林志云 林洪升

黨的十八大以來，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，廣州天河區(qū)人大常委會2013年率先在廣東人大系統(tǒng)開展參與式預(yù)算監(jiān)督。經(jīng)過持續(xù)不斷的實踐和在法律框架上的工作創(chuàng)新，天河區(qū)人大常委會的參與式預(yù)算監(jiān)督被全國人大預(yù)算工委簡報專題介紹并推廣，這是基層人大開展全過程人民民主、管好政府“錢袋子”，對財政預(yù)算資金在事前、事中、事后監(jiān)督的生動體現(xiàn)，也是陽光預(yù)算、民主預(yù)算的生動體現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會提出“人大審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，要求加強對相關(guān)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，提出有效、可行的意見建議，著力推動解決突出矛盾，推動建立健全解決問題的長效機制。加強對支出績效和政策目標(biāo)落實情況的監(jiān)督，推動建立健全預(yù)算績效管理機制。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，部署加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，并明確要求“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

天河區(qū)財政部門主導(dǎo)開展部門績效評估已有十多年之久，但是由天河區(qū)人大常委會委托第三方進行績效評估，特別是對部門執(zhí)行預(yù)算后的績效評估，這是第一次，同時也是人大開展預(yù)算監(jiān)督中正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、法律監(jiān)督的深化和具體化，也是人大開展參與式預(yù)算監(jiān)督的延續(xù)和升級，具有現(xiàn)實性、針對性、探索性和迫切性，也是貫徹中央人大工作會議的一個重要方向。

財政預(yù)算監(jiān)督和編制預(yù)算評估的探索

天河區(qū)人大常委會和天河區(qū)政府有關(guān)部門從2013年開始探索參與式預(yù)算，增強預(yù)算編制的規(guī)范、透明，同時引入預(yù)算編制的績效指標(biāo)和第三方績效評估。2014年天河區(qū)財政局引入第三方評估15個部門預(yù)算的編制績效。同年，天河區(qū)人大常委會專門聘請第三方評估天河區(qū)安監(jiān)局和區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局兩個部門的預(yù)算編制績效，評估效果突出。區(qū)安監(jiān)局原公共安全項目編制預(yù)算為870萬元，被評估后調(diào)整為400萬元，預(yù)算額減少470萬元；區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局環(huán)衛(wèi)車隊服務(wù)外包預(yù)算為5 500萬元，被評估后調(diào)整為5 100萬元，預(yù)算額減少400萬。2021年，天河區(qū)人大常委會引入第三方，對兩個部門的重點項目進行績效評估。

天河區(qū)人大常委會通過初步介入預(yù)算、參與式預(yù)算與引入第三方評估，有效地提升部門預(yù)算編制的公開性、規(guī)范性、科學(xué)性。從2014年到2022年，天河區(qū)人大常委會每年都對六個部門預(yù)算編制進行“三審”，即人大代表提前介入初審、預(yù)算審議和會議審議。

正因多年堅持對財政預(yù)算編制進行參與式預(yù)算監(jiān)督方式的創(chuàng)新，2019年，天河區(qū)人大常委會被省人大常委會評為創(chuàng)新財政預(yù)算監(jiān)督的先進案例，區(qū)財政局被國務(wù)院檢查組評為廣州市績效開展的先進單位。2021年，全國人大預(yù)算工委專題介紹廣州天河區(qū)人大常委會開展參與式預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗和做法。

全面績效管理的難點和第三方評估的價值

“全面實行績效管理”是黨的十九大報告的要求，也是加強治理能力的表現(xiàn)，但是當(dāng)前全面實施績效管理的深入推進存在著不少難點、痛點。第一，績效管理多著重于部門預(yù)算編制績效，對部門預(yù)算執(zhí)行績效和政策績效關(guān)注度不高，因而無力制止政府“拍腦袋”式?jīng)Q策和“政績工程”式浪費。為達成既定工作目標(biāo)，原有預(yù)算只能進行多次有幅度的調(diào)整，年初預(yù)算編制效果漸失（表1）。

表1 天河區(qū)預(yù)算調(diào)整情況（單位：億元）

第二，預(yù)算績效評價覆蓋率不高，政策性項目評價存在“盲區(qū)”。盡管2017至2021年實施第三方績效管理的預(yù)算部門占比逐步提高（表2），但是實施第三方績效管理的項目數(shù)量占比仍然偏低（表3）。

表2 實施第三方績效管理的預(yù)算部門數(shù)量（單位：個）

表3 實施第三方績效管理的項目數(shù)量（單位：個）

第三，上年績效評估形成的數(shù)據(jù)不僅不能有效指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)年編制預(yù)算，更未形成追責(zé)機制。

第四是重“編預(yù)算”，輕“設(shè)績效”。績效指標(biāo)短缺，忽視了績效管理的體系建設(shè)。

而實行第三方評估的優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是公信力。體制內(nèi)評價屬于內(nèi)部自我考評，往往存在自我欣賞，而獨立于政府的第三方有利于保證評估的客觀性。二是專業(yè)性。專業(yè)能力與技術(shù)手段，能提高評價結(jié)果的可信度。三是廣泛性。第三方評估具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，成為民意表達的重要載體。

將績效管理理念貫穿全過程

預(yù)算績效管理的核心是搞好預(yù)算項目管理。即以提升績效為目標(biāo)，從完善部門預(yù)算開始，對預(yù)算項目實行前期評估、中期評價和后期評價的全過程管理模式。

《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》和新預(yù)算法是天河區(qū)人大常委會深化推進財政預(yù)算全面實施績效管理監(jiān)督的法理依據(jù)和創(chuàng)新監(jiān)督方式的動力。只有全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》的精神、實踐的路徑，人大的監(jiān)督才能與時俱進，充滿生機和活力。

以全面績效管理提高政府現(xiàn)代化的社會治理和治理能力，打造一個“善治政府”。天河區(qū)人大常委會著力健全長效機制，出臺《天河區(qū)人大常委會預(yù)算資金支出績效第三方評價實施辦法》，構(gòu)建“三個層級”和“五個環(huán)節(jié)”的全面實施預(yù)算績效管理路徑。

天河區(qū)目前迫切需要構(gòu)建政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目預(yù)算的“三個層級”全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。該體系應(yīng)以環(huán)節(jié)化、流程化為特點，以績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用為全過程鏈條。一是加強政府的“四本賬”管理，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保險基金預(yù)算全部納入績效管理。二是將部門和單位定編職責(zé)與其預(yù)算資金結(jié)合起來，從運行成本、管理效率、履職效能、服務(wù)對象滿意度等方面，考量部門和單位整體實施效果。三是從數(shù)量、時效、成本、效益等綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。

將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。第一，建立項目評估機制。對新出臺重大政府項目開展事前績效評估，加強財政部門對新增重大政策和項目預(yù)算的審核。第二，強化績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)設(shè)置是績效評估的關(guān)鍵。全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)，將目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件。加強績效目標(biāo)的審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達。第三，落實績效運行監(jiān)控。政府和各部門各單位實行對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度的“雙監(jiān)控”。第四，做好績效評價管理。各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果報送本級財政部門。第五，推進績效評價結(jié)果應(yīng)用。首先，健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制；其次，明確績效管理約束，確立預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。對重大項目的責(zé)任人，實行績效終身責(zé)任制追究制。

全面績效管理和人大作為評價主體的推進之道

開展全面績效管理，委托第三方評估部門預(yù)算和重點項目的績效，是天河區(qū)人大常委會與時俱進、創(chuàng)新監(jiān)督方式的應(yīng)有之義。天河區(qū)人大常委會著眼于天河財政績效管理的短板，嘗試探索以人大為主體開展第三方績效評估，以更大的預(yù)算績效管理格局，更強有力的保障措施去創(chuàng)新推動。全面預(yù)算績效管理的落地有效，其具體做法有：

第一，以《習(xí)近平談治國理政》第三卷第一篇為指南，強化全面實施績效管理的理念；以《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》、新預(yù)算法為抓手，有的放矢，推動預(yù)算和績效一體化。

第二，除沿用原有的監(jiān)督方式之外，天河區(qū)人大常委會還增加和強化政府績效監(jiān)督、部門預(yù)算績效監(jiān)督，以及重大項目、政策制定的績效監(jiān)督，抓住重大項目的績效監(jiān)督和政府預(yù)算調(diào)整變化的績效監(jiān)督。

第三，通過《天河區(qū)人大常委會預(yù)算資金支出績效第三方評價實施辦法》積極發(fā)揮人大監(jiān)督的同時，引入第三方評價，推動財局績效管理全面有效提升。2021年，天河區(qū)財政安排30萬元預(yù)算給天河區(qū)人大常委會聘請第三方開展部門預(yù)算績效評價，天河區(qū)人大常委會專門委托華南理工大學(xué)政府績效評價中心、廣東省政府績效管理研究會分別對區(qū)科工信局2021年產(chǎn)業(yè)扶持政策專項支出、天園街道辦事處2021年重點項目支出進行績效評價。通過對區(qū)科工信局產(chǎn)業(yè)扶持政策支出的具體分析，特別是用錢和做事的比較，得出了財政支出的績效評價，并發(fā)現(xiàn)存在的問題：一是預(yù)算支出存在趕進度現(xiàn)象；二是部分重點項目預(yù)算縮減幅度偏大；三是事后獎補資助方式適用范圍有待優(yōu)化。

經(jīng)過開展參與式預(yù)算監(jiān)督和去年開展委托第三方的績效評估，天河區(qū)預(yù)算績效管理又有新的探索。天河區(qū)人大常委會將全面認真學(xué)習(xí)貫徹十九大報告中全面實施績效管理的要求和中央人大工作會議的精神，把全面實施預(yù)算績效管理的各項措施落到實處，一如既往地讓財政預(yù)算監(jiān)督與時偕行、依法合理、正確有效、走在前列?！?/p>