袁 泉，劉作珍

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)廣東法治研究院，廣東廣州 510420；2.廣東省社會(huì)科學(xué)院港澳臺(tái)研究中心，廣東廣州 510610)

補(bǔ)貼作為一種經(jīng)濟(jì)杠桿，是一國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或其他政策的需要，用以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策工具，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn)。然而，如果補(bǔ)貼政策運(yùn)用不當(dāng)，也容易導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、貿(mào)易扭曲、不公平競(jìng)爭(zhēng)等問題。世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡(jiǎn)稱WTO）的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)定》）一直是國(guó)際社會(huì)處理補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼問題的主要國(guó)際法淵源，但近年來卻遭到西方主要經(jīng)濟(jì)體的抨擊，要求改革的呼聲不斷①《SCM協(xié)定》把補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼、可訴性補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼三種類型。禁止性補(bǔ)貼包括出口績(jī)效補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。不可訴補(bǔ)貼主要包括兩種類型：一類是不具有專向性的補(bǔ)貼；另一類是符合一定條件的專向性補(bǔ)貼，如研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼和落后地區(qū)補(bǔ)貼（此類不可訴補(bǔ)貼條款臨時(shí)適用至1999年12月31日）。。歐盟于2020年6月發(fā)布了《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)白皮書》（以下簡(jiǎn)稱《白皮書》），又在2021年5月發(fā)布了《針對(duì)扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)政府補(bǔ)貼的條例建議稿》（以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》）。根據(jù)歐盟的立法安排時(shí)間表，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的立法程序?qū)⒂?022年底完成。

一、歐盟監(jiān)管外國(guó)補(bǔ)貼的立法趨勢(shì)及特點(diǎn)

（一）《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的立法背景

近年來，歐盟出現(xiàn)了貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的趨勢(shì)。伴隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，歐盟及其部分成員國(guó)紛紛出臺(tái)或修訂外資立法，不斷強(qiáng)化外資審查力度，所采取的措施包括擴(kuò)大外資審查的行業(yè)范圍、降低觸發(fā)審查的股比門檻、強(qiáng)化事前審查等①2020年，歐盟出臺(tái)了《有關(guān)外商直接投資和資本自由流動(dòng)、保護(hù)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)收購(gòu)指南》，用以指導(dǎo)成員國(guó)出臺(tái)外資審查制度。截至2021年12月，歐盟已有18個(gè)成員國(guó)制定了外資審查機(jī)制，4個(gè)成員國(guó)已在考慮采取相關(guān)的措施，5個(gè)成員國(guó)尚未制定外商直接投資審查制度?？梢?，外資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)將面臨著更大范圍、更為嚴(yán)格的審查。參見：中國(guó)貿(mào)促會(huì)研究院. 歐盟營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020 / 2021 [R/OL]. [2022-5-20]. http://aecf-france. org/Business_Environment_of_the_European_Union_2021_2022_CCPIT_Academy_cn.pdf。。2020年6月17日，歐盟委員會(huì)發(fā)布的《白皮書》對(duì)非歐盟國(guó)家的政府補(bǔ)貼問題設(shè)計(jì)了審查制度框架，這是針對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼立法所邁出的第一步?；凇栋灼?，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》，以及與之相配套的《影響評(píng)估報(bào)告》。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》在前言中申明，現(xiàn)有的歐盟法律法規(guī)沒有解決外國(guó)補(bǔ)貼所造成的市場(chǎng)扭曲問題，《SCM協(xié)定》僅規(guī)范與貨物貿(mào)易有關(guān)的外國(guó)補(bǔ)貼，不適用于對(duì)外國(guó)投資的形式或涉及服務(wù)和資金流動(dòng)的補(bǔ)貼②有學(xué)者認(rèn)為，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》涉嫌違反《SCM 協(xié)定》和 GATS中的多項(xiàng)核心義務(wù)。一方面，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》針對(duì)貨物領(lǐng)域外國(guó)補(bǔ)貼所規(guī)定的救濟(jì)措施違反《SCM協(xié)定》第12.7條；另一方面，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》針對(duì)服務(wù)領(lǐng)域（限于商業(yè)存在）外國(guó)補(bǔ)貼所規(guī)定的救濟(jì)措施涉嫌違反 GATS中的最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)。參見：胡建國(guó)，陳禹錦. 《歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》及其WTO合規(guī)性分析[J]. 歐洲研究，2021（3）：84-100，7。。2017年以來，美、日、歐等WTO主要成員方陸續(xù)發(fā)布了多份聯(lián)合聲明，試圖重塑WTO規(guī)則，以期共同應(yīng)對(duì)第三國(guó)“非市場(chǎng)政策”所帶來的全球挑戰(zhàn)。2018年9月18日，歐盟委員會(huì)在《WTO現(xiàn)代化：歐盟未來方案》中重點(diǎn)闡述了政府補(bǔ)貼問題，指出因WTO的監(jiān)督機(jī)制失靈，無法保證成員方將其補(bǔ)貼情況通報(bào)給貿(mào)易伙伴，以致不能徹底解決某些成員方的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)問題，并建議改善透明度和補(bǔ)貼通報(bào)，約束國(guó)有企業(yè)，制定新的規(guī)則以解決服務(wù)和投資壁壘問題[1]。

美、日、歐三方的貿(mào)易部長(zhǎng)在2020年1月14日的聯(lián)合聲明中，就WTO補(bǔ)貼規(guī)則的改革問題達(dá)成了一致意見，核心內(nèi)容包括：（1）增強(qiáng)補(bǔ)貼的透明度和通告義務(wù)；（2）固化寬泛的“公共機(jī)構(gòu)”定義；（3）擴(kuò)大禁止性補(bǔ)貼的范圍。美、日、歐認(rèn)為，現(xiàn)行《SCM 協(xié)定》的禁止性補(bǔ)貼規(guī)定不足以解決某些司法轄區(qū)存在的扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易的補(bǔ)貼問題，需要增加禁止性補(bǔ)貼的類型，包括無限擔(dān)保；在缺乏可靠重組計(jì)劃的情況下，對(duì)資不抵債或者陷入困境的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)或者無法從獨(dú)立商業(yè)渠道獲得長(zhǎng)期融資或投資的企業(yè)給予補(bǔ)貼；某些情況下可直接免除債務(wù)[2]。透明度和通告義務(wù)是WTO協(xié)定的基本要素和成員方的重要義務(wù)。歐盟在《WTO現(xiàn)代化：歐盟未來方案》中就已提出了要增強(qiáng)補(bǔ)貼透明度的主張，并且認(rèn)為“缺乏關(guān)于成員國(guó)提供補(bǔ)貼的全面信息是現(xiàn)行制度在執(zhí)行過程中的最大缺點(diǎn)之一”[3]。從內(nèi)容來看，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》中的補(bǔ)貼的構(gòu)成認(rèn)定、補(bǔ)貼的透明度等，正是回應(yīng)和落實(shí)了美、日、歐三方對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則問題所達(dá)成的核心改革意見。

（二）《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的內(nèi)容及其特點(diǎn)

《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》旨在在WTO反補(bǔ)貼規(guī)則和歐盟國(guó)家援助控制制度之外，監(jiān)管外國(guó)企業(yè)在歐盟所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括參與公共采購(gòu)招投標(biāo)、并購(gòu)企業(yè)以及擁有涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新技術(shù)等戰(zhàn)略資產(chǎn)，使歐盟委員會(huì)能夠?qū)εで袌?chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼行為采取措施[4-5]?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼條例（草案）》被視為是一種新的能夠促進(jìn)歐盟開放戰(zhàn)略自主權(quán)和遏制不公平做法的法律工具，內(nèi)容共分為七章，分別是總則、對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的依職權(quán)審查、經(jīng)營(yíng)者集中、公共采購(gòu)程序、一般程序性規(guī)定、與其他規(guī)定的關(guān)系、過渡性和最終條款，核心內(nèi)容和實(shí)體性規(guī)范主要規(guī)定在前四章之中。從《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的規(guī)定看，歐盟對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的監(jiān)管具有如下特點(diǎn)。

其一，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》承襲了歐盟國(guó)家援助制度中的核心概念，如補(bǔ)貼、扭曲市場(chǎng)、可歸因性等概念，在內(nèi)涵上基本上與歐盟國(guó)家援助制度中的相關(guān)概念保持一致。但在監(jiān)管方法上，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》比歐盟國(guó)家援助制度更為嚴(yán)格，如《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》并未采用歐盟國(guó)家援助控制制度中的豁免制度，而是規(guī)定了500萬歐元的審查門檻。

其二，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》預(yù)示著歐盟將以單邊主義的調(diào)查方式調(diào)查外國(guó)的補(bǔ)貼，凸顯了歐盟單邊主義的立法趨勢(shì)。該草案規(guī)定了歐盟委員會(huì)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的審查權(quán)，包括啟動(dòng)調(diào)查、采取臨時(shí)措施、要求經(jīng)營(yíng)者提供資料、進(jìn)入經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部檢查、到第三國(guó)進(jìn)行調(diào)查以及對(duì)違規(guī)企業(yè)采取懲罰性措施等方面的權(quán)力。歐盟委員會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的審查分為兩個(gè)步驟進(jìn)行：初步審查和深度調(diào)查。在初步審查階段，歐盟委員會(huì)如果認(rèn)為企業(yè)沒有獲得外國(guó)補(bǔ)貼，會(huì)作出終結(jié)審查的決定；但如果有充分的跡象表明企業(yè)獲得了外國(guó)補(bǔ)貼，歐盟委員會(huì)則會(huì)作出進(jìn)一步進(jìn)行深度調(diào)查的決定[5]。

其三，外國(guó)企業(yè)的并購(gòu)、參與公共采購(gòu)行為將受到歐盟更為嚴(yán)格的反補(bǔ)貼審查，主要體現(xiàn)在事前審查上。根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》，達(dá)到一定門檻的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中前向歐盟委員會(huì)申報(bào)。歐盟委員會(huì)在收到申報(bào)后進(jìn)行初步審查、深度調(diào)查，然后根據(jù)審查、調(diào)查的情況，分別做出承諾、無異議、禁止集中的決定。在向歐盟委員會(huì)申報(bào)之前，交易當(dāng)事人不得實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中。若違反規(guī)定未履行申報(bào)義務(wù)，將可能被處以不高于總營(yíng)業(yè)額10%的罰款①參見：European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market [Z]. 2021。。在公共采購(gòu)程序方面，如果歐盟對(duì)公共采購(gòu)的估值大于或等于2.5億歐元，參與投標(biāo)的企業(yè)則應(yīng)當(dāng)在該公共采購(gòu)中申報(bào)所獲得的外國(guó)財(cái)政資助情況。在提交投標(biāo)或參加公共采購(gòu)程序時(shí)，企業(yè)應(yīng)將申報(bào)前三年所收到的所有外國(guó)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)通知締約當(dāng)局或締約主體，或者聲明其在過去三年內(nèi)從未收到過任何的外國(guó)補(bǔ)貼。對(duì)不提交此類信息的企業(yè)，不得與之簽訂采購(gòu)合同。與經(jīng)營(yíng)者集中審查類似，歐盟委員會(huì)收到這類申報(bào)材料后也會(huì)進(jìn)行審查，并根據(jù)審查的情況分別做出不同的決定①參見：European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market [Z]. 2021。。

二、歐盟補(bǔ)貼監(jiān)管制度與WTO相關(guān)規(guī)則的比較分析

《白皮書》指出，新的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度建立在《SCM 協(xié)定》和歐盟國(guó)家援助控制制度基礎(chǔ)之上。國(guó)家援助控制制度是歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策的組成部分?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條至109條是關(guān)于國(guó)家援助的核心條款，該條約對(duì)國(guó)家援助的界定自 1957年起至今從未變更過，但歐盟國(guó)家援助控制的范圍卻隨著時(shí)間的推移而逐步擴(kuò)大，各成員國(guó)對(duì)國(guó)家援助控制制度重要性的認(rèn)識(shí)也在不斷提高。除《歐盟運(yùn)行條約》外，歐盟委員會(huì)、理事會(huì)和歐洲法院公布的大量條例、指令、決定和判例，也是歐盟國(guó)家援助制度的重要組成部分[6]?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼條例（草案）》立法一旦通過，將與《SCM協(xié)定》、國(guó)家援助控制制度共同構(gòu)成歐盟的反補(bǔ)貼立法框架。因此，將《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》與《SCM 協(xié)定》、歐盟國(guó)家援助控制制度進(jìn)行比較分析，有助于我們更好地理解歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管立法的特點(diǎn)。

（一）補(bǔ)貼構(gòu)成要件比較

《SCM 協(xié)定》與歐盟國(guó)家援助控制規(guī)則中，受控制補(bǔ)貼均包含四個(gè)共同要素：（1）授予補(bǔ)貼的主體或行為與國(guó)家相關(guān)；（2）補(bǔ)貼具有特定性或?qū)ｍ?xiàng)性；（3）授予補(bǔ)貼的行為；（4）補(bǔ)貼產(chǎn)生了不良后果。

表1 受控制補(bǔ)貼的構(gòu)成要件的比較

如前所述，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》對(duì)補(bǔ)貼的界定基本上沿用了歐盟國(guó)家援助控制制度中的定義方法，但更為明確、細(xì)致。單從概念上講，國(guó)家援助與外國(guó)補(bǔ)貼非常相似。在1961年的De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. High Authority of the European Coal and Steel Community案中，歐洲法院指出：“無論補(bǔ)貼還是援助都與內(nèi)部市場(chǎng)不兼容，因此兩者都應(yīng)被取消和禁止……援助的概念比補(bǔ)貼寬泛，因?yàn)樵粌H包括如補(bǔ)貼這樣的正面利益，還包括其他形式的干預(yù)，通常形式是減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用?？梢?，這種干預(yù)雖然從純文字的角度來看不是補(bǔ)貼，但卻與補(bǔ)貼有著相似的特點(diǎn)和相同的效果?！雹賲⒁姡篋e Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. High Authority of the European Coal and Steel Community [Z].1961。

在補(bǔ)貼的四個(gè)構(gòu)成要件中，WTO規(guī)則與歐盟規(guī)則的差異體現(xiàn)在補(bǔ)貼授予主體的范圍上。歐盟國(guó)家援助控制制度與《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》界定的授予主體范圍均比WTO界定的授予主體范圍寬泛?！禨CM 協(xié)定》并未規(guī)定私人實(shí)體可以成為提供政府補(bǔ)貼的主體，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》則在第2（b）條明確規(guī)定“第三國(guó)”是補(bǔ)貼的授予主體，“第三國(guó)”包括中央政府和地方政府、公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體，其中公共機(jī)構(gòu)是指“其行為可歸因于第三國(guó)的機(jī)構(gòu)，需要考慮該機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)、該機(jī)構(gòu)所在國(guó)家的法律與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的角色”；“其行為在任何情況下可歸因于第三國(guó)的任何私人實(shí)體”也是補(bǔ)貼的授予主體。

（二）補(bǔ)貼構(gòu)成要件的主要差異比較

WTO是以主體類型為依據(jù)將授予主體界定為成員方的政府或公共機(jī)構(gòu)，歐盟則將補(bǔ)貼授予主體界定為“第三國(guó)”，包括政府、公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體。美、日、歐在WTO改革方案中強(qiáng)調(diào)，要固化“公共機(jī)構(gòu)”的定義。從以往的WTO反補(bǔ)貼案件來看，各成員方在“政府”的定義方面爭(zhēng)議較少，在“公共機(jī)構(gòu)”的定義方面則存在很大的分歧，原因在于《SCM協(xié)定》及其他WTO協(xié)議均未對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的涵義作出明確的界定。

與“公共機(jī)構(gòu)”有關(guān)的很多爭(zhēng)議都是與國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有商業(yè)銀行）相關(guān)聯(lián)的，如國(guó)有企業(yè)是否屬于公共機(jī)構(gòu)，其所從事的貸款、參股、貸款擔(dān)保以及向下游企業(yè)提供貨物或服務(wù)的行為是否構(gòu)成《SCM 協(xié)定》監(jiān)管的補(bǔ)貼等問題。在以往的判例中，關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定，出現(xiàn)了“政府控制說（governmental control approach）”“政府職能說（governmental function approach）”和“政府權(quán)力說（governmental authority approach）”三種不同觀點(diǎn)[7]22?！罢刂普f”以企業(yè)是否受政府控制為核心標(biāo)準(zhǔn)，著眼于某一實(shí)體與政府之間的權(quán)屬和控制關(guān)系，持這一觀點(diǎn)的國(guó)家主要是美國(guó)；“政府職能說”是以一個(gè)實(shí)體是否履行政府的職能為判斷依據(jù)，中國(guó)、印度、巴西等國(guó)持這一觀點(diǎn)；“政府權(quán)力說”則主要考慮一個(gè)實(shí)體是否擁有或者實(shí)施政府所賦予的權(quán)力，其可被看作是“政府控制說”和“政府職能說”兩者的混合體[7]。在中國(guó)訴美國(guó)反傾銷反補(bǔ)貼措施案（DS379案）中，WTO專家組采用了“政府控制說”，但上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的裁決，轉(zhuǎn)而采用了“政府權(quán)力說”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)定實(shí)體是否擁有政府權(quán)力有三種方式：（1）法律明確的授權(quán)；（2）事實(shí)上行使政府職能；（3）基于政府有效的控制而行使政府職能的權(quán)力[7]。美國(guó)接受了WTO上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中仍然認(rèn)為，“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定方法仍具有不確定性。美國(guó)商務(wù)部在 2012年 6月發(fā)布的關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的初步裁定，立足于WTO上訴機(jī)構(gòu)的判斷方法，但對(duì)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，認(rèn)為中國(guó)某些國(guó)有企業(yè)仍然屬于“公共機(jī)構(gòu)”[8]。

與WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定方法不同的是，歐盟的《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》主要是采用行為的可歸因性來認(rèn)定非政府補(bǔ)貼的授予主體，前言中明確指出，某一公共機(jī)構(gòu)是否提供財(cái)政資助應(yīng)在個(gè)案的基礎(chǔ)上加以確定，并適當(dāng)考慮相關(guān)實(shí)體的特點(diǎn)和法律及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素。

在國(guó)際公法領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)在 2001年通過的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家責(zé)任草案》）第 2章中規(guī)定了國(guó)際不法行為可歸于國(guó)家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確指出，任何國(guó)家機(jī)關(guān)做出的行為（第 4條），經(jīng)授權(quán)行使政府權(quán)力要素的個(gè)人或?qū)嶓w的行為（第5條）以及受到國(guó)家指揮或控制的行為（第8條），均可歸于國(guó)家?！秶?guó)家責(zé)任草案》之所以選用“實(shí)體”（第 5條）這一概念，原因在于它的涵義廣泛，足以包括各種不同的機(jī)關(guān)，如地方政治實(shí)體、公共公司、半公共機(jī)構(gòu)和各類公共機(jī)構(gòu)，在特殊情況下甚至還包括私人公司”[9]。例如，某一家私人安保公司與政府簽約為監(jiān)獄提供安保服務(wù)，或者私人航空公司被授權(quán)執(zhí)行移民控制或隔離的行為，都可能歸因于國(guó)家[10]。

歐盟法院在以往處理涉及國(guó)家援助的案例中，闡釋了可歸因性的內(nèi)涵及判斷標(biāo)準(zhǔn)。在Steinike and Weinlig v. Federal Republic of Germany一案中，歐盟法院指出，沒有必要區(qū)分援助是由國(guó)家、還是由國(guó)家成立或指定的公共機(jī)構(gòu)或私人實(shí)體（public/ private body）來實(shí)施的。如果其優(yōu)勢(shì)是通過國(guó)家資源直接或間接地給予的，其行為就必須歸因于國(guó)家①參見：Steinike and Weinlig v. Federal Republic of Germany, Judgment of the Court [Z]. 1977。。在French Republic v. Commission of the European Communities這一案件的判決中，法官認(rèn)為，在判斷援助行為可歸因于國(guó)家時(shí)，應(yīng)該綜合考慮案件各種因素，如該公營(yíng)企業(yè)（public undertaking）在公共行政管理中的參與程度；公營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上的法律地位；在正常市場(chǎng)條件下公營(yíng)企業(yè)與私人運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)情況；政府機(jī)構(gòu)對(duì)公營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管程度等因素①參見：French Republic v. Commission of the European Communities, Judgment of the Court [Z]. 2002。。

（三）補(bǔ)貼豁免條款比較

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。國(guó)家援助給予特定的經(jīng)營(yíng)者或者產(chǎn)業(yè)以優(yōu)勢(shì)地位，違反了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)政策。為維護(hù)歐盟市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，歐盟確立了國(guó)家援助應(yīng)當(dāng)被禁止的一般原則?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條第1款規(guī)定了國(guó)家援助的一般禁止原則：“除條約另有規(guī)定外，由某一成員國(guó)提供的或通過無論何種形式的國(guó)家資源給予的任何援助，使特定的經(jīng)營(yíng)者或商品生產(chǎn)受益，從而扭曲競(jìng)爭(zhēng)或存在扭曲競(jìng)爭(zhēng)的威脅。只要影響到成員國(guó)之間的貿(mào)易，均與內(nèi)部市場(chǎng)不符?！雹趨⒁姡篊onsolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union [Z]. 2009。

但是，歐盟也意識(shí)到，在特定的情況下，國(guó)家援助在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、地區(qū)均衡發(fā)展等方面具有積極的功能價(jià)值，因而在《歐盟運(yùn)行條約》中規(guī)定了例外條款，即《歐盟運(yùn)行條約》第107條第2―3款對(duì)國(guó)家援助的豁免情形作出了規(guī)定[11]。根據(jù)第2款規(guī)定，絕對(duì)豁免的國(guó)家援助類型包括：（1）給予個(gè)人消費(fèi)者的具有社會(huì)性質(zhì)的援助，但條件是此項(xiàng)援助的給予不得以產(chǎn)品的原產(chǎn)地為理由而區(qū)別對(duì)待；（2）為了救濟(jì)因自然災(zāi)害或因突發(fā)事件所造成的損害而提供的援助；（3）針對(duì)歷史上受德國(guó)分裂影響的德意志聯(lián)邦共和國(guó)地區(qū)給予的援助，此項(xiàng)援助旨在幫助德國(guó)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。根據(jù)第 3款規(guī)定，可以獲得豁免的國(guó)家援助類型包括：（1）對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助；（2）符合歐洲整體利益的援助，如大型研發(fā)和技術(shù)發(fā)展項(xiàng)目；（3）對(duì)特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和地區(qū)的援助。②就上述兩類豁免的國(guó)家援助類型，成員國(guó)均要履行申報(bào)義務(wù)，由歐盟委員會(huì)決定是否適用這些規(guī)定。原則上，在歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)之前，成員國(guó)不能提供或?qū)嵤┤魏螄?guó)家援助。

歐盟的國(guó)家援助豁免原則與《SCM協(xié)定》中的不可訴補(bǔ)貼規(guī)則具有相似性?！禨CM協(xié)定》規(guī)定了兩種類型的不可訴補(bǔ)貼，其中第二種類型是符合一定條件的專向性補(bǔ)貼，包括研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼和落后地區(qū)補(bǔ)貼（第 8條）。筆者認(rèn)為，此類不可訴補(bǔ)貼與《歐盟運(yùn)行條約》中可能獲得豁免的國(guó)家援助幾乎如出一轍，兩者高度的相似源于歐盟（歐洲共同體）對(duì)WTO相關(guān)規(guī)則的形成所產(chǎn)生的影響?！禨CM協(xié)定》中第二種類型不可訴補(bǔ)貼的立法建議，實(shí)際上是由歐洲共同體提出，并在加拿大、瑞士、北歐國(guó)家以及日本的支持下，得以成為最終的立法版本[12]。必須指出的是，由于《SCM協(xié)定》有關(guān)第二種類型不可訴補(bǔ)貼具有較大的爭(zhēng)議，其適用期僅為五年。在1999年，該類型補(bǔ)貼條款到期時(shí)，成員國(guó)未能就其延期達(dá)成一致。目前，《SCM協(xié)定》的不可訴補(bǔ)貼僅包括不具有專向性補(bǔ)貼這一種。

與歐盟控制國(guó)家援助制度不同，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》并未規(guī)定外國(guó)補(bǔ)貼的豁免條款。如果《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》得以立法通過，就意味著外國(guó)企業(yè)將面對(duì)比歐盟本土企業(yè)更為嚴(yán)格的監(jiān)管，即超過500萬歐元的任何形式補(bǔ)貼都將受到歐盟委員會(huì)的審查，將無法得到豁免。

三、歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則的影響

（一）對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則改革的影響

在歐盟看來，成功的歐盟一體化所帶來的規(guī)范與價(jià)值觀具有“普世性”特征，因而有必要在全球加以推廣并被其他國(guó)家所接受?！鞍駱有浴焙洼敵觥耙?guī)范”是歐盟權(quán)力的特殊之處[13]。歐盟在市場(chǎng)規(guī)模的基礎(chǔ)上積累了豐富的規(guī)則制定經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)則輸出日益成為歐盟謀求擴(kuò)大國(guó)際影響力的重要方式。自 2006年開始，歐盟便將簽訂新一代的經(jīng)貿(mào)協(xié)議作為對(duì)多邊貿(mào)易體制的補(bǔ)充，著重強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定時(shí)的主導(dǎo)作用，積極推動(dòng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則與其他價(jià)值、目標(biāo)的銜接，如在新的規(guī)則中納入可持續(xù)發(fā)展、環(huán)保、勞工標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等條款。推行新規(guī)則也是歐盟實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)的重要方式。近些年來，歐盟在產(chǎn)業(yè)、投資、競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域修改和出臺(tái)新規(guī)則的速度是前所未有的，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》只是其中之一。歐盟的前述做法表明，其正在利用所擁有的規(guī)范化力量和市場(chǎng)規(guī)模，極力地為全球相關(guān)產(chǎn)業(yè)“制定標(biāo)準(zhǔn)”[13]。

歐盟的《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》將對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則的改革產(chǎn)生一定的影響。如上所述，在《SCM協(xié)定》的形成中，歐共體就已經(jīng)發(fā)揮了規(guī)則輸出的作用，影響了《SCM協(xié)定》不可訴補(bǔ)貼規(guī)則的制定。如今，歐盟繼續(xù)在國(guó)際規(guī)則的形成上扮演積極的角色。相較于《SCM 協(xié)定》，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》中補(bǔ)貼的范圍更為廣泛，其明確規(guī)定公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體均可成為補(bǔ)貼授予主體，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)WTO爭(zhēng)端中有關(guān)“公共機(jī)構(gòu)”爭(zhēng)議的回應(yīng)?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼條例（草案）》在一定程度上也反映出了美、日兩國(guó)有關(guān)補(bǔ)貼規(guī)則的立場(chǎng)。在具體的規(guī)則制定層面，“可歸因性”“私營(yíng)實(shí)體”“市場(chǎng)扭曲”這些概念將很有可能引入未來的WTO反補(bǔ)貼規(guī)則或其他國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定之中。一旦“市場(chǎng)扭曲”成為各國(guó)判斷補(bǔ)貼的關(guān)鍵因素，那么我國(guó)企業(yè)將在更大范圍內(nèi)受到國(guó)外的反補(bǔ)貼審查，對(duì)外發(fā)展空間將會(huì)面臨更多的規(guī)則約束。①在歐盟貿(mào)易救濟(jì)和公平競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)中都出現(xiàn)了市場(chǎng)扭曲的概念，但是各個(gè)法例給市場(chǎng)扭曲概念所下的定義并不相同。近年來，美歐在制定的有關(guān)反傾銷的新規(guī)中都回避了非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的認(rèn)定，而是代之以更加廣泛的市場(chǎng)扭曲反傾銷規(guī)則。參見：何仁平. 競(jìng)爭(zhēng)法和貿(mào)易救濟(jì)法功能定位之厘清：以《歐盟外國(guó)補(bǔ)貼白皮書》為核心[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊，2021（4）：75-90。王燕，陳偉光. “非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”與“市場(chǎng)扭曲”：中美歐之間的制度之爭(zhēng)[J].社會(huì)科學(xué)，2019（10）：18-28。

（二）在競(jìng)爭(zhēng)政策的域外效力方面對(duì)WTO體制的影響

歐盟監(jiān)管外國(guó)補(bǔ)貼的立法體現(xiàn)了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法與貿(mào)易救濟(jì)法相融合的趨勢(shì)，是加強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)政策域外效力的體現(xiàn)。盡管競(jìng)爭(zhēng)法和貿(mào)易救濟(jì)法的定位、調(diào)整方式各異，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)主權(quán)邊界的概念被淡化，競(jìng)爭(zhēng)法與貿(mào)易救濟(jì)法的融合趨勢(shì)也在加強(qiáng)[14]97。歐共體在1968年提前實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅同盟的目標(biāo)，成員國(guó)之間就貨物貿(mào)易進(jìn)出口的專項(xiàng)性反補(bǔ)貼調(diào)查失去了基礎(chǔ)。傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)法下反補(bǔ)貼的功能，被歐盟國(guó)家援助制度吸收[14]194。近年來，歐盟的貿(mào)易救濟(jì)法進(jìn)一步吸收了競(jìng)爭(zhēng)法的概念和監(jiān)管理念。在 2017年底，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)先后通過了《關(guān)于防止來自非歐盟成員國(guó)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品條例》（Regulation 2016/1036）和《關(guān)于防止來自非歐盟成員國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品條例》（Regulation 2016/1037）及《修正條例》（Regulation 2017/2321），上述條例摒棄了GATT/WTO的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”概念，不再將非歐盟成員國(guó)區(qū)分為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”或“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，而是引入了“市場(chǎng)扭曲”的概念和標(biāo)準(zhǔn)[15]。把競(jìng)爭(zhēng)法上的概念、標(biāo)準(zhǔn)引入貿(mào)易救濟(jì)法是歐盟競(jìng)爭(zhēng)法擴(kuò)張性管轄的體現(xiàn)。由于目前各國(guó)尚未建立有效的競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，歐盟憑借市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)要求進(jìn)入其市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者必須遵守歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策，進(jìn)而達(dá)到了迫使經(jīng)營(yíng)者母國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與歐盟趨同的效果。

歐盟的單邊反補(bǔ)貼立法模式，對(duì)其他國(guó)家具有示范效應(yīng)。反補(bǔ)貼調(diào)查具有連鎖反應(yīng)，當(dāng)出口產(chǎn)品在一國(guó)遭到反補(bǔ)貼調(diào)查后，其他國(guó)家因擔(dān)心出口產(chǎn)品轉(zhuǎn)向，也會(huì)對(duì)該出口產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)了分化，歐美等國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力抬頭。在這種背景下，歐盟采用的單邊反補(bǔ)貼立法模式很可能被其他國(guó)家效仿。這樣一來，我國(guó)企業(yè)在國(guó)外投資并購(gòu)，參與公共采購(gòu)的門檻將被進(jìn)一步提高，所面臨的規(guī)則考驗(yàn)無異于“二次入世”。

（三）對(duì)恢復(fù)WTO不可訴補(bǔ)貼規(guī)則談判的影響

恢復(fù)《SCM協(xié)定》不可訴補(bǔ)貼條款，是近年來WTO改革的熱點(diǎn)話題。從補(bǔ)貼監(jiān)管的角度來看，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》與歐盟國(guó)家援助控制制度之間的最大差異，則體現(xiàn)在豁免條款的設(shè)置上。雖然《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》并未規(guī)定豁免條款，但這并不意味著歐盟將放棄傳統(tǒng)的“以補(bǔ)貼控制為原則，以豁免為例外”的監(jiān)管方式。

從《SCM協(xié)定》的談判歷史來看，不可訴補(bǔ)貼議題一直被視為《SCM協(xié)定》談判中最具爭(zhēng)議性的議題之一。不可訴補(bǔ)貼規(guī)則最終按歐共體方案確定，美國(guó)也發(fā)揮了重大的影響力。以環(huán)境補(bǔ)貼為例，率先提出方案的瑞士認(rèn)為，應(yīng)將不可訴的環(huán)境補(bǔ)貼限定為減少污染補(bǔ)貼，且減少污染補(bǔ)貼額度不能超過總成本的特定百分比[12]。與瑞士方案不同，歐共體方案的環(huán)境補(bǔ)貼外延更廣，涵蓋了“環(huán)境援助”（對(duì)提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的高成本補(bǔ)償）和“節(jié)能援助”（對(duì)發(fā)展或接受節(jié)能科技的高成本補(bǔ)償）兩種類型。歐共體認(rèn)為，不應(yīng)僅僅看到環(huán)境補(bǔ)貼所具有的規(guī)范價(jià)值，還應(yīng)將其開辟為新的環(huán)境治理原則[12]。在整個(gè)烏拉圭回合的談判中，美國(guó)一直主張對(duì)環(huán)境補(bǔ)貼進(jìn)行嚴(yán)格限制。1992年克林頓當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)生了重大改變。從自由貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性貿(mào)易政策。這改變了《SCM 協(xié)定》的最終談判結(jié)果，環(huán)境補(bǔ)貼被納入不可訴補(bǔ)貼之中[12]。從WTO環(huán)境補(bǔ)貼的談判歷史可見，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則也存在很大分歧，其談判結(jié)果最終受大國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)政策的影響。

歐盟內(nèi)部并無取消國(guó)家援助豁免條款的意思。在新冠肺炎流行期間，歐盟反而通過豁免條款實(shí)施了大規(guī)模的國(guó)家援助行動(dòng)。歐盟在2020年3月19日通過了《國(guó)家援助臨時(shí)框架》，旨在放寬嚴(yán)格的國(guó)家援助法規(guī)，讓成員國(guó)能夠更加靈活地支持受到疫情影響的經(jīng)濟(jì)和公司。在該臨時(shí)框架通過前一周，歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)了丹麥提交的用于補(bǔ)償活動(dòng)組織者因取消1 000人以上的大型活動(dòng)而遭受損失的援助計(jì)劃。經(jīng)過多次延期，《國(guó)家援助臨時(shí)框架》才在2021年12月31日失效。截至2021年2月初，歐盟批準(zhǔn)成員國(guó)所提交的國(guó)家援助計(jì)劃累計(jì)金額高達(dá)3.12萬億歐元①參見：Massive German State Aid to Virus-hit Firms? Others in EU Doing as Much or More: Vestager [EB/OL].[2021-12-19]. https://www.euractiv.com/section/competition/news/massive-german-state-aid-to-virus-hit-firms-others-in-eudoing-as-much-or-more-vestager/。。

可見，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》中沒有包含補(bǔ)貼豁免規(guī)則，并不意味著歐盟傾向于取消成員國(guó)的補(bǔ)貼，而是表明歐盟要對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼采取一種更為嚴(yán)格的監(jiān)管方式。

四、我國(guó)對(duì)歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)策略

《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》一旦通過，將對(duì)未來的國(guó)際反補(bǔ)貼規(guī)則的形成產(chǎn)生影響，也會(huì)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成更大的外部壓力。歐盟是我國(guó)最大的貿(mào)易伙伴之一，也是我國(guó)企業(yè)走出去發(fā)展路程中的關(guān)鍵戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)之一。因此，我們有必要在戰(zhàn)略層面和戰(zhàn)術(shù)層面上，充分做好應(yīng)對(duì)歐盟新規(guī)則挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

（一）積極推動(dòng)WTO框架下不可訴補(bǔ)貼規(guī)則的恢復(fù)

我國(guó)政府應(yīng)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的談判與制定，大力推進(jìn)有利于我國(guó)的新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的形成。我國(guó)在2021年9月正式申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTTP），這是我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)制度型對(duì)外開放，并向更高層次、更高標(biāo)準(zhǔn)的 21世紀(jì)貿(mào)易投資規(guī)則看齊的重大舉措。國(guó)家主席習(xí)近平于2021年11月4日在上海中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)的開幕式上表示，中國(guó)將以積極和開放的態(tài)度參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和環(huán)境、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)等議題的談判①參見：習(xí)近平在第四屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上發(fā)表主旨演講[EB/OL]. [2021-12-13]. http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-11/04/c_1128031930.htm。。

在補(bǔ)貼監(jiān)管上，以補(bǔ)貼控制為原則，以允許特定情形下的補(bǔ)貼作為例外，是國(guó)際上通行的立法慣例。恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼符合我國(guó)的發(fā)展利益，我國(guó)政府已經(jīng)提出了對(duì)不可訴補(bǔ)貼的恢復(fù)問題進(jìn)行討論的動(dòng)議?；诖耍覈?guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則的研究。由于《SCM 協(xié)定》的不可訴補(bǔ)貼持續(xù)的時(shí)間短，僅有五年，且在我國(guó)加入WTO之前就已失效，我國(guó)學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界一直對(duì)不可訴補(bǔ)貼問題缺乏足夠的關(guān)注，研究較為有限。當(dāng)下，我國(guó)可重點(diǎn)關(guān)注歐盟國(guó)家援助豁免制度的演變過程與運(yùn)用實(shí)踐，尤其是在疫情下出現(xiàn)的有關(guān)歐盟國(guó)家援助的司法判例及學(xué)術(shù)理論。同時(shí)，對(duì)恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則談判過程中，將會(huì)遇到的困難也應(yīng)有充分的思想準(zhǔn)備，這些困難并不僅僅源自中西方的分歧，還源自豁免規(guī)則本身存在著極大的爭(zhēng)議性，后者在《SCM 協(xié)定》的談判歷史中就已經(jīng)得到了充分的說明。

在恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則議題的談判中，我國(guó)應(yīng)爭(zhēng)取歐盟的支持，使《SCM 協(xié)定》所規(guī)定的不可訴補(bǔ)貼規(guī)則得到恢復(fù)。盡管我國(guó)與歐盟在補(bǔ)貼議題上存在著分歧，但從歐盟自身的立法實(shí)踐、歐盟參與WTO規(guī)則制定和改革的做法來看，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則也符合歐盟的發(fā)展利益。究其原因有以下幾點(diǎn)。第一，歐盟國(guó)家援助控制制度中的國(guó)家援助豁免機(jī)制，可成為不可訴補(bǔ)貼合法化的重要法律淵源。歐盟在疫情期間所實(shí)施的大規(guī)模國(guó)家援助計(jì)劃，便是援引了國(guó)家援助制度中的豁免條款，得以使其合法化。第二，從《SCM 協(xié)定》的談判歷史看，歐共體對(duì)不可訴補(bǔ)貼規(guī)則的形成發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，《SCM 協(xié)定》中的不可訴補(bǔ)貼規(guī)則帶有很明顯的歐洲法痕跡。第三，歐盟在其提交的WTO改革方案中，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)補(bǔ)貼規(guī)則的靈活性，希望能把環(huán)境補(bǔ)貼視為不可訴補(bǔ)貼，并考慮給發(fā)展中國(guó)家以特殊和差別待遇[16]。可見，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼與歐盟的訴求和利益并不沖突，歐盟完全可以成為恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼的重要支持力量。

（二）探索建立公平競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的協(xié)調(diào)機(jī)制

近年來，歐、美、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體圍繞補(bǔ)貼規(guī)則問題，頻頻向我國(guó)施壓。我國(guó)是全球范圍內(nèi)遭遇反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國(guó)家之一。截至2020年底，我國(guó)出口遭遇了189起反補(bǔ)貼調(diào)查，占反補(bǔ)貼調(diào)查總量的29.9%。反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)我國(guó)的出口和供應(yīng)鏈產(chǎn)生了很大的影響，甚至?xí)?duì)一些企業(yè)與產(chǎn)品造成毀滅性的打擊[17]。我國(guó)在加入WTO后已經(jīng)全面取消了禁止性補(bǔ)貼，但不可訴補(bǔ)貼和可訴性補(bǔ)貼仍然存在。我國(guó)財(cái)政部有關(guān)部門表示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)貼是政府用來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、糾正發(fā)展不平衡的一種政策工具，世界各國(guó)都在普遍使用。我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策主要是以不可訴補(bǔ)貼為主，輔之以可訴性補(bǔ)貼①參見：我國(guó)的補(bǔ)貼政策嚴(yán)格遵守世貿(mào)組織規(guī)則且一直在不斷改革和完善[EB/OL]. [2021-12-15]. http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/39004/39011/Document/1638368/1638368.htm。。

我國(guó)政府要逐步將國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施系統(tǒng)化、制度化，尤其應(yīng)梳理、規(guī)范地方政府的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施。2022年4月10日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》指出，要建立公平競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機(jī)制，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式。目前，如何使地方與中央保持協(xié)調(diào)一致，是我國(guó)補(bǔ)貼透明度和通報(bào)改革中存在的一個(gè)難題。我國(guó)的一些地方政府通常采取補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等扶持本地企業(yè)的方式，吸引資本的流入，抑制本地企業(yè)的流出，以促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[18]。從效果上看，地方政府的這些補(bǔ)貼措施雖然在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也不同程度地破壞了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。2016年，國(guó)務(wù)院在出臺(tái)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》中確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，明確規(guī)定“不得對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策”，“不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策”。可見，我國(guó)已經(jīng)禁止實(shí)施對(duì)商品和服務(wù)會(huì)造成歧視性的補(bǔ)貼措施和給予特定經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)惠政策。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)管研究。近年來，我國(guó)為了大力推動(dòng)新能源發(fā)電和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)其采用了一定程度的補(bǔ)貼政策。正是有了國(guó)家政策的支持，我國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)已處于世界領(lǐng)先水平，具有了一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2018年11月，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出，要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，清理違反公平、開放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件②參見：習(xí)近平在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話[EB/OL]. [2021-10-21]. http://news.cri.cn/2018-11-01/eb127db0-782a-2231-8efe-5208c72abf9d.html。。這一精辟論述為我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策指明了改革方向，即產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策改革應(yīng)朝著普惠化、功能性、透明化的方向轉(zhuǎn)變。實(shí)施“普惠化”的產(chǎn)業(yè)政策主要是要保障各類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，消除行政壟斷、規(guī)模歧視和所有制歧視，減少政府對(duì)要素市場(chǎng)的干預(yù)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率?？梢酝ㄟ^普惠式的減稅降費(fèi)的手段，減輕企業(yè)的運(yùn)行成本[19]?！肮δ苄浴钡漠a(chǎn)業(yè)政策旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，可通過加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，加大對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化等方式來實(shí)施[19]。而“透明化”的產(chǎn)業(yè)政策則回應(yīng)了外界關(guān)切的補(bǔ)貼透明度和通報(bào)改革問題，產(chǎn)業(yè)政策的透明化的關(guān)鍵在于強(qiáng)化政策信息的公開披露，我國(guó)可探索建立地方政府產(chǎn)業(yè)政策的信息披露制度。

我國(guó)可以在參考?xì)W盟國(guó)家援助控制制度的基礎(chǔ)上，就中央對(duì)地方政府補(bǔ)貼的管理機(jī)制問題進(jìn)行探索。通過中央對(duì)地方政府補(bǔ)貼的審查，確保地方政府的補(bǔ)貼更加符合競(jìng)爭(zhēng)政策的要求以及WTO的相關(guān)補(bǔ)貼紀(jì)律。當(dāng)然，設(shè)立對(duì)地方政府補(bǔ)貼的管理機(jī)制時(shí)，也應(yīng)考慮我國(guó)的國(guó)情，在中央監(jiān)管和調(diào)動(dòng)地方積極性的平衡上找到合適的尺度[20]。

（三）密切關(guān)注歐盟的立法動(dòng)態(tài)，引導(dǎo)在歐企業(yè)做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作

《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》一旦立法通過，將提高我國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐盟的門檻。為此，我國(guó)政府及相關(guān)企業(yè)須密切關(guān)注歐盟的立法動(dòng)態(tài)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

首先，我國(guó)政府及業(yè)界應(yīng)當(dāng)通過多渠道質(zhì)疑《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的合法性及合理性，做好向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟的準(zhǔn)備[21]。2020年6月17日，我國(guó)駐歐盟使團(tuán)就《白皮書》發(fā)表了意見，指出補(bǔ)貼是各國(guó)常用的一項(xiàng)政策工具，希望歐方有關(guān)措施遵守世貿(mào)組織的基本原則，不要以補(bǔ)貼為由，設(shè)置新的貿(mào)易障礙，為外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)I造良好的營(yíng)商環(huán)境①參見：中國(guó)駐歐盟使團(tuán)：希望歐方不要以補(bǔ)貼為由設(shè)置新貿(mào)易障礙[EB/OL]. [2022-05-11]. http://m.xinhuanet.com/2020-06/18/c_1126127613.htm。。歐盟中國(guó)商會(huì)在2021年8月向歐盟委員會(huì)提交的反饋意見中指出：（1）《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》缺乏法律確定性，例如，將外國(guó)補(bǔ)貼的授予主體范圍擴(kuò)大至可歸屬于第三國(guó)的外國(guó)公共機(jī)構(gòu)及私人實(shí)體，但又未對(duì)“可歸因性”做出進(jìn)一步的解釋；（2）《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》規(guī)定的金額為500萬歐元的補(bǔ)貼豁免門檻偏低，未考慮到不同行業(yè)和交易的特殊性；（3）建議在法律文本中刪除追溯期長(zhǎng)達(dá)10年的規(guī)定②《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》第47條是關(guān)于過渡期的規(guī)定，該條第1款規(guī)定，條例應(yīng)當(dāng)適用于在本條例適用之日前十年內(nèi)給予的且在本條例開始適用后扭曲了內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼；第2款規(guī)定，條例應(yīng)該適用于在本條例生效前三年所給予的下列外國(guó)補(bǔ)貼：經(jīng)營(yíng)者集中或依照本條例在公共采購(gòu)程序中授予的外國(guó)補(bǔ)貼。這兩款規(guī)定實(shí)質(zhì)上賦予了法規(guī)一定程度的溯及既往效力；第 3、4款明確排除了法規(guī)適用的兩種情形：第一種是如果經(jīng)營(yíng)者集中的合約簽訂，或公開競(jìng)標(biāo)宣告，或其控制利益的取得發(fā)生在條例生效前，則該條例不適用于此種情形下的經(jīng)營(yíng)者集中；第二種是如果公共采購(gòu)的程序在條例生效之日前已經(jīng)開始，則該條例不適用于此種情形下的公共采購(gòu)。，采用“法不溯及以往”的原則；（4）可能對(duì)在歐的外國(guó)企業(yè)造成歧視性待遇。相比歐盟國(guó)家援助控制制度，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》新增了外國(guó)企業(yè)的申報(bào)義務(wù)要求，審查程序也更為冗長(zhǎng)，使參與公共采購(gòu)的外國(guó)企業(yè)處于不利地位③參見：歐盟中國(guó)商會(huì)就歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例草案表達(dá)重大關(guān)切[EB/OL]. [2021-12-15]. http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3902/2021/0803/1358004/content_1358004.htm。。我國(guó)政府與業(yè)界的持續(xù)努力，有希望促使歐盟適當(dāng)考慮我國(guó)的合法訴求。

其次，有關(guān)企業(yè)應(yīng)提前熟悉《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的具體內(nèi)容，特別是那些未來有意在歐盟并購(gòu)或者參與公共采購(gòu)的中國(guó)企業(yè)，應(yīng)根據(jù)自身的融資來源以及是否獲得過補(bǔ)貼的情況，審慎評(píng)估擬進(jìn)行的交易是否會(huì)受到歐盟的否決或限制[22]。從該草案來看，歐盟的反外國(guó)補(bǔ)貼條款具有一定的溯及力。我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)自身獲取的政府補(bǔ)貼情況進(jìn)行定期的統(tǒng)計(jì)和確認(rèn)，對(duì)重要的相關(guān)支持性文件和材料必須存檔保留，切實(shí)地做好應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備?？傊瑹o論是政府還是企業(yè)，都應(yīng)重視對(duì)國(guó)外反補(bǔ)貼立法立法動(dòng)態(tài)的研究，提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范管理，積極應(yīng)對(duì)歐盟日益多樣化的審查機(jī)制和嚴(yán)苛的貿(mào)易投資環(huán)境[20]。

五、結(jié) 語

《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》代表了西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在改革補(bǔ)貼規(guī)則方面的最新立法成果，反映了歐盟試圖改革WTO現(xiàn)有反補(bǔ)貼規(guī)則的基本立場(chǎng)。作為歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的一部分，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的核心目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)歐盟公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》的出臺(tái)，反映了歐盟想通過反補(bǔ)貼立法在國(guó)際上發(fā)揮影響力的訴求。對(duì)我國(guó)企業(yè)而言，《外國(guó)補(bǔ)貼條例（草案）》一旦通過，將使我國(guó)企業(yè)在歐的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨著更為嚴(yán)格的審查，特別是冗長(zhǎng)的調(diào)查程序?qū)⑹刮覈?guó)企業(yè)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，從而失去更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。面對(duì)歐盟的單邊反補(bǔ)貼立法，我國(guó)除了應(yīng)堅(jiān)持國(guó)際談判與國(guó)內(nèi)改革并重的方向，在新一輪國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的形成中維護(hù)我國(guó)的發(fā)展利益之外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)法的研究，幫助在歐盟的中資企業(yè)做好風(fēng)險(xiǎn)管控。