●汪穹立

一、引言

“政府預(yù)算對(duì)國(guó)家治理的影響巨大，一方面它反映政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，另一方面也體現(xiàn)著國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和人民對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督”。當(dāng)前，政府預(yù)算收支管理仍存在一些問題，在2021 年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中，這些問題可以歸納為“預(yù)算管理統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識(shí)尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力”。

政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理的結(jié)果，會(huì)最終體現(xiàn)到收支決算行為上。根據(jù)《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的規(guī)定，“預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，并不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入；各級(jí)政府財(cái)政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督；預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位依法組織收入，嚴(yán)格支出管理，實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益”。由此可見，預(yù)算管理制度要科學(xué)規(guī)范，其要求之一就是預(yù)算編制的情況應(yīng)大體與其執(zhí)行相一致。政府預(yù)算本身是一種收支計(jì)劃，預(yù)算數(shù)應(yīng)該被允許與決算數(shù)存在一定的出入，但如果這種出入過大，則會(huì)引發(fā)一系列問題，比如，超收收入過多導(dǎo)致微觀經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)際稅負(fù)加重，微觀經(jīng)濟(jì)主體所受經(jīng)濟(jì)激勵(lì)降低；另外如果政府實(shí)際支出不足，特別是基建領(lǐng)域的投資不足則不利于資源要素的有效配置。

查閱相關(guān)文獻(xiàn)，可看到，“預(yù)決算偏離度”是指“在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間出現(xiàn)了差異”?！胺侄愔埔詠?，中國(guó)政府預(yù)決算差異表現(xiàn)出呈持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，特別是從1994 年開始，大部分年份中國(guó)政府的預(yù)算偏離都在5%以上，有的年份甚至超過了10%”。而反觀國(guó)際社會(huì)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)決算偏離度一般都在5%以內(nèi)?！懊绹?guó)2003—2007 年財(cái)政預(yù)算支出偏離度平均僅為2.1%”。有的文獻(xiàn)認(rèn)為，政府管理的體制機(jī)制是影響預(yù)算偏離的重要因素。一是“收入壓力型政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制與稅收征收計(jì)劃的層層加碼是造成預(yù)算偏離的重要原因，并且政策制定和預(yù)算過程的分離也對(duì)預(yù)算偏離造成了不可忽視的影響”；二是“預(yù)算法律制度不完善，導(dǎo)致政府執(zhí)法的意愿不高，進(jìn)而出現(xiàn)政府預(yù)算的“軟約束”以及財(cái)政“超收”現(xiàn)象，而由于法律監(jiān)督乏力，地方政府對(duì)超收收入擁有極大的自由裁量權(quán)則進(jìn)一步加劇了收入預(yù)算偏離的程度”。

不過，上述文獻(xiàn)多是從理論層面或者全國(guó)、省級(jí)層面對(duì)政府一般公共預(yù)算進(jìn)行預(yù)決算偏離分析，很少有文章在地市級(jí)層面進(jìn)行探討。其實(shí)，除了一般公共預(yù)算，政府預(yù)算還包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，且都存在預(yù)算偏離的現(xiàn)象。因此本文旨在利用2017—2020 年江門市政府性基金預(yù)決算數(shù)據(jù)，描述和歸納江門市政府性基金預(yù)算偏離的典型事實(shí)、成因來提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、預(yù)決算偏離的整體狀況

（一）數(shù)據(jù)來源

2017 年廣州、深圳等城市土地成交處于高位，帶動(dòng)江門市土地市場(chǎng)明顯活躍，有效房地產(chǎn)用地成交86 宗，成交金額160億元，同比上漲146%，地價(jià)從2016 的245 萬元/ 畝，上升至2017 年的431 萬元/畝，受此影響，2017 年江門市政府性基金收入大幅上漲，完成230.14 億元，同比增加167.02 億元，增長(zhǎng)264.6%。本文采用的主要數(shù)據(jù)是2017—2020 年江門市政府性基金的預(yù)算和決算數(shù)據(jù)；全市及縣區(qū)數(shù)據(jù)來自歷年地市各級(jí)財(cái)政部門在本級(jí)人代會(huì)的預(yù)決算報(bào)告。

（二）預(yù)算偏離的整體情況

表1 給出了2017—2020 年江門市政府性基金預(yù)算偏離的情況。從近4 年看，除了2017 年大幅“超收”和“超支”外，2018—2020 年基金預(yù)算偏離表現(xiàn)為“短收”和“少支”。此外，基金收支預(yù)算偏離的變化趨勢(shì)基本相同，但是收入的預(yù)算偏離度要大于支出的預(yù)算偏離度。靜態(tài)來看，2017 年基金收入較2016 年大幅增長(zhǎng)，預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)表明“超收”“超支”偏離處于高點(diǎn)；2020 年，面對(duì)世紀(jì)罕見的三重嚴(yán)重沖擊，江門市疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到考驗(yàn)，預(yù)算“短收”“短支”則達(dá)到另一個(gè)高點(diǎn)。值得注意的是從全市層面來看，收入預(yù)算偏離與支出預(yù)算偏離并沒有緊密關(guān)聯(lián)，收入預(yù)算偏離度較大的年份，可能支出預(yù)算偏離較?。ㄈ纾?020 年）。

表1 2017-2020 年江門市政府性基金預(yù)決算偏離情況（億元；%）

三、預(yù)決算偏離的區(qū)域狀況

表2 給出了2017—2020 年江門市本級(jí)和有關(guān)縣區(qū)政府性基金預(yù)決算偏離的情況。從近4 年看，市本級(jí)政府性基金都是“超收”，且在2017 年達(dá)到高點(diǎn)；2018—2020 年市本級(jí)支出的決算數(shù)小于預(yù)算數(shù)，存在“少支”的情況。同時(shí)由表2 還可以發(fā)現(xiàn)總體上江門市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較好的縣區(qū)（如：新會(huì)區(qū)）基金收支預(yù)算偏離較小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較差的縣區(qū)（如：臺(tái)山市）基金收支預(yù)算偏離較大。

表2 2017—2020 年江門市本級(jí)和有關(guān)縣區(qū)政府性基金預(yù)決算偏離情況 （億元；%）

四、預(yù)決算偏離情況分析

本節(jié)探討造成江門市政府性基金預(yù)決算偏離的成因,本文認(rèn)為主要來自于以下幾個(gè)方面：一是年初政府向市人代會(huì)提交審查批準(zhǔn)的全市及市本級(jí)年度預(yù)算草案報(bào)告時(shí)，只列明了當(dāng)年可用財(cái)力安排的支出，而對(duì)于政府債務(wù)、上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金等的安排往往只能按預(yù)計(jì)數(shù)編列，這些資金在年中執(zhí)行中勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生追加。二是政府性債務(wù)收支預(yù)算年初無法完整編列體現(xiàn)，而是在每年特定月份，根據(jù)上級(jí)下達(dá)新增債務(wù)額度進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，而人大常委會(huì)通常都表決同意預(yù)算調(diào)整報(bào)告，導(dǎo)致年初政府性基金預(yù)算和決算出現(xiàn)差異。三是作為政府性基金主要構(gòu)成部分的國(guó)有土地使用權(quán)，出讓收入的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)偏差較大，如2017 年實(shí)際收入超預(yù)算92.32 億元、2018年低69.86 億元、2019 年低39.42 億元、2020 年低65.36 億元，表明國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入在征收上，存在較大的不確定性，也從側(cè)面反映出征收的不規(guī)范性。四是預(yù)算調(diào)整很頻繁。在總預(yù)算規(guī)模保持穩(wěn)定的理念下，年中收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往不受人代會(huì)的約束，比較隨意且不容易受到監(jiān)督。在這種情況下，政府部門在編制政府性基金預(yù)算時(shí)有動(dòng)力高估預(yù)算支出，從而加大了政府性基金預(yù)算支出的偏離度。五是地方財(cái)政部門往往在年初的時(shí)候無法準(zhǔn)確預(yù)估其他部門可能出臺(tái)的新政策，導(dǎo)致預(yù)算與政策相分離。為了應(yīng)對(duì)這些潛在的增支需求，地方政府部門通常會(huì)特地留有一定余地甚至虛設(shè)支出科目，從而加大基金預(yù)算的偏離度。

五、降低預(yù)決算偏離的建議

針對(duì)上節(jié)所述成因，為降低江門市政府性基金預(yù)算偏離程度，本文提出如下政策建議:一是嚴(yán)格政府性基金預(yù)算編制。不得虛列收支、增加規(guī)模，不得少列收支、脫離監(jiān)管；加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。二是合理控制基金預(yù)算支出規(guī)模。調(diào)整優(yōu)化相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不與生產(chǎn)總值或財(cái)政收支增幅層層掛鉤；加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)預(yù)決算編報(bào)和預(yù)算執(zhí)行中的基礎(chǔ)性作用。三是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，加大績(jī)效信息公開力度。四是充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)力。加大各級(jí)政府預(yù)決算公開力度，大力推進(jìn)財(cái)政政策公開。