李 永 寧 張 雋

我國環(huán)境影響評價發(fā)端于20世紀70年代，最初見于1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》第6條關于建設工程環(huán)境影響評價的規(guī)定。2002年的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)境影響評價法》)和2009年的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》以立法形式確立了建設項目環(huán)境影響評價和專項規(guī)劃環(huán)境影響評價及其實現(xiàn)機制。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第14條規(guī)定：“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見?！痹撘?guī)定填補了我國政策環(huán)境影響評價(以下簡稱政策環(huán)評)的立法空白。

目前，學術界關于政策環(huán)評的研究主要體現(xiàn)在以下方面：一是政策環(huán)評的目標和必要性研究。提出政策環(huán)評是我國生態(tài)文明制度體系建設的重要內容，應以健全決策機制、促進環(huán)境公平、凝聚社會共識為最終目標。二是政策環(huán)評的制度蘊含和框架設計，闡釋政策環(huán)評疊加性、效果累積性、持續(xù)性的特點，明確適用范圍和評價標準。堅持整體評價和系統(tǒng)評價原則，將環(huán)境風險預警和制度保障評估作為主要著力點，重點分析與擬議決策相關制度之間的協(xié)調性。從整體研究狀況看，學術界偏重于政策環(huán)評的實證分析，對其理論價值的研究不足，缺乏具體方法論的深入探討。本文試圖探究政策環(huán)評的理論基礎，明確其法律定位，梳理當前政策環(huán)評的法律法規(guī)和技術規(guī)范，從應然和實然維度初步探索政策環(huán)評的完善路徑。

一、政策環(huán)評的應然性考證

政策環(huán)評入法的直接動因源于經濟社會發(fā)展進程中國家環(huán)境風險防范的現(xiàn)實需要，這是政府作為環(huán)境資源管理人為維護受益人生態(tài)利益應盡的責任。其價值指歸在于保障人類對良好生態(tài)環(huán)境的需求，意圖建構一種利用現(xiàn)有科學知識和技術手段從源頭預防資源環(huán)境問題的決策機制。

(一)政策環(huán)評的緣起：風險源頭防控的內在要求

伴隨著全球化進程的日益加劇，科學技術不斷創(chuàng)新，世界經濟格局發(fā)生深刻變化，人類生活各個領域的風險明顯增強。風險社會理論發(fā)軔于20世紀80年代，德國著名社會學家烏爾里?！へ惪藢ⅰ帮L險”定義為以系統(tǒng)的方式應對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安，它是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果，作為近年來令公眾擔憂的生態(tài)風險表現(xiàn)出脫離人類感知能力的特征。貝克認為風險在一定程度上具有“自反現(xiàn)代化”，“自反現(xiàn)代化”是導致風險社會后果的自我沖突，即進步可能轉化為自我滅亡，這些后果是工業(yè)社會體系的制度化標準所不能處理和消化的。

風險的產生與現(xiàn)代社會的制度架構密切相關，制度架構取決于國家謀求社會發(fā)展的價值選擇。進入20世紀后，工業(yè)化的大規(guī)模推進導致環(huán)境污染事件頻發(fā)，在環(huán)境風險“失控”的背后隱含著社會決策體制本身的異化，其內部存在一些自我沖突、自我對抗的因素，環(huán)境風險逐漸打破經濟社會進步“潛在副作用”的表象，跨越地區(qū)和國家邊界，呈現(xiàn)出全球化爆發(fā)的態(tài)勢。我們不可否認工業(yè)社會對人類文明做出的巨大貢獻，但亦無法忽視其所付出的環(huán)境代價。決策者對工業(yè)社會的盲目自信，對其暗藏的威脅視而不見、充耳不聞，風險在這些決策中潛伏擴散、集聚再生，致使西方國家屢屢發(fā)生公害事件。我國20世紀末發(fā)生的“白色污染”以及“十五小”企業(yè)造成的水域污染等，都是特定時代背景下經濟活動造成環(huán)境惡化的先例。社會的進步與風險相伴相生，不能因為風險的存在而止步不前。風險在一定程度上是社會活力和創(chuàng)造力的體現(xiàn)，絕對的“零風險”只存在于假象之中。如何將經濟社會發(fā)展的風險控制在環(huán)境可承載的范圍之內，是國家政策起草論證的關鍵環(huán)節(jié)。

法律是國家意志的反映，政策是法律的先行者，主導著一國的行動目標和發(fā)展方向。社會發(fā)展的側重及對環(huán)境資源的開發(fā)利用都必須得到既定政策和法律的允許，可以說，政策失誤是最嚴重的“污染源”。我國《環(huán)境保護法》奉行“預防為主”的原則，蘊含著風險源頭防控的環(huán)保理念，即事先做好環(huán)境風險的評估，使環(huán)境風險具有可控性。生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎，環(huán)境風險即是人類的生存風險。公害事件殷鑒不遠，環(huán)境風險以社會為媒介蔓延至經濟和政治系統(tǒng)中，亦可突破地緣邊界造成一國甚至全球性的危害。政策環(huán)評是源頭防范環(huán)境風險的最佳方式，其目的在于對政策實施可能引發(fā)的環(huán)境影響進行系統(tǒng)評估，并利用現(xiàn)有制度和技術手段有效控制環(huán)境負面影響，防止出現(xiàn)超過環(huán)境承載力的盲目發(fā)展行為。

(二)政策環(huán)評的必要性：公共信托意蘊政府管理環(huán)境資源之責

公共信托理論可溯源至羅馬法，強調政府對社會公共利益的維護。查士丁尼在《法學總論》第二卷第一篇“物的分類”中將空氣、水流、海洋(包括海岸)、河川港口界定為公眾共有物。英國普通法繼受羅馬法共有物的概念，確立公共信托原則，并規(guī)定“國家統(tǒng)治者擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用的信托”。隨后，美國借鑒英國先例引入公共信托理論，19世紀末發(fā)生的伊利諾伊中央鐵路公司訴伊利諾伊州案，最高法院闡明一項原則：“當一個國家擁有可供公眾免費使用的資源時，法院將對任何旨在將資源用途重新分配或使公共用途服從于當事人私益的政府行為持懷疑態(tài)度?！边@是美國公共信托原則的核心思想。1969年美國國會通過的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)第101條(b)款列舉出六項環(huán)境目標，其中第一項即為“履行每一代人都作為子孫后代的環(huán)境保管人的責任”。至此，公共信托理論正式出現(xiàn)在美國環(huán)境立法之中，成為美國環(huán)境影響評價的法理基礎。

從公共信托法律關系中可以看出，存在三方法律主體，委托人即一國公民，受托人為國家，受益人為委托人及其子孫后代，國家受民眾之托享有自然資源的所有權。我國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”該條可理解為國家對自然資源的所有權來自全體公民的委托，政府作為國家行政機關須履行“善良管理人”的注意義務，對自然資源的處分以受益人利益為宗旨，所維護的首先應是公民的生態(tài)利益。生態(tài)利益的本質即是多數(shù)人所享有的環(huán)境公共利益，是人類對環(huán)境質量的正向需求，如公民在不受污染的環(huán)境下生產、生活的權益，對生物多樣性、生態(tài)美感、詩意棲居生存條件的追求。

環(huán)境資源是人類的共有財產，政府作為受托人獲得環(huán)境資源的管理權，因而必須為委托人和受益人的權益履行相應的義務，即政府既享有環(huán)境資源開發(fā)、分配、利用的權力，又須關照環(huán)境資源所負載的公民生態(tài)利益的實現(xiàn)?？梢哉f，政府環(huán)境資源管理權更多地體現(xiàn)為政府對全民所負的職責和義務，最終受益者應為全民中的每一個個體。政府主要通過政策的制定和實施進行環(huán)境資源的管理，政策環(huán)評在客觀上回應了社會公眾的環(huán)境合理關切，既是政府作為環(huán)境資源管理權人從源頭上避免環(huán)境風險、保障委托人和受益人生態(tài)利益的職責所在，也是政策可持續(xù)性的應有之義。

二、政策環(huán)評的功能定位

我國環(huán)境影響評價體系中的項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評均有可適用的專項立法。在長期的實踐中，項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評由于自身的限制，無法從源頭上抑制環(huán)境風險，政策環(huán)評入法有助于彌補前兩者評價范圍和評價能力的不足，進一步推進政府決策的科學有效性。為使政策環(huán)評順利開展，有必要闡明其在環(huán)評體系中的地位和作用。

(一)政策環(huán)評的獨立性辨析

政策環(huán)評與項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的不同之處在于其耗費行政資源之大、觸及部門利益之多、結果影響范圍之廣。作為國家發(fā)展理念轉變的回應，政策環(huán)評依托生態(tài)整體觀，以科學的分析研判手段為支撐，傳遞著生態(tài)安全和環(huán)境正義的雙重價值，在經濟、技術政策制定中發(fā)揮其特有的利益協(xié)調作用。政策環(huán)評的獨特性主要表現(xiàn)在以下方面。

1.利益指向的特殊性

誠如前文所述，國家管理環(huán)境資源的目的在于保護和平衡生態(tài)利益，包括當代人及其子孫后代對良好生態(tài)環(huán)境的需求。因此，政策環(huán)評首要保障的應當是人類的生態(tài)利益。除此之外，政策環(huán)評也是克服部門利益和地方利益的工具。行政決策過程暗含個人偏好、部門利益和地方利益等因素的驅動，政策環(huán)評則是將生態(tài)利益貫穿于政策可行性論證全過程，依托科學的技術評估方法，平衡多元利益訴求，使論證過程始終處于既定的價值方向，努力創(chuàng)設一種以生態(tài)安全為前提，體現(xiàn)公平、正義、和諧的綠色決策秩序。

2.主客體的獨立性

從《環(huán)境保護法》第14條的內容可以看出，政策環(huán)評的責任主體為“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，客體為“經濟、技術政策”，采取的是“誰制定誰評價”方式。區(qū)別于規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，政策環(huán)評擁有自身獨有的責任主體、評價客體和評價方式。

3.價值功能的整體性

由于政策的宏觀性和長期性，必須全方位、系統(tǒng)性地考量社會整體利益，權衡經濟建設、社會發(fā)展、資源環(huán)境各方面效益，正當分配代內、代際的利益和負擔，實現(xiàn)人類社會與自然生態(tài)和諧共生，使人類、社會、自然的價值功能形成一個有機整體。

4.評價方式的復雜性

我國項目環(huán)評的目的在于避免生態(tài)破壞和規(guī)制企業(yè)排污行為，規(guī)劃環(huán)評注重對環(huán)境資源配置的影響范圍和程度的量化分析。政策環(huán)評的評價方式則更為復雜，包括政策施行對生態(tài)環(huán)境的直接和間接影響，環(huán)境要素相互作用的潛在風險和疊加效應，以及經濟、文化、社會生活、思想意識的改變對生態(tài)環(huán)境的聯(lián)動作用。

綜上所述，政策環(huán)評并非項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評在決策層面上的延伸，而是我國環(huán)境影響評價適用范圍的拓展。政策環(huán)評有其獨立的功能特征、調整對象和評價方式，是環(huán)評體系下一項獨立的制度。

(二)政策環(huán)評的主要功能

政策環(huán)評不同于其他決策制度的特色之處在于，它將綠色發(fā)展觀與行政決策緊密結合，在決策階段提供一個全面了解利益相關方主觀意愿的理想平臺，同時重新審視現(xiàn)有政策體系，提升各項政策對環(huán)境保護的促進作用。作為綠色發(fā)展理念在決策端的集中體現(xiàn)，相較于其他決策制度，政策環(huán)評的功能價值具體表現(xiàn)在以下方面。

1.優(yōu)化行政決策機制，提高政策科學化水平

面對經濟建設和環(huán)境保護的相互交織，我國行政部門長期受“以經濟建設為中心”慣性思維的影響，過度重視經濟指標而忽視環(huán)境保護，沒有在決策階段建立完善的環(huán)境風險防范機制。盡管行政部門也會開展政策環(huán)評，但僅是針對政策實施后的環(huán)境影響評價，是一種事后的評價，并不能有效預防環(huán)境風險的產生。政策環(huán)評的技術流程和評價類別旨在有效規(guī)避政策實施后對環(huán)境的不利影響。具言之，從方法層面上講，政策環(huán)評除了需要評價擬訂政策的環(huán)境影響之外，還需要對同一領域內現(xiàn)有政策實施效果進行回顧性分析評價，及時改進現(xiàn)行政策存在的不足，進一步完善行政決策糾錯機制。從技術層面上講，政策環(huán)評對某一項政策目標及內容的分解剖析、環(huán)境影響的識別認定、數(shù)據(jù)的調查統(tǒng)計均屬于無關價值意愿的事實范疇，能夠客觀真實地分析出政策潛在的環(huán)境風險，并據(jù)此提出改進政策內容的建議和管控環(huán)境風險的保障性措施。

2.促進政府與公眾之間的良性互動，推動多元共治格局的發(fā)展

行政決策以既有制度體系為基石，立足于經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，以調整客體行為作為政策目標的實現(xiàn)方式。政策既是政府行使公共管理職能的載體，也是政府維護社會公共利益的重要途徑。政策的實施本身會或多或少改變人類的生活環(huán)境，且環(huán)境風險復雜多變，這不僅對預測和規(guī)制環(huán)境風險的技術手段有極高的要求，而且需要知曉社會公眾的環(huán)境風險感知度。行政主體通過政策環(huán)評可以廣泛吸納利益相關方的參與，在行政主體的引導下綜合多方面的意見，統(tǒng)籌兼顧社會公眾的利益偏好與政府的治理偏好，最大限度地減少分歧，獲取社會公眾對政策的認同，滿足公眾的合理期待，達到多元共治的效果。同時，多元共治也是公眾行使民主監(jiān)督權的重要方式之一，推進決策程序公開透明，從而避免政策環(huán)評偏離其應有的價值軌道。

3.貫徹綠色發(fā)展理念，助力生態(tài)文明建設

綠色發(fā)展秉持人與自然和諧的原則，是一種以環(huán)境承載力為約束條件的發(fā)展模式。綠色發(fā)展是推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)高質量發(fā)展的必由之路。這就要求必須優(yōu)化行政決策機制，將資源環(huán)境要素納入政策可行性論證范圍，重視生態(tài)環(huán)境的內在價值。政策環(huán)評是實現(xiàn)綠色發(fā)展的根本之策，一方面，政策環(huán)評是在決策階段評價環(huán)境潛在風險，意在從根源上防控環(huán)境風險，通過建立綠色決策機制保障政策條款科學合理，形成綠色發(fā)展的積極導向；另一方面，政策環(huán)評具備對既有政策的矯正功能，通過關聯(lián)政策的回顧性分析及時采取減緩負面環(huán)境影響的措施，有效防范不良環(huán)境影響的持續(xù)擴散，使既有政策符合可持續(xù)發(fā)展的要求，構建有利于綠色發(fā)展的政策體系。

(三)政策環(huán)評與項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的關系

我國環(huán)評體系初步形成于2002年《環(huán)境影響評價法》，2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》予以進一步充實和完善。起初在制定《環(huán)境影響評價法(草案)》時就包括了政策環(huán)評的規(guī)定，但最終以“缺乏實踐基礎”“立法條件不成熟”等理由遭到行政部門的抵制而無緣入法。改革開放以來至21世紀初期，受經濟優(yōu)先理念的影響，我國生態(tài)環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)，為此也付出了沉重的資源環(huán)境代價。政策的實施雖不及建設項目活動對環(huán)境影響那樣直觀，但政策的導向作用誘發(fā)的社會行為可以產生集聚效應，這種集聚效應潛移默化地影響著整個生態(tài)系統(tǒng)。因此，政策環(huán)評更加注重區(qū)域性和流域性的直接、間接和累積影響。申言之，政策環(huán)評是從宏觀上進行總量控制，所要考慮的影響因素更為全面、繁雜。可以說，政策環(huán)評是在國家戰(zhàn)略布局層面上對環(huán)境風險的因應之策。

而項目環(huán)評針對的是單一的建設項目，所關涉的是對具體建設項目環(huán)境影響的深層分析，避免區(qū)域內建設項目、開發(fā)活動超過生態(tài)系統(tǒng)的承載力限度。盡管項目環(huán)評也需要進行分類影響評價，但受評價范圍的局限，項目環(huán)評更多涉及的是特定區(qū)域和環(huán)境敏感區(qū)的風險預測，無法充分涵蓋項目數(shù)量增長所產生的環(huán)境累積影響效應。

相較于項目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評涉及“三線一單”，評價內容更為廣泛，規(guī)劃環(huán)評與政策環(huán)評的評價方法亦有相似之處。就評價客體而言，規(guī)劃是落實政策的一整套行動方案，是在政策的導向下對特定區(qū)域開發(fā)利用的長遠規(guī)劃，其內容必須與國家和地區(qū)發(fā)展政策相適應。從產生階段可以看出，政策環(huán)評是處于前端、上位指導的環(huán)評，其將環(huán)境法基本原則內化于行政決策流程之中，使政府部門從源頭上有效防范生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。規(guī)劃環(huán)評是在政策生效之后、項目開發(fā)之前，對政府部門編制的有關規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進行分析評判，是對政策環(huán)評結果付諸實施的制度設計。政策環(huán)評的結果對于規(guī)劃的實施具有指導意義，規(guī)劃的環(huán)境影響必須在政策允許的范圍之內，規(guī)劃又直接影響建設項目的布局與發(fā)展，建設項目污染物排放必須符合規(guī)劃環(huán)評的要求。

概言之，政策環(huán)評關注的是綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的問題，是發(fā)展與環(huán)保如何協(xié)調的問題；規(guī)劃環(huán)評考慮的是發(fā)展的布局和配置問題，包括地區(qū)的發(fā)展定位、產業(yè)結構、污染防治等；項目環(huán)評則針對具體建設項目，解決的是污染的排放和防治等細節(jié)問題。環(huán)評對象從宏觀到微觀，環(huán)評體系不斷延伸拓展，政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評環(huán)環(huán)相扣、層層推進，共同推動構建人與自然和諧相處的生態(tài)文明社會。

三、政策環(huán)評的文本解讀

我國目前政策環(huán)評實踐主要集中在對已發(fā)布政策效果的評估，沒有真正發(fā)揮源頭防控的作用，根本原因在于政策環(huán)評規(guī)范體系不完備，實操性不強。因此，我們有必要從政策環(huán)評現(xiàn)行立法和技術規(guī)范切入，剖析其中的不足之處，使政策環(huán)評各項環(huán)節(jié)有規(guī)可依。

(一)政策環(huán)評規(guī)范的梳理

政策環(huán)評的規(guī)范包括法律規(guī)范和技術規(guī)范，我國政策環(huán)評法律規(guī)范最早見于1994年《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》，其中第8條就有類似于《環(huán)境保護法》第14條“應當充分考慮對環(huán)境影響”的規(guī)定，后經過四次修正和修訂，現(xiàn)規(guī)定于《深圳經濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》第4條?！董h(huán)境保護法》第14條是政策環(huán)評的原則性規(guī)定，是我國政策環(huán)評的制度雛形，為后續(xù)制度建設創(chuàng)設了必要條件。為落實《環(huán)境保護法》第14條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部于2020年11月6日發(fā)布《經濟、技術政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術指南(試行)》(以下簡稱《技術指南》)，共包括七項內容，明確了政策環(huán)評的適用范圍，提供了政策環(huán)評的評價流程、技術路線、識別方法，主要從環(huán)境質量、生態(tài)保護、資源消耗、應對氣候變化四個方面識別經濟、技術政策可能引發(fā)的環(huán)境問題。部分地方政府結合地方實踐修改了地方環(huán)境保護法規(guī)，增加了政策環(huán)評的規(guī)定。我國現(xiàn)有地方環(huán)境保護立法關于政策環(huán)評的規(guī)定如表1所示，表現(xiàn)出以下幾方面特點。

表1 政策環(huán)評地方立法概況

1.在評價方式上，采取決策機關自評方式

從總體上看，各地方的環(huán)境保護立法基本上延續(xù)了《環(huán)境保護法》第14條的體例，在評價方式上，仍然由政策起草部門負責組織開展環(huán)評。這里有別于規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評可以委托技術機構進行環(huán)評，政策環(huán)評采取的是決策機關自評的方式，在聽取各方意見的基礎上得出結論。這是因為政策環(huán)評主要還是決策的一種輔助手段，是政策制定主體將環(huán)境影響評價融入政策的起草和論證過程，并非行政程序的另行增設。決策機關自評限定了責任主體的范圍，即由決策機關責任人員對政策環(huán)評內容和程序承擔相應責任，政策制定主體之外的機構和組織僅是參與者，而非決定者，這也符合嚴格決策責任的要求。

2.在責任主體方面，主要體現(xiàn)為一種高層決策

《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的責任主體有兩個：一是國務院有關部門，二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府。鑒于政策環(huán)評初步設立，立法者持積極且審慎的態(tài)度，既為政策環(huán)評實踐活動提供法律依據(jù)，又預留深入探索的空間。從地方立法內容上看，政策環(huán)評的主體有擴張至基層行政部門的趨勢。廣西、海南兩地將政策環(huán)評主體擴展至縣級以上人民政府，深圳市的政策環(huán)評主體則包括區(qū)級以上的政府及其相關部門。這反映了各地方根據(jù)區(qū)域發(fā)展具體情況，有進一步拓展政策環(huán)評適用主體范圍的意愿，有助于在政策制定過程中全方位落實綠色發(fā)展理念。

3.在參與主體方面，體現(xiàn)為一種專業(yè)化的參與模式

根據(jù)《環(huán)境保護法》和各地方性法規(guī)的規(guī)定，參與主體主要表現(xiàn)為聽取有關方面和專家的意見。其中“有關方面”應是政策的利益相關方，包括生態(tài)環(huán)境主管部門、自然資源管理部門以及與政策內容相關的其他行政部門和社會組織；“專家”則是具備環(huán)評理論知識和實踐經驗的專業(yè)人士。決策者就政策的預期目標任務、環(huán)境影響的深度和廣度、預防和緩解措施等事項征求有關方面和專家意見。由此可見，政策環(huán)評是一項涉及環(huán)境科學、法學、經濟學等多學科的分析研判活動，專業(yè)的環(huán)評術語、復雜的數(shù)據(jù)解析、嚴密的模型搭建、系統(tǒng)的論證過程使其成為一種高度專業(yè)化的事務。

(二)政策環(huán)評文本評析

對行政決策進行環(huán)境影響評價必然會增加行政成本，限制行政行為。政策環(huán)評法定化對我國環(huán)境法治無疑是一次重大突破。然而，就目前政策環(huán)評的法治化進程而言，無論是國家立法和技術規(guī)范，還是地方性法規(guī)，都僅僅是概括性、基礎性的規(guī)定，制度構建仍存在諸多欠缺之處。

1.責任主體和評價客體范圍過于狹窄

在主體層級方面，《環(huán)境保護法》和《技術指南》將政策環(huán)評主體限定為省級以上人民政府，市、區(qū)(縣)級人民政府不在此列，存在主體層級過高、范圍過窄的問題。誠然，市、區(qū)(縣)級政府制定的政策往往更偏向于微觀性，更貼近基層民生，且在論證方法上通常沒有省級政府嚴密和周全，環(huán)評的缺失有可能導致基層部門決策缺乏科學性、持續(xù)性的傾向。在客體類型方面，各地的規(guī)定均不一致，深圳市環(huán)評客體延伸至政府部門所有重大決策，其他地區(qū)或沿用《環(huán)境保護法》第14條的評價客體(經濟、技術政策)，或將評價客體指定為“產業(yè)政策”。在筆者看來，《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定的“經濟政策”應是為增進經濟福利、促進經濟增長、解決經濟問題、保障國民經濟健康良性發(fā)展而制定的措施。所謂的“經濟政策”，應當與產業(yè)政策的目標功能具有同一性。與產業(yè)政策相比，經濟政策的包容性更強。但如果作為下位法的地方環(huán)境保護條例僅僅將產業(yè)政策作為政策環(huán)評的客體，卻沒有技術政策的體現(xiàn)，或認為技術政策屬于產業(yè)政策的一部分，則意味著該地方立法限縮了《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的客體范圍。

2.參與主體含混

誠如前文所述，“有關方面”包含與政策相關的多方主體，至于哪方應當參與、參與的時間起點，法律、地方性法規(guī)、《技術指南》均未作出規(guī)定。這在無形中賦予政策制定部門一種選擇權，其有選擇參與主體的權力，也有規(guī)避不利主體的自由。盡管《環(huán)境保護法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》賦予公眾參與環(huán)境公共事務的合法權利，但在地方環(huán)境保護條例中，關于政策環(huán)評的公眾參與，僅《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》第4條有“聽取公眾意見”的規(guī)定。政府在開展政策環(huán)評的同時，也存在行政權力恣意行使的可能。專家參與固然能夠以其專業(yè)知識為決策提供客觀的指導意見，但專家并不能直接代表絕大多數(shù)政策受眾群體的意志，且專家也有可能受到部門利益的俘獲而與之達成利益合謀，嚴重影響其持有客觀中立的態(tài)度，現(xiàn)實中專家意見遭受質疑的不乏其例。

3.評價內容和評價方法比較籠統(tǒng)

鑒于政策的宏觀指導性，《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定“應當充分考慮對環(huán)境的影響”，地方性法規(guī)亦是參照法律的規(guī)定，這說明政策制定所需要考慮的環(huán)境影響更為廣泛。相較于區(qū)域規(guī)劃和建設項目，政策的影響范圍更廣、影響對象更多、不確定性更強，且政策往往具有政治屬性，因此需要制定一套政策環(huán)評的專項技術方法規(guī)范。然而，在評價內容上，立法和《技術指南》均未涉及跟蹤評價；在評價方法上，《技術指南》以矩陣分析、檢查表、專家評估等定性分析方法為主，未涉及成本效益的量化分析。定性分析法的優(yōu)勢在于可以快速得出評價結果，但缺乏定量分析的數(shù)據(jù)支撐難以確保結論的準確性。環(huán)評的內容和方法是政策科學合理性的基礎，論證的充分與否將影響政策環(huán)評的落實力度、第三方的參與程度以及政策持續(xù)實施的效度。

四、我國政策環(huán)評的完善路徑

作為具有總攬全局性的環(huán)評制度，政策環(huán)評不僅涉及政策的生命力，而且關乎規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的實施效果，影響經濟社會持續(xù)健康發(fā)展?；谇拔膶φ攮h(huán)評的理論考證、價值定位和文本分析，立足于政策環(huán)評風險源頭防控功能，借鑒規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的制度設計，以下主要從理論認識和實踐理性的角度探索我國政策環(huán)評的完善路徑。

(一)政策環(huán)評主客體的延展與規(guī)范形式

1.政策環(huán)評主體：層級與擴展

由于政策環(huán)評責任主體僅限于“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，這意味著市、區(qū)(縣)級人民政府在制定政策時并不強制要求其考慮環(huán)境影響。2019年9月實施的《重大行政決策程序暫行條例》要求縣級以上地方人民政府重大行政決策進行環(huán)境影響和環(huán)境效益分析預測。這里的環(huán)境影響和效益分析是否適用政策環(huán)評的相關規(guī)定，立法未作出合理有效的銜接，且受重大行政決策“五類決策事項”的限制，無疑使基層決策環(huán)境影響論證嚴重縮水。與高層級決策相比，市、區(qū)(縣)級行政決策顯然與環(huán)境民生的關系更為直接，如綠色發(fā)展政策、低碳促進政策、農業(yè)結構調整政策等都與生態(tài)環(huán)境密切相關。與高層級決策相比，基層行政決策的分析論證存在客觀上的不足，導致政策缺乏科學理性，嚴重影響其實施成效。如在脫貧攻堅時期，一些基層行政部門在未經過充分論證的情況下即決定毀林開荒，這一盲目短視的舉措造成當?shù)厮亮魇Ъ觿?，嚴重破壞生態(tài)平衡。從目前地方環(huán)境保護立法現(xiàn)狀上看，政策環(huán)評責任主體已有擴展至縣級以上行政部門的先例。鑒于縣級政府的機構設置、責任分工以及政策影響范圍，有必要將政策環(huán)評責任主體延伸至縣級以上人民政府及其有關部門，使政策環(huán)評能夠有更寬廣的領域發(fā)揮預防環(huán)境風險的效用。

2.政策環(huán)評客體：規(guī)范形式及其發(fā)展

政策環(huán)評的客體指向政府的行政決策，現(xiàn)代國家的政策通常會冠以“公共”二字，意味著政府在科學民主的基礎上制定規(guī)范和策略，通過政策的實施管理國家公共事務，維護社會公共利益。關于政策的內涵，有論者認為“政策包含法律，法律法規(guī)是政策的一種表現(xiàn)形式”。也有論者主張“政策環(huán)評的對象分為廣義和狹義兩個方面，廣義上所有制定法、國家戰(zhàn)略、規(guī)范性文件、經濟社會發(fā)展規(guī)劃皆可納入政策環(huán)評的對象范圍；狹義上可將政府部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等作為評價的重點”。

筆者認為，政策和法律雖然都屬于上層建筑，具有約束力和權威性，但在立改廢釋、效力范圍、表現(xiàn)形式、實施方式、社會價值等方面，法律顯然有著更為嚴苛的要求，二者開展環(huán)評的技術手段也不盡相同。從規(guī)制方式上看，政策是由若干原則性、概括性的規(guī)定構成，為社會發(fā)展提供一種規(guī)則性的指引；法律則是以權利(力)賦予和義務履行的方式，通過具體法律條文的適用來調整社會關系，保障社會發(fā)展始終處于安定有序的狀態(tài)。從外在形式上看，法律必須由國家機關制定或認可，以法典或單行法的形式呈現(xiàn)，具有較強的穩(wěn)定性，一國的法律無論是以權利為本位還是以社會為本位，通常都能夠形成具有統(tǒng)一價值取向的法律體系；政策在我國的主要表現(xiàn)形式為行政規(guī)范性文件，因其靈活性和指導性，在特定的情況下存在因事而變、因時而廢的可能。從內在邏輯結構上看，政策是關于特定問題的指導性規(guī)則和意見，其實質上是針對國家發(fā)展面臨的問題，以維護公共利益為目的，提出相應的解決方案；法律則具備相對完整的邏輯結構，以設定假定條件、行為模式和法律后果調整社會關系。無論是從內容呈現(xiàn)、外在形式還是社會效用上，政策和法律都是兩個獨立的概念，二者在我國生態(tài)文明建設進程中分別擁有自身獨特的價值。

綜上所述，《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的客體僅指向與經濟、技術相關的政策，并不包含相應的法律法規(guī)。經濟政策是為實現(xiàn)一定經濟目標、確保經濟穩(wěn)定發(fā)展的一系列舉措，包括區(qū)域發(fā)展政策、產業(yè)開發(fā)政策、稅收政策、價格政策、貿易政策等。技術政策是用以鼓勵科學研究和技術創(chuàng)新、指導技術引進和技術應用的措施，包括產業(yè)技術政策、新興技術或科技產品推廣政策、技術改造政策等。我國政策環(huán)評起步不久，尚處于探索階段，其客體僅涉及經濟、技術政策兩類。在政策環(huán)評制度更加成熟、積累豐富實踐經驗之時，可以適當擴充環(huán)評客體范疇。

(二)政策環(huán)評內容的完善：累積環(huán)境影響的識別和評價

由于政策實施的廣泛性、深入性和持久性，其不僅影響一定區(qū)域內相互聯(lián)系的客觀事物所構成的有機系統(tǒng)，而且波及自然-人類社會這一復合巨系統(tǒng)。因而，有別于項目環(huán)評內容的微觀具體，政策環(huán)評則需要多維度考慮政策實施的環(huán)境影響，包括直接影響、間接影響和累積影響。筆者認為，這是《環(huán)境保護法》第14條“充分考慮對環(huán)境的影響”的要義。政策環(huán)評涉及擬定政策與國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的符合性分析，確定擬訂政策可能產生環(huán)境影響的具體條款，對此類條款內容進行環(huán)境影響的初步識別，確定環(huán)境影響分布范圍(時間和空間)、程度、影響類別(直接、間接或累積影響)以及保障措施的有效性論證。

《技術指南》對直接影響和間接影響有較為準確的定位，但對于累積影響的定義不夠全面。根據(jù)《技術指南》中的規(guī)定，累積影響是指“政策的某一影響長期累積或與其他影響共同作用對生態(tài)環(huán)境產生的影響”?！都夹g指南》關于累積影響的定義從時間尺度上預估了具體政策對生態(tài)環(huán)境要素的單一或疊加影響，而忽視了系統(tǒng)內不同政策的聯(lián)動作用。政策的影響范圍和作用方式決定了系統(tǒng)性是政策的重要屬性，政策本身亦不是一個孤立存在的客體，它通過與相關政策的聯(lián)系互動，共同調整資源分配、指導社會行為。具言之，在時間維度上，應考慮政策之間相互影響的持續(xù)時間。新政策會與既有關聯(lián)政策交互疊加，并以協(xié)同的方式共同對當前和未來生態(tài)環(huán)境產生影響。這類影響的持續(xù)時間具有不確定性，可以是延續(xù)不斷、周期變化或間歇出現(xiàn)。在空間維度上，應考慮政策疊加影響的空間范圍。在一定地理空間內，各類環(huán)境要素的變化以及環(huán)境要素的聚集效應會對人類社會發(fā)展產生影響。這類影響的空間范圍可以是局部的環(huán)境要素，也可能波及整個生態(tài)系統(tǒng)，密度上呈現(xiàn)為點狀分布或面狀擴散。

從上述關于政策累積影響的分析可以看出，累積影響是由特定政策內部的一種影響長期累積或幾種影響共同作用以及該政策與既有相關政策之間相互作用所產生的。其形成是一個隨著時間的推移由淺入深、由單一到聚合的過程，在很大程度上需要通過政策的實施方能逐一顯現(xiàn)。因此，累積影響評價不僅涉及事前的分析預測，而且應包括事后的跟蹤評價。

筆者認為，跟蹤評價的內容應包括以下四個方面：一是對比政策實施后的實際環(huán)境影響和政策制定時預測的環(huán)境影響；二是運用實證分析法對政策施行中的預防或減輕環(huán)境負面影響措施的有效性進行評價；三是說明跟蹤評價或監(jiān)測數(shù)據(jù)的來源和計算方法；四是考慮環(huán)境殘留影響，即采用有效措施后仍未能減緩的不良環(huán)境影響，并提出解決的必要對策。以這些內容為基礎，建立長期跟蹤評價機制，定期評估政策實施后的效果，促使決策者及時優(yōu)化政策內容，調整相應防治措施。

(三)政策環(huán)評方法的修正

1.成本效益分析

成本效益分析是一種通過量化政策的執(zhí)行成本和實施效果的決策方式，以衡量政策施行的價值。該方法以收益超過成本以及社會凈福利最大化作為評估標準，是克服信息不對稱引發(fā)道德風險的重要手段。成本效益分析通常適用于經濟學領域，是一種量入為出的經濟理念。當下互聯(lián)網(wǎng)技術飛速發(fā)展，開啟了大數(shù)據(jù)人工智能時代，為政策的數(shù)據(jù)收集、成本效益核算提供了有力的技術支持?！都夹g指南》推薦使用定性方法進行環(huán)境影響評測，筆者認為定性分析是建立在實地調研和數(shù)據(jù)對比等定量分析基礎上的演繹或歸納，政策環(huán)評應運用定量和定性相結合的分析方法。

《重大行政決策程序暫行條例》第12條第3款規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測?！比魏螞Q策活動都應當以貨幣單位預估政策的投入和產出，以避免因部分主體的行為偏好或主觀臆斷而不計成本的一意孤行，決策過程應體現(xiàn)科學性、客觀性和規(guī)范性，而非經驗主義和部門利益的主導。對于經濟、技術政策可能產生的資源消耗、環(huán)境影響可參照影子價格和生態(tài)修復費用，結合資源稟賦、環(huán)境自凈能力、環(huán)境影響減緩措施進行成本預估。環(huán)境效益的量化可通過預測政策實行后的環(huán)境質量指數(shù)以及公眾的支付意愿進行預測衡量，前者以環(huán)境質量指數(shù)的前后差值評價環(huán)境效益，后者通過計算公眾對政策實施所愿意付出的代價來評價其接受程度。成本效益分析不僅限于決策初期，而應貫穿政策整個生命周期，政策實施期間定期的跟蹤評價也應以成本效益分析為主。

2.替代條款的比對

替代方案是實行戰(zhàn)略環(huán)評國家普遍采用的評價方式，美國《國家環(huán)境政策法》(NEPA)第102條規(guī)定：“對人類環(huán)境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，應當由負責經辦的官員詳細說明提案行為的各種替代方案。”鑒于我國的行政管理模式，替代方案的研究制定需要耗費大量行政成本，在經濟和技術上并不切實可行，但針對決策草案產生不良環(huán)境影響的部分內容制定替代條款進行比較評價，有其必要性與合理性。

政策的制定是政府部門為實現(xiàn)特定治理目標的行政活動，環(huán)評的目的就是通過比對篩選可能造成負面環(huán)境影響的條款以得出最佳政策實施方案?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第24條規(guī)定：“風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策?！币虼耍娲鷹l款的分析主要應當圍繞環(huán)境風險的控制，即在現(xiàn)有制度框架內必須有切實可行的環(huán)境風險防控措施，使環(huán)境風險能夠通過技術干預得以有效控制。環(huán)境風險涉及復雜的經濟和技術問題而具有明顯的科學不確定性，替代條款的比對分析就是針對環(huán)境風險這一特征展開的。決策機關應進行充分的現(xiàn)狀調查、風險識別、公眾參與和信息反饋，盡可能獲取更多替代條款的關鍵信息。替代條款的選擇仍然是以成本效益對比和權衡不同選項的環(huán)境影響，并結合經濟發(fā)展和社會效益作出綜合評估，在充分比較論證的基礎上制定出環(huán)境風險最小的決策方案。

3.公眾參與

英國人類學家瑪麗·道格拉斯在《風險和文化》中提出：“當代社會風險問題主要來自人們對風險的感知。事實上，風險并沒有增加，而是科學技術的進步增進了人類對自然世界的理解，使得人類的風險感知度逐漸敏感和加劇?！闭\然，科學技術是否助推社會風險的量變尚需辯證看待。如前文所述，人類對自然實踐的異化造成公害事件頻發(fā)，其根源在于技術的不合理使用以及對技術理性的過度信任，筆者在此并不認同“風險沒有產生量變”的說法。但不可否認的是，公眾對風險的能動性意識日益增強，番禺垃圾焚燒項目、廈門PX項目皆因鄰避效應而中途夭折。政策環(huán)評的目的即為維護公民的生態(tài)利益，在政策形成初期廣泛吸納公眾參與是解決環(huán)境風險的不確定性，彌合環(huán)境風險認知差異，監(jiān)督政府部門行使環(huán)境資源管理權，促進政務信息公開的重要手段，從而防止公眾與政府的對抗。

政策的制定本身就承載著平衡主體利益訴求的功能，是一個在征求不同利益群體意見基礎上重復迭代的過程，公眾參與可以了解公眾對環(huán)境風險的接受程度，是化解剩余風險的有效方式。這需要在決策草案形成之后報送審批前征求公民、社會組織對草案及其環(huán)境影響評價內容的意見，將公眾意見綜合研判并予以及時反饋，在此基礎上聽取專家學者、技術機構和相關政府部門意見，科學預測不同方案的環(huán)境影響，并將公眾參與環(huán)評的情況附具在政策論證報告之中。

綜上所述，政策環(huán)評需要采取定量和定性相結合的分析方法，定性分析應在資料整合、數(shù)據(jù)研究的基礎上，得出適宜經濟社會可持續(xù)發(fā)展的決策成果。成本效益分析應貫穿事前評價和事后效果評估全過程，替代條款比對和公眾參與程度及方式亦需要量化其成本和效益。替代條款應在公眾參與的基礎上開展論證分析，對于一些難以量化的概念，更需要深入了解公眾的價值意愿，及早達成共識。成本效益分析是關于事實的認定，公眾參與是針對價值的判斷，公眾參與是成本效益法的有益補充。

結 語

風險社會視域下的行政決策奉行預防為先的理念，要求構建成熟的制度體系和技術手段應對風險的不確定性。政府作為環(huán)境資源的管理者，理應踐行環(huán)境風險源頭防范、過程控制的職責。眾所周知，項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的適用已然成為環(huán)境治理的重要手段，但始終無法從根本上抑制環(huán)境問題的生成。政策環(huán)評是源頭預防環(huán)境風險的制度安排，政策環(huán)評理應與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評在不同場域彰顯其制度優(yōu)勢。政策環(huán)評困局的破解，在根源上需要立法的補充和技術規(guī)范的完善。

筆者認為，政策環(huán)評是綠色發(fā)展觀在行政決策階段的具體體現(xiàn)，立法對于政策環(huán)評不宜停留在原則性的規(guī)定，而應針對政策環(huán)評的適用范圍、評價內容、評價程序進行較為詳盡明確的規(guī)定。政策環(huán)評作為環(huán)評體系下的一項制度，有必要將其納入《環(huán)境影響評價法》并另立章節(jié)予以規(guī)定，構筑一個以項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、政策環(huán)評為主線的功能互補、相得益彰的環(huán)境影響評價體系。政策環(huán)評的技術規(guī)范應在法律的基礎上適當改進評價方法和技術流程，建立一套與法律相銜接的技術指導規(guī)則，以實際可操作的法律規(guī)范和技術規(guī)范指導政策環(huán)評實踐活動。通過立法和技術規(guī)范的完善，建立統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會建設的綜合決策機制，增強行政決策的科學性和可持續(xù)性，充分發(fā)揮政策對促進綠色發(fā)展的行為規(guī)范和價值引導效用。

①《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第8條規(guī)定：“各級政府的經濟建設和社會發(fā)展決策及其他重大措施，必須考慮對環(huán)境的影響，采取有效保護環(huán)境的經濟、技術對策和措施?！雹谟白觾r格是人為確定的，客觀地反映資源稀缺程度和供求關系的價格，為資源分配和有效利用提供合理的價格信號和計量尺度，影子價格越高，資源在生態(tài)系統(tǒng)中越稀缺。③公眾的支付意愿通常以家庭收入的百分比來衡量，例如一項關于退耕還林政策成本收益分析的研究顯示，西安和安塞兩地的受訪戶分別愿意支付家庭收入的2.0%和2.2%用于支持黃土高原地區(qū)退耕還林。參見張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經濟科學出版社，2008年，第179頁。④關鍵信息獲取主要依賴實地調研、專家論證和公眾參與，對于大部分關鍵信息只需付出合理的努力即可，決策機關需要比較信息獲取的成本和價值，這里仍然適用成本效益分析法。