楊 龍， 吳涵博

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

中國(guó)的國(guó)家治理將治理空間劃分成若干單元，并將其分布于行政層級(jí)的格局中。中國(guó)的行政體系內(nèi)部呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)的特征，在政府體制中形成了獨(dú)具特色的條塊管理模式。治理單元主要分為實(shí)體性和虛體性?xún)纱箢?lèi)，其中又派生出一些亞類(lèi)，共同組成了多樣化的治理單元體系。治理單元的選擇和運(yùn)用發(fā)生在條塊結(jié)構(gòu)中，“條條”和“塊塊”都會(huì)形塑治理單元。中央部委和行政區(qū)的互嵌是條塊關(guān)系的重要表現(xiàn)，中央部委對(duì)功能區(qū)的管理則形成了新的條塊關(guān)系。

一、條塊結(jié)構(gòu)下分單元治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

條塊結(jié)構(gòu)是由縱橫交錯(cuò)的行政體系構(gòu)成的，是對(duì)中國(guó)行政管理實(shí)踐中層級(jí)制和職能制相結(jié)合的管理模式的形象性概括。作為國(guó)家治理中最基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，條塊結(jié)構(gòu)中的“條條”指的是從中央到地方各級(jí)政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的部門(mén)；“塊塊”指的是由不同職能部門(mén)組成的層級(jí)政府。這種由地方分級(jí)管理和中央、省級(jí)行政區(qū)垂直管理相配合的特色管理模式，為在空間上設(shè)定各類(lèi)治理單元提供了依據(jù)。條塊關(guān)系深刻影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)各層面的治理實(shí)踐，在條塊結(jié)構(gòu)下存在著實(shí)體性、準(zhǔn)實(shí)體性和虛體性三種治理單元。

(一)“塊塊”的實(shí)體性及其派生現(xiàn)象

“塊塊”治理是在一定空間范圍內(nèi)展開(kāi)的，“塊塊”具有空間實(shí)體性特征。首先，行政區(qū)劃制將全國(guó)劃分為從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)，并在每級(jí)區(qū)劃內(nèi)建立相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。由此形成的行政區(qū)，無(wú)論層級(jí)、不分大小，都具有清晰的邊界、明確的管轄范圍、全面的行政機(jī)構(gòu)(一般是一級(jí)政府)、完整的財(cái)政權(quán)以及包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等在內(nèi)的綜合性治理功能，屬于實(shí)體治理單元[1]。在空間布局上，“大塊”實(shí)體性治理單元包含著“中塊”，“中塊”又相應(yīng)包含了“小塊”。在治理方式上，實(shí)體性治理單元實(shí)行的是“大塊”管“中塊”，“大塊”和“中塊”共同管理“小塊”的管理模式[2]。其次，實(shí)體性“塊塊”還塑造了若干準(zhǔn)實(shí)體性治理單元。這些準(zhǔn)實(shí)體性治理單元主要指的是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，其典型代表是地區(qū)行署、街道辦事處等。這類(lèi)治理單元多數(shù)具有常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，與實(shí)體性治理單元類(lèi)似，但其治理功能少于實(shí)體性治理單元，且僅具有行政權(quán)力，沒(méi)有其他權(quán)力機(jī)關(guān)。

實(shí)體性治理單元涵蓋了全部國(guó)土，使國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)橫向到邊、縱向到底的治理。準(zhǔn)實(shí)體性治理單元?jiǎng)t承擔(dān)著行政權(quán)力的延伸或中間環(huán)節(jié)的功能。地區(qū)行署作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，其作用是銜接省與縣之間的行政權(quán)力，確保行政權(quán)力鏈條的完整和通暢。街道辦事處是城市各區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，是城市政府與基層居民自治單元——社區(qū)的中間環(huán)節(jié)，其作用是確保行政權(quán)力能夠達(dá)到最基層。綜上，“塊塊”所進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)都是在實(shí)體性或準(zhǔn)實(shí)體性治理單元的物理邊界內(nèi)進(jìn)行的，每個(gè)單元都由一級(jí)政府或政府的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面管理，治理的空間邊界清晰，治理活動(dòng)具有綜合性。

需要注意的是，隨著我國(guó)城市化水平的提高，一些地區(qū)已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)為地級(jí)市，成為一級(jí)完整的政府，導(dǎo)致地區(qū)行署越來(lái)越少。與街道辦事處平級(jí)的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)都是一級(jí)政府，功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力、財(cái)政等都是完整的，這使得街道辦事處的地位多少有些“尷尬”。從加強(qiáng)基層治理能力的角度，取消街道辦事處、強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)等基層自治組織的必要性也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)[3]。這兩種現(xiàn)象表明，由實(shí)體性治理單元派生的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元較容易轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體性治理單元。

(二)“條條”的雙重虛體性

“條條”的治理是在“塊塊”的層級(jí)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，但是與“塊塊”的屬地管理不同，“條條”的存在意味著各級(jí)政府的職能部門(mén)要按照專(zhuān)業(yè)分際接受上級(jí)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。相較于“塊塊”的實(shí)體性而言，“條條”具有虛體性特征。首先，“條條”是依附在“塊塊”上的，“條條”沒(méi)有物理邊界和政策邊界，也沒(méi)有形成任何空間意義上的“區(qū)”。每一類(lèi)“條條”有相應(yīng)的業(yè)務(wù)邊界，其治理功能相對(duì)單一。其次，“條條”并沒(méi)有完整的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這就決定了上下級(jí)職能部門(mén)之間只是本領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系?！皸l條”發(fā)揮作用借力于科層制，需要“塊塊”的配合。

“條條”的虛體性還表現(xiàn)為中央政府職能部門(mén)有權(quán)設(shè)立并管理虛體性和部分準(zhǔn)實(shí)體性治理單元，以完成專(zhuān)項(xiàng)治理任務(wù)?！皸l條”的存在是中國(guó)行政體制的獨(dú)有現(xiàn)象，中國(guó)實(shí)行單一制和非地方自治，國(guó)家權(quán)威在地方的落實(shí)、中央政策在地方的執(zhí)行都依賴(lài)“條條”發(fā)揮作用。受治理任務(wù)的性質(zhì)、中央或上級(jí)政府對(duì)某一特殊治理事項(xiàng)關(guān)注程度的影響，部分“條條”達(dá)成治理目標(biāo)的過(guò)程中需要打破“塊塊”的空間限制，設(shè)立空間上重疊、邊界相交叉、只有一項(xiàng)或幾項(xiàng)治理功能的虛體性治理單元，如經(jīng)濟(jì)區(qū)等。虛體性治理單元更為靈活，多數(shù)沒(méi)有常設(shè)性機(jī)構(gòu)，采取的是領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議等管理形式。

為完成專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域的強(qiáng)力管理，“條條”也會(huì)設(shè)定準(zhǔn)實(shí)體性治理單元，主要包括設(shè)有管委會(huì)的功能區(qū)和實(shí)行垂直管理的部門(mén)在地方的區(qū)域性分支、地區(qū)辦事處等。功能區(qū)管委會(huì)是一級(jí)政府為完成專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)而設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，其作用在于強(qiáng)化某些相近的治理功能，通常是一組功能，比如與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)有關(guān)的建設(shè)用地、投資、產(chǎn)業(yè)、對(duì)外貿(mào)易等的審批權(quán)。通過(guò)擴(kuò)大這些權(quán)力，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)某區(qū)域的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、形成產(chǎn)業(yè)集聚、完成政策試驗(yàn)等。實(shí)行垂直管理的中央部委會(huì)設(shè)立地區(qū)分支，目的是在重點(diǎn)治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)有力的執(zhí)行和有效監(jiān)管。這類(lèi)準(zhǔn)實(shí)體性治理單元運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立，但在具體開(kāi)展工作中也需要地方政府的支持和配合，因此也是依附于實(shí)體性治理單元的。

部委派出機(jī)構(gòu)的存在表明了條塊結(jié)構(gòu)的空間復(fù)雜性?！皦K”是靜止的、邊界固定的、層級(jí)分明的，但是卻可以被“條”所“插入”：在地方政府的轄區(qū)內(nèi)可以“插入”中央部委直接管理的職能部門(mén)；在行政區(qū)里可以“插入”不屬于行政區(qū)管轄的治理單元。相比地區(qū)行署、街道辦事處等“塊塊”派生的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元，“條條”產(chǎn)生的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元雖然具備部分綜合治理功能，但總體上看，其設(shè)置更具靈活性，其性質(zhì)更接近虛體性治理單元。

(三)治理單元與條塊結(jié)構(gòu)的功能耦合

治理單元在本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家空間治理工具的一種抽象，實(shí)體性、準(zhǔn)實(shí)體性和虛體性三種治理單元的區(qū)分與條塊結(jié)構(gòu)在權(quán)力關(guān)系上的雙重從屬制相關(guān)。所謂雙重從屬制是指各級(jí)地方政府的職能部門(mén)在縱向上屬于上級(jí)職能部門(mén)，接受其指導(dǎo)，以保證管理同一系統(tǒng)“條條”行動(dòng)的統(tǒng)一性；在橫向上又屬于本級(jí)政府，保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個(gè)整體[4]。雙重從屬制背后是行政管理中“條條”的專(zhuān)業(yè)化管理、屬事化管理和“塊塊”的綜合性管理、屬地性管理。這兩類(lèi)管理任務(wù)適用于不同類(lèi)型的治理單元，虛體性治理單元以經(jīng)濟(jì)區(qū)或功能區(qū)為主要形式，進(jìn)行的是專(zhuān)業(yè)性質(zhì)的管理，實(shí)體性治理單元主要是行政區(qū)，實(shí)行屬地管理?！皸l條”治理體現(xiàn)的是單一功能，“塊塊”治理體現(xiàn)的是復(fù)合功能；治理單元嵌入條塊結(jié)構(gòu)中，通過(guò)“條”和“塊”間的互動(dòng)發(fā)揮自身獨(dú)特的功能。

條塊關(guān)系以“塊”為空間結(jié)構(gòu)，準(zhǔn)實(shí)體性、虛體性治理單元以實(shí)體性治理單元為存在前提。條塊結(jié)構(gòu)以“塊”為主、以“條”為輔；治理工具中以實(shí)體性單元為主、以虛體性單元為輔，準(zhǔn)實(shí)體性治理單元?jiǎng)t存在于實(shí)虛兩種治理單元之間。條塊結(jié)構(gòu)和實(shí)虛等治理單元共同構(gòu)成國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性體系。在這個(gè)體系中，“條條”用于完成專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的治理，從縱向連接起互相分割的“塊塊”；虛體性的、準(zhǔn)實(shí)體性的治理單元被用于完成專(zhuān)項(xiàng)治理任務(wù)，或用于彌補(bǔ)實(shí)體性治理單元治理能力的不足?！皸l條”是行政體制內(nèi)在結(jié)構(gòu)，其治理功能明確，是國(guó)家治理體系中固有的治理手段?！啊畻l條’和‘塊塊’形成了多層面、多角度、立體交叉的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)?！盵5]鑲嵌入條塊結(jié)構(gòu)的各類(lèi)治理單元共同發(fā)揮作用，在治理中實(shí)現(xiàn)了“條條”專(zhuān)業(yè)性和“塊塊”綜合性的結(jié)合。

二、“塊塊”與“條條”對(duì)治理單元的使用

條塊結(jié)構(gòu)下，“條條”和“塊塊”依據(jù)自身的需要使用治理單元，“塊塊”、垂直管理的“條條”和接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”等對(duì)治理單元的選擇不同(見(jiàn)表1)。

表1 “塊塊”和“條條”對(duì)治理單元的使用

(一)“塊塊”使用實(shí)體性和準(zhǔn)實(shí)體性治理單元

作為實(shí)體性治理單元的“塊塊”是中國(guó)國(guó)家治理中最基本的治理單元?！皦K塊”的功能首先是完成日常治理任務(wù)，包括制定發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃、組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、進(jìn)行市場(chǎng)管理與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)等。這些日常治理活動(dòng)都是以地方政府這樣的實(shí)體性治理單元為依托進(jìn)行的。從政策制定和執(zhí)行的視角看，中央政策在各級(jí)行政區(qū)內(nèi)逐級(jí)執(zhí)行，一級(jí)行政區(qū)的政策制定和向下擴(kuò)散也都是以實(shí)體性治理單元為空間載體的。由“塊塊”構(gòu)成的行政層級(jí)體系除了用于確保國(guó)家政策得到有效執(zhí)行外，還是下情上達(dá)的重要通道。

以地方政府為單元進(jìn)行日常治理取得了明顯的成就，其中一個(gè)標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)中的地方貢獻(xiàn)。由于行政區(qū)的空間范圍和政府層級(jí)體系輕易不變動(dòng)，地方政府在轄區(qū)內(nèi)的政策相對(duì)穩(wěn)定，本地市場(chǎng)主體、民間組織和居民容易形成長(zhǎng)期的預(yù)期，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此獲得持續(xù)的動(dòng)力。在央地關(guān)系上，中央向地方適當(dāng)分權(quán)，地方政府獲得較多的發(fā)展自主權(quán)。這使得地方政府可以立足國(guó)際和國(guó)內(nèi)大環(huán)境，結(jié)合本地特色，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，國(guó)內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)增速喜人，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過(guò)了某些中等國(guó)家。以廣東省為例，2020年廣東地區(qū)生產(chǎn)總值為110 760.94億元，按年度平均匯率折算為1.605 8萬(wàn)億美元，超過(guò)了一些大國(guó)，比如俄羅斯(1.483 0萬(wàn)億美元)、巴西(1.445 0萬(wàn)億美元)，甚至與發(fā)達(dá)國(guó)家韓國(guó)(1.638 0萬(wàn)億美元)接近。(1)廣東省數(shù)據(jù)來(lái)源于《2020年廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，廣東統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，https:∥sstats.gd.gov.cn/attachment/0/414/414580/3232254.pdf；俄羅斯2020年GDP數(shù)據(jù)來(lái)源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.D?locations=RU；巴西2020年GDP數(shù)據(jù)來(lái)源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=BR; 韓國(guó)2020年GDP的數(shù)據(jù)來(lái)源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=KR，訪(fǎng)問(wèn)日期：2022年2月5日。

以“塊塊”為單元還可以通過(guò)打造先行示范樣板，引導(dǎo)實(shí)體性治理單元完成重要治理目標(biāo)。由中央政府選定為示范區(qū)、先行區(qū)的行政區(qū)，往往平均發(fā)展水平以及重要領(lǐng)域的治理水平均居于全國(guó)前列。示范城市一般都能得到中央政府的特殊政策授權(quán)或資金獎(jiǎng)勵(lì)，也會(huì)得到中央政府授意下各部委的積極支持，城市地位也由此提高。例如，2019年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020—2025年)》，其中要求“國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)方面分批次研究制定授權(quán)事項(xiàng)清單，按照批量授權(quán)方式，按程序報(bào)批后推進(jìn)實(shí)施。有關(guān)方面要按照本方案要求和經(jīng)批準(zhǔn)的事項(xiàng)清單，依法依規(guī)賦予深圳相關(guān)管理權(quán)限”[6]。依據(jù)這兩個(gè)國(guó)家文件，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同商務(wù)部、廣東省、深圳市等共同研究制定了《關(guān)于深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入若干特別措施的意見(jiàn)》，內(nèi)容覆蓋了科技、金融、醫(yī)療、教育、文化、交通六大領(lǐng)域，包括了24條利好深圳發(fā)展的具體措施[7]。

“塊塊”還會(huì)使用地區(qū)行署和街道辦等準(zhǔn)實(shí)體性治理單元進(jìn)行日常管理。地區(qū)行署相當(dāng)于地級(jí)市，街道辦事處相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其干部均納入黨政組織部門(mén)管理，人員編制納入公務(wù)員序列。地區(qū)行署是在省與縣之間沒(méi)有一級(jí)政府、省不直接管理縣的情況下，為分擔(dān)省級(jí)政府的管理任務(wù)而設(shè)立的。地區(qū)行署代表省管理縣，但其只有行政權(quán)力，地區(qū)一級(jí)不設(shè)人大、政協(xié)等其他權(quán)力機(jī)關(guān)。雖然陸續(xù)有地區(qū)轉(zhuǎn)為地級(jí)市，地區(qū)行署隨之撤銷(xiāo)，但在地廣人稀的地區(qū)，設(shè)置地區(qū)行署依然有其合理性，它的使用就是為了更好地銜接上下級(jí)實(shí)體性治理單元開(kāi)展治理活動(dòng)。街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)一直保留下來(lái)，是行政體系的末端。隨著城市管理的智能化程度不斷提升，基層治理能力不斷提升，街道辦事處作為橋接社區(qū)居委會(huì)和政府的重要平臺(tái)，是基層治理的主陣地之一。

(二)垂直管理的“條條”使用準(zhǔn)實(shí)體性治理單元

垂直管理是中央對(duì)地方進(jìn)行調(diào)控的重要手段，在近年來(lái)有不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。垂直管理的“條條”包括由中央政府設(shè)立的“條”和由省級(jí)政府(省、自治區(qū)、直轄市)設(shè)立的“條”[8]。垂直管理的“條條”依法行使職權(quán)，只聽(tīng)從設(shè)立其的中央或省政府的“條條”的領(lǐng)導(dǎo)。即使地方政府行政級(jí)別高于本區(qū)域內(nèi)垂直管理的“條條”的派出機(jī)構(gòu)，但其沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)垂直管理的“條條”的權(quán)力，也不能插手和干預(yù)垂直管理的“條條”業(yè)務(wù)內(nèi)的事項(xiàng)。垂直管理的“條條”不受“塊塊”的干涉，獨(dú)立展開(kāi)工作，地方政府對(duì)其處于一種“看得見(jiàn)管不著”的狀態(tài)。因此，垂直管理的“條條”的治理，使用的是管理方式更靈活的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元。

具體來(lái)看，垂直管理部門(mén)可以直接設(shè)立跨行政區(qū)的區(qū)域性分支或監(jiān)督執(zhí)法分局。一種是直接設(shè)立跨行政區(qū)的區(qū)域性分支，如中國(guó)人民銀行設(shè)九個(gè)跨行政區(qū)分行、中國(guó)民航局設(shè)七個(gè)地區(qū)管理局。另一種是設(shè)立實(shí)行監(jiān)督任務(wù)的跨行政區(qū)分支，如自然資源部派出國(guó)家自然資源督察地方局；海關(guān)總署下設(shè)廣東分署、天津特派員辦事處、上海特派員辦事處，分別負(fù)責(zé)三大區(qū)域地方海關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。垂直管理的“條條”集中在宏觀(guān)調(diào)控、市場(chǎng)執(zhí)法、監(jiān)管部門(mén)，這類(lèi)部門(mén)工作的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而且強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，其職能實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所以要在“塊塊”中設(shè)立專(zhuān)業(yè)性的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元以加強(qiáng)自上而下的管理。這類(lèi)“條條”的運(yùn)行不需要地方政府的介入，在人、財(cái)?shù)汝P(guān)鍵性資源方面也不與地方發(fā)生關(guān)系，業(yè)務(wù)方面獨(dú)立運(yùn)作。

在治理實(shí)踐中，垂直管理的“條條”與地方政府的關(guān)系并非處于“井水不犯河水”的狀態(tài)，垂直管理的“條條”沒(méi)有自己的空間邊界，它們?cè)趯俚氐摹皦K塊”中行使單一功能的管轄權(quán)，運(yùn)行中需要地方政府的支持。這種情況對(duì)于執(zhí)行監(jiān)管職能的“條條”尤為重要，它們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中經(jīng)常需要地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合。這再次表明，準(zhǔn)實(shí)體性治理單元是依附于實(shí)體性治理單元的。

(三)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”使用多種治理單元

事實(shí)上，除少數(shù)重要的領(lǐng)域擁有實(shí)行垂直管理的部委和國(guó)家局，其他中央機(jī)構(gòu)都沒(méi)有自己獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)對(duì)下級(jí)政府中“對(duì)口”職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)來(lái)實(shí)行決策的[9]73。這種上下級(jí)“條條”之間，以及上級(jí)“條條”與下級(jí)“塊塊”之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，被統(tǒng)稱(chēng)為接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”；其相關(guān)治理行為主要依靠實(shí)體性單元，部分依靠虛體性治理單元完成。

第一，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”主要依賴(lài)實(shí)體性治理單元展開(kāi)治理活動(dòng)。從表面上看，上下級(jí)“條條”之間是上級(jí)職能部門(mén)對(duì)下級(jí)對(duì)口部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，與“塊塊”無(wú)關(guān)，履行屬事責(zé)任的上級(jí)“條條”也無(wú)權(quán)指揮履行屬地責(zé)任的下級(jí)“塊塊”。但在實(shí)際治理過(guò)程中，一方面，各層級(jí)政府本身就是由不同職能部門(mén)組合而成的[10]；另一方面，很多治理目標(biāo)的完成都需要跨部門(mén)協(xié)作，“條條”發(fā)包的治理任務(wù)的落實(shí)依賴(lài)于實(shí)體性治理單元的執(zhí)行，作為“條條”的上級(jí)職能部門(mén)僅發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用。如財(cái)政、民政、教育等部門(mén)在接到上級(jí)任務(wù)后，主要還得依靠地方政府的配合才能推進(jìn)相關(guān)工作的執(zhí)行。上下級(jí)“條條”之間，上級(jí)“條條”與下級(jí)“塊塊”間，歸根結(jié)底是一種合作伙伴關(guān)系。因此，條塊結(jié)合的“條條”在治理中所借力的依然是作為實(shí)體性治理單元的“塊塊”，這是實(shí)體性治理單元在國(guó)家治理中基礎(chǔ)性作用的體現(xiàn)。

第二，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”借助虛體性治理單元引導(dǎo)地方的治理注意力。中央部委可以在地方設(shè)立試(實(shí))驗(yàn)區(qū)、功能區(qū)，這些是“條條”促成特定治理目標(biāo)的常規(guī)手段，例如，教育部設(shè)立教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，文旅部設(shè)立旅游區(qū)、文創(chuàng)區(qū)等。由中央部委對(duì)試(實(shí))驗(yàn)區(qū)、功能區(qū)進(jìn)行賦權(quán)賦能，可以引導(dǎo)地方回應(yīng)中央部委部署的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“條條”借助虛體性治理單元引導(dǎo)地方治理注意力有兩類(lèi)方法。一是中央部委在職權(quán)范圍內(nèi)，可以給予試(實(shí))驗(yàn)區(qū)、功能區(qū)特殊政策。比如，當(dāng)試(實(shí))驗(yàn)區(qū)得到某一治理事項(xiàng)的具體執(zhí)行權(quán)后，也會(huì)被賦予一定的自由裁量權(quán)和“先行先試”的試錯(cuò)權(quán)，以方便政策試驗(yàn)。二是“條條”可以用專(zhuān)項(xiàng)資金支持試(實(shí))驗(yàn)區(qū)、功能區(qū)。雖然中央部委對(duì)下級(jí)職能部門(mén)沒(méi)有財(cái)政管轄區(qū)，但各部委通常擁有“條條”掌握的專(zhuān)項(xiàng)資金。如果某個(gè)部委具有“劃塊”使用的二次預(yù)算權(quán)，“條條”可以通過(guò)掌握專(zhuān)項(xiàng)資金和功能區(qū)的審批權(quán)的方式提高自己部門(mén)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，顯示自身部門(mén)在行政體系中的重要性，以提升該部門(mén)在橫向“塊塊”中的地位。

三、 中央部委對(duì)行政區(qū)的引導(dǎo)和規(guī)范

作為實(shí)體性治理單元的行政區(qū)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，大部分治理活動(dòng)都是以此為單位進(jìn)行的。即使有特殊治理任務(wù)需要借助準(zhǔn)實(shí)體性、虛體性治理單元完成，但其歸根結(jié)底需要依靠行政區(qū)的支持和配合。在當(dāng)前中國(guó)條塊結(jié)構(gòu)的政府體制下，各層級(jí)行政區(qū)“塊塊”構(gòu)成了中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)、從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的由上而下的權(quán)力層級(jí)體系。在這個(gè)層級(jí)體系中，黨政機(jī)構(gòu)在上下對(duì)口狀態(tài)下，利用“條條”鉗制“塊塊”，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)縱向治理的核心手段[11]。

(一) 虛體性的“條條”撬動(dòng)實(shí)體性的“塊塊”

盡管中國(guó)的治理格局是以“塊”為主體、以“條”為輔助和補(bǔ)充，但在治理實(shí)踐中，“條條”仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，甚至出現(xiàn)所謂“條條專(zhuān)政”的現(xiàn)象。中央部委對(duì)行政區(qū)的管理，就是一種“條條”主導(dǎo)“塊塊”，即作為職能部門(mén)利用自身位處“中央”的優(yōu)勢(shì)，撬動(dòng)“塊塊”的行為。

雖然從法律上來(lái)看，中央部委的“條條”與行政區(qū)的“塊塊”沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，只有協(xié)作關(guān)系，前者不能向后者直接下達(dá)命令，但在實(shí)踐操作中，中央部委與行政區(qū)存在著管理與被管理的關(guān)系。究其原因：一是從“塊”的視角看，作為“條條”的頂端，中央部委是行業(yè)管理的最高行政機(jī)關(guān)，其行政級(jí)別一般與省級(jí)行政區(qū)平級(jí)，高于任何級(jí)別地方政府的職能部門(mén)。中央部委對(duì)地方政府及相應(yīng)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，都是以代表中央政府的身份行使的。雖然國(guó)務(wù)院也會(huì)下達(dá)一些重點(diǎn)的行政命令，但大部分的指令及其具體落實(shí)都是依靠各部委來(lái)完成的。中央部委的文件、政策、命令，很大程度上是中央意志的體現(xiàn)。中央部委的言行代表著中央精神，地方政府面對(duì)各部委指令，一般都會(huì)采取“服從”態(tài)度。二是中央部委掌握著大量“條條”專(zhuān)屬的專(zhuān)項(xiàng)資金，地方政府可以通過(guò)主動(dòng)爭(zhēng)取獲得這些重要資源。例如，為進(jìn)一步與中央部委獲得接觸，很多地方政府都會(huì)設(shè)立“駐京辦”。“駐京辦”的一個(gè)重要職能是與中央部委主動(dòng)溝通，及時(shí)了解部委立項(xiàng)的相關(guān)信息，為地方獲得中央部委專(zhuān)項(xiàng)資金做好基礎(chǔ)性工作。這種“跑部錢(qián)進(jìn)”的治理模式包括地方政府“塊塊”主動(dòng)對(duì)應(yīng)中央部委“條條”；部委用手中的項(xiàng)目附帶的資源引導(dǎo)地方政府，以實(shí)現(xiàn)“條條”的專(zhuān)項(xiàng)治理目標(biāo)兩個(gè)方面。

(二)通過(guò)政策和法規(guī)影響和引導(dǎo)行政區(qū)

中央部委對(duì)行政區(qū)的管理是一種間接管理，主要是通過(guò)影響行政區(qū)內(nèi)對(duì)口的業(yè)務(wù)部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

1.中央部委能夠通過(guò)起草行業(yè)法律或制定行政法規(guī)等方式建立行業(yè)行為規(guī)范。一方面，由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出的各類(lèi)法律草案、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與政策草案，大多是由國(guó)務(wù)院下屬的相關(guān)部委草擬的。如果草案的內(nèi)容涉及多個(gè)部門(mén)，還會(huì)成立由多個(gè)部委組成的聯(lián)合起草小組[12]。中央部委在立法和政策制定過(guò)程中處于決定地位，在事實(shí)上奠定了“條條”主導(dǎo)“塊塊”的基礎(chǔ)。另一方面，中央部委還可以直接在本部門(mén)的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布命令、制定規(guī)章，或提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定部門(mén)法規(guī)或部門(mén)聯(lián)合規(guī)章[9]45-46。這些行政規(guī)章同樣具有法律約束力，要求各級(jí)地方政府遵守。

2.中央部委可以通過(guò)對(duì)行政區(qū)內(nèi)相應(yīng)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，影響地方政府運(yùn)作。中國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十九條規(guī)定，地方政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，各級(jí)都在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，都服從國(guó)務(wù)院;第七十三條規(guī)定，地方政府執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。中央部委是行業(yè)管理的最高行政機(jī)關(guān)，在一般意義上，中央部委對(duì)地方政府中對(duì)應(yīng)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是代表中央政府行使的。中央部委通過(guò)制定部門(mén)法規(guī)、對(duì)下級(jí)職能部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，樹(shù)立起日常治理中的行為準(zhǔn)則，并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)部門(mén)的規(guī)范化運(yùn)行。“以專(zhuān)業(yè)管理為原則的‘條’是建立在專(zhuān)家治國(guó)的技術(shù)分工基礎(chǔ)之上，承擔(dān)各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的管理職能的；而在運(yùn)行機(jī)制上，它更近似科層制特征，強(qiáng)調(diào)規(guī)則導(dǎo)向與法規(guī)約束，在關(guān)注執(zhí)行結(jié)果的同時(shí)對(duì)過(guò)程的程序性與合法性也相當(dāng)重視?！盵13]

(三)對(duì)行政區(qū)的激勵(lì)性管理

在中央政府授予一些綜合治理水平較高的行政區(qū)全國(guó)性稱(chēng)號(hào)后，中央部委可以依循中央政策文件精神，通過(guò)放權(quán)引導(dǎo)、政策傾斜等方式支持該行政區(qū)的發(fā)展。此外，中央部委自身也可以直接授予某一領(lǐng)域治理成果突出的地方政府該領(lǐng)域的全國(guó)性稱(chēng)號(hào)，并給予專(zhuān)項(xiàng)資金支持，激勵(lì)行政區(qū)提高本地治理水平。中央部委對(duì)行政區(qū)的這種激勵(lì)性管理，往往還會(huì)輔之以專(zhuān)項(xiàng)檢查等考核監(jiān)督手段，以確保治理任務(wù)的完成。

中央政府往往會(huì)對(duì)一些綜合發(fā)展水平較高、各方面發(fā)展居同級(jí)行政區(qū)前列的地方政府授予“示范區(qū)”或“引領(lǐng)區(qū)”等稱(chēng)號(hào)。在授予相關(guān)稱(chēng)號(hào)后，具體工作由各部委對(duì)口實(shí)行“激勵(lì)—引導(dǎo)”式管理。如黨中央和國(guó)務(wù)院根據(jù)地方發(fā)達(dá)水平和地區(qū)內(nèi)發(fā)展差距程度，把浙江設(shè)立為共同富裕示范區(qū)；依據(jù)金融服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展的領(lǐng)先程度，把上海浦東設(shè)立為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)等。國(guó)家設(shè)立這類(lèi)“區(qū)”的目標(biāo)非常明確，即要求它們以自身的先行發(fā)展成果為基礎(chǔ)，摸索可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，為其他地方發(fā)展提供示范。

中央政府對(duì)被授予全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的“區(qū)”的管理，主要是由各部委給予相應(yīng)政策支持并對(duì)其發(fā)展進(jìn)行方向性引導(dǎo)。2021年5月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》明確表示，將支持浙江省探索有利于推動(dòng)共同富裕的財(cái)政管理體制、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效路徑等[14]。該文件發(fā)布后，交通運(yùn)輸部、科技部等部委迅速出臺(tái)相關(guān)文件，就本行業(yè)如何助力浙江實(shí)現(xiàn)共同富裕的探索做出了細(xì)化規(guī)定[15-16]。2021年7月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放 打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》更進(jìn)一步指出，國(guó)家發(fā)改委將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)做好浦東發(fā)展的重大規(guī)劃、重大政策、重大工程的研究制定和推進(jìn)實(shí)施工作，中央和國(guó)家部委要按照“能放盡放”原則賦予浦東更大改革發(fā)展權(quán)[17]；隨后，國(guó)家發(fā)改委、最高人民法院均發(fā)文回應(yīng)表示支持[18-19]。

中央部委會(huì)通過(guò)設(shè)立某領(lǐng)域全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的申請(qǐng)競(jìng)選，對(duì)行政區(qū)實(shí)行“激勵(lì)—考核”式管理。中央部委會(huì)鼓勵(lì)行政區(qū)參與優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的申請(qǐng)競(jìng)選，以強(qiáng)化全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)某個(gè)或某些領(lǐng)域的治理。某領(lǐng)域全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的設(shè)立、評(píng)選和管理等都是由中央部委負(fù)責(zé)的。比如，在城市市容美化方面，全國(guó)綠化委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)綠化模范城市的評(píng)選；全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家衛(wèi)生城市的評(píng)選等。這些評(píng)選都是基于中央部委的“條條”開(kāi)展，但是以城市或市轄區(qū)為單位，授予行政區(qū)整體“塊塊”全國(guó)性稱(chēng)號(hào)。對(duì)國(guó)家級(jí)稱(chēng)號(hào)城市的管理過(guò)程包括評(píng)選、考核、檢查、摘牌、復(fù)牌等環(huán)節(jié)。例如，全國(guó)文明城市由中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)下設(shè)中央文明辦組織評(píng)選和復(fù)審，如果復(fù)審不合格，將會(huì)遭受暫緩認(rèn)定、摘牌等懲罰。地方政府經(jīng)過(guò)整改，在中央部委再次檢查合格后，才可能復(fù)牌(或重新認(rèn)定)?！皸l條”對(duì)全國(guó)性稱(chēng)號(hào)城市的考核、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等構(gòu)成了中央部委管理行政區(qū)的完整過(guò)程。

獲得全國(guó)某領(lǐng)域稱(chēng)號(hào)成為城市間競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要方面，地方政府均有積極性申請(qǐng)成為全國(guó)某領(lǐng)域稱(chēng)號(hào)的城市。地方政府會(huì)按照中央政府的評(píng)選指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)方面的建設(shè)，為了達(dá)標(biāo)會(huì)大力動(dòng)員干部、業(yè)主和居民，投入大量物力迎接中央部委的檢查，甚至形成錦標(biāo)賽模式產(chǎn)生橫向競(jìng)爭(zhēng)。全國(guó)某領(lǐng)域稱(chēng)號(hào)城市的評(píng)選，有利于提升地方的發(fā)展水平或治理水平，有利于鼓勵(lì)地方政府重點(diǎn)發(fā)展自身“強(qiáng)項(xiàng)”，強(qiáng)化地方優(yōu)良特色。中國(guó)的地方政府眾多，各地方在自然條件、地理位置、行政區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史遺存、文化特質(zhì)等方面均有差異。國(guó)家層面評(píng)選某領(lǐng)域全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的一個(gè)目的就是激勵(lì)地方發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在某些領(lǐng)域率先發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)良治。這些得到全國(guó)性稱(chēng)號(hào)的城市成為城市發(fā)展或治理在某些領(lǐng)域的標(biāo)桿，成為其他城市學(xué)習(xí)和追趕的榜樣。國(guó)家通過(guò)設(shè)立全國(guó)某領(lǐng)域稱(chēng)號(hào)城市激發(fā)和提升實(shí)體性治理單元的發(fā)展?jié)摿椭卫砟芰Α?/p>

上級(jí)“條條”與下級(jí)“塊塊”之間的關(guān)系是條塊關(guān)系的主要形式之一[9]45，而中央部委對(duì)行政區(qū)的管理是條塊互動(dòng)中的重要表現(xiàn)之一。中央部委無(wú)論是通過(guò)出臺(tái)政策，規(guī)范行政區(qū)內(nèi)職能部門(mén)的治理行為，抑或是通過(guò)各種手段對(duì)行政區(qū)進(jìn)行激勵(lì)式管理，從條塊結(jié)構(gòu)的角度看，都是“條條”對(duì)“塊塊”的引導(dǎo)，也是“條條”工作方式的體現(xiàn)。在“上面千條線(xiàn)，下面一根針”任務(wù)情境下，探索作為“條條”頂端的中央部委如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)“塊塊”，將地方政府有限的注意力集中于本領(lǐng)域的重要治理事項(xiàng)，最終實(shí)現(xiàn)各種治理目標(biāo)，具有重要意義。

四、中央部委對(duì)功能區(qū)的管理

功能區(qū)是改革開(kāi)放以來(lái)被大量使用的一種虛體性治理單元，國(guó)家級(jí)的功能區(qū)絕大部分由各個(gè)中央部委管理。從條塊結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，功能區(qū)是“條條”與“塊塊”之間的一種銜接機(jī)制，是中央部委和地方政府進(jìn)行互動(dòng)的一個(gè)特殊“平臺(tái)”。功能區(qū)種類(lèi)多樣，以設(shè)有管委會(huì)的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元為主，也包括設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議的虛體性治理單元以及若干實(shí)體性治理單元。中央政府和國(guó)家部委對(duì)各類(lèi)功能區(qū)采取的多元化管理方式，在本質(zhì)上是條塊結(jié)合對(duì)治理單元的管理。

(一)功能區(qū)的設(shè)立體現(xiàn)了條塊互利

1.國(guó)家級(jí)功能區(qū)的設(shè)立是央地博弈的結(jié)果。從新國(guó)家空間理論的角度看，功能區(qū)的設(shè)立是典型的“權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間”的過(guò)程。國(guó)家通過(guò)設(shè)立功能區(qū)，在一定空間內(nèi)劃分出追求更高層面發(fā)展或強(qiáng)化某些治理目標(biāo)的功能區(qū)，需要通過(guò)內(nèi)部的目標(biāo)聚合與區(qū)域再分工，從而服務(wù)于追求高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。這一過(guò)程也與權(quán)力體系顯著相關(guān)[20]。中央是設(shè)立功能區(qū)的發(fā)起者、主導(dǎo)者，但功能區(qū)是設(shè)立在地方的管轄空間里的，地方政府有相應(yīng)的土地使用權(quán)。只有在地方政府做出拿出哪塊地作為功能區(qū)，或者其轄區(qū)內(nèi)的哪些地方作為功能區(qū)的決定后，功能區(qū)的設(shè)立才有可能。因此，功能區(qū)的設(shè)立決定把其轄區(qū)內(nèi)的哪些地方作為功能區(qū)之后彼此配合，共同作為。

2.功能區(qū)的設(shè)立是一個(gè)央地互利的過(guò)程。中央通過(guò)設(shè)立功能區(qū)來(lái)引導(dǎo)地方的發(fā)展方向，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，也可以用于激勵(lì)地方承擔(dān)政策實(shí)驗(yàn)的任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央單項(xiàng)治理的任務(wù)。地方得以設(shè)立國(guó)家級(jí)功能區(qū)后，地方政府也可以得到有利于發(fā)展的政策、項(xiàng)目、資金、授權(quán)等資源。地方政府通過(guò)申請(qǐng)?jiān)趯俚卦O(shè)立國(guó)家級(jí)功能區(qū)，表示發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈意愿，表示對(duì)中央號(hào)召的積極影響。獲批國(guó)家級(jí)功能區(qū)是顯示地方發(fā)展能力強(qiáng)的一個(gè)重要途徑。地方在申請(qǐng)時(shí)面臨其他地方的競(jìng)爭(zhēng)，使得地方政府一方面要設(shè)計(jì)好申請(qǐng)方案，以便在競(jìng)爭(zhēng)中勝出；另一方面也要設(shè)法讓中央政府或部門(mén)了解自己的優(yōu)勢(shì)，以便“拿到”功能區(qū)項(xiàng)目。

3.部委對(duì)功能區(qū)實(shí)行分層歸口管理。對(duì)功能區(qū)進(jìn)行管理的主體包括國(guó)務(wù)院、發(fā)改委及其他相關(guān)部門(mén)。具體管理部門(mén)和層級(jí)的選擇取決于治理的任務(wù)和試(實(shí))驗(yàn)區(qū)的層級(jí)。級(jí)別高的功能區(qū)，如國(guó)家級(jí)新區(qū)，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，運(yùn)行機(jī)構(gòu)至少是副省級(jí)，有的還是省級(jí)。在部委層級(jí)，由部委來(lái)管理功能區(qū)取決于治理或政策試驗(yàn)的任務(wù)，不同的功能區(qū)分別由相關(guān)的部委歸口管理，同一功能區(qū)內(nèi)部的不同性質(zhì)治理事項(xiàng)依靠各部委在管理中協(xié)作配合。例如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同樣由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并責(zé)成幾個(gè)不同的相關(guān)部委共同管理：發(fā)改委外資司負(fù)責(zé)管理外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單；商務(wù)部自貿(mào)區(qū)港建設(shè)協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)建設(shè)；涉及的交通、基建、金融等領(lǐng)域的具體工作由國(guó)務(wù)院、發(fā)改委共同牽頭對(duì)口部委下達(dá)政策通知。發(fā)改委和其他部門(mén)負(fù)責(zé)管理本行業(yè)或系統(tǒng)的國(guó)家級(jí)功能區(qū)。在歸口管理原則下，中央政府和國(guó)家部委對(duì)功能區(qū)的具體管理主要分為直接管理和委托管理兩種模式。

(二)對(duì)功能區(qū)的直接管理

中央政府及其部委對(duì)功能區(qū)的管理方式包括審批、指導(dǎo)、監(jiān)測(cè)、考核等。中央部委對(duì)功能區(qū)的直接管理主要是通過(guò)部委內(nèi)部的某個(gè)司或者局負(fù)責(zé)的，例如國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)開(kāi)區(qū))在商務(wù)部外資司管理，每年進(jìn)行評(píng)估并公布排名。對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)的管理在功能區(qū)管理中最為嚴(yán)格。商務(wù)部2020年起開(kāi)始對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)實(shí)行淘汰制，酒泉經(jīng)開(kāi)區(qū)就因評(píng)估不合格而被取消資格。通過(guò)這種動(dòng)態(tài)性管理方式，商務(wù)部激勵(lì)各經(jīng)開(kāi)區(qū)強(qiáng)化管理，主動(dòng)創(chuàng)新，保持其在地方經(jīng)濟(jì)中的排頭兵地位，發(fā)揮其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的示范作用。

有的部委管理的同一類(lèi)功能區(qū)里既有實(shí)體性治理單元(即以行政區(qū)為單元的功能區(qū))，也有準(zhǔn)實(shí)體性治理單元的功能區(qū)。例如，生態(tài)環(huán)境部管理國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，其中生態(tài)文明建設(shè)示范省、生態(tài)文明建設(shè)示范市、生態(tài)文明建設(shè)示范縣、生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)文明建設(shè)示范村屬于實(shí)體性治理單元；也有準(zhǔn)實(shí)體性治理單元，如生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。2014年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局共同評(píng)選出第一批示范區(qū)，到2020年生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)命名了4批共262個(gè)示范區(qū)(市縣)。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性不斷加強(qiáng)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，管理也逐步制度化。生態(tài)環(huán)境部2016年公布了《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)(試行)》，據(jù)此對(duì)示范區(qū)進(jìn)行審批、抽查和復(fù)核，遇有抽查不合格或發(fā)生重大環(huán)境問(wèn)題等，視情況給予警告、取消示范區(qū)稱(chēng)號(hào)等處罰。生態(tài)環(huán)境部還通過(guò)定期公布“綠色發(fā)展案例示范”，以正向激勵(lì)的方式管理示范區(qū)。

由部委負(fù)責(zé)管理表明，功能區(qū)管理已經(jīng)成為部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，是按照行政部門(mén)的方式進(jìn)行管理的，功能區(qū)的管理情況已被納入部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核。部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理功能區(qū)的職責(zé)明確，也便于其管理工作的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，實(shí)際上強(qiáng)化了部委對(duì)功能區(qū)的管理。部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)借用行政部門(mén)績(jī)效考核的辦法，對(duì)功能區(qū)進(jìn)行考核、評(píng)估、排名作為淘汰或降級(jí)的依據(jù)。盡管部委不是功能區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)，不能對(duì)功能區(qū)問(wèn)責(zé)，但是淘汰、降級(jí)也屬于力度較強(qiáng)的管理手段，對(duì)于督促功能區(qū)提高運(yùn)行績(jī)效具有明顯的激勵(lì)作用。另外，在功能區(qū)發(fā)展的不同階段，部委的管理方式也有所區(qū)別，例如在功能區(qū)的初創(chuàng)時(shí)期，部委對(duì)有的功能區(qū)沒(méi)有考核，只有不定期的經(jīng)驗(yàn)交流，以正面和反面的案例促進(jìn)功能區(qū)提高管理水平。

(三)對(duì)功能區(qū)的委托管理

中央部委委托直屬事業(yè)單位管理功能區(qū)，也是常見(jiàn)的管理手段。委托事業(yè)單位管理的功能區(qū)包括設(shè)有管委會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組的虛體性治理單元，比如國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)高新區(qū))、國(guó)家農(nóng)業(yè)高新區(qū)、國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展試(實(shí))驗(yàn)區(qū)等。這些功能區(qū)不由科技部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理，而是交給科技部直屬事業(yè)單位，如火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中心負(fù)責(zé)管理國(guó)家級(jí)高新區(qū)；農(nóng)村技術(shù)開(kāi)發(fā)中心負(fù)責(zé)管理國(guó)家農(nóng)業(yè)高新區(qū)、國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。部屬事業(yè)單位管理功能區(qū)的方法類(lèi)似項(xiàng)目管理，采取目標(biāo)管理和結(jié)果管理的方式。在審批的時(shí)候給出功能區(qū)需要達(dá)成的運(yùn)行目標(biāo)，在管理環(huán)節(jié)制定評(píng)估或考核的方法和指標(biāo)，并通過(guò)考核、評(píng)估、檢查，按照結(jié)果對(duì)功能區(qū)進(jìn)行排名，或決定哪個(gè)功能區(qū)被淘汰、降級(jí)。

部委在功能區(qū)采取項(xiàng)目制管理的優(yōu)點(diǎn)是目標(biāo)明確，而且便于檢查項(xiàng)目的完成情況。部委在設(shè)定和取消功能區(qū)的時(shí)候都以任務(wù)為依據(jù)，功能區(qū)成為一種靈活的治理工具。項(xiàng)目制本身具有不確定性和間斷性[21]，功能區(qū)審批中誰(shuí)能夠獲得批準(zhǔn)、下次審批是否有、何時(shí)進(jìn)行下次申報(bào)等，都是不確定的，甚至有的時(shí)候能夠批準(zhǔn)幾個(gè)也是不確定的。這使得地方政府在申請(qǐng)功能區(qū)的時(shí)候可能具有機(jī)會(huì)主義傾向，一是為了能夠獲批功能區(qū)，夸大本地的條件和能力，提出不切實(shí)際的口號(hào)，導(dǎo)致獲批以后無(wú)法實(shí)現(xiàn)功能區(qū)的目標(biāo)，甚至有的功能區(qū)在獲批后無(wú)法運(yùn)行；二是為了能夠獲批功能區(qū)，投入大量精力游說(shuō)主管部委，擾亂正常的審批秩序，不僅會(huì)導(dǎo)致審批過(guò)程中出現(xiàn)不公平，而且會(huì)降低國(guó)家級(jí)功能區(qū)的質(zhì)量。

由事業(yè)單位代管功能區(qū)表明，功能區(qū)管理不是部委必須完成的職能，只是由于“歸口”管理的原因而把某類(lèi)功能區(qū)交給相應(yīng)的部委管理。在此種情況下，部委不直接管理功能區(qū)，而是由代行一部分行政管理職能的部屬事業(yè)單位來(lái)管理。事業(yè)單位不是行政機(jī)構(gòu)，不能使用行政手段管理功能區(qū)，而只能采取評(píng)估、組織經(jīng)驗(yàn)交流等方式正向激勵(lì)功能區(qū)提高運(yùn)行效果；事業(yè)單位也沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，不能直接處罰功能區(qū)，只能采取淘汰、降級(jí)等負(fù)向激勵(lì)方式。

有的功能區(qū)由部委與事業(yè)單位共同管理，例如科技部社會(huì)發(fā)展科技司與21世紀(jì)議程管理中心共同管理國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。該中心屬于公益一類(lèi)事業(yè)單位，承擔(dān)區(qū)域科技發(fā)展相關(guān)工作及國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家可持續(xù)發(fā)展試(實(shí))驗(yàn)區(qū)的具體管理工作。這類(lèi)管理是結(jié)合了部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的功能，同時(shí)使用行政管理和項(xiàng)目管理的方法，可以適應(yīng)這類(lèi)功能區(qū)以行政區(qū)為單元申請(qǐng)、以類(lèi)似項(xiàng)目制的方式運(yùn)行的特點(diǎn)。

無(wú)論是受中央部委直接管理，抑或是部委委托事業(yè)單位管理，功能區(qū)本質(zhì)上都處于一種“變相”的“委托—代理”關(guān)系之下。其中，中央部委是委托方，地方政府是代理方，部委通過(guò)類(lèi)似招標(biāo)的形式把功能區(qū)委托給地方政府，地方政府以功能區(qū)來(lái)承接部委的項(xiàng)目委托。部委在審批的時(shí)候以地方政府為對(duì)象，在評(píng)估和考核的時(shí)候以功能區(qū)為對(duì)象；具有功能區(qū)申請(qǐng)資格的是實(shí)體性治理單元，而被評(píng)估和考核的對(duì)象是準(zhǔn)實(shí)體性和虛體性治理單元，所以說(shuō)是一種“變相”的“委托—代理”關(guān)系。

“委托—代理”關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)是可以突破科層制，功能區(qū)的設(shè)立和運(yùn)行過(guò)程中不存在嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系：上級(jí)政府的職能部門(mén)不是功能區(qū)的直接領(lǐng)導(dǎo)，功能區(qū)在人事、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等方面是屬地管理的；部委可以越過(guò)地方政府直接賦權(quán)給功能區(qū)，并進(jìn)行評(píng)估考核。部委對(duì)功能區(qū)的直接管理利用了“條條”的虛體性，形成了新的條塊關(guān)系，成為中國(guó)治理體系中條塊結(jié)構(gòu)的重要部分。

條塊結(jié)構(gòu)是中國(guó)行政架構(gòu)的基本特點(diǎn)，深刻影響著各層級(jí)、多領(lǐng)域的治理實(shí)踐。在上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)的狀態(tài)下，條塊分割、條塊矛盾等問(wèn)題頻出，“條強(qiáng)塊弱”或“塊強(qiáng)條弱”等現(xiàn)象交替出現(xiàn)，成為國(guó)家治理過(guò)程中面臨的結(jié)構(gòu)性難題。縱觀(guān)條塊結(jié)構(gòu)，在“塊塊”承擔(dān)基礎(chǔ)性功能的前提下，“條條”自上而下貫穿“塊塊”，是保證每一領(lǐng)域的政策能有效執(zhí)行和上下貫通的必然要件。尤其黨的十八大以來(lái)，為提升中央宏觀(guān)調(diào)控能力，打破地方保護(hù)主義壁壘，加強(qiáng)“條條”的管理力度再次成為主流趨勢(shì)。因此，探討國(guó)家治理中“條條”扮演的角色和“條條”功能的發(fā)揮具有重要意義。

在此背景下，通過(guò)對(duì)中央部委這一頂層“條條”對(duì)行政區(qū)和功能區(qū)的管理分析可知，一方面，正視實(shí)體性治理單元在治理過(guò)程中的主體性地位，在中央部委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步規(guī)范實(shí)體性治理單元內(nèi)業(yè)務(wù)部門(mén)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)職能“條條”和屬地“塊塊”密切配合，高效達(dá)成治理目標(biāo)的必要條件；另一方面，功能區(qū)等較為靈活的治理單元的應(yīng)用，不僅成為完成重點(diǎn)領(lǐng)域治理和實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)的重要手段，還豐富了條塊關(guān)系的內(nèi)涵。找準(zhǔn)功能區(qū)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的位置，使其獲得體制上的合法性，同樣很有必要。因此，在分析條塊關(guān)系的過(guò)程中，通過(guò)引入治理單元這一基本治理手段，探索條塊結(jié)構(gòu)與治理單元的互嵌，可以為定位治理單元的作用和理順條塊關(guān)系提供新思路。這也是根據(jù)治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求破除條塊矛盾，為實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化而進(jìn)行的有益嘗試。