鐘偉軍

內(nèi)容提要 以公民的便利性為中心，充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”向跨省的區(qū)域“一網(wǎng)通辦”邁進(jìn)是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的必然趨勢。有效地實(shí)現(xiàn)這種跨越，既涉及橫向地方政府之間的關(guān)系，也涉及縱向中央政府與地方政府之間的關(guān)系。長三角政務(wù)服務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”離不開兩個(gè)相輔相成的條件：一是地方政府之間具有較強(qiáng)的分散創(chuàng)新意識(shí)和能力，從而為區(qū)域政務(wù)服務(wù)一體化奠定良好的基礎(chǔ)；二是中央政府適時(shí)介入，有效打破轄區(qū)行政壁壘，推動(dòng)創(chuàng)新的有效整合，實(shí)現(xiàn)在線政務(wù)服務(wù)的有效對接。橫向的分散創(chuàng)新和縱向的中央主導(dǎo)下的創(chuàng)新整合共同推動(dòng)著區(qū)域政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的實(shí)現(xiàn)，這為我國其他地區(qū)的政務(wù)服務(wù)在線一體化和全國政務(wù)服務(wù)在線一體化提供了有益的啟示。

一、問題的提出：政務(wù)服務(wù)在線一體化如何實(shí)現(xiàn)？

自20世紀(jì)70年代末期以來，公共行政改革一直倡導(dǎo)為公民提供便捷、高效率的服務(wù)，但長期受到官僚制僵化、煩瑣、離散的組織結(jié)構(gòu)和制度程序等因素的制約，在很多國家，公民到政府部門辦理事務(wù)的切身體驗(yàn)與心理預(yù)期有不小差距。21世紀(jì)以來，隨著信息技術(shù)的日益發(fā)展和廣泛滲透，以新技術(shù)為切入點(diǎn)的政府改革成為新趨勢，并被普遍認(rèn)為大大提升了政府服務(wù)的效率，給公民帶來了全新的便利性體驗(yàn)。特別是近年來以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為核心內(nèi)容的新的改革浪潮讓公民的“用戶感知”得到前所未有的重視。以互聯(lián)網(wǎng)為紐帶，基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和智慧技術(shù)的新的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)把“用戶（公民和企業(yè)）置于發(fā)展和提供電子公共服務(wù)的中心”[1]Janssen,M.,Chun,S.A.,Gil-Garcia,J.R.,"Building the Next Generation of Digital Government Infrastructures",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.233-257.，強(qiáng)調(diào)公民是“用戶”的理念，而不是過去所強(qiáng)調(diào)的“顧客”概念，“新理念”以用戶的便利性和體驗(yàn)為首要目標(biāo)[1]鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》2019年第10期。。然而，作為政府治理的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”并不是一個(gè)簡單的新技術(shù)在政府領(lǐng)域的嵌入過程，也不能想當(dāng)然地認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)在政府領(lǐng)域中的運(yùn)用必然會(huì)帶來公民“用戶體驗(yàn)”的有效提升。實(shí)際上，政府的數(shù)字化是一個(gè)政府治理模式轉(zhuǎn)型和更加復(fù)雜、專業(yè)和情景化的過程[2]Janowski T.,"Digital Government Evolution:from Transformation to Contextualization",Government Information Quarterly,2015,32(3),pp.221-236.，是技術(shù)與制度之間的相互建構(gòu)過程。

以提升公民用戶體驗(yàn)為目標(biāo)的政府信息化過程，總體可以劃分為幾個(gè)階段：一是基于信息技術(shù)的政府部門內(nèi)部協(xié)同。這是傳統(tǒng)的電子政務(wù)模式，新技術(shù)的運(yùn)用與作為用戶的公民關(guān)系不大，信息技術(shù)只是作為提升政府部門內(nèi)部效率的一個(gè)手段。公民到政府部門辦事的體驗(yàn)依然很差，因?yàn)楣卜?wù)依然被分割在林立的部門“豎井”之中，公民依然必須頻繁往返于不同的部門“深井”之間，頻繁、重復(fù)地遞交各種材料[3]Davies J.S.,"The Limits of Joined-Up Government:Towards a Political Analysis",Public Administration,2009,87(1),pp.80-96.。二是基于信息技術(shù)的跨部門間協(xié)同。以信息網(wǎng)絡(luò)為支撐，以業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享為特征，讓公民面對“整體的政府”，而不是分割的“政府部門”。通過信息化的技術(shù)，整合政府不同部門間的職能、流程和權(quán)力，以整體化的形象為公民提供更為便捷的公共服務(wù)。公民的體驗(yàn)和感知被放到了數(shù)字化運(yùn)用的核心?；诖髷?shù)據(jù)的移動(dòng)應(yīng)用程序和政務(wù)平臺(tái)把越來越多的部門整合在一起，不同部門共同制訂流程，一體化的公共服務(wù)供給變得更加普遍，實(shí)現(xiàn)了跨部門間的服務(wù)整合[4]蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第5期。，公民通過單一的入口就可以獲得通達(dá)各部門的服務(wù)。三是基于信息技術(shù)的跨轄區(qū)協(xié)同。地方政府之間基于信息共享、標(biāo)準(zhǔn)對接和流程整合，通過共享平臺(tái)，新的信息化技術(shù)作為統(tǒng)一的端口和流程訪問多個(gè)程序，不同轄區(qū)政府通過線上線下融合的方式，為公民提供跨轄區(qū)的一體化公共服務(wù)，公民無需為涉及多個(gè)轄區(qū)政府間的事務(wù)往返于不具有行政隸屬關(guān)系的轄區(qū)政府，這從更加宏觀的意義上實(shí)現(xiàn)了整體智治的理念。這種整體智治，是一場從理念到行動(dòng)、從結(jié)構(gòu)到模式、從局部到全局的深刻革命[5]余敏江：《環(huán)境精細(xì)化治理的“市域”邏輯與推進(jìn)路徑》，《探索》2020年第5期。。圖1從公民體驗(yàn)的便利性和政府協(xié)同性兩個(gè)維度對政府中的信息化運(yùn)用階段進(jìn)行了簡單呈現(xiàn)。

圖1 數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政府協(xié)同性與公民便利性關(guān)系

從政務(wù)服務(wù)部門一體化到地方政府轄區(qū)一體化再到跨轄區(qū)政府的區(qū)域一體化，未來最終將實(shí)現(xiàn)全國政務(wù)服務(wù)一體化，不斷發(fā)展的信息技術(shù)似乎提供了無限的可能。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，信息技術(shù)在促進(jìn)政府協(xié)同與整合、提升公民便利性方面僅僅是一個(gè)潛在的能力，這種能力的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化取決于不同國家和政府信息化的路徑和模式。信息技術(shù)到底能夠在多大程度上推進(jìn)政府的治理能力取決于制度安排——認(rèn)知、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、法律和正式規(guī)則的影響[1]〔美〕簡·E.芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第16頁。。只有當(dāng)治理結(jié)構(gòu)開始適應(yīng)它，并嵌入正式化的制度體系，整合到組織的運(yùn)作和結(jié)構(gòu)中，才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的作用。然而，信息技術(shù)有效地嵌入到正式的制度體系并與其有機(jī)融合并不是一件容易的事情。政府之間的整合和協(xié)同，受到了權(quán)力分割和利益壁壘的深溝阻礙，面臨著離散化的信息系統(tǒng)、政府業(yè)務(wù)流程和往往被鑲嵌到各種部門“深井”以及不同行政區(qū)之間強(qiáng)有力的行政壁壘等問題。尤其是從轄區(qū)內(nèi)協(xié)同到跨轄區(qū)協(xié)同的政務(wù)服務(wù)一體化的過程中，受到“一畝三分地”屬地管理的傳統(tǒng)固定思維影響，不同轄區(qū)政府之間的協(xié)同長期以來形成了以單項(xiàng)治理功能為核心的治理邊界與制度安排[2]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區(qū)域公共事務(wù)治理》，《中國行政管理》2021年第2期。，障礙更加明顯。目前，我國越來越多的政務(wù)服務(wù)逐漸實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”，并逐漸向“跨省通辦”的區(qū)域政務(wù)服務(wù)一體化階段過渡。我們所要回答的是，在中國特殊的地方政府間關(guān)系和中央地方關(guān)系中，區(qū)域政務(wù)服務(wù)在線一體化到底以怎樣的模式推進(jìn)，在這一過程中這種屬地管理化的行政壁壘是如何突破的？本文以長三角“三省一市”（江蘇、浙江、安徽、上海）跨省“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐為分析對象，試圖對這些問題進(jìn)行解釋和回答。

二、文獻(xiàn)綜述與分析邏輯

1.文獻(xiàn)綜述

信息技術(shù)如何嵌入政府組織，并推動(dòng)政務(wù)服務(wù)一體化的轉(zhuǎn)型？這一問題被不少學(xué)者所關(guān)注，既有的研究主要從以下幾個(gè)角度進(jìn)行了剖析：

一是整體政府的視角。這一框架在反思新公共管理所產(chǎn)生的“碎片化的、支離破碎的”公共服務(wù)困境的基礎(chǔ)上，試圖在“不移除組織邊界的前提下，建立跨組織的協(xié)調(diào)活動(dòng)”[3]Ling T.,"Delivering Joined-Up Government in the UK:Dimensions,Issues and Problems",Public Administration,2002,80(4),pp.615-642.。從整體政府的視角看，導(dǎo)致公民到政府部門辦事體驗(yàn)感不佳的核心原因在于其不得不面對紛繁復(fù)雜且高度離散的政府部門，因此，必須把政府整合起來，政府應(yīng)該被視為一個(gè)面對公眾的整體，才能改變這種不良感知[4]Pollitt,C.,"Joined up Government:A Survey",Political Studies Review,2003,1(1),pp.34-49.。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要把信息技術(shù)更好地嵌入政府治理過程，新的技術(shù)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的核心手段，強(qiáng)調(diào)通過新的信息技術(shù)把分散的政府部門和組織聯(lián)合起來，建設(shè)跨組織的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，以單一的入口，公民和企業(yè)可以迅速地和各部門建立聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)部門之間無縫對接[5]Klievink B.,"Janssen M.Realizing Joined-Up Government-Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.275-284.，通過信息化的手段推動(dòng)跨層級(jí)、跨機(jī)構(gòu)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的聯(lián)通共享和協(xié)同整合[6]翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究》，《電子政務(wù)》2019年第10期。。在這一視角下，信息技術(shù)嵌入政府治理過程從而有效地實(shí)現(xiàn)政府的整合似乎是一個(gè)自然而然、不證自明的事情。二是技術(shù)執(zhí)行的視角。在一些學(xué)者看來，信息技術(shù)推動(dòng)政府的協(xié)同和提升效率實(shí)際上并不是一個(gè)自然而然的過程，而在于政府如何“執(zhí)行”這一技術(shù)，其實(shí)際效果取決于制度與技術(shù)之間的相互作用[7]Kraemer,K.L.,Dutton,W.H.,&Northrop,A.,The Management of Information Systems,New York:Columbia University Press,1981,pp.113-115.。在芳汀（Jane E.Fountain）看來，信息技術(shù)只不過是一種“客觀的技術(shù)”，其能夠把碎片化的政府部門整合起來，而提升為民服務(wù)的效率有賴于通過“行動(dòng)-反應(yīng)鏈”在“執(zhí)行”過程中所觸發(fā)的一套新的制度和組織安排[1]〔美〕簡·E.芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第26頁。。沿著這一邏輯，Tassabehji等把核心行動(dòng)者的因素納入“技術(shù)執(zhí)行”的框架，認(rèn)為信息技術(shù)在政府內(nèi)部的運(yùn)用并推動(dòng)政府內(nèi)部協(xié)同與作為“制度企業(yè)家”的首席信息官（CIO）的行為密切相關(guān)[2]Tassabehji,R.,Hackney,R.,Popovi,A.,"Emergent Digital Era Governance:Enacting the Role of the'I nstitutional Entrepreneur'in Transformational Change",Government Information Quarterly,2016,33(2),pp.223-236.。有學(xué)者運(yùn)用技術(shù)執(zhí)行框架來分析中國基層政府如何把信息技術(shù)嵌入到政府組織和運(yùn)行過程之中，從而推動(dòng)“一門式電子政務(wù)服務(wù)”的落地[3]黃曉春：《技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究——以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例》，《社會(huì)》2010年第4期。。三是創(chuàng)新擴(kuò)散的視角。一些學(xué)者則從地方政府之間的關(guān)系來審視這一問題，認(rèn)為信息技術(shù)的運(yùn)用并促進(jìn)政府協(xié)同的過程其實(shí)是一個(gè)政府創(chuàng)新在內(nèi)部和政府之間擴(kuò)散的過程，這一過程是一個(gè)持續(xù)不斷的去制度化和再制度化過程[4]Weerakkody,V.,Omar,A.,El-Haddadeh R,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response Towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.?；谛畔⒓夹g(shù)的政務(wù)服務(wù)一體化的政府治理創(chuàng)新是地方政府之間相互學(xué)習(xí)、競爭和模仿的結(jié)果[5]韓廣華、張子霖、李力：《數(shù)字化背景下政務(wù)創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。。

2.分析邏輯

盡管既有的成果對基于信息技術(shù)推進(jìn)政務(wù)一體化有較為系統(tǒng)的研究，但是，整體政府的視角總體上更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)本身的決定性角色，強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)一體化中的技術(shù)設(shè)備、網(wǎng)站和信息平臺(tái)的建設(shè)。技術(shù)執(zhí)行的視角更多的只是一種大而化之的“影子理論”[6]Norris,D.F.,"Building the Virtual State...or Not?:A Critical Appraisal",Social Science Computer Review,2003(21),pp.417.，而對于信息技術(shù)到底如何在政府中運(yùn)用的具體過程缺乏深入分析。創(chuàng)新擴(kuò)散的視角雖然有助于對政府之間的信息化技術(shù)的擴(kuò)散和運(yùn)用過程開展研究，但是僅僅關(guān)注分散和獨(dú)立的政府個(gè)體之間的行為，不能對跨轄區(qū)的、不同政府之間政務(wù)服務(wù)一體化的過程深入研究，尤其是對于中國特殊體制下跨區(qū)域政務(wù)一體化的實(shí)踐缺乏具體深入的剖析。

本文試圖從縱向和橫向政府間關(guān)系的二維融合視角來剖析這一問題。政務(wù)服務(wù)區(qū)域在線一體化是一個(gè)特殊的與政府關(guān)系和結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的問題，不僅僅涉及橫向地方政府之間的關(guān)系，也涉及中央政府與地方政府之間的縱向關(guān)系。在中國，政府間關(guān)系中存在著兩種相互協(xié)調(diào)、融合的邏輯：一方面，中央以集中權(quán)威的方式維持著統(tǒng)一的政治局面，另一方面，地方政府擁有的治理權(quán)限隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，這種宏觀上相互融合而微觀上相互協(xié)調(diào)的中央地方關(guān)系對中國治理格局依然具有深遠(yuǎn)的影響[7]黃宗智：《集權(quán)的簡約治理》，《開放時(shí)代》2008年第2期。。地方政府基于自身的治理實(shí)踐在創(chuàng)新方面保持足夠的自主性，同時(shí)中央政府的有效權(quán)威能夠使得這種創(chuàng)新更加符合整體頂層設(shè)計(jì)方向。反過來，地方政府的自主創(chuàng)新能夠?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)提供活水源頭[8]臧雷振、張一凡：《理解中國治理機(jī)制變遷：基于中央與地方關(guān)系的學(xué)理再詮釋》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。技術(shù)的實(shí)施是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，而這一過程的起點(diǎn)是地方自身對于技術(shù)在滿足公民真正需要的最佳途徑方面的敏感性，從而推動(dòng)價(jià)值、行為習(xí)慣到制度方面的深刻轉(zhuǎn)變[9]Sa,F.,Rocha,A.,Perez,C.M.,"From the Quality of Traditional Services to the Quality of Local E-Government Online Services:A Literature Review",Government Information Quarterly,2016,33(1),pp.149-160.。然而，僅僅某一地方政府的積極性創(chuàng)新是不夠的，從技術(shù)擴(kuò)散的經(jīng)驗(yàn)來看，只有形成“預(yù)先確定的腳本”（predetermined scripts）的集體環(huán)境，不同的組織才能做出相似的反應(yīng)[1]Scott,W.R.,Institutions and organizations.Ideas,interests and identities,London:SAGE Publications Inc,2014,pp.56-58.。區(qū)域內(nèi)橫向地方政府之間形成強(qiáng)烈的創(chuàng)新學(xué)習(xí)和模擬機(jī)制，共同構(gòu)成了地方“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”生動(dòng)的集體環(huán)境，形成相互接近的信息化水平和理念，從而為地方政府之間的政務(wù)在線一體化提供了可能。地方政府行為自主性與競爭性的增強(qiáng)，為進(jìn)行政策試驗(yàn)和制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件[2]唐志軍：《地方政府競爭與中國經(jīng)濟(jì)增長》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第37頁。。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，由于政府根深蒂固的自我權(quán)力、利益和僵化的規(guī)程，使得這種一體化的過程往往困難重重，“強(qiáng)制性同構(gòu)”則顯得非常必要[3]Weerakkody,V.,Omar A.,El-Haddadeh,R.,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.。超越地方政府層面的權(quán)威能夠有力地移除橫向之間強(qiáng)大的“行政區(qū)”壁壘，從而實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)的跨轄區(qū)整合，在較短的時(shí)間里推動(dòng)區(qū)域內(nèi)相鄰的政府之間實(shí)現(xiàn)辦事方式、程序和資源的一體化。這種橫向的地方政府關(guān)系和縱向的政府權(quán)威體系是分析我國政務(wù)服務(wù)一體化實(shí)踐的重要邏輯。

三、長三角地方政府政務(wù)“一網(wǎng)通辦”的分散創(chuàng)新

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，但是，近年來，民眾往返于政府部門、重復(fù)遞交材料、耗時(shí)長、辦事難成為越來越突出的“痛點(diǎn)”。面對這種“痛點(diǎn)”，黨的十八大以來，地處長三角地區(qū)的浙江、江蘇、安徽和上?！叭∫皇小毕破鹆艘粓觥盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革浪潮，紛紛啟動(dòng)了以全面提升公民和組織辦事便利性為核心內(nèi)容的“一網(wǎng)通辦”的創(chuàng)新實(shí)踐，形成了濃厚的創(chuàng)新氛圍。

1.“三省一市”分散創(chuàng)新的表現(xiàn)

早在2013年底，浙江省就開始啟動(dòng)“四張清單一張網(wǎng)”的改革，建設(shè)省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站集成系統(tǒng)，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全省政務(wù)服務(wù)“一站式”在線辦理和一體化在線服務(wù)。2017年初，浙江省全面啟動(dòng)了“最多跑一次”改革，并作為全省政府改革的“一號(hào)工程”。在省政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，全面推動(dòng)各部門、各層級(jí)權(quán)力責(zé)任的梳理和規(guī)范，推動(dòng)辦事目錄的標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)流程全面再造，深化信息共享，構(gòu)建起協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在線聯(lián)結(jié)與實(shí)時(shí)合作，有效地降低了政府部門間的合作成本[4]陳國權(quán)、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。，引發(fā)了全國高度關(guān)注。與浙江省幾乎同步的是，2014年江蘇省就啟動(dòng)了推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“517”改革（即建立5張清單、搭建1個(gè)平臺(tái)、推進(jìn)7項(xiàng)相關(guān)改革）。在此基礎(chǔ)上，2016年底以來，江蘇開始系統(tǒng)地推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)，著力打造“不見面審批”改革品牌。2017年6月，江蘇省全面推進(jìn)行政審批（服務(wù)）“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評(píng)、代辦制、不見面”。整合各類辦事平臺(tái)，推動(dòng)不同部門之間業(yè)務(wù)的高度集成，全力推進(jìn)全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)線上“一網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門”[5]周海南：《不見面審批》，江蘇人民出版社2019年版，第24—34頁。。同樣，上海市早在2013年就啟動(dòng)了厘清政府權(quán)力清單、推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的改革，啟動(dòng)了以全面提升政務(wù)服務(wù)一體化為核心內(nèi)容的一網(wǎng)（政務(wù)外網(wǎng)）、一云（電子政務(wù)云）、一窗（網(wǎng)上政務(wù)大廳）體系建設(shè)。2018年3月開始，上海市率先提出了“一網(wǎng)通辦”的改革計(jì)劃，建設(shè)全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，提供一鍵式、一站式便捷服務(wù)，實(shí)行統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一總客服、統(tǒng)一公共支付、統(tǒng)一物流快遞[6]趙勇、葉嵐、李平：《“一網(wǎng)通辦”的上海實(shí)踐》，上海人民出版社2020年版，第76—77頁。。安徽省的相關(guān)改革啟動(dòng)相對較晚。2018年6月，安徽省在總結(jié)學(xué)習(xí)其他地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“一門一網(wǎng)一次”改革目標(biāo)，“只上一張網(wǎng)、只進(jìn)一扇門、最多跑一次”。

長三角地區(qū)各省市在這種創(chuàng)新實(shí)踐中因地制宜、因時(shí)制宜地展開了差異化的探索，呈現(xiàn)了自身特色。浙江省強(qiáng)調(diào)減少公民和企業(yè)“跑路”的次數(shù)，強(qiáng)調(diào)“只跑一次”的剛性約束；江蘇省則強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)辦理過程的形式，最大限度地減少直接“見面”的必要性；上海市則強(qiáng)調(diào)不同部門的無縫對接，“全流程在線”。在推進(jìn)便民服務(wù)、企業(yè)商事登記、項(xiàng)目投資等政務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)一體化的某些具體環(huán)節(jié)，各省市也不盡相同。

2.地方政府分散創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)制

圍繞著全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一體化，長三角地區(qū)地方政府呈現(xiàn)出來的創(chuàng)新意識(shí)走在了全國前列，并得到了中央的關(guān)注和高度認(rèn)可。2018年5月，中共中央和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，向全國推廣了6項(xiàng)地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，列在前3名的正是浙江省、江蘇省和上海市的創(chuàng)新實(shí)踐。而長三角地區(qū)之所以在推進(jìn)政務(wù)一體化方面的創(chuàng)新會(huì)走在全國前列，呈現(xiàn)出“多點(diǎn)開花”的創(chuàng)新熱潮，首先是源于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。近年來，作為中國發(fā)展最快的區(qū)域之一，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)明顯加快，提升公眾實(shí)實(shí)在在的獲得感，進(jìn)一步改善營商環(huán)境，全面提高政府服務(wù)的質(zhì)量和水平成為地方政府競爭中越來越重要的內(nèi)容，也成為全面深化政府體制改革越來越重要的方向。其次是來自相鄰地方政府的外在驅(qū)動(dòng)力。橫向?qū)用娴恼畡?chuàng)新學(xué)習(xí)最容易發(fā)生在地理位置上接近的地方政府之間，由于地理位置上的臨近、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的相似性以及頻繁的政治交往，同一行政層級(jí)的政府之間相互學(xué)習(xí)并效仿創(chuàng)新的機(jī)會(huì)和渠道更多、意愿也會(huì)更強(qiáng)[1]馬亮：《府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴(kuò)散：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。。實(shí)際上，自2010年長三角一體化提上日程以來，“三省一市”就建立了各種非常密切的學(xué)習(xí)、交流和協(xié)調(diào)機(jī)制，涵蓋各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面，形成了良好的創(chuàng)新氛圍。在一定程度上來說，近年來長三角地方政府在推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新方面的突出表現(xiàn)是相互之間競爭、學(xué)習(xí)和模仿的結(jié)果。正是在相互學(xué)習(xí)、模仿和交流中，“三省一市”的分散創(chuàng)新日益融合在一起，并相互推動(dòng)、相互補(bǔ)充。

3.分散創(chuàng)新形勢下的全面深化改革

盡管“三省一市”在政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”創(chuàng)新方面強(qiáng)調(diào)自身與眾不同的特點(diǎn)，但是從核心內(nèi)容和目標(biāo)來說總體上是一致的，那就是通過充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的虛擬再造功能，將那些沒有關(guān)聯(lián)的、權(quán)限上分離的、地理上經(jīng)常分散的服務(wù)整合起來[2]〔美〕簡·E.芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第73頁。。而為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“三省一市”紛紛啟動(dòng)了全面深化體制改革的進(jìn)程，并把這一改革上升到省政府改革的“一號(hào)工程”，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，通過強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，以省級(jí)權(quán)威自上而下的、組織化地推進(jìn)省域范圍內(nèi)的改革[3]郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革基本經(jīng)驗(yàn)和未來》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。。與追求形式化的創(chuàng)新不同，各省市不約而同地把改革的“刀口”朝向體制內(nèi)部，以改變長期以來政府內(nèi)部“廣泛存在的、錯(cuò)綜復(fù)雜且互不相容的立法框架、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)關(guān)系”[4]Karlsson,F.,Frostenson,M.,Prenkert,F.,et al.,"Inter-Organizational Information Sharing in the Public Sector:A Longitudinal Case Study on the Reshaping of Success Factors",Government Information Quarterly,2017,34(4),pp.417-432.。這些改革內(nèi)容主要包括幾個(gè)方面：一是權(quán)責(zé)關(guān)系的全面規(guī)范化。明確不同部門不同層級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系是“一網(wǎng)通辦”的前提和基礎(chǔ)。在“三省一市”的“一網(wǎng)通辦”創(chuàng)新實(shí)踐中，各省市從省級(jí)政府到基層，普遍開啟了一場系統(tǒng)的、自上而下的權(quán)責(zé)規(guī)范運(yùn)動(dòng)，依照市場經(jīng)濟(jì)的要求和部門職能，全面厘清和規(guī)范不同部門、不同層級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任邊界，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)政府服務(wù)事項(xiàng)的全面標(biāo)準(zhǔn)化。二是政府辦事流程的全面整合。提升公民的便利性體驗(yàn)，以公民需求為導(dǎo)向的政府服務(wù)模式需要?jiǎng)?chuàng)建跨多個(gè)組織和部門的獨(dú)特的業(yè)務(wù)流程[1]Perri,"Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective",Journal of Public Administration Research and Theory,2004,14(1),pp.103-138.。在全面明確規(guī)范部門和層級(jí)權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立跨層級(jí)和跨部門的一體化辦事流程。“三省一市”的通常做法是由責(zé)任部門牽頭，從公民便利性和管理的科學(xué)性角度推動(dòng)相關(guān)部門共同編排服務(wù)鏈條，縮減辦事環(huán)節(jié)，改變各部門之間相互掣肘、互為前提的狀況，建立部門聯(lián)辦機(jī)制。三是政府信息的深度共享。各省市最大化程度破除不同部門和層級(jí)政府之間的信息孤島，建設(shè)統(tǒng)一的電子證照、人口信息庫、法人信息庫和公共信用信息庫，依照統(tǒng)一的目錄和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)市、縣（市、區(qū)）公共服務(wù)類數(shù)據(jù)向省級(jí)大數(shù)據(jù)中心歸集，建立統(tǒng)一的信息交換和共享平臺(tái)。

“三省一市”在以公民為中心這一強(qiáng)烈導(dǎo)向下的體制改革促進(jìn)了政府權(quán)責(zé)關(guān)系和行為模式的深刻轉(zhuǎn)變，使得省級(jí)政府以“整體政府”形象面對公眾，這為跨省級(jí)的區(qū)域政務(wù)一網(wǎng)通辦奠定了良好基礎(chǔ)。圖2對長三角地區(qū)“三省一市”的橫向分散創(chuàng)新與全面深化政府體制改革的內(nèi)涵關(guān)系進(jìn)行了簡單的呈現(xiàn)。

圖2 長三角地方政府政務(wù)服務(wù)省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”中的分散創(chuàng)新

四、跨省“一網(wǎng)通辦”的困境與中央權(quán)威嵌入

“三省一市”的分散式創(chuàng)新在很大程度上實(shí)現(xiàn)了省域范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”，為跨省“一網(wǎng)通辦”創(chuàng)造了良好的集體環(huán)境，但是，對于不少民眾和企業(yè)來說，涉及跨省的政府事項(xiàng)辦理依然必須面對不同省級(jí)政府之間離散化的政務(wù)服務(wù)。長期以來，公共組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程通常很難整合，官僚結(jié)構(gòu)往往反映出對過時(shí)文化價(jià)值觀的承諾，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和重視對部門“豎井”和轄區(qū)的控制[2]Bichard,M.,"Creativity,Leadership and Change",Public Money and Management,2000,20(2),pp.41-60.，使得跨省“一網(wǎng)通辦”依然面臨著不小的困境，中央政府權(quán)威的嵌入為突破這種困難創(chuàng)造了良好的條件。

1.長三角政務(wù)服務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”的現(xiàn)實(shí)需求

長三角是中國城市人口最為密集的區(qū)域，改革開放以來長三角在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的聯(lián)系日益密切。與中國其他區(qū)域比較，長三角成為區(qū)域發(fā)展較為均衡的地區(qū)，尤其是滬蘇浙之間已經(jīng)逐漸形成了相互融合、發(fā)展水平均衡的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的日益密切，跨越省際的人口流動(dòng)也越來越頻繁。根據(jù)近年來中國統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)，從2010年到2017年，長三角地區(qū)省際流動(dòng)的人口比重不斷上升，到2017年，“三省一市”相互之間的跨省人口流動(dòng)占該區(qū)域人口流動(dòng)總量的25.7%。從圖3可以看出，安徽省人口流向江浙滬的比例最大，長三角省際人口呈現(xiàn)出流動(dòng)定向往返、流動(dòng)間隔短、流動(dòng)頻次高的特征?？缡∪丝诘念l繁流動(dòng)使得公共服務(wù)戶籍屬地化與工作生活的去屬地化的矛盾越來越突出，這對于加快推進(jìn)長三角地區(qū)在公共服務(wù)方面的深度融合、構(gòu)建異地一體化的便捷生活體系提出了更加迫切的要求，尤其是與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)如醫(yī)療、社保等。以異地就診為例，截至2019年6月，浙江省參保人員在上海異地就醫(yī)門診直接結(jié)算試點(diǎn)醫(yī)院門診刷卡結(jié)算達(dá)到近3.7萬人次，參?；颊呖缡‘惖鼐歪t(yī)直接結(jié)算近23.6萬人次[1]張曉杰：《長三角基本公共服務(wù)一體化：邏輯、目標(biāo)與推進(jìn)路徑》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2021年第1期。。與此同時(shí)，隨著長三角經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，企業(yè)辦理涉及跨省的政府事項(xiàng)也越來越多，需要頻繁往返于長三角地區(qū)的不同政府。如何充分發(fā)揮新的信息技術(shù)優(yōu)勢，把長三角省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”的創(chuàng)新擴(kuò)展到整個(gè)長三角地區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨省“一網(wǎng)通辦”成為越來越強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。

圖3 2017年長三角省際人口流動(dòng)情況

2.跨省“一網(wǎng)通辦”中的省域壁壘及其困境

回應(yīng)和順應(yīng)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益一體化的趨勢，不斷滿足公共服務(wù)區(qū)域一體化的公共需求，把“三省一市”較為成熟的省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”向外擴(kuò)展似乎是一個(gè)順理成章的事情，然而，這顯然不僅僅是一個(gè)技術(shù)嵌入從省域?qū)用鏀U(kuò)大到區(qū)域?qū)用娴暮唵芜^程?？缡　耙痪W(wǎng)通辦”可能面臨著來自各省基于轄區(qū)的行政、利益和技術(shù)方面的壁壘，這些壁壘的存在往往使得跨省“一網(wǎng)通辦”困難重重。中國長期實(shí)行屬地化管理原則，也就是地方政府只對自己管理范圍內(nèi)的事情負(fù)責(zé)，只負(fù)有為本地人口提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事權(quán)責(zé)任。屬地化管理的原則使得地方政府公共服務(wù)的職能往往以行政轄區(qū)為邊界，而這種行政邊界并不是物理或地理空間上的概念，而是以戶籍作為依據(jù)。盡管隨著人口流動(dòng)的日益頻繁，人戶分離的現(xiàn)象越來越普遍[2]王清：《模糊的屬地化管理：政策執(zhí)行偏差的一種解釋——以流動(dòng)人口服務(wù)供給為例》，《探索》2021年第3期。，這種基于戶籍依據(jù)的行政壁壘依然“堅(jiān)不可摧”。在利益壁壘方面，長三角“三省一市”存在著基于轄區(qū)利益最大化的競爭關(guān)系，這種競爭關(guān)系在推動(dòng)制度創(chuàng)新和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，也可能導(dǎo)致地方保護(hù)行為，造成市場分割和地區(qū)封鎖[3]張緊跟：《從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第9期。，使得公共服務(wù)的區(qū)域一體化難以實(shí)現(xiàn)。技術(shù)壁壘主要體現(xiàn)在不同省市之間在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字系統(tǒng)以及業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的分割，盡管在各自省域范圍內(nèi)，這些技術(shù)壁壘都基本消除，但是在省級(jí)政府之間的這種“技術(shù)溝壑”卻依然根深蒂固，這就像一張密密麻麻的、質(zhì)地優(yōu)良的相互交織的網(wǎng)，包容著組織中的惰性，阻礙著新技術(shù)的運(yùn)用[4]Michael T.Hannan and John Freeman,"Structural Inertia and Organizational Change",American Sociological Review,1984,49(2),pp.149-164.。新的以協(xié)調(diào)、整合和共享為特征的技術(shù)遭遇了來自橫向壁壘的種種阻礙，使得“一網(wǎng)通辦”的跨省運(yùn)行并不容易。

3.中央權(quán)威嵌入與跨省“一網(wǎng)通辦”困境的突破

盡管長三角“三省一市”的自主性合作越來越密切，但是試圖通過地方政府間進(jìn)行區(qū)域合作來完全消除行政壁壘的想法顯然是不切實(shí)際的[5]唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海人民出版社2010年版，第168—171頁。?？缡　耙痪W(wǎng)通辦”的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于需要在沒有行政隸屬關(guān)系的跨省級(jí)行政區(qū)和多個(gè)平行行政主體的框架下，在不改變行政隸屬關(guān)系的前提下，打破不合理的省域壁壘，形成一體化制度新供給，促進(jìn)“一網(wǎng)通辦”實(shí)現(xiàn)全面的鏈接與互認(rèn)、互通和互動(dòng)。如何才能有效地突破這種不合理的壁壘？當(dāng)橫向政府之間自發(fā)的相互協(xié)調(diào)和互動(dòng)可能帶來較高的交易成本而無法有效實(shí)現(xiàn)合作與整合的時(shí)候，自上而下的科層制權(quán)威具有一定的優(yōu)勢。在當(dāng)代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)中，由于傳統(tǒng)體制的路徑依賴，較之于市場機(jī)制，科層制有更大的適用空間[1]張緊跟：《當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第115頁。。實(shí)際上，在長三角省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”的建設(shè)實(shí)踐中，“三省一市”之所以能夠在省內(nèi)“一網(wǎng)通辦”的創(chuàng)新方面走在前列，重要的原因之一就是充分發(fā)揮了省級(jí)政府自上而下的權(quán)威優(yōu)勢，從而有效地突破了省內(nèi)縱向和橫向之間的“行政溝壑”。中央政府以超越省級(jí)權(quán)威的身份適時(shí)介入長三角跨省“一網(wǎng)通辦”的推進(jìn)過程，一方面能夠有效地突破地方政府基于行政轄區(qū)自我利益的行動(dòng)邏輯，有效提升地方政府之間合作與協(xié)同的效率，加快形成跨省基本公共服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的標(biāo)準(zhǔn)體系的互認(rèn)互通和制度銜接，另一方面，更重要的是，能夠更好地確保區(qū)域政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”與未來全國政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”對接，從而讓地方的創(chuàng)新探索與國家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)有機(jī)耦合。

五、中央主導(dǎo)下的創(chuàng)新整合與長三角政務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”建設(shè)

在長三角不斷深化政務(wù)服務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐中，中央政府適時(shí)介入，在突破行政壁壘、整合不同省級(jí)政府的創(chuàng)新方面扮演了關(guān)鍵性的角色。

1.國家戰(zhàn)略導(dǎo)向下的長三角政務(wù)服務(wù)一體化整合

隨著各地“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的不斷深化，2018年7月國務(wù)院就出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對政務(wù)服務(wù)在線全國一體化的建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)部署，其中強(qiáng)調(diào)選取“有基礎(chǔ)、有條件”的省市進(jìn)行先行試點(diǎn)，而長三角區(qū)域的上海、江蘇、浙江和安徽作為“條件成熟”的省市，成為第一批試點(diǎn)對象。在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下，“三省一市”當(dāng)年9月就對異地就診等事項(xiàng)進(jìn)行了對接。隨著長三角一體化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，長三角政務(wù)一體化的迫切性日益凸顯。從國家戰(zhàn)略的導(dǎo)向來說，長三角一體化就是要全面促進(jìn)“三省一市”“在科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，全面建立一體化發(fā)展的體制機(jī)制”。這需要從根本上進(jìn)一步破除轄區(qū)行政壁壘，在制度機(jī)制上有效對接，推動(dòng)資源要素的自由流動(dòng)和統(tǒng)一開放的市場體系，政務(wù)服務(wù)的一體化無疑是其中重要的一環(huán)。從橫向分散創(chuàng)新的角度來說，“三省一市”從自身省級(jí)層面無疑實(shí)現(xiàn)了一體化的辦事體系和最便利的辦事方式，但是，從國家戰(zhàn)略導(dǎo)向來說，需要從整個(gè)區(qū)域一體化這一更加宏觀和整體的視角審視政務(wù)服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”?！耙痪W(wǎng)通辦”是一項(xiàng)跨層級(jí)、跨部門、跨區(qū)域的系統(tǒng)工作，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從全局高度為“一網(wǎng)通辦”集中資源、高效推進(jìn)提供強(qiáng)有力的保障[2]趙勇、葉嵐、李平：《“一網(wǎng)通辦”的上海實(shí)踐》，上海人民出版社2020年版，第70頁。。中央政府以超越省級(jí)權(quán)威的身份對各地創(chuàng)新進(jìn)行整合和集成，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)區(qū)域一體化是一種必然的選擇。2019年3月，為了貫徹習(xí)總書記的指示精神，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)工作方案》，以具體的行動(dòng)全面推進(jìn)長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的整合。

2.中央主導(dǎo)下的長三角跨省“一網(wǎng)通辦”創(chuàng)新整合的過程

在過去，中央政府更多的是扮演地方創(chuàng)新的推廣者角色，也就是先鼓勵(lì)地方政府基于自身的實(shí)踐進(jìn)行主動(dòng)創(chuàng)新，在條件成熟后把創(chuàng)新的模式向全國推廣[3]鄭永君、張大維：《從地方經(jīng)驗(yàn)到中央政策：地方政府政策試驗(yàn)的過程研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第6頁。。中央政府在推廣“三省一市”“一網(wǎng)通辦”方面的創(chuàng)新實(shí)踐扮演了重要角色，但是，如何把“三省一市”的創(chuàng)新面向區(qū)域一體化發(fā)展的需求進(jìn)行有效的整合是中央政府需要解決的重要的問題。為此，國務(wù)院成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院辦公廳牽頭成立了全國一體化在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組，負(fù)責(zé)一體化在線政務(wù)服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推進(jìn)和監(jiān)督指導(dǎo)等工作。國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室具體負(fù)責(zé)長三角“一網(wǎng)通辦”建設(shè)，組織、推進(jìn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督“三省一市”的相關(guān)工作和過程。在辦公廳電子政務(wù)辦的指導(dǎo)和推動(dòng)下，2019年3月底，上海市牽頭召開了專門的長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作部署會(huì)議，部署協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進(jìn)相關(guān)工作和任務(wù)。按照國務(wù)院電子政務(wù)辦公室的要求，“三省一市”成立“一網(wǎng)通辦”對接整合工作專班，由各省市選派業(yè)務(wù)骨干和負(fù)責(zé)人，集中辦公，集中攻堅(jiān)。從2019年4月開始，來自“三省一市”的數(shù)據(jù)資源、政務(wù)服務(wù)、民政、市場監(jiān)管、人社、稅務(wù)、醫(yī)保和政務(wù)熱線等部門的40多名業(yè)務(wù)和技術(shù)人員，每周定期在上海市大數(shù)據(jù)中心召開面對面的碰頭會(huì)，集中攻堅(jiān)。在中央的統(tǒng)一推動(dòng)和組織下，“三省一市”相關(guān)部門定期或不定期舉行了各種對接會(huì)議、專題研討會(huì)議，各省市更是依照統(tǒng)一的進(jìn)度要求，倒排工期，分解任務(wù)目標(biāo)，層層壓實(shí)責(zé)任，穩(wěn)步有序地推進(jìn)區(qū)域政務(wù)一體化過程。

3.面向區(qū)域政務(wù)“一網(wǎng)通辦”的創(chuàng)新整合

創(chuàng)新整合并不意味著把“三省一市”在分散創(chuàng)新中的一些有特色的做法完全“抹平”，而是基于政務(wù)服務(wù)區(qū)域一體化的目標(biāo)把各省級(jí)政府的創(chuàng)新更好地融合和對接起來，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”。在長三角“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐中，這種創(chuàng)新整合主要包括幾個(gè)方面：一是數(shù)字化政務(wù)平臺(tái)的跨省整合。在“三省一市”的分散創(chuàng)新中，各省級(jí)政府基于自身的實(shí)際建設(shè)了省級(jí)的數(shù)字化政務(wù)平臺(tái)，各省在數(shù)字歸集、身份認(rèn)證、技術(shù)要求等方面各有特點(diǎn)。國務(wù)院牽頭和組織制定了跨省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)編碼、身份認(rèn)證、電子證照、電子印章等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。“三省一市”按照統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)要求對本省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行全面優(yōu)化和完善。在此基礎(chǔ)上建立了長三角政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，“三省一市”統(tǒng)一更新數(shù)據(jù)資源目錄，將相關(guān)數(shù)據(jù)向長三角數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)匯聚，并建立了動(dòng)態(tài)化的更新機(jī)制。共同整合形成長三角自然人和法人綜合庫和電子證照庫等，為跨省“一網(wǎng)通辦”提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享、互通和調(diào)用。二是工作機(jī)制和流程的跨省整合。在各省市的分散創(chuàng)新中，同一事項(xiàng)的具體辦理流程和機(jī)制有著自身的特點(diǎn)，在辦事指南、事項(xiàng)基本要素、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在著明顯的差異。為了實(shí)現(xiàn)跨省“一網(wǎng)通辦”，在國務(wù)院的推動(dòng)下，“三省一市”分別牽頭負(fù)責(zé)對高頻跨省通辦事項(xiàng)的流程和辦事機(jī)制整合和對接。上海市負(fù)責(zé)牽頭“路面查驗(yàn)、交通違法電子證照應(yīng)用”等36項(xiàng)事項(xiàng)，江蘇省負(fù)責(zé)“跨區(qū)域、跨平臺(tái)內(nèi)有限公司變更、備案”等15項(xiàng)事項(xiàng)，浙江省負(fù)責(zé)“國內(nèi)戶口遷移（含大學(xué)生）”等15項(xiàng)事項(xiàng)，安徽省負(fù)責(zé)“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案”等23項(xiàng)事項(xiàng)的辦事流程和工作機(jī)制的對接落實(shí)。三是技術(shù)終端運(yùn)用的整合和對接。“三省一市”開發(fā)了具有自身特色的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、智能化服務(wù)終端和APP，如浙江省的“浙里辦”和安徽省的“皖事通辦”、江蘇省政務(wù)服務(wù)客戶端、上海隨申辦政務(wù)云。“三省一市”共同制定了《長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，并在各自政務(wù)服務(wù)總門戶開設(shè)專欄，保持界面風(fēng)格和操作的整體一致。開發(fā)“長三角政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”APP，實(shí)現(xiàn)“無感漫游”。同時(shí)在“三省一市”的自助服務(wù)終端嵌入統(tǒng)一的“長三角一網(wǎng)通辦”辦事模塊。

在國務(wù)院的推動(dòng)和組織下，通過有效的整合，“三省一市”在邁向跨省“一網(wǎng)通辦”方面的步伐大大加快。2019年5月，長三角政務(wù)服務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”正式開通并運(yùn)行。首批51個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在上海、江蘇、浙江、安徽的14個(gè)城市實(shí)現(xiàn)區(qū)域“一網(wǎng)通辦”。目前，近50個(gè)城市開通了長三角“一網(wǎng)通辦”專窗，可辦理的個(gè)人及企業(yè)事項(xiàng)已經(jīng)增至100多項(xiàng)?？梢哉f，在實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨省“一網(wǎng)通辦”方面，長三角地區(qū)走在了全國最前列，并在廣度和深度方面不斷拓展。

六、結(jié)論與反思

區(qū)域政服務(wù)一體化從根本上來說就是把地理位置上接近但相互之間不具有隸屬關(guān)系的橫向地方政府視為一個(gè)“整體政府”，共同面對公民和企業(yè)。這既涉及地方政府自身的能力意識(shí)，也涉及地方政府之間的關(guān)系，更涉及中央與地方政府之間的關(guān)系。不僅要求地方政府具有強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)意識(shí)，而且需要地方政府之間的共同努力，建立諸如數(shù)據(jù)交換、術(shù)語和技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，這需要適應(yīng)和采用其他組織和技術(shù)能力[1]Klievink,B.,Janssen,M.,"Realizing Joined-Up Government-Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.275-284.。在我國政府關(guān)系結(jié)構(gòu)模式中，縱向機(jī)制在新政策的推行中起到主導(dǎo)作用[2]朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴(kuò)散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，《管理世界》2015年第10期。，通過中央權(quán)威的適時(shí)介入，適時(shí)推進(jìn)地方政府之間這種共同努力的有效形成。通過對長三角跨省“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，可以得出基本的結(jié)論，就是在推進(jìn)跨行政區(qū)的政務(wù)一體化進(jìn)程中，一方面需要充分激活地方政府自我的創(chuàng)新意識(shí)和能力，另一方面，上級(jí)權(quán)威需要及時(shí)介入，形成自下而上與自上而下緊密聯(lián)動(dòng)的良性機(jī)制，把地方政府之間的分散創(chuàng)新能力與超越省域權(quán)威的創(chuàng)新整合有機(jī)地結(jié)合起來，從而把政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”逐步從省級(jí)層面推進(jìn)到區(qū)域?qū)用妗?/p>

本文從橫向與縱向政府間的關(guān)系探討了長三角區(qū)域“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐路徑，試圖從學(xué)理上闡釋在我國的制度體系中，不斷深化的政務(wù)服務(wù)在線一體化到底是如何有效實(shí)現(xiàn)的。從理論上來說，地方政府和中央政府都可以視為把信息技術(shù)嵌入政府運(yùn)作過程的核心行動(dòng)者，信息技術(shù)到底以怎樣的方式被運(yùn)用到政府治理的過程，以及這種運(yùn)用方式到底會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果，是行動(dòng)者之間基于特殊的制度邏輯在實(shí)踐中不斷建構(gòu)的，不同的行動(dòng)者通過賦予新技術(shù)以不同的含義和特征并在相互的行動(dòng)過程中建構(gòu)技術(shù)的效應(yīng)[3]邱澤奇：《技術(shù)與組織的互構(gòu)——以信息技術(shù)在制造企業(yè)的應(yīng)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。。地方政府之間以及中央政府與地方政府之間在技術(shù)的運(yùn)用中形成了一種基于不同的權(quán)威、資源和能力的行動(dòng)者結(jié)構(gòu)，共同影響著信息技術(shù)對推動(dòng)區(qū)域“一網(wǎng)通辦”的實(shí)際效用。在這種行動(dòng)者結(jié)構(gòu)中，不同的行動(dòng)者之間有著不同的角色定位和行動(dòng)邊界，如何把握這種角色差異和均衡不同權(quán)威之間的邊界很大程度上決定著“一網(wǎng)通辦”最終效果。對于不具有隸屬關(guān)系的橫向地方政府來說，直面公民和企業(yè)不斷提升辦事效能和便利性體驗(yàn)的需求，基于自主的行為空間和屬地化的原則，在啟動(dòng)創(chuàng)新的時(shí)間、方式和具體過程方面具有更為有效的行動(dòng)選擇權(quán)，并在創(chuàng)新過程中扮演著組織者角色。中央政府作為更高權(quán)威的體現(xiàn)者，對地方政府創(chuàng)新過程的嵌入在很大程度上是為了克服地方政府創(chuàng)新失靈的問題。由于行動(dòng)者往往是基于自身利益和權(quán)力對信息技術(shù)的運(yùn)用做出理性的選擇[4]譚海波、孟慶國、張楠：《信息技術(shù)應(yīng)用中的政府運(yùn)作機(jī)制研究——以J市政府網(wǎng)上行政服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第6期。，面對新的信息技術(shù)，行動(dòng)者使用各種不斷發(fā)展的方法作出不同的反應(yīng)，就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的新結(jié)構(gòu)[5]Weerakkody,V.,Omar,A.,El-Haddadeh,R.,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.，必然會(huì)導(dǎo)致不同結(jié)構(gòu)之間偏離甚至沖突，從而可能導(dǎo)致新的問題。因此，在區(qū)域“一網(wǎng)通辦”的過程中，中央權(quán)威的邊界應(yīng)該是地方政府角色和權(quán)力所不逮的跨界地帶，也就是不同地方政府之間在政務(wù)服務(wù)在線一體化方面的整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)、跨界的平臺(tái)建設(shè)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及去行政化壁壘的信息共享。區(qū)域政務(wù)服務(wù)一體化過程中必須找到中央權(quán)威與地方自我積極性之間的有效平衡點(diǎn)，中央權(quán)威的過度可能會(huì)傷害地方政府創(chuàng)新的積極性和有效性，但是如果權(quán)威不足，則可能導(dǎo)致行政壁壘的障礙難以有效去除。