●曾曙蓮

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府部門（公共部門）和社會資本（私營部門）簽訂特許權協(xié)議，利益共享、分擔風險，雙方一同提供公共產品或服務的一種長期合作模式。該模式通過吸收社會資本為政府財政支出減負，有助于解決公共部門建設資金短缺、公共產品和服務供給不足等問題。

截至2020 年11 月末，據統(tǒng)計中國PPP 入庫項目達9954個、累計落地項目6920 個，投資額達15.3 萬億元。2014 年，中國發(fā)布多項PPP 項目相關的政策性指引，推動PPP 項目的建設，PPP 項目數量迅速增加，涉及多個領域，如交通、能源、橋梁、電力、特色小鎮(zhèn)建設、污水處理等。根據陳秋月、黃威等專家學者的研究，被清退和調出的PPP 國家示范項目達187個，其主要原因是未按時完成采購、項目推進困難、運作不規(guī)范、項目投融資金發(fā)生較大浮動等導致PPP 項目的失敗。隨著相關規(guī)章制度的改變，PPP 項目的研究條件也隨之轉變，項目實施成功的關鍵因素隨更多新項目的落地有待進一步研究，以往相關的研究不能滿足當前條件下的實際需求。針對這一情況，本文基于文獻分析法，識別相關指標，構建新的PPP 項目CSF 清單，并進行分類。利用問卷調查收集相關從業(yè)者對項目實施成功關鍵影響因素的評價，在統(tǒng)計分析的基礎上，構建PPP 項目成功關鍵因素結構方程模型 (structural equation modeling，SEM)，據此找到關注重點，并提出針對性的政策建議，以促進中國PPP 項目建設運營的可持續(xù)發(fā)展和社會資源的充分利用。

二、PPP 項目關鍵影響因素的識別

政治、經濟、法律政策等外部環(huán)境因素會影響PPP 項目的簽約落地。同時，由于PPP 項目具有投資規(guī)模大等特征，建設運營期存在激烈的利益博弈，項目成功落地必然也受到項目利益相關者的影響，例如政府部門、營運公司和社會公眾等。本文從項目特征、項目環(huán)境、項目參與方三個方面收集了大量文獻，擬定了PPP 項目實施成功的影響因素清單，共搜集17個關鍵成功因素，系統(tǒng)分析PPP 項目建設營運過程中的多層面影響因素。如表1 所示。

表1 PPP 項目實施成功的影響因素清單

第一個部分是項目特征。不同領域的項目特征存在差別，基于共性的部分，選取與項目特征相關的6 個觀測變量，分別為技術可行性與創(chuàng)新、競爭性采購程序、風險分擔機制、投融資結構、標準合同結構、可行性研究，這些指標均與PPP 項目本身相關，且直接對項目績效產生影響。

第二個部分是項目環(huán)境，PPP 項目的建設、運營、移交均會受到外部環(huán)境的影響，選取與項目環(huán)境相關的5 個指標作為觀測變量，分別為完善的法律體系、政治穩(wěn)定、有利的自然環(huán)境、穩(wěn)定的經濟環(huán)境、有限的市場競爭。

第三個部分是項目參與方，該部分涉及到參與項目的政府部門、社會資本、承包商、運營商、原料供應商等。選取六個指標作為觀測變量，即社會公眾的支持、人才水準、良好的伙伴關系、社會資本的PPP 管理經驗、承包商能力、持續(xù)的監(jiān)管機制。

不同領域或情景視角下對PPP 項目成功標準有著不同的定義，如鄭傳斌等從社會效益、資源節(jié)約、環(huán)境保護等方面作為PPP 項目績效，定義項目成功標準。本文基于項目參與方的利益目標，提出四個用于定義PPP 項目成功的指標“S1—提高社會效益”“S2a—取得合理利潤”“S2b—項目風險可控”“S3—提供公共產品服務”，作為后期結構方程模型中“PPP 項目成功”的觀察變量部分。

三、基于SEM 的PPP 項目關鍵影響因素分析

SEM 模型是一個統(tǒng)計數據分析工具，利用變量的協(xié)方差矩陣來處理多元原因和多元結果的關系，該模型涉及到因子分析、協(xié)方差分析、路徑分析等。對調查問卷收集的數據進行量化處理，使用SEM 模型進行驗證，確定影響因素之間的結構關系并利用路徑系數判斷關鍵指標。

（一）模型建立

基于前文列出的項目CSF 清單，構建PPP 項目的關鍵影響因素SEM 模型，并使用AMOS 軟件定量分析。為使模型更簡潔，潛在自變量“項目特征”的測量變量分別用F1、F2、F3、F4、F5、F6 表示，“項目環(huán)境”的測量變量分別用C1、C2、C3、C4、C5表示，P1、P2、P3、P4、P5、P6 分別用來表示“項目參與方”的六個測量變量，潛在因變量“PPP 項目成功”的測量變量分別用S1、S2a、S2b、S3 表示。

（二）數據收集

測量變量的數據通過問卷收集，具體形式以紙質郵寄、電子郵件、電話和當面訪問為主。調查問卷由三部分組成：第一部分被調查人員需要勾選自身相關信息，第二部分由受訪者評估17 個關鍵影響因素對PPP 項目成功的影響程度，最后是PPP 項目成功指標的評價。問卷采用Likert 五分量表法，即受訪者根據題項描述及個人認知的相符程度進行主觀判斷，程度以1—5 分描述，可忽略、不重要、一般、重要、極其重要分別代表1、2、3、4、5。

問卷設計與發(fā)放：共發(fā)出問卷240 份，經篩選，剔除無效問卷（信息不完善、全部選項得分均為5 分和1 分等情況），共175 份，調查的有效率為72.92%。利用SPSS24.0 進行描述性統(tǒng)計，通過觀察測量變量的偏度和峰度，兩者均處于（-2，2）的區(qū)間內，符合正態(tài)分布要求。

（三）數據檢驗

采用信效度檢驗對問卷數據進行一致性和有效性檢測并對理論模型的準確性進行判斷。

1.信度檢驗。運用SPSS24.0 軟件進行可靠性統(tǒng)計，五個克朗巴哈（Cronbach’s α）系數值如表2 所示。研究的項目特征、項目環(huán)境、項目參與方、PPP 項目成功四個潛變量的克朗巴哈值均大于0.7，具有內部一致性。總體量表的克朗巴哈系數大于0.7，通過了信度檢驗，證明問卷數據具有較高信度。

表2 Cronbach’s α 系數表

2.效度檢驗。信度檢驗通過后，若KMO 值接近1 且Bartlett球形檢驗的顯著性小于0.05，證明量表各指標間的相關性強，能夠通過效度檢驗，從而適合進行因子分析。其中KMO 用于表現(xiàn)變量間的相關性和偏相關性的指標，巴特利特球形檢驗基于初始變量的相關系數矩陣，用來判斷樣本數據能否進行因子分析的重要依據。采用SPSS24.0 對問卷調查所獲得的樣本數據檢驗，得到結果：問卷樣本數據總體KMO 值為0.744，且Bartlett 球形檢驗的顯著性水平在0 到0.05 之間。

表3 KMO 檢驗和Bartlett 檢驗

為驗證前文關鍵影響因素的分類是否合理，對所有指標進行因子分析，得到累計方差解釋率為61.367%。一般認為，當總體解釋方差大于50%時模型結構是合理的。

同時，旋轉后得到因子載荷矩陣，如表4 所示。經因子分析后會將關系緊密的指標劃分為一類，減少變量的復雜性，表中對應的因子載荷系數值均大于0.4 時即說明選項和因子有對應關系。由檢驗結果可知，大部分指標都符合條件，且問卷的穩(wěn)定性和內部一致性處于較理想的水平，也說明前文構建的理論模型較為準確，分類基本合理，不需要進一步調整。

表4 因子載荷矩陣

（四）模型估計及評價

問卷的信效度檢驗通過后，運用AMOS 軟件分析上述概念模型。采取模型擴展的方法修正SEM 模型，以修正指數為標準，增加部分新路徑，并遵循一次只修改一個參數的原則，從M.I.最大值開始采用修正指數進行修正，本文共進行了兩次修正，得到標準化解。

結構方程模型的擬合指標可用絕對擬合度、簡約擬合度和增值擬合度三類來概括，評估指標的選取應以理論為依據并綜合考慮實踐情況。本文采用的擬合指標有X、CMIN/DF、RMSEA、GFI、AGFI、CFI、NFI、IFI，具體如表5 所示。綜合各指標的擬合效果分析，本文所使用的模型適配度表現(xiàn)良好。

表5 SEM 模型整體擬合度指標及結果

（五）結果分析

根據模型擬合度結果，項目參與方對PPP 項目順利實施的作用路徑最明顯，項目環(huán)境次之，各要素間存在一定的相關關系。

項目特征子因素中，競爭性采購程序、標準合同結構的標準化路徑系數分別為：0.95、0.94，對各潛變量中最具解釋力?！案偁幮源枭滩少彿绞健痹诮陙砉嫉腜PP 文件中多次被提及但大多還是為公開招標的方式。競爭性磋商能夠利用信息交流避免雙方信息差異，并在合理的政府激勵下，有效提升采購質量和效率。標準合同結構關系到項目契約是否完備，否則會導致委托代理問題的存在。

項目環(huán)境子因素中完善的法律體系、穩(wěn)定的經濟環(huán)境的標準化路徑系數分別為：0.95、0.84，解釋能力最強。相關律法及當下的經濟環(huán)境都決定著項目的持續(xù)性，因此，要采取相應的應對措施。

項目參與方子因素路徑系數分布在0.36~0.99 之間，其中社會資本的PPP 管理經驗、人才水準的標準化路徑系數分別為：0.97、0.95，解釋能力較強。擁有PPP 管理經驗的社會資本能夠提高內部實施機制的工作效率，也有助于項目內部程序的推進。

四、研究結論與政策建議

經過PPP 項目成功關鍵因素結構方程模型的建立，分析得到了各因素之間的作用路徑關系以及各因素對PPP 項目成功的影響程度，結果表明競爭性采購程序、標準合同結構、完善的法律體系、穩(wěn)定的經濟環(huán)境、社會資本的PPP 管理經驗、人才水準對PPP 項目成功影響顯著。據此，分別從法律體系、人才培養(yǎng)、監(jiān)管機制三個方面對推進中國PPP 項目成功實施提出政策性建議。

（一）完善PPP 項目相關法律體系

穩(wěn)固推進宏觀政策，保證PPP 法律系統(tǒng)的整體性。PPP 法律系統(tǒng)由若干子系統(tǒng)構成，保持地方政策的連續(xù)性，使現(xiàn)行政策作為PPP 立法的支撐文件，法律文件與政策保持一致性，例如對于大數據中心等的新基礎設施PPP 項目，通過建立統(tǒng)一行業(yè)的標準和規(guī)范指引，實現(xiàn)不同區(qū)域項目之間有效銜接。

界定明確，使PPP 法律體系具有結構功能性。相關利益主體在PPP 項目籌備、建設、運營、移交等各個環(huán)節(jié)權利和責任都需要明確界定；同時，相關單位在PPP 項目各環(huán)節(jié)的協(xié)調、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等職責，均需要相關法律法規(guī)的支撐和保障，PPP 法律體系各子系統(tǒng)之間相互作用，相互影響，發(fā)揮其特定功能。PPP 項目法律系統(tǒng)的結構與功能應相互聯(lián)系、相互作用，形成有序合理的整體。

（二）加強PPP 項目專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP 項目周期長，涉及法律、技術、管理和運營等方面的知識，需要了解項目實踐操作的每個環(huán)節(jié)，將理論與實際結合，這要求各參與方儲備復合型人才。然而，PPP 模式引入中國較晚，缺乏管理、運營、監(jiān)督等經驗，政府部門及社會資本方缺少在PPP 模式方面的專業(yè)性人才，缺乏實踐和專業(yè)理論知識。應當通過結合多種形式來培養(yǎng)PPP 模式應用人才，如開展多層次、寬領域、針對性強的專題培訓，尤其側重培養(yǎng)應用人才的契約精神，組織相關人員實地調研等。除了社會資本方以外，政府部門相關人員也需要積極參與培訓和學習調研。

（三）健全PPP 項目監(jiān)管機制

就社會資本方而言，在項目建設期對施工進度、成本及其工程安全進行嚴格監(jiān)管，合理倒排工期。就政府部門而言，項目監(jiān)管主體間的利益競爭，影響監(jiān)管部門的效率。為構建公平公正的項目發(fā)展氛圍，保障良好的競爭環(huán)境，保障監(jiān)管權公正行使，需要對PPP 項目監(jiān)管執(zhí)行部門行政隸屬關系進行科學細致的梳理，明確監(jiān)管主體并保障其獨立性，防止其他部門與監(jiān)管部門職能重疊，保持職能唯一，打破“多重監(jiān)管”的現(xiàn)狀，提升監(jiān)管效率。結合中國PPP 項目模式的特征及當下監(jiān)管運行的特點，可在中央層面成立“公私合作模式（PPP）發(fā)展中心”，對PPP 監(jiān)管過程進行監(jiān)督、指導，提高信息公開程度，確保項目順利運行。同時，鑒于PPP 項目長期存在著龐雜的監(jiān)管內容，可由國務院PPP 發(fā)展中心聯(lián)合財政部、發(fā)改委等部門組織專家，在監(jiān)管PPP 項目整個周期中使其內容信息化，方便以后對PPP 項目進行考評，將大數據技術運用于PPP 項目，建立完整的PPP 項目監(jiān)管績效評價機制。