些獲利較高的違法行為，規(guī)章在上述罰款限額內(nèi)設(shè)定罰款的懲處力度較弱，難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。比如，《G省出租汽車經(jīng)營管理辦法(2017)》第31條，針對“假冒出租車”“黑的士”等違法行為，對個人僅規(guī)定處罰1000元以下罰款。而在實(shí)踐中，上述違法行為的違法所得或遠(yuǎn)超過1000元，其對出租車運(yùn)營市場的影響或損益可能遠(yuǎn)超該罰款數(shù)額。該規(guī)章基于罰款限額上限1000元的規(guī)定而設(shè)置的1000元以下罰款不符合過罰相當(dāng)原則，同時也會導(dǎo)致執(zhí)法個案中的裁量不符合比例原則。二是從近年來法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法情況來看，提高罰款數(shù)額、加大處罰力度已成為明顯的立法趨勢，尤其在公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人身和財產(chǎn)安全等重要領(lǐng)域更為突出。比如，2014年修訂的《食品安全法》、2018年修訂的《大氣污染防治法》以及2019年修訂出臺的《G省河口灘涂管理條例》均大幅提高了罰款數(shù)額。(17)2014年修訂的《中華人民共和國食品安全法》，對大部分食品安全違法行為的罰款數(shù)額起點(diǎn)都有較大幅度的提高，對違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，從“并處二千元以上五萬元以下罰款”提高至“并處五萬元以上十萬元以下罰款”，貨值金額1萬元以上的，從“并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”調(diào)高至“并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。2018年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》取消了原對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額。2019年修訂出臺的《G省河口灘涂管理條例》，第31條對“未按批準(zhǔn)的位置和界限施工又不改正，或擅自改變開發(fā)利用項目的用途、范圍的”違法行為，其罰款數(shù)額從“可以處一萬元以上五萬元以下罰款”修改為“可以處一萬元以上十萬元以下罰款”，將最高額從5萬元提高至10萬元。規(guī)章在懲處力度方面與法律法規(guī)相銜接，加大行政處罰力度，也是維護(hù)法制統(tǒng)一的需要。三是規(guī)章設(shè)定罰款限額應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理確定，其他省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額可以作為參考。近年來，G省經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，居民收入水平持續(xù)提高。2020年，G省地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入分別較2012年增長了94.29%、73.35%、66.27%、91.06%(具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)見表3)；至2020年，G省GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)連續(xù)32年排名全國第一，2020年G省人均GDP排名全國第6，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入均位居全國前列。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升的情況下，如果罰款數(shù)額一直保持不變，則行政罰款的威懾效應(yīng)會相應(yīng)降低。以2012年版《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》要求規(guī)章對個人設(shè)定罰款最高1000元為例，用該數(shù)額在人均GDP或者人均可支配收入中所占的比重來衡量威懾成本具有一定的評價意義。(18)同注，第132頁。從表3可以看出，占比數(shù)值減少代表著1000元的罰款懲戒力度減弱，對違法主體的威懾作用降低，這與過罰相當(dāng)原則和比例原則不符。因此，有必要提高政府規(guī)章罰款限額，使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

表3 G省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況(19)廣東統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查總隊編：《廣東統(tǒng)計年鑒——2021》，中國統(tǒng)計出版社2021年版。

此外，從其他省(自治區(qū)、直轄市)對規(guī)章罰款限額的相關(guān)規(guī)定看，自2012年以來，福建、湖北、江蘇、上海、河南、云南、山東、吉林、四川、陜西、江西、湖南、西藏、甘肅、山西、廣西等地已相繼通過修正案，大幅提高規(guī)章罰款限額。現(xiàn)有的29個省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章罰款限額相關(guān)規(guī)定中，上海市早在2014年就確定規(guī)章罰款最高限額為30萬元，而福建早在2012年就確定規(guī)章罰款最高限額為20萬元，新近修訂的云南(2016年)、河南(2016年)、山東(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、廣西(2021年)、安徽(2022年)7個省(自治區(qū))規(guī)定最高限額為20萬元，其他省(自治區(qū)、直轄市)均低于20萬元。從各地修訂的時間節(jié)點(diǎn)及限額數(shù)值來看，福建2012年人均GDP為52961.77元,高于全國平均水平,位列全國第9位，其規(guī)定的20萬元最高罰款限額與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)，同時也具有一定前瞻性；貴州和寧夏兩省(自治區(qū))于2021年分別通過修正和打包修訂的方式對“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，但僅對其中關(guān)于規(guī)章制定主體的表述做調(diào)整，不涉及罰款限額及罰款限額規(guī)定模式的修改，兩省(自治區(qū))仍保持最高3萬元的限額，與貴州、寧夏兩省(自治區(qū))2021年度分別位列全國第28位和第31位的人均GDP水平基本相適應(yīng)。此外，部分省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定目前尚未進(jìn)行修訂，其罰款限額數(shù)值雖然能與立法當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本匹配，但隨著時間推移和地方經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，該數(shù)值已與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。從橫向比較來看，G省提高規(guī)章設(shè)定罰款限額符合其經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀情況。

2.是否區(qū)分公民、法人或者其他組織

2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》取消了主體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，不對公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額。主要考慮以下幾個方面的因素：一是由于行政管理活動的復(fù)雜性，違法主體的區(qū)分并不能完全符合所有行政管理領(lǐng)域的特點(diǎn)。2012年版的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》對公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額，其主要考量是法人或者其他組織的違法危害性一般高于公民，且法人或者其他組織的支付能力強(qiáng)于公民。但基于上述考量標(biāo)準(zhǔn)，對公民個人違法行為設(shè)定的罰款限額大大低于法人或者其他組織違法行為罰款限額，從法理上有悖于《行政處罰法》規(guī)定的過罰相當(dāng)原則，因為在實(shí)踐中個人或者法人、其他組織實(shí)施的違法行為，在社會危害性的評價方面可能存在等同或差異的不同情況。因此，在規(guī)章罰款限額的具體制度設(shè)計中，對不同違法主體設(shè)定不同限額的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在一定的不合理之處。二是區(qū)分不同主體設(shè)定差別較大的罰款限額，給政府規(guī)章立法和行政執(zhí)法實(shí)踐帶來一定操作難度。比如，《G省出租汽車經(jīng)營管理辦法(2017年)》，針對“假冒出租車”的行為，對單位設(shè)定了5000元以上1萬元以下罰款，但按照2012年版的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，對個人頂格處罰也只能設(shè)定不超過1000元罰款。上述違法行為由單位和個人實(shí)施的社會危害性相當(dāng)，但囿于罰款限額規(guī)定而造成罰款數(shù)額懸殊較大。同時，上述行為在行政執(zhí)法實(shí)踐中也較難區(qū)分是公民個人行為還是法人或者其他組織行為，易產(chǎn)生“單位轉(zhuǎn)嫁給個人”以逃避較高額度罰款的可能性。

3.是否區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為

隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府立法的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向社會治理，尤其是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)”三大領(lǐng)域，部分立法事項直接關(guān)系人身健康和生命財產(chǎn)安全。針對上述領(lǐng)域發(fā)生了一些社會危害性較為嚴(yán)重的違法行為，有必要加大行政處罰力度，以更嚴(yán)厲的法律責(zé)任予以警示和懲戒。在2020年《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂草案起草過程中，該省司法廳召開專家論證會，與會專家均認(rèn)為，設(shè)定行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為設(shè)定不同的限額。同時，提出建議將“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”相關(guān)違法行為列入特殊領(lǐng)域違法行為的范疇，主要考慮因素：一是考慮到歷史文化保護(hù)具有保護(hù)人類共同記憶的現(xiàn)實(shí)意義，同時兼具文化價值和經(jīng)濟(jì)價值，文物、歷史建筑等相關(guān)器物或者設(shè)施被破壞后一般不可復(fù)原，因此有必要加強(qiáng)保護(hù)；二是考慮到食品藥品安全與人民群眾身體健康和生命安全關(guān)系緊密，發(fā)生違法行為時的社會危害性大。因此，有必要對“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為加大行政處罰力度，對相關(guān)違法行為加強(qiáng)懲處。從表2可以看出，2012年及以后對規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有上海、云南、湖南、寧夏、貴州、湖北6個省(自治區(qū)、直轄市)的制度設(shè)計沒有區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為。

4.是否區(qū)分經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為

2012年版《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂時，已取消了經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即不再區(qū)分經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為設(shè)定不同的罰款限額。其修訂的理由主要在于：行政管理涉及社會生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，對經(jīng)濟(jì)社會中的違法行為進(jìn)行經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為兩個維度劃分，并不能完全符合所有行政管理領(lǐng)域的特點(diǎn)，違法行為的社會危害性與該行為是否屬于經(jīng)營行為并沒有必然的聯(lián)系，以違法行為的經(jīng)營性與非經(jīng)營性為標(biāo)準(zhǔn)確定罰款限額，很難使政府規(guī)章體現(xiàn)“過罰相當(dāng)原則”。因此，G省2020年在修訂“規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定”時，沒有對此區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)再做討論和規(guī)定。從表2可以看出，2012年及以后對規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有江蘇、江西、湖南、寧夏、山西、貴州、湖北7個省(自治區(qū))保留了經(jīng)營行為和非經(jīng)營行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。從上述數(shù)據(jù)來看，在規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中不對違法行為是否為經(jīng)營行為或非經(jīng)營行為做區(qū)分已成為近年來各地主流的制度設(shè)計模式。

5.其他制度設(shè)計考量

對比各省(自治區(qū)、直轄市)關(guān)于規(guī)章設(shè)定罰款限額的相關(guān)規(guī)定，除上述幾項重要的制度設(shè)計和安排以外，仍有部分內(nèi)容值得探討和考慮。一是關(guān)于是否區(qū)分有無違法所得。1996年出臺的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》包括“按違法所得的倍數(shù)計算罰款數(shù)額”相關(guān)內(nèi)容，但G省在2012年修訂該規(guī)定時已刪除，其理由是：既以違法所得的倍數(shù)計算罰款又規(guī)定最高限額的計算罰款模式，易造成按違法所得倍數(shù)計算后超過限額的尷尬局面，在規(guī)章立法實(shí)踐中較難操作；且“沒收違法所得”或者“以違法所得倍數(shù)計算罰款數(shù)額”的制度設(shè)計，有違反《行政處罰法》關(guān)于規(guī)章設(shè)定罰款種類限制規(guī)定的嫌疑。2012年及以后對規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有湖南、寧夏、湖北3個省(自治區(qū))保留了有無違法所得的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)或按違法所得倍數(shù)計算罰款的模式。二是關(guān)于是否有規(guī)章設(shè)定罰款超過限額的例外規(guī)定。《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》歷來未對此作出規(guī)定。從表2可以看出，現(xiàn)有的29個省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中，僅有黑龍江、海南、重慶、上海、西藏、寧夏、貴州、安徽8個省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定規(guī)章設(shè)定罰款需要超限額的應(yīng)當(dāng)報省級人大常委會批準(zhǔn)。數(shù)據(jù)表明，對超出限額作出例外規(guī)定的情況屬于少數(shù)。在法律法規(guī)日漸完善的情況下，或者已有法律法規(guī)制度規(guī)范密度已經(jīng)很明晰的情況下，規(guī)章設(shè)定罰款應(yīng)當(dāng)保持一定的“謙抑”。當(dāng)在限額規(guī)定范圍內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)個案正義時，考慮到法律法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限更大且無罰款數(shù)額限制，應(yīng)當(dāng)考慮通過提請制定法律或者地方性法規(guī)規(guī)定更高數(shù)額罰款，或者設(shè)定其他種類的罰款以提升懲戒效果。三是關(guān)于是否在制度中明確規(guī)章設(shè)定罰款應(yīng)當(dāng)遵循的原則。雖然“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定的主要立法目的是 “確定限額”，但“罰款限額”不等同于“罰款數(shù)額”，限額是對規(guī)章設(shè)定罰款的最高限額進(jìn)行規(guī)制，其為政府規(guī)章立法設(shè)定罰款的數(shù)額選擇提供了取值區(qū)間，但并非每一部政府規(guī)章立法都按最高額設(shè)定罰款，仍需要在具體的規(guī)章立法中遵循過罰相當(dāng)原則和比例原則，根據(jù)不同的違反行政管理秩序行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及對社會的危害程度，對公民、法人或者其他組織以及法人或者其他組織的責(zé)任人設(shè)定不同幅度的罰款。從表2可以看出，現(xiàn)有的29個省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中，包括G省在內(nèi)的15個省(自治區(qū)、直轄市)明確了政府規(guī)章設(shè)定罰款時應(yīng)當(dāng)遵循的原則；此外，河南、陜西兩省做了更加細(xì)致的規(guī)定，明確要求建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，對規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰及其執(zhí)行提出了更高要求。

四、規(guī)章設(shè)定罰款限額的改進(jìn)建議

從2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》與其他省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定的比較來看，部分省(自治區(qū)、直轄市)的政府規(guī)章罰款限額有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而調(diào)整的趨勢；同時，部分省(自治區(qū)、直轄市)在修訂相關(guān)規(guī)定時對限額相關(guān)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，如不再區(qū)分主體和行為，賦予了政府規(guī)章設(shè)定罰款時適應(yīng)不同違法行為具體情況的裁量空間，能更符合過罰相當(dāng)原則和比例原則要求，有效解決政府規(guī)章設(shè)定罰款的實(shí)踐問題，也能更好地保障政府規(guī)章設(shè)定罰款的制度剛性，從而提升地方政府規(guī)章在地方法治實(shí)踐中的價值。但綜合考察各省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定，仍有以下幾個方面的問題值得注意：一是限額的確定仍缺乏科學(xué)合理的方式。規(guī)章罰款限額是一個具體的“數(shù)值”，在立法技術(shù)上仍然沒有科學(xué)的計算公式來精準(zhǔn)的確定量化數(shù)值。二是限額的調(diào)整時機(jī)把握方面仍沒有科學(xué)合理的機(jī)制。從表2列舉的各省修訂的時間節(jié)點(diǎn)來看，有6個省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定自1996年或1997年制定以來沒有進(jìn)行過修訂，21個省(自治區(qū)、直轄市)在2012年至2022年之間進(jìn)行了修訂，修訂的時間并未呈現(xiàn)出一定規(guī)律，無法反映出是否建立或形成了某種固定的調(diào)整機(jī)制。三是G省以及部分省(自治區(qū)、直轄市)不區(qū)分主體、行為和違法領(lǐng)域的罰款限額設(shè)定模式，成為新近修訂的新趨勢。這種模式使得約束“規(guī)章設(shè)定罰款”的規(guī)范密度下降，使政府規(guī)章立法設(shè)定罰款的裁量空間變大，但對政府規(guī)章設(shè)定罰款的指導(dǎo)和規(guī)范功能也隨之減弱，這對政府規(guī)章立法及其監(jiān)督帶來了新的挑戰(zhàn)。

通過解析《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂的考量因素，從縱向和橫向兩個維度對其規(guī)定模式進(jìn)行比較分析，對“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定的完善和改進(jìn)以及規(guī)章立法監(jiān)督工作提出以下建議。

(一)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整規(guī)章罰款限額

行政罰款的設(shè)定要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而適當(dāng)調(diào)整，這在某種意義上相當(dāng)于遵循動態(tài)的過罰相當(dāng)原則，是實(shí)現(xiàn)法律公正的必要選擇和制度安排。(20)同注，第25頁。按照威懾的經(jīng)濟(jì)理論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、居民人均可支配收入提高以及物價水平上漲或者通貨膨脹等情況之下，罰款的限額不相應(yīng)提高，將影響規(guī)章設(shè)定罰款的數(shù)額在部分個案中難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致威懾作用下降。為此，通過提高規(guī)章罰款限額或者數(shù)額使違法成本增加從而警示、教育和懲戒違法行為，是立法者需要考慮的法治實(shí)現(xiàn)路徑之一。(21)在規(guī)章立法威懾效力不足的情況下，立法個案中為提高行政處罰力度，還可以通過調(diào)整或者上升地方性法規(guī)立法的方式解決。針對部分省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額未做調(diào)整或者數(shù)額與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配的問題，建議做幾個方面的考慮：

一是應(yīng)當(dāng)建立規(guī)章罰款限額的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。行政處罰法對“地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”明確授權(quán)由省級人大常委會確定，其背后考量的是地區(qū)差異以及地方結(jié)合實(shí)際對限額進(jìn)行調(diào)整的靈活性。根據(jù)現(xiàn)行行政處罰法以及相關(guān)法律法規(guī)，對規(guī)章罰款限額的調(diào)整以及罰款數(shù)額的調(diào)整尚無更具體的規(guī)范要求和更為科學(xué)合理的機(jī)制，這也導(dǎo)致各省份在調(diào)整時間方面有較大差異，從而導(dǎo)致各省份的罰款限額數(shù)值橫向比較來看缺乏規(guī)律，或部分地區(qū)的罰款限額無法匹配其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從G省的實(shí)踐來看，調(diào)整規(guī)章罰款限額這項工作的啟動是由政府立法工作者基于政府規(guī)章立法設(shè)定罰款工作的實(shí)際需求驅(qū)動，從而由省政府提出議案提請省人大常委會對《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》進(jìn)行立項修訂。其在立法過程中對限額提高進(jìn)行論證時有參考經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相關(guān)因素，但修法或者調(diào)整并未直接以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到某個指標(biāo)值作為契機(jī)或者啟動項，在調(diào)整的時機(jī)把握方面具有隨意性。為此，建議各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際，結(jié)合地區(qū)生產(chǎn)總值和地區(qū)全體居民人均可支配收入等相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長情況，建立科學(xué)合理的規(guī)章罰款限額調(diào)整機(jī)制，其實(shí)現(xiàn)路徑可以通過經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法設(shè)定計算公式或者推演模型，使規(guī)章罰款限額可以在一定周期屆滿前根據(jù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長情況同步匹配提升，或建立以某項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為基數(shù)的觸發(fā)機(jī)制，以確保在立法和執(zhí)法實(shí)踐中部分規(guī)章罰款數(shù)額不因時間推移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素而喪失合理性。綜上，規(guī)章罰款限額應(yīng)當(dāng)“適時”動態(tài)調(diào)整，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保持政府規(guī)章罰款的適度威懾力。

二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章罰款限額的數(shù)值確定方式，使“數(shù)值”合理適當(dāng)。行政罰款的重要作用就是通過對違法者課以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、加大違法成本來實(shí)現(xiàn)懲戒功能，因此行政罰款的數(shù)額和幅度設(shè)定應(yīng)當(dāng)以全體潛在違法者的財產(chǎn)狀況作為基礎(chǔ)，并考慮違法者的違法成本和守法成本的效益對比。(22)同注，第25頁。作為行政管理相對人的公民、法人和其他組織會通過“罰款限額”和“罰款數(shù)額”衡量違法成本。在刑法懲罰的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，有關(guān)學(xué)者考慮更多懲罰威懾設(shè)計中的結(jié)構(gòu)問題，將貝克爾的理性威懾模型進(jìn)行擴(kuò)展，將收入差距、勞動力市場狀況等因素納入理性犯罪決策模型中，并開創(chuàng)性地應(yīng)用經(jīng)驗研究工具，對刑法威懾、死刑判罰及收入差距對犯罪供給的彈性做了嘗試估計，(23)同注，第19頁。這一點(diǎn)也能為建立行政罰款計算模型提供理論參考。在國外立法實(shí)踐中，美國的《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法(1990)》確立了根據(jù)通貨膨脹自動調(diào)整民事罰款數(shù)額的機(jī)制，明確政府需要適宜的實(shí)施法律，根據(jù)生活成本(全美物價水平)調(diào)整民事罰款數(shù)額，確保民事罰款的威懾力不被削弱或者扭曲；(24)參見李海婷：《罰款數(shù)額的確定及調(diào)整機(jī)制》，載《廣西政法干部管理學(xué)院學(xué)報》2010年第1期，第129頁。芬蘭《交通法規(guī)》對于交通違章的罰款采取“累進(jìn)制”的數(shù)額計算方式，與違章者的收入(稅后工資)掛鉤，考慮到了不同的潛在違法者經(jīng)濟(jì)承受能力，符合比例原則的要求。(25)參見馮少杰：《芬蘭：安全是交通管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿——訪赫爾辛基市警察局交通管理督察長》，載《法制日報》2013年1月15日第9版。

在實(shí)踐壓力下，我國部分省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額相關(guān)規(guī)定面臨調(diào)整，對規(guī)章罰款限額“數(shù)值”的調(diào)整，需要以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要決定因素，并綜合考慮罰款的成本效益、個體的經(jīng)濟(jì)承受能力(財產(chǎn)狀況)建立計算模型，以此來確定合理的限額數(shù)值。此外，從各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額調(diào)整的橫向比較以及G省歷次修改的數(shù)值變化來看，罰款限額“數(shù)值”的確定還需要遵從兩個原則：一是需要具有適度前瞻性。由于對限額的立法調(diào)整會相對滯后，因此限額“數(shù)值”要適應(yīng)未來若干年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化情況，需要適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)增長變量的因素。二是需要具有一定“謙抑性”。罰款限額需要與地方政府規(guī)章在法律法規(guī)體系(中國特色社會主義法律體系)中所處的位階層級以及其功能相關(guān)聯(lián)，所以在前瞻的基礎(chǔ)上又需要有所克制，做到合理且適度。

(二)賦予地方政府規(guī)章設(shè)定罰款合理適度的裁量空間

政府規(guī)章立法仍屬于行政行為，需要受到立法規(guī)制，即由立法對政府規(guī)章設(shè)定罰款的裁量權(quán)進(jìn)行約束。日本學(xué)者下山憲治等所著的《行政法》提出，行政(機(jī)關(guān))在使用法律解決個別(公民)的申請或解決糾紛的時候，對于個別事件認(rèn)定中相對柔性的適當(dāng)判斷余地是有必要的，但需要由法律對行政機(jī)關(guān)的行為予以制約和“束縛”，這種法律的“束縛”就稱之為“裁量統(tǒng)制”。(26)下山憲治、友岡史仁、筑紫圭一：《行政法》，日本評論社べーシック·シリーズ=NBS，第80頁。立法對行政自由裁量權(quán)的配置具有基礎(chǔ)意義；立法配置在形式上和技術(shù)上要解決的是規(guī)范的密度問題，其目的在于確定授予必要但又不過度的裁量權(quán)；立法對裁量權(quán)的配置，要解決的是規(guī)則和裁量之間的適當(dāng)平衡，歸根到底是立法規(guī)范的密度問題，因此在立法環(huán)節(jié)，就應(yīng)重視取消不必要的裁量和保留必要的裁量之間的平衡。(27)同注，第19-23頁。在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的研究語境中，需要立法機(jī)關(guān)即省級人大常委會在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的模式方面予以考慮和設(shè)計，對政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的授權(quán)做概括式規(guī)定，即模糊主體、行為等區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，使限額規(guī)制下的規(guī)章立法在設(shè)定罰款時既受到一定約束，但同時又具有一定的裁量空間，即可以適度自由裁量。這種“適度”使規(guī)章設(shè)定罰款限額的約束以及規(guī)章設(shè)定罰款的自主性之間達(dá)到平衡，確保規(guī)章設(shè)定罰款在規(guī)則約束下更為規(guī)范，又能利用裁量空間在具體的立法例中實(shí)現(xiàn)個案正義。

從新近修訂的趨勢來看，不區(qū)分主體、行為，但區(qū)分違法領(lǐng)域，對規(guī)章設(shè)定罰款限額進(jìn)行概括式規(guī)定的模式，或成為自由裁量空間較為適宜的設(shè)定模式。一是地方立法是授權(quán)性的總體規(guī)范。對具體行政管理實(shí)際不可能面面俱到，進(jìn)行概括式的規(guī)定，可以給予政府在制定規(guī)章時的自主性，保留一定的裁量空間。這里的裁量空間，可以讓政府在具體的事務(wù)中更好地結(jié)合情況，規(guī)定相應(yīng)的罰款額度。二是省級人大常委會的限額規(guī)定主要解決的是規(guī)章罰款的上限問題，也就是一個終極限額，并明確了應(yīng)當(dāng)遵循過罰相當(dāng)原則，為政府規(guī)章針對不同的具體情況規(guī)定相應(yīng)的罰款，作出原則性、限制性的規(guī)定，更符合立法和執(zhí)法的實(shí)際，充分尊重和考慮了政府立法和行政執(zhí)法一線工作的需求。

(三)加強(qiáng)對地方政府規(guī)章立法的監(jiān)督指導(dǎo)，保障罰款限額規(guī)定的貫徹落實(shí)

《行政處罰法》整體的制度設(shè)計對地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的相關(guān)規(guī)定比較抽象，這在立法技術(shù)方面對規(guī)章設(shè)定罰款的指導(dǎo)性功能不足。在目前的理論研究和規(guī)章立法實(shí)踐中，尚未對罰款設(shè)定的規(guī)則形成較為系統(tǒng)性和規(guī)律性的認(rèn)識。《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》以及部分省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定，雖然明確了規(guī)章設(shè)定罰款的原則，但在制度設(shè)計時降低了規(guī)范密度，使規(guī)章設(shè)定罰款的裁量空間擴(kuò)大。因此，在立法實(shí)踐中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對政府規(guī)章立法的指導(dǎo)和監(jiān)督。一是負(fù)責(zé)對地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查的機(jī)關(guān)，要加大對政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督力度，加強(qiáng)對規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的合法性和合理性審查，尤其需要考察違法行為的實(shí)際情況和其他相關(guān)因素，注重對罰款數(shù)額和幅度設(shè)定的合理性及其可執(zhí)行性進(jìn)行評估。二是要通過備案審查加強(qiáng)對政府規(guī)章立法工作的指導(dǎo)。在《行政處罰法》作出授權(quán)以及省級人大常委會對“政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”進(jìn)行具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從立法技術(shù)等方面提升政府規(guī)章設(shè)定罰款的精細(xì)化程度，指導(dǎo)政府立法工作者在具體的政府規(guī)章立法中，結(jié)合規(guī)范行為或者事項的實(shí)際情況，綜合考慮違法成本、違法危害程度以及違法主體承受能力等因素進(jìn)行立法個案裁量，使規(guī)定的罰款數(shù)額更符合實(shí)際，使“政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”的相關(guān)規(guī)定能得到有效貫徹實(shí)施。三是要指導(dǎo)政府立法工作者進(jìn)一步更新立法工作理念。罰款是行政處罰種類中使用最多的種類，在地方行政管理活動中對違法行為進(jìn)行懲戒的重要手段。但罰款從來不是萬能的，正如前文所述，在政府規(guī)章立法過程中要注重“謙抑”，地方立法工作者需要進(jìn)一步更新行政處罰設(shè)定的工作理念，推進(jìn)政府規(guī)章立法樹立正確的設(shè)定罰款的理念，嚴(yán)格遵循行政處罰設(shè)定的相關(guān)原則，堅持過罰相當(dāng)原則，防止滋生“以罰代管”的情況。