李成艾（副教授），王 帆（教授）

一、引言

我國的治理體系由諸多組織共同構(gòu)建，審計(jì)機(jī)關(guān)在整個(gè)體系中的作用是推動(dòng)黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實(shí)，即審計(jì)通過公示、報(bào)告、揭示存在的問題并提出建議以推動(dòng)國家良治。正因如此，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議中強(qiáng)調(diào)要“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度”[1]，這意味著必須提高審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)重大政策執(zhí)行的質(zhì)量。那么，國家審計(jì)能否揭示國家重大政策執(zhí)行中出現(xiàn)的制度體制機(jī)制等根本性問題？政策跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)推進(jìn)重大政策執(zhí)行的重要方法，在解決制度體制機(jī)制問題時(shí)發(fā)揮了重要作用。這是因?yàn)?，政策跟蹤審?jì)范圍包括政策執(zhí)行機(jī)制與過程、與政策執(zhí)行緊密相關(guān)的公共資金和公共資源配置、政策性資金與資源管理利用有效性、政策執(zhí)行結(jié)果、政策制定后評估等[2]。其中：政策性資源配置、資金與資源管理、執(zhí)行結(jié)果檢查主要用以改善組織職能與機(jī)制運(yùn)行，屬于體制完善范疇；政策執(zhí)行機(jī)制與過程評價(jià)主要用以促進(jìn)落實(shí)機(jī)制，屬于機(jī)制完善范疇；政策制定后評估主要用以完善具體行動(dòng)措施，屬于制度完善范疇。

審計(jì)署從2015 年開始實(shí)施國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，為地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何利用政策跟蹤審計(jì)完善制度體制機(jī)制提供了實(shí)踐思路。但現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從審計(jì)的作用和方向、項(xiàng)目評價(jià)、機(jī)關(guān)績效評價(jià)等方面展開，較少分析國家審計(jì)應(yīng)從哪些方面檢查政策執(zhí)行中的制度體制機(jī)制問題及提出有效建議。因此，本文在研究政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善路徑的基礎(chǔ)上，對Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)流程及其揭示的問題和整改措施進(jìn)行深入分析，并據(jù)此提出政策跟蹤審計(jì)進(jìn)一步推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的建議，為加大重大政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)力度提供理論途徑，也為今后的政策跟蹤審計(jì)工作方向提供參考。

二、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的理論框架

（一）重大政策與制度體制機(jī)制的互動(dòng)規(guī)則

重大政策是黨和人民為了實(shí)現(xiàn)自己的利益而制定的奮斗目標(biāo)、行動(dòng)準(zhǔn)則等。中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年我國遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議表明，需要實(shí)現(xiàn)的重大政策目標(biāo)包括堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、全面深化改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要與之相適應(yīng)的體制機(jī)制，這與制度是政策落實(shí)的具體方案、體制和機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)行是制度執(zhí)行能力的體現(xiàn)有關(guān)，具體如圖1所示。

圖1 重大政策與制度體制機(jī)制的互動(dòng)規(guī)則

首先，重大政策頒布后需建立更詳細(xì)的制度、更新過時(shí)制度或改善原有不合理的制度①，這樣可以從頂層設(shè)計(jì)上完善治理方案以保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，完善體制機(jī)制以保障制度執(zhí)行，即通過設(shè)置體制優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)及職能，從而使各部門執(zhí)行制度的結(jié)果更符合政策需求；通過機(jī)制改善政策執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)從而使各部門運(yùn)用長效機(jī)制實(shí)現(xiàn)政策需求。而完善的制度體制機(jī)制是管理部門和執(zhí)行部門協(xié)同作業(yè)的前提，同時(shí)，國家審計(jì)對管理部門和執(zhí)行部門發(fā)揮所有權(quán)監(jiān)督，以維護(hù)所有權(quán)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。最后，制度體制機(jī)制共同實(shí)現(xiàn)重大政策目標(biāo)。根據(jù)重大政策需求設(shè)計(jì)的制度及與其相對應(yīng)的體制和機(jī)制，根本目的是反作用于國家重大政策實(shí)現(xiàn)。對于管理部門和執(zhí)行部門來說，這三者是一個(gè)不可分割的整體，制度是具體行動(dòng)準(zhǔn)則，體制是行動(dòng)組織及職能，機(jī)制是行動(dòng)方式，必須共同運(yùn)行才能促使重大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑

政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑分為以下四個(gè)方面，具體如圖2所示。

圖2 政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑

1. 檢查過程方面。審計(jì)機(jī)關(guān)需利用大數(shù)據(jù)技術(shù)鎖定調(diào)查對象與范圍，根據(jù)審前調(diào)查獲取基礎(chǔ)資料和開展審前座談會，聚焦體制機(jī)制可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，再依據(jù)上述信息制訂審計(jì)計(jì)劃后開展政策跟蹤審計(jì)工作，即以計(jì)劃中的疑點(diǎn)引導(dǎo)具體實(shí)施從而找到存在的問題。具體而言，制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)需在分解重大政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上通過座談會的形式，重點(diǎn)挖掘：制度方面存在的不合理、制度未改善、制度缺失或多余等問題；體制方面存在的組織結(jié)構(gòu)不當(dāng)、職責(zé)設(shè)置不當(dāng)?shù)葐栴}；機(jī)制方面存在的落實(shí)機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等問題，并以問題為導(dǎo)向制訂審計(jì)計(jì)劃。

隨后，實(shí)施政策跟蹤審計(jì)工作時(shí)要嚴(yán)格按照計(jì)劃對政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)容包括：第一，審計(jì)檢查執(zhí)行部門的政策執(zhí)行情況。審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查時(shí)既需根據(jù)計(jì)劃調(diào)查執(zhí)行部門組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問題、落實(shí)機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制問題，也需根據(jù)計(jì)劃與監(jiān)督部門、制度制定部門進(jìn)行座談，溝通并鼓勵(lì)他們反饋執(zhí)行部門的運(yùn)行問題，從而提出整改建議或移交司法部門，相關(guān)部門處理處罰。第二，審計(jì)需關(guān)注制度制定與監(jiān)督是否合理。審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查制度制定時(shí)，需根據(jù)計(jì)劃與執(zhí)行部門、監(jiān)督部門進(jìn)行座談溝通，關(guān)注制度制定的缺失、多余或不合理問題及制定部門組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問題；或根據(jù)計(jì)劃與執(zhí)行部門、制度制定部門進(jìn)行座談溝通，關(guān)注監(jiān)督部門是否存在監(jiān)督機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制問題及監(jiān)督部門組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問題。隨后，以問題為導(dǎo)向進(jìn)行深入調(diào)查，從而有針對性地提出整改建議，或移交司法部門、相關(guān)部門處理處罰。第三，審計(jì)需關(guān)注管理部門決策機(jī)制是否完善。管理部門的決策機(jī)制是制度出臺是否合理的關(guān)鍵性因素，將決定制度發(fā)布后基層執(zhí)行能否符合預(yù)期目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注管理部門的決策機(jī)制，既要審查管理部門是否依照頂層設(shè)計(jì)和結(jié)合自身地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀細(xì)化制度，即該細(xì)化制度的制定從根本上并未脫離頂層目標(biāo)，且因地制宜地得到相應(yīng)調(diào)整與補(bǔ)充；還要關(guān)注管理部門在決策過程中是否通過座談會、發(fā)放問卷調(diào)查等方式征詢政策主管部門、基層實(shí)施部門等的意見，即該決策方案是否符合基層實(shí)施現(xiàn)狀。

2. 揭示問題方面。審計(jì)機(jī)關(guān)在揭示問題時(shí)，既要深入審查獲取的相關(guān)書面、電子等資料，還要對一些無法理解的事件與情況進(jìn)行現(xiàn)場審計(jì)。即審計(jì)人員需要與執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人或管理部門負(fù)責(zé)人面對面討論上述問題，并要求負(fù)責(zé)人提供支撐該回答的材料，進(jìn)而幫助審計(jì)人員確定是否存在制度體制機(jī)制問題、導(dǎo)致出現(xiàn)該問題的根源、該問題的表現(xiàn)形式、該問題持續(xù)發(fā)展下去會導(dǎo)致何種后果等。審計(jì)機(jī)關(guān)揭示的制度體制機(jī)制問題可細(xì)化為以下三個(gè)方面。

第一，審計(jì)查出的制度方面問題主要包括制度缺失或多余、制度不合理等。其中：制度缺失或多余表現(xiàn)在相關(guān)部門未按規(guī)定出臺或違規(guī)制定制度，這將使得行動(dòng)不規(guī)范且不利于重大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；制度不合理表現(xiàn)在設(shè)置障礙過多、未修訂與目標(biāo)不符的制度，如設(shè)置審批前置條件導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、未修訂不適當(dāng)制度等。

第二，審計(jì)查出的體制方面問題涉及組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置不合理。其中：組織結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在沒有組建專門完成政策目標(biāo)的機(jī)構(gòu)、違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)，這將導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)指導(dǎo)或因違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)從而增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；職責(zé)設(shè)置問題表現(xiàn)在職能重復(fù)、無專職人員執(zhí)行職責(zé)等方面，即存在兩個(gè)及以上機(jī)構(gòu)同時(shí)執(zhí)行一個(gè)職責(zé)，某一職責(zé)沒有機(jī)構(gòu)執(zhí)行及機(jī)構(gòu)內(nèi)沒有專職人員執(zhí)行等現(xiàn)象，這些均會因權(quán)責(zé)范圍不明而引起政策執(zhí)行不力。

第三，審計(jì)查出的機(jī)制方面問題涉及落實(shí)機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制問題。落實(shí)機(jī)制的問題體現(xiàn)在政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目落實(shí)不到位、資金使用不到位、審批不到位。政策落實(shí)不到位是指重大政策執(zhí)行后效果未能達(dá)到預(yù)期，項(xiàng)目落實(shí)不到位體現(xiàn)在項(xiàng)目閑置、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或開工率低等，資金使用不到位是指資金閑置、存量資金盤活不到位、違規(guī)使用或套取資金、項(xiàng)目資金撥付較慢等，審批不到位涉及財(cái)政資金審批時(shí)間過長、審批事項(xiàng)下放不到位等。決策機(jī)制的問題體現(xiàn)在決策失誤、決策未核準(zhǔn)批示等。決策失誤會導(dǎo)致出臺的制度從根本上無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或制度與實(shí)際不匹配，繼而影響制度后續(xù)執(zhí)行的各個(gè)方面；決策未核準(zhǔn)批示會導(dǎo)致決策無效。監(jiān)督機(jī)制的問題體現(xiàn)在審核把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督不力等，其中審核把關(guān)不嚴(yán)會導(dǎo)致國家資產(chǎn)流失，監(jiān)督不力會減弱政策執(zhí)行能力。協(xié)調(diào)機(jī)制的問題主要體現(xiàn)在未實(shí)現(xiàn)信息共享、方案意見不一致、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢等，其中未實(shí)現(xiàn)信息共享會影響政策實(shí)施效果、方案意見不一致會影響項(xiàng)目進(jìn)度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢會導(dǎo)致政府與群眾矛盾激化。

3. 整改措施方面。各部門根據(jù)審計(jì)查出的制度體制機(jī)制問題進(jìn)行整改及處理處罰責(zé)任人，從而推動(dòng)重大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第一，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)施對應(yīng)性方案或采取更適當(dāng)?shù)姆菍?yīng)性方案②。在對應(yīng)性方案中：針對制度缺失或多余，可采取相關(guān)部門按規(guī)定出臺制度、取消違規(guī)制度用以解決當(dāng)前面對的新問題或無法解決的痼疾，針對制度不合理，可采取減少制度設(shè)置障礙、修訂相關(guān)制度用以掃除政策實(shí)現(xiàn)障礙；針對組織結(jié)構(gòu)問題，可采取建立專門組織、注銷多余組織用以消除組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的政策執(zhí)行不力，針對職責(zé)設(shè)置問題，可采取減少機(jī)構(gòu)不合理職責(zé)、充實(shí)專業(yè)執(zhí)業(yè)人員用以界定機(jī)構(gòu)職責(zé)及增加相關(guān)專業(yè)能力；針對落實(shí)機(jī)制問題，可采取加快政策落實(shí)、推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度、解決資金問題、杜絕違規(guī)審批以加速政策實(shí)施，針對決策機(jī)制問題，可采取規(guī)范決策流程、強(qiáng)化決策方案復(fù)核批示制度，針對監(jiān)督機(jī)制問題，可采取委派專人督查、加大監(jiān)督力度用以強(qiáng)化監(jiān)督，針對協(xié)調(diào)機(jī)制問題，可采取建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制、建立協(xié)調(diào)會商機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制用以通暢執(zhí)行。在非對應(yīng)性方案中，如針對落實(shí)機(jī)制的問題，可采取建立專門完成政策目標(biāo)的組織、相關(guān)部門出臺措施、修訂相關(guān)制度等體制和制度方案解決這些問題；針對協(xié)調(diào)機(jī)制問題，可采取加快政策落實(shí)的方案改變協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)狀。第二，審計(jì)機(jī)關(guān)還可根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題采取移交方案。即將發(fā)現(xiàn)的違反法律、黨紀(jì)的責(zé)任人移交給司法部門與相關(guān)權(quán)力部門，并最終使責(zé)任人得到法律、黨紀(jì)、政紀(jì)、撤職處分等處罰。這樣做既能追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，也能起到強(qiáng)威懾作用以加快整改。

4. 報(bào)告階段方面。第一，出具的審計(jì)報(bào)告需包括如下事項(xiàng)：一是報(bào)告政策的完成情況；二是報(bào)告導(dǎo)致未完成政策目標(biāo)的原因，即體制機(jī)制存在問題是否為導(dǎo)致政策目標(biāo)未完成的原因之一；三是根據(jù)揭示的問題提出相應(yīng)整改建議的內(nèi)容，該整改建議應(yīng)當(dāng)與揭示的問題相對應(yīng)，如針對揭示出的體制機(jī)制問題，應(yīng)當(dāng)提出進(jìn)一步完善的整改建議；四是報(bào)告以前年度整改事例較好的地區(qū)。第二，審計(jì)報(bào)告還要提交至相關(guān)機(jī)構(gòu)，即向黨、各級政府部門、人大、中央或地方審計(jì)委員會、被審計(jì)單位等機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告。如審計(jì)機(jī)關(guān)對項(xiàng)目展開審計(jì)后，所出具的審計(jì)報(bào)告既要提交給被審計(jì)單位或被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部，還要以多種方式和渠道向黨、政府、人大等機(jī)構(gòu)提交；又如受政府委托開展的年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作，其審計(jì)報(bào)告需要向本級人大常委會提交。

三、Z 省扶貧政策跟蹤審計(jì)案例分析

（一）案例介紹

Z省是山多水多田少的省份，由于產(chǎn)糧空間有限，當(dāng)?shù)鼐用竦纳鎵毫σ卜浅Ｖ蟆８母镩_放前，Z 省有多達(dá)1200 萬貧困人口，貧困發(fā)生率為36.1%，高于全國水平。改革開放后，Z省以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，采取行業(yè)精準(zhǔn)扶貧、社會精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的措施，取得顯著成效。Z省精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實(shí)離不開Z省審計(jì)的不斷努力。為更好地指導(dǎo)各市縣開展地方扶貧政策跟蹤審計(jì)工作，Z省自2017年后在全省范圍內(nèi)開展扶貧同步審計(jì)工作，并相繼發(fā)布了諸如《進(jìn)一步加強(qiáng)“十三五”期間扶貧審計(jì)工作的意見》（2017）、《關(guān)于進(jìn)一步深化扶貧審計(jì)的通知》（2018）、《關(guān)于印發(fā)全省扶貧專項(xiàng)審計(jì)工作方案的通知》（2019）等，文件內(nèi)容主要圍繞Z省各地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何開展扶貧政策跟蹤審計(jì)工作展開。本文通過對Z省各地方扶貧政策跟蹤審計(jì)報(bào)告進(jìn)行整理和匯總，發(fā)現(xiàn)Z省在2018年開展的扶貧政策跟蹤審計(jì)范圍最廣、內(nèi)容最為全面，最適合進(jìn)行案例分析。因此，本文選定2018年為分析年份，以Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告為分析對象，共涉及省內(nèi)29個(gè)縣。

（二）Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)揭示制度體制機(jī)制問題的流程與結(jié)果分析

Z省審計(jì)廳農(nóng)業(yè)審計(jì)處負(fù)責(zé)此次全省范圍的扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。由于該處人力有限，而此次審計(jì)涉及29個(gè)地區(qū)，因而審計(jì)廳組建了專家團(tuán)隊(duì)，以解決龐雜的扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。第一，在Z省審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部采取回避制度、考慮審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及其他特征，從各市抽調(diào)基層審計(jì)人員加入廳審計(jì)小組。在抽查的29 個(gè)地區(qū)中，5 個(gè)地區(qū)分別抽查1 個(gè)低收入縣，其他地區(qū)由各縣市審計(jì)局按照審計(jì)廳安排進(jìn)行自查。第二，Z 省審計(jì)組通過分析政策制定背景、政策清單法和會議討論法來梳理Z 省扶貧政策。并在此基礎(chǔ)上，分別分配Z 省農(nóng)業(yè)審計(jì)處、地市、縣審計(jì)局任務(wù)，并采取大數(shù)據(jù)技術(shù)開展數(shù)據(jù)分析，包括鎖定調(diào)查對象與范圍、發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)疑點(diǎn)、分析并最終確定疑點(diǎn)。第三，Z 省各級審計(jì)機(jī)關(guān)在前述鎖定調(diào)查對象與范圍的基礎(chǔ)上，通過向各地區(qū)扶貧辦、財(cái)政局、教育局、衛(wèi)生局等部門獲取扶貧基礎(chǔ)資料，并將后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)與基礎(chǔ)資料進(jìn)行核對，以查找問題。第四，Z 省審計(jì)組依照前文確定的各項(xiàng)內(nèi)容制訂審計(jì)計(jì)劃以聚焦重大風(fēng)險(xiǎn)，該審計(jì)計(jì)劃囊括審計(jì)目標(biāo)、對象、范圍、重點(diǎn)以及審計(jì)團(tuán)隊(duì)組成與分工、時(shí)間安排、項(xiàng)目安排等內(nèi)容。

根據(jù)審計(jì)計(jì)劃和前期獲取的資料，Z省審計(jì)組進(jìn)一步實(shí)施現(xiàn)場審計(jì)，以驗(yàn)證大數(shù)據(jù)與書面證據(jù)的可靠性，并采取通知各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談、發(fā)放審計(jì)通知書、按“問題—原因”挖掘、制作取證單等方式，以確?，F(xiàn)場審計(jì)工作所揭示的問題更為全面與精準(zhǔn)。通過對涉及29 個(gè)地區(qū)的扶貧政策跟蹤審計(jì)報(bào)告的制度體制機(jī)制問題進(jìn)行梳理，其主要存在的問題匯總?cè)绫? 所示。第一，Z 省扶貧政策跟蹤審計(jì)揭示的制度問題涉及8個(gè)地區(qū)，具體問題形式屬于缺乏制度制定和制度制定不合理這兩種。其中：缺乏制度制定表現(xiàn)為未制訂扶貧異地搬遷計(jì)劃、光伏扶貧收入分配管理辦法不完善等；制度制定不合理表現(xiàn)為基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助范圍與上級固定不一致、扶貧專項(xiàng)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)尚不科學(xué)、來料加工資金分配依據(jù)實(shí)施細(xì)則制度不合理等。第二，體制問題涉及1 個(gè)地區(qū)，具體問題形式屬于職責(zé)設(shè)置不合理，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專項(xiàng)人員工作責(zé)任心不強(qiáng)。第三，機(jī)制問題涉及29 個(gè)地區(qū)，具體問題形式屬于執(zhí)行機(jī)制問題、協(xié)調(diào)機(jī)制問題和監(jiān)督機(jī)制問題這三種。其中：執(zhí)行機(jī)制問題表現(xiàn)為資金管理制度執(zhí)行不到位、資金報(bào)賬制度執(zhí)行不到位等；協(xié)調(diào)機(jī)制問題表現(xiàn)為低收入農(nóng)戶信息共享協(xié)調(diào)不到位；監(jiān)督機(jī)制問題表現(xiàn)為來料加工項(xiàng)目申報(bào)資料審核不夠嚴(yán)格、對扶貧資金和項(xiàng)目的管理監(jiān)督不到位等。

表1 Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)揭示問題匯總

（三）Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)整改問題的流程與結(jié)果分析

Z省審計(jì)組將審計(jì)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整理和歸類，并對各項(xiàng)問題提出相應(yīng)的整改意見，以此形成整改征求意見書。在形成該意見書的過程中，首先，審計(jì)組將Z 省農(nóng)業(yè)審計(jì)處、市縣級審計(jì)局所獲得的所有證據(jù)加以收集，并多次開會討論形成整改征求意見書初稿。其次，結(jié)合審計(jì)了解的實(shí)際情況，咨詢高校研究扶貧政策的教授、財(cái)政廳等部門的實(shí)務(wù)專家，獲取相應(yīng)的建議，對初稿進(jìn)行相應(yīng)修正，選擇可行、操作性強(qiáng)的整改建議。然后，Z省審計(jì)組先將修正后的整改征求意見書提交給執(zhí)行部門、管理部門確認(rèn)，以保障所提出審計(jì)建議的正確性，促使扶貧執(zhí)行部門與管理部門按照建議完善體制機(jī)制等；再將經(jīng)扶貧執(zhí)行部門與管理部門確認(rèn)的審計(jì)整改征求意見書提交至審計(jì)組組長進(jìn)行復(fù)核，以此確定最終的整改征求意見書。同時(shí)，Z 省審計(jì)組還通過撰寫典型案例以宣傳整改較好的地區(qū)或單位，該宣傳材料同樣需要提交至相關(guān)扶貧執(zhí)行部門與管理部門，征求是否可以宣傳、宣傳內(nèi)容是否恰當(dāng)?shù)确矫娴囊庖姟Ｗ詈?，Z 省審計(jì)組以上述材料為基礎(chǔ)撰寫審計(jì)報(bào)告。

通過梳理，本文將Z省審計(jì)組對審計(jì)揭示出的問題主要提出的整改方案匯總?cè)绫?所示。

表2 Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)整改問題匯總

整體而言，Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)所提出的整改方案主要為對應(yīng)性方案，即揭示何種問題類型則提出何種整改類型。第一，制度整改涉及5 個(gè)地區(qū)，其具體整改形式主要包括出臺制度和修訂相關(guān)制度這兩種。其中：出臺制度表現(xiàn)為制訂扶貧異地搬遷計(jì)劃；修訂相關(guān)制度表現(xiàn)為完善醫(yī)療扶貧救助和臨時(shí)救助等制度、重設(shè)異地搬遷與水庫移民對象等。第二，體制整改涉及1 個(gè)地區(qū)，其具體整改形式為減少機(jī)構(gòu)不合理職責(zé)，表現(xiàn)為健全扶貧領(lǐng)域工作人員容錯(cuò)免責(zé)制度，剔除不合理內(nèi)容。第三，機(jī)制整改涉及19 個(gè)地區(qū)，其具體整改形式主要包括加強(qiáng)落實(shí)機(jī)制、委派專人督查與加大監(jiān)督力度、建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制這三種。其中：加強(qiáng)落實(shí)機(jī)制表現(xiàn)為加強(qiáng)扶貧資金管理落實(shí)、嚴(yán)格參照低收入農(nóng)戶資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等；委派專人督查與加大監(jiān)督力度表現(xiàn)為引進(jìn)第三方審核單位強(qiáng)化項(xiàng)目招投標(biāo)、加強(qiáng)對留用地補(bǔ)償資金的支付審核等；建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為增強(qiáng)數(shù)據(jù)部門間數(shù)據(jù)共享、完善部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善建議

（一）夯實(shí)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)技術(shù)作為現(xiàn)代審計(jì)工作中的重要方法之一，是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效能的重要保障。而現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作中的應(yīng)用仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。如Z省大多數(shù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)通過大數(shù)據(jù)鎖定扶貧對象時(shí)，僅通過收入、年齡等常規(guī)特征來確定，且數(shù)據(jù)大多來源于單部門，未形成跨部門的大數(shù)據(jù)采集與分析。在聚焦可能存在的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，審計(jì)人員大多基于自身的主觀判斷或詢問其他專業(yè)人員，較少采用大樣本分析程序從客觀數(shù)據(jù)層面聚焦風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)需進(jìn)一步夯實(shí)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用，大數(shù)據(jù)采集與分析應(yīng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域和跨部門協(xié)作，積極開展多層次聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，并試圖構(gòu)建“省—市—縣”的多層級審計(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)。各級審計(jì)機(jī)關(guān)需對所構(gòu)建的數(shù)據(jù)存儲平臺做到及時(shí)更新，擴(kuò)大數(shù)據(jù)庫內(nèi)的存儲范圍、存儲類別、存儲形式等，以便于審計(jì)機(jī)關(guān)利用與分析數(shù)據(jù)。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)對審計(jì)人員數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的學(xué)習(xí)，打造“多人基本掌握—個(gè)別熟練掌握”的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，使審計(jì)人員在審計(jì)過程中可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對關(guān)鍵數(shù)據(jù)與審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)之間進(jìn)行橫向、縱向?qū)Ρ确治?，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問題，提高審計(jì)效率和效果。

（二）重視審前調(diào)查，強(qiáng)化協(xié)同作業(yè)

充分的審前調(diào)查對審計(jì)實(shí)施起著重要作用。通過審前調(diào)查，可以幫助審計(jì)組了解和掌握被審計(jì)單位和審計(jì)項(xiàng)目的基本情況，預(yù)測其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如制度體制機(jī)制是否可能存在問題等。審計(jì)機(jī)關(guān)在了解過程中，需充分利用協(xié)同作業(yè)獲取更多益于審計(jì)后續(xù)工作所需的資料。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對被審計(jì)單位及其相關(guān)聯(lián)的單位進(jìn)行調(diào)查，用于獲取基礎(chǔ)資料、分析現(xiàn)階段政策實(shí)施現(xiàn)狀等；另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)還需與曾經(jīng)監(jiān)督過該被審計(jì)單位的相關(guān)部門進(jìn)行溝通，從第三方視角獲取有利于審計(jì)工作開展的資料。而上述兩個(gè)層面的協(xié)同作業(yè)有助于審計(jì)機(jī)關(guān)快速熟悉該項(xiàng)目，節(jié)約實(shí)踐成本、提高審計(jì)效率，以提升審計(jì)預(yù)評估的精準(zhǔn)度，即制訂審計(jì)計(jì)劃以精準(zhǔn)聚焦被審計(jì)單位可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提出綜合性整改方案

通過上述分析可知，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對揭示的制度體制機(jī)制問題所提出的整改意見仍大多停留在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”層面。如Z省審計(jì)查出某市存在農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)助政策不合理時(shí)，所提出的整改意見僅為對當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)助政策進(jìn)行相應(yīng)修正，但未從根源上考量是何種原因?qū)е略搯栴}的產(chǎn)生，是決策機(jī)制存在問題還是監(jiān)督機(jī)制存在漏洞。導(dǎo)致盡管該問題已解決，但可能存在的機(jī)制缺陷未查出，后續(xù)仍會出現(xiàn)類似問題。因而，為強(qiáng)化審計(jì)整改，需重視從根源解決問題，以防問題屢審屢犯，即提出綜合性整改方案。審計(jì)機(jī)關(guān)在提出整改意見時(shí)，不僅應(yīng)提出對應(yīng)性整改方案，即“問題—整改”相對應(yīng)（如“制度問題—制度整改”等），還需提出非對應(yīng)性整改方案，即對查出的問題從不同層面提出整改意見。如當(dāng)查出決策機(jī)制存在問題時(shí)，審查決策制度是否存在缺陷、組織內(nèi)人員職責(zé)是否明確規(guī)范等。整改方案應(yīng)囊括不同方面，以從根源上解決問題。

（四）完善審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度

根據(jù)現(xiàn)行《審計(jì)法》對國家審計(jì)報(bào)告制度的規(guī)定和中央審計(jì)委員會的職責(zé)要求，需進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度。首先，審計(jì)署對中央審計(jì)委員會負(fù)責(zé)并向其提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告，以強(qiáng)化黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，展開獨(dú)立客觀的審計(jì)工作，以為政府各項(xiàng)工作是否落實(shí)到位、財(cái)務(wù)收支是否合理、有依可循等提供置信保障。因而，國家審計(jì)對國務(wù)院等開展審計(jì)后需向其出具審計(jì)報(bào)告，最后直接向全國人大常委會提交審計(jì)工作報(bào)告。相應(yīng)地，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)向地方審計(jì)委員會提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告，且受本級政府委托開展審計(jì)工作并向其出具審計(jì)報(bào)告，同時(shí)向本級人大常委會提交審計(jì)工作報(bào)告。

【注 釋】

①本文中的“制度”是指根據(jù)重大政策制定更加詳細(xì)的各部門行動(dòng)準(zhǔn)則。

②對應(yīng)性方案是指針對揭示的制度體制機(jī)制問題采取對應(yīng)的整改方案，非對應(yīng)性方案是指針對揭示的制度體制機(jī)制問題選擇更加適當(dāng)?shù)恼姆桨浮?/p>