◎鎖利銘

南開(kāi)大學(xué) a.周恩來(lái)政府管理學(xué)院;b.中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心 ,天津300371

一、引言

新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要增強(qiáng)協(xié)同性、整體性和聯(lián)動(dòng)性。在規(guī)劃并統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域重大戰(zhàn)略之后，2020年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議研究決定推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，使其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，成渝雙城時(shí)代正式進(jìn)入實(shí)施階段。成渝是我國(guó)重要的人口、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，是引領(lǐng)西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內(nèi)陸開(kāi)放水平、增強(qiáng)國(guó)家綜合實(shí)力的重要支撐，然而，現(xiàn)階段成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和一體化程度與東部城市群相比還有很大差距：2020年長(zhǎng)三角GDP總量超過(guò)24萬(wàn)億元，珠三角達(dá)到8.95萬(wàn)億元，而成渝地區(qū)GDP僅為6.82萬(wàn)億元。同時(shí)，成渝地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡程度較大，2020年重慶和成都兩個(gè)中心城市的GDP總量分別為2.5萬(wàn)億元和1.77萬(wàn)億元，占成渝地區(qū)GDP的62.6%，加之成都與重慶之間長(zhǎng)期以來(lái)存在的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)偏好，使得區(qū)域的整體性、協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性提升面臨諸多障礙。中央提出雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)戰(zhàn)略，通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略升級(jí)突破協(xié)同瓶頸，為成渝地區(qū)帶來(lái)新一輪的增長(zhǎng)契機(jī)。

目前，區(qū)域府際協(xié)作研究主要形成兩個(gè)重要理論主張。一是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性選擇、激勵(lì)機(jī)制與外部性”為核心，圍繞“內(nèi)在動(dòng)機(jī)”下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方治理理論進(jìn)行的相關(guān)研究。研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與地方政府間的區(qū)域協(xié)作密不可分，區(qū)域協(xié)作中地方政府的行為選擇依賴于努力的外部性。如果官員的努力具有正外部性或正溢出效應(yīng)，區(qū)域一體化就是一種理性選擇，并能夠?qū)⒄绯鲂?yīng)內(nèi)部化，獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和更高的晉升可能性[1][2][3]；反之，當(dāng)存在負(fù)外部性或負(fù)溢出效應(yīng)時(shí)，市場(chǎng)分割則成為地方政府官員的最優(yōu)選擇，將負(fù)溢出效應(yīng)外部化，以免殃及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及相應(yīng)的晉升可能性[4]。二是以政治學(xué)與公共行政的“政府權(quán)力、職能創(chuàng)新與關(guān)系重構(gòu)”為核心，圍繞“外部約束”下的區(qū)域治理與府際協(xié)同理論，進(jìn)行的區(qū)域政治與區(qū)域發(fā)展[5][6][7]、區(qū)域行政與區(qū)域公共管理[8][9][10]、府際關(guān)系與區(qū)域治理[11][12][13][14]、城市群與都市圈治理[15][16]、區(qū)域協(xié)同與合作網(wǎng)絡(luò)[17][18]等方面的研究，揭示了政府職責(zé)、政策領(lǐng)域與府際關(guān)系的相互影響，進(jìn)而改變央地間、區(qū)域間與地方間的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。

“內(nèi)在動(dòng)機(jī)”與“外在約束”是研究地方政府區(qū)域協(xié)作的兩個(gè)不可或缺的理論基礎(chǔ)，分別展現(xiàn)了個(gè)體行動(dòng)的機(jī)理和整體演變的結(jié)果，反映了跨域協(xié)作的兩個(gè)維度。在此基礎(chǔ)上，本文通過(guò)制度性集體行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)治理等構(gòu)建理論框架，梳理成渝合作的決策歷程，并試圖回答三個(gè)研究問(wèn)題，即戰(zhàn)略演進(jìn)如何協(xié)調(diào)地方政府協(xié)作的行為決策，地方政府如何通過(guò)路徑選擇嵌入府際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，地方政府間如何從競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鲗?dǎo)向。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)地方政府協(xié)作的多樣性動(dòng)機(jī)

相關(guān)理論指出，合作可能會(huì)受到維護(hù)地方自治的愿望、地方管轄之間的不信任、潛在參與者之間的利益沖突、權(quán)力和資源稟賦不平衡等問(wèn)題的阻礙[19]，因此研究者將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向地方政府的微觀行為及其在相互合作關(guān)系之上發(fā)展出的一系列協(xié)作性治理的分析框架、理論和模型[20][21][22]。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式出發(fā)，相關(guān)研究將地方政府視為理性選擇主體，認(rèn)為其協(xié)作行為遵循著趨利避害的邏輯，并以此形成三個(gè)典型的基本微觀動(dòng)機(jī)，即整合機(jī)制、關(guān)系路徑和網(wǎng)絡(luò)位置。

一是整合機(jī)制選擇的動(dòng)機(jī)。制度性集體行動(dòng)(Institutional Collective Action, ICA)框架通過(guò)引入交易成本、合作收益與契約風(fēng)險(xiǎn)等因素，解析了地方政府之間政策行為交互的微觀機(jī)理[23][24]。在不同的決策環(huán)境和決策領(lǐng)域中，地方政府通過(guò)在包括正式機(jī)制、非正式機(jī)制和權(quán)威機(jī)制等在內(nèi)的不同自主程度的整合機(jī)制之間進(jìn)行選擇，從事連續(xù)性交流獲取有效信息、簽署協(xié)議獲得信用保障、通過(guò)區(qū)域委員會(huì)獲得上級(jí)政府支持等針對(duì)性機(jī)制選擇行動(dòng)，使得彼此間的合作收益超過(guò)交易成本，集體行動(dòng)隨之產(chǎn)生[25]。

二是關(guān)系路徑選擇的動(dòng)機(jī)。地方政府主要通過(guò)建立不同的、具有傳遞性的關(guān)系來(lái)獲取合作收益，包括“信任—捆綁”(Bonding)的強(qiáng)關(guān)系和“信息—橋梁”(Bridging)的弱關(guān)系[26]。在不同領(lǐng)域中，考慮到交易成本和契約風(fēng)險(xiǎn)等因素，地方政府協(xié)作表現(xiàn)為對(duì)這兩種基本關(guān)系的選擇和疊加，形成如共享、抱團(tuán)、借勢(shì)等合作路徑[17]。

三是網(wǎng)絡(luò)位置選擇的動(dòng)機(jī)。治理網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究從地方政府行為及其在網(wǎng)絡(luò)中角色位置變化的角度，指出地方政府協(xié)作的本質(zhì)是地方政府之間或者地方政府與其他參與者之間為降低潛在風(fēng)險(xiǎn)而形成彼此依賴的合作關(guān)系結(jié)構(gòu)的過(guò)程[27][28]。地方政府協(xié)作動(dòng)機(jī)則是通過(guò)適應(yīng)、搭建或改變治理網(wǎng)絡(luò)而改變自身在網(wǎng)絡(luò)中的位置和影響力。因而網(wǎng)絡(luò)不僅是一種結(jié)構(gòu)關(guān)系，更是一種治理機(jī)制[29]。

(二)區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)議關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

在微觀層面的府際協(xié)作內(nèi)在動(dòng)機(jī)分析的基礎(chǔ)上，需要解決在區(qū)域?qū)用娴倪B接途徑和結(jié)構(gòu)測(cè)度問(wèn)題。從區(qū)域的層面來(lái)看，兩個(gè)及以上地方政府之間的協(xié)作行為表現(xiàn)為通過(guò)各種正式或非正式方式取得共識(shí)的行動(dòng)，而這些共識(shí)使得不同地方政府之間連接成一個(gè)具有傳遞性和對(duì)等性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種共識(shí)在研究中以不同形式和程度的協(xié)議存在，即府際協(xié)議(Interlocal Agreements, 簡(jiǎn)寫(xiě)為ILAS)[30][31]。一般而言，府際協(xié)議是對(duì)地方政府之間的正式或非正式合作意愿以及一致行動(dòng)的最佳描述，是地方政府共同生產(chǎn)和提供服務(wù)的戰(zhàn)略組成部分，因而反映地方政府之間的“互惠關(guān)系”，包括聯(lián)合規(guī)劃協(xié)議、聯(lián)席會(huì)和備忘錄等[32]。府際協(xié)議定義了一種特殊的府際關(guān)系形式，并進(jìn)一步連接成多樣化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

在區(qū)域合作中，一方面，府際協(xié)議可以優(yōu)化資源配置，減少交易成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)[33]；另一方面，府際協(xié)議可以協(xié)調(diào)地方政府之間的合作動(dòng)機(jī)、意愿以及目標(biāo)一致。府際協(xié)議既具有關(guān)系屬性，連接了相關(guān)合作者，也具有結(jié)構(gòu)屬性，影響了相關(guān)合作者。這種“制度關(guān)系”是由一系列分散的利益主體在制度上聚集利益，并形成一致的預(yù)期和統(tǒng)一的行動(dòng)過(guò)程而產(chǎn)生的[24][26]。府際協(xié)議構(gòu)建前參與者之間的利益協(xié)商和目標(biāo)統(tǒng)一非常重要[34][35]，一系列彼此疊加關(guān)聯(lián)的府際協(xié)議所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)不僅強(qiáng)化了協(xié)作的目標(biāo)性，也能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作關(guān)系的穩(wěn)定性。因此，互惠的、目標(biāo)一致的協(xié)議能夠激勵(lì)關(guān)鍵決策者共享知識(shí)和信息，既推進(jìn)了嵌入在參與者之間的信任積累，也發(fā)展了區(qū)域?qū)用娴年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(三)內(nèi)在動(dòng)機(jī)與外在約束共同作用下的區(qū)域協(xié)作形成與演變

除了內(nèi)在動(dòng)機(jī)以外，地方政府協(xié)作在現(xiàn)實(shí)中的外在約束也是廣泛存在的，既包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)的外部沖擊，也包括來(lái)自協(xié)作主體之外的更高層次行動(dòng)者的目標(biāo)。內(nèi)在動(dòng)機(jī)與外在約束交互作用下形成的復(fù)雜區(qū)域協(xié)作行為與結(jié)構(gòu)，更接近真實(shí)的實(shí)踐。

第一，垂直治理的影響。地方政府之間的自主合作努力可能會(huì)受到信息不對(duì)稱、不信任、潛在參與者之間的利益沖突等阻礙[19]。自上而下的政策權(quán)威引導(dǎo)可以增進(jìn)參與者之間的相互依賴，進(jìn)而緩解這種障礙。當(dāng)合作的交易成本較高或契約風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大時(shí)，參與者認(rèn)為協(xié)同與自我(短期)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有一定偏差[21][36]，參與者的自組織可能出現(xiàn)動(dòng)力不足的困境。此時(shí)，自上而下的垂直治理可以起到緩解作用。垂直治理源于一個(gè)更高的權(quán)威而不是合作成員，其使用授權(quán)和監(jiān)管工具來(lái)解決沖突和調(diào)解參與者之間的行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同過(guò)程的干預(yù)和協(xié)調(diào)[37]。在這種情況下，協(xié)同可能是在強(qiáng)制執(zhí)行力或?qū)蛹?jí)權(quán)力[38]的影響下運(yùn)行。垂直治理通常發(fā)生在協(xié)同啟動(dòng)的初始階段，權(quán)威協(xié)調(diào)者可以通過(guò)政策規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、協(xié)議契約等形式提升參與者之間的相互依賴程度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)，或者當(dāng)自組織的橫向協(xié)同失敗時(shí)，更高的權(quán)威可以形成驅(qū)動(dòng)力，解決沖突并協(xié)調(diào)利益[39][40]。政策規(guī)劃具有一定的權(quán)威性，但又不會(huì)形成過(guò)度干預(yù)，因而是區(qū)域協(xié)作中最為常用的垂直治理工具[41]。

第二，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的影響。除了來(lái)自上層的外在約束，地方政府還要面臨與潛在協(xié)作者競(jìng)爭(zhēng)格局的約束。競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)來(lái)自資源壟斷性占有或?qū)φ呖?jī)效的超越。已有研究往往將競(jìng)爭(zhēng)與合作對(duì)立，彼此割裂。近年來(lái)，不同視角的研究陸續(xù)揭示了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作相互融合的現(xiàn)象，即競(jìng)爭(zhēng)是地方政府間關(guān)系的常態(tài)，但在競(jìng)爭(zhēng)格局下的地方政府之間也可能存在廣泛合作[42]。與商業(yè)領(lǐng)域中企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手通過(guò)合作尋求更多的發(fā)展機(jī)會(huì)相類似，互相競(jìng)爭(zhēng)的地方政府間也會(huì)通過(guò)合作來(lái)更好地完成競(jìng)爭(zhēng)性績(jī)效目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作。行為者之間競(jìng)爭(zhēng)與合作的戰(zhàn)略互動(dòng)具有復(fù)雜性和不確定性[37]，只有在克服競(jìng)爭(zhēng)觀念和動(dòng)機(jī)的情況下，才能成功實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作[43]。地方政府選擇的區(qū)域協(xié)作對(duì)象很可能也是其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，也就是要在不同激烈程度的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中選擇對(duì)手建立伙伴關(guān)系，進(jìn)而在現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)的整合機(jī)制、關(guān)系路徑和網(wǎng)絡(luò)位置。因此，在考慮區(qū)域協(xié)作時(shí)，不能忽視既有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的影響。

基于此，中國(guó)的區(qū)域協(xié)作關(guān)系是協(xié)作動(dòng)機(jī)、縱向治理和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等共同影響下的復(fù)雜府際關(guān)系[44]，而這種關(guān)系在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)成了多重嵌入的網(wǎng)絡(luò)。制度性集體行動(dòng)始于承認(rèn)地方政府之間的相互依存關(guān)系，即一個(gè)政府的決策或行動(dòng)會(huì)影響到其他政府的行動(dòng)，當(dāng)兩個(gè)及以上地方政府試圖通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)理想的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果時(shí)，就出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作。府際協(xié)議刻畫(huà)了地方政府的決策選擇，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)嵌入穩(wěn)固彼此間的依存性，弱化信息不對(duì)稱和不信任，從復(fù)雜的府際協(xié)議中提取有關(guān)地方政府合作的集體行動(dòng)邏輯。本文將遵循這一思路，研究在不斷演進(jìn)的政策力量下，地方政府如何進(jìn)行行為選擇，進(jìn)而通過(guò)嵌入彼此關(guān)聯(lián)的協(xié)議關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及地方政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)，在整體上形成了什么樣的集體行動(dòng)。對(duì)此，依據(jù)Tom Entwistle等人(2007)構(gòu)建的“(政策)垂直—(合作)水平—(結(jié)構(gòu))網(wǎng)絡(luò)”模型范式，本文提出區(qū)域協(xié)作的研究框架(見(jiàn)圖1)。

圖1 研究框架

三、成渝協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與政策的三階段演進(jìn)

2011年5月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》)，以中央政府為協(xié)調(diào)者制定協(xié)同規(guī)則，希望通過(guò)成渝協(xié)調(diào)為西部大開(kāi)發(fā)培育一個(gè)新的增長(zhǎng)極，縮小西部與東部的差距。這也是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。中央政府的介入為地方主體協(xié)作提供了互相溝通交流、尋找共同利益的起點(diǎn)[45]，降低了成渝地區(qū)合作的交易成本和不確定性，給成渝合作提供了一個(gè)突破口。這一階段的政策目標(biāo)是激勵(lì)成渝內(nèi)部各個(gè)行動(dòng)者基于各自的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)，搭建合作平臺(tái)，促進(jìn)信息交換、經(jīng)驗(yàn)分享、政策學(xué)習(xí)、聯(lián)合行動(dòng)等合作行為，以提升成渝地區(qū)在全國(guó)的排名，促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。經(jīng)過(guò)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段發(fā)展，合作取得了一定成效，但是也表現(xiàn)出一些新的問(wèn)題，主要包括：第一，核心城市背向發(fā)展，直接競(jìng)爭(zhēng)依然激烈，產(chǎn)業(yè)布局趨同；第二，次級(jí)城市發(fā)育不足，城市群等級(jí)序列不完整，缺乏次增長(zhǎng)極；第三，協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全。有鑒于此，2016年4月12日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《城市群規(guī)劃》)。《城市群規(guī)劃》提出構(gòu)建“一軸兩帶、雙核三區(qū)”(1)一軸：成渝發(fā)展主軸；兩帶：沿江城市帶、成德綿樂(lè)城市帶；雙核：重慶、成都核心功能；三區(qū)：川南城鎮(zhèn)密集區(qū)、南遂廣城鎮(zhèn)密集區(qū)、達(dá)萬(wàn)城鎮(zhèn)密集區(qū)?？臻g格局。這一政策定位體現(xiàn)了多方向、多結(jié)構(gòu)共存的特征，進(jìn)一步清晰了以城市為單元的一體化發(fā)展思路。城市群不僅是簡(jiǎn)單的城市集合，還要強(qiáng)化城市間聯(lián)結(jié)、輻射和帶動(dòng)的能力，突出不同層級(jí)的節(jié)點(diǎn)在區(qū)域發(fā)展中的地位。這一時(shí)期的中央政策驅(qū)動(dòng)更加精細(xì)化，強(qiáng)調(diào)在微觀上不斷降低合作交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，促成各主體之間的有機(jī)連接；在產(chǎn)業(yè)布局上形成各個(gè)領(lǐng)域的相互嵌入和聯(lián)動(dòng)，通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)獲得合作機(jī)會(huì)，使得協(xié)調(diào)發(fā)展的方向更加明確，從而使成渝城市群合作的整體性得到很大提升。

城市群發(fā)展階段形成的節(jié)點(diǎn)連接使得成都和重慶獲得快速提升的機(jī)會(huì)，但在新的時(shí)代背景下也體現(xiàn)出新的困境。一方面，“成”“渝”的背向發(fā)展使得兩核獨(dú)大，中部塌陷地區(qū)與之差距較大，成渝之間地市縣域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢；另一方面，雖然成都經(jīng)濟(jì)和重慶經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速，但是與東部發(fā)達(dá)城市相比差距仍然較大，其輻射帶動(dòng)能力依舊不足。為了破解這一難題，2020年10月16日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議，審議通過(guò)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)濟(jì)圈綱要》)?！督?jīng)濟(jì)圈綱要》指出，應(yīng)構(gòu)建“雙城一體”的思路，強(qiáng)化要素市場(chǎng)化配置，牢固樹(shù)立一體化發(fā)展理念，做到統(tǒng)一謀劃、一體部署、相互協(xié)作、共同實(shí)施。雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)要突出成都和重慶兩個(gè)中心城市的協(xié)同帶動(dòng)，注重體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)和特色。這一階段的戰(zhàn)略定位是將成渝地區(qū)建設(shè)成為具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開(kāi)放新高地、高品質(zhì)生活宜居地，打造帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源。

依據(jù)本文提出的研究框架，成渝協(xié)同實(shí)現(xiàn)了三個(gè)層面的變革(見(jiàn)圖2)。在政策層面，識(shí)別成渝面臨的發(fā)展困境，激發(fā)政策變革的需求與動(dòng)力。這是一種信號(hào)披露，顯示了政策與現(xiàn)實(shí)之間的匹配度不足，為不同的利益相關(guān)者提供了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和創(chuàng)新的可能。據(jù)此，相應(yīng)的目標(biāo)設(shè)定和政策設(shè)計(jì)旨在明確規(guī)范方向，誘發(fā)合作需求，使地方政府在面臨上層政策影響和權(quán)威實(shí)施時(shí)，可以將合作的違約風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)最小化[46][47]，從而突破合作障礙。在區(qū)域?qū)用妫怪钡恼弋a(chǎn)生了強(qiáng)大的執(zhí)行力，可以確保合作努力的穩(wěn)定性和一致性[48]，因而更積極地推動(dòng)領(lǐng)域分工和機(jī)制創(chuàng)新。在網(wǎng)絡(luò)層面，成渝內(nèi)部參與者通過(guò)嵌入網(wǎng)絡(luò)，建立新的關(guān)系結(jié)構(gòu)，不斷疊加的嵌入網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成了新的合作網(wǎng)絡(luò)。由此，合作開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)的手段，成渝不斷走向競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作。

圖2 政策驅(qū)動(dòng)的成渝協(xié)同

四、成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的協(xié)作行為分析

本文以府際協(xié)議網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，揭示在政策演進(jìn)的不同時(shí)期成渝互動(dòng)策略選擇的不同。按照縱向政策演進(jìn)的順序，依據(jù)上述三個(gè)不同發(fā)展階段分別組織數(shù)據(jù)資料[49][50]，并將分析對(duì)象拓展到成渝地區(qū)成員連接的區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的相關(guān)省份。

(一)研究方法與數(shù)據(jù)獲取

網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的第一步是界定行動(dòng)者的邊界。首先，成渝發(fā)展的三個(gè)階段，政策所界定的空間范圍有所差異。為保證研究的一致性，本文以《城市群規(guī)劃》提出的16個(gè)城市(2)《城市群規(guī)劃》界定的成渝城市群包括16個(gè)城市：重慶、成都、自貢、瀘州、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、遂寧、內(nèi)江、樂(lè)山、南充、眉山、宜賓、廣安、達(dá)州、雅安和資陽(yáng)。為主要行動(dòng)者。其次，成都隸屬四川，而四川與重慶在行政級(jí)別上的對(duì)等關(guān)系決定了四川必然是合作中的重要角色。再次，中央(相關(guān)部門(mén))通過(guò)政策指引協(xié)調(diào)合作，將縱向政策決策者也視為一個(gè)行動(dòng)者。最后，研究中發(fā)現(xiàn)在成渝合作的三個(gè)階段，成都、重慶、四川都與區(qū)域外部聯(lián)系緊密，尤其是與珠三角、長(zhǎng)三角、貴州以及其他相關(guān)地區(qū)。因此，本文根據(jù)這些區(qū)域在文本中出現(xiàn)的頻次，在網(wǎng)絡(luò)中界定了長(zhǎng)/珠三角、貴州、非成渝等三個(gè)外部重要行動(dòng)者。綜上，成渝合作包含了21個(gè)行動(dòng)者。

網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的第二步是獲取府際協(xié)議數(shù)據(jù)，通過(guò)編碼建立二模網(wǎng)絡(luò)。府際協(xié)議數(shù)據(jù)主要來(lái)自中央、四川、重慶和成都的政府官網(wǎng)以及各級(jí)發(fā)改委官網(wǎng)，并通過(guò)超鏈接方式在其他行動(dòng)者的政府官網(wǎng)上進(jìn)行補(bǔ)充。首先，采用文本挖掘工具進(jìn)行全面搜尋，這一步共獲得586條文本；其次，采取人工讀取的方式對(duì)文本進(jìn)行刪選，剔除無(wú)關(guān)和重復(fù)文本，最終獲得191個(gè)有效府際協(xié)議文本(見(jiàn)表1)；最后，將府際協(xié)議數(shù)據(jù)按照時(shí)間順序排列，按照三個(gè)階段分別進(jìn)行研究。

表1 成渝三次規(guī)劃定位

需要說(shuō)明的是，由于前兩個(gè)階段屬于相對(duì)完整的合作時(shí)間段，而成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈自2020年開(kāi)始啟動(dòng)，因此本文的研究只刻畫(huà)了兩階段的合作網(wǎng)絡(luò)，第三階段則利用已有協(xié)議數(shù)據(jù)的分析揭示行為特征，預(yù)測(cè)其未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

(二)成渝協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與路徑選擇

1.協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

利用協(xié)議數(shù)據(jù)締結(jié)成渝合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，首先進(jìn)行離散的核心邊緣分析，將網(wǎng)絡(luò)區(qū)分為核心節(jié)點(diǎn)和邊緣節(jié)點(diǎn)，使用核心邊緣值繪出網(wǎng)絡(luò)圖(見(jiàn)圖3)，更能揭示網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)緊密關(guān)系[17]。圖3中節(jié)點(diǎn)代表參與行動(dòng)者，節(jié)點(diǎn)之間的連線代表他們共同參與的府際合作行動(dòng)。由于二模網(wǎng)絡(luò)投影的一模網(wǎng)絡(luò)是對(duì)稱的，因此不使用箭頭，連線的粗細(xì)代表連接強(qiáng)度，較粗的連線代表更多的合作行動(dòng)，較細(xì)的連線代表較少的府際合作行動(dòng)。

注：圖中越中心的節(jié)點(diǎn)核心值越高，三角形代表貴州，六邊形代表非成渝；深色圓圈代表成都，淺色圓圈代表四川；深色菱形代表國(guó)家部委，淺色菱形代表重慶；深色正方形代表長(zhǎng)/珠三角，淺色正方形代表川內(nèi)其他城市。

如圖3所示，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展階段，四川和重慶處于網(wǎng)絡(luò)核心，這說(shuō)明政治級(jí)別是網(wǎng)絡(luò)位置的重要影響因素。在外圍除了成渝內(nèi)部城市，成渝與區(qū)域外部節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)也較為頻繁，成都和重慶都在積極尋找“墻外開(kāi)花墻內(nèi)香”的路徑。例如，成都與長(zhǎng)三角、珠三角合作，重慶與貴州合作，充分揭示了這一特征。成都和重慶是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置較為接近、行政級(jí)別不對(duì)稱的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，二者在這一階段網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)的角色不同：首先，成都融入經(jīng)濟(jì)區(qū)合作的程度并不高，并未處于網(wǎng)絡(luò)核心位置，而與長(zhǎng)三角和珠三角的接觸較為頻繁；其次，重慶作為核心節(jié)點(diǎn)積極推進(jìn)成渝內(nèi)部合作，但在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中依然沒(méi)有突破地理相鄰的路徑依賴，主要發(fā)展了與廣安、貴州(貴陽(yáng)和遵義)的合作，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)提升自己；最后，結(jié)合原始文本，雖然四川和重慶是推動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)合作的關(guān)鍵力量，但二者間的互動(dòng)是以上級(jí)行動(dòng)者的協(xié)調(diào)為橋梁。

進(jìn)入成渝城市群發(fā)展階段，《城市群規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)從合作發(fā)展到共享發(fā)展，通過(guò)整合成渝兩地的力量和資源，突破現(xiàn)有利益格局，實(shí)現(xiàn)成渝相互支撐和輻射帶動(dòng)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)分析可見(jiàn)，核心邊緣較上一階段發(fā)生很大變化，成渝內(nèi)部城市成為合作核心，而區(qū)域外部主體成為網(wǎng)絡(luò)邊緣。成渝城市群規(guī)劃在推動(dòng)成渝協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了從外力驅(qū)動(dòng)向內(nèi)部治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程，城市群成員之間通過(guò)高頻率互動(dòng)交互形成的高密度網(wǎng)絡(luò)路徑累積了信任和依賴，推動(dòng)合作不斷加深，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源共享等。網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系不斷耦合直至彼此嵌入，形成更大范圍的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、均衡協(xié)調(diào)的城市群一體化發(fā)展格局。

進(jìn)一步通過(guò)連續(xù)的核心邊緣對(duì)比(見(jiàn)圖4)可以看到，在成渝城市群階段，重慶和四川的核心值降低，同時(shí)其他城市節(jié)點(diǎn)的核心值在提升。雖然成都的核心值變化不大，但是成都與其他城市之間的差距在縮小。這說(shuō)明隨著信任的積累，具有相似社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的行動(dòng)者間更有可能彼此建立聯(lián)系，因?yàn)樗麄兏锌赡芊窒硐嗨频慕?jīng)濟(jì)發(fā)展議程和政策偏好，使行動(dòng)者易于合作。城市群內(nèi)部所有節(jié)點(diǎn)城市，基于地理邊界的連續(xù)性與合作內(nèi)容的空間不可分割性，都會(huì)選擇低交易成本的合作路徑。地理位置的臨近容易激發(fā)共同的治理需求，成都、重慶與其他城市之間的發(fā)展水平差距使得合作對(duì)各自排名的不利影響較小，因此合作的協(xié)調(diào)難度也相應(yīng)較低。該情境下的合作結(jié)構(gòu)是“縱向交錯(cuò)”的，即重慶各區(qū)間，和以成都為核心的四川各市間都積極對(duì)接，支撐核心城市的發(fā)展，打造“區(qū)域中心”。同時(shí)，各節(jié)點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面主動(dòng)對(duì)接，以獲得發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和資源，從而構(gòu)建起規(guī)范有序的經(jīng)驗(yàn)分享機(jī)制和資源轉(zhuǎn)移路徑。其動(dòng)機(jī)是為了減輕集體行動(dòng)中不可避免的信息不對(duì)稱和搭便車，并促進(jìn)潛在伙伴之間的協(xié)作行動(dòng)。

圖4 成渝兩階段合作網(wǎng)絡(luò)的核心邊緣對(duì)比

2.成都和重慶的行為路徑

核心邊緣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)揭示了在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段，成都和重慶作為整個(gè)區(qū)域的領(lǐng)跑者和直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，以合作提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)較為明確。兩個(gè)城市是高度同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，雙方處于同一錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域內(nèi)，在既定的考核指標(biāo)下不可避免地會(huì)被“排位”。在這種競(jìng)爭(zhēng)中的理性合作路徑表現(xiàn)為連接松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。如圖5所示，兩個(gè)城市地理上的不可分割以及排位上的彼此競(jìng)爭(zhēng)，使得成都要進(jìn)一步提升自己在網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，最優(yōu)選擇是引入外部合作者。同理，在這個(gè)博弈中，重慶的最優(yōu)選擇也是引入更大范圍的參與者以強(qiáng)化自己。這種網(wǎng)絡(luò)路徑就是“借勢(shì)”路徑[51]，即通過(guò)借助更大范圍的網(wǎng)絡(luò)連接提升自己在局部網(wǎng)絡(luò)中的影響力。在這種選擇下，網(wǎng)絡(luò)成員通過(guò)大量獨(dú)立路徑聯(lián)結(jié)其他區(qū)域成員，不僅增加了可達(dá)性和可達(dá)行動(dòng)者的多樣性，也增強(qiáng)了自己在網(wǎng)絡(luò)中的中心地位。

圖5 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)成都和重慶的網(wǎng)絡(luò)路徑

結(jié)合原始文本資料可見(jiàn)，在這一階段，成都通過(guò)與長(zhǎng)三角、泛珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)地區(qū)的深層次合作，增強(qiáng)了自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及在全國(guó)的影響力。類似的，重慶在這一階段的行為也表現(xiàn)出積極做強(qiáng)自己、強(qiáng)化對(duì)外合作的特征。不同之處在于，重慶的對(duì)外合作對(duì)象是以地理相鄰為前提，選擇了經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的貴州(主要是貴陽(yáng)和遵義)，因而在西南有限的區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生了影響力。成都和重慶在這一階段的策略都是采取內(nèi)外兩條路徑進(jìn)行自我強(qiáng)化。內(nèi)部構(gòu)建地理相鄰網(wǎng)絡(luò)，成都以省會(huì)優(yōu)勢(shì)自發(fā)產(chǎn)生了省內(nèi)地理網(wǎng)絡(luò)，而重慶不具有這一優(yōu)勢(shì)；對(duì)外則主動(dòng)構(gòu)建更大范圍的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，成都選擇了強(qiáng)強(qiáng)合作，重慶選擇了強(qiáng)弱合作。借勢(shì)的結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量會(huì)增加，或者在網(wǎng)絡(luò)成員不變的情況下增強(qiáng)了成員間的相互關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)帶來(lái)維持成本的增加和集體行動(dòng)效率的降低，兩種結(jié)果都會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)中的信任問(wèn)題，導(dǎo)致收益遞減，不得不進(jìn)入下一階段。

經(jīng)歷了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展階段，成都的強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略需要新的動(dòng)力，重慶則面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力，雙方都需要尋找突破。《城市群規(guī)劃》強(qiáng)化了城市群內(nèi)部城市的節(jié)點(diǎn)作用，成都和重慶圍繞國(guó)家中心城市建設(shè)這一契機(jī)，就要素和資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在這一政策作用下，此時(shí)的成都和重慶策略選擇轉(zhuǎn)變?yōu)楣蚕砺窂絒51]，彼此競(jìng)爭(zhēng)拓展城市連接范圍(見(jiàn)圖6)。共享路徑通過(guò)各節(jié)點(diǎn)嵌入網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的多邊合作。共享依托于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部緊密的連接以及強(qiáng)烈的信任關(guān)系，強(qiáng)調(diào)互惠共贏，構(gòu)建一體化格局。一體化可以促進(jìn)要素流動(dòng)渠道暢通，在經(jīng)濟(jì)體量差距較大的情境下，共享路徑將激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)：一方面增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)城市競(jìng)爭(zhēng)要素資源的吸引力；另一方面，強(qiáng)化核心城市對(duì)內(nèi)帶動(dòng)輻射能力和對(duì)外影響力的競(jìng)爭(zhēng)。

圖6 成渝城市群成都和重慶的網(wǎng)絡(luò)路徑

在一個(gè)合作程度較高的環(huán)境中，地方政府的戰(zhàn)略旨在同其他節(jié)點(diǎn)間更有效地合作。這樣做的動(dòng)機(jī)是為了減輕集體行動(dòng)中的不確定性，促進(jìn)潛在伙伴之間的合作效率?；诖?，成都市明確了強(qiáng)化“五中心一樞紐”(3)五中心：全國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心、國(guó)家西部金融中心；一樞紐：國(guó)際綜合交通通信樞紐。、建設(shè)國(guó)家中心城市的定位。這不僅是對(duì)成都的城市定位的進(jìn)一步提升，而且賦予成都在國(guó)家戰(zhàn)略層面的更大使命。同樣，重慶也通過(guò)深度參與全球經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)、構(gòu)建歐亞大陸橋最重要的“中國(guó)樞紐”等提升了其戰(zhàn)略地位。兩個(gè)核心城市之間競(jìng)爭(zhēng)要素與投資、競(jìng)爭(zhēng)中小城市“勢(shì)力范圍”的情況難以完全避免，競(jìng)爭(zhēng)中的合作是各自實(shí)現(xiàn)升級(jí)的路徑。同時(shí)，成渝地區(qū)其他城市之間地理位置的臨近容易激發(fā)共同的治理需求，其具有相似的政策偏好和發(fā)展意愿，合作的交易成本較低，各節(jié)點(diǎn)通過(guò)連接獲得發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和資源，從而構(gòu)建起規(guī)范有序的經(jīng)驗(yàn)分享機(jī)制和資源轉(zhuǎn)移路徑。

(三)雙城經(jīng)濟(jì)圈的行為變革

1.結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

從上一階段的成渝城市群到雙城經(jīng)濟(jì)圈，政策的變化在于更明確成都和重慶兩核做大做強(qiáng)，通過(guò)區(qū)域協(xié)作形成一體化的市場(chǎng)，促進(jìn)要素流動(dòng)與集聚，降低交易成本和制度成本，進(jìn)而提升輻射和帶動(dòng)力。四川和重慶在戰(zhàn)略部署上達(dá)成了“一盤(pán)棋”共識(shí)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，實(shí)現(xiàn)協(xié)同和帶動(dòng)，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，打造了區(qū)域協(xié)作的高水平樣板。重慶提出推動(dòng)成渝地區(qū)形成有實(shí)力、有特色的雙城經(jīng)濟(jì)圈，四川提出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為融入新發(fā)展格局的重大舉措。

提升成都和重慶的輻射帶動(dòng)能力、緩解中部塌陷問(wèn)題的一條重要路徑是通過(guò)擴(kuò)容重慶主城區(qū)、成都中心城區(qū)，縮小兩城之間中間塌陷地帶，用內(nèi)部化形成合力。四川省在其“十四五”規(guī)劃中首次提出“促進(jìn)全省發(fā)展主干由成都拓展為成都都市圈”，同時(shí)發(fā)展都市圈衛(wèi)星城市，建設(shè)都市圈功能協(xié)作基地，促進(jìn)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)圈同城化、全域一體化。這意味著未來(lái)四川發(fā)展的主干就不再只是成都，而是成都都市圈。同時(shí)，2020年5月9日，重慶主城都市區(qū)工作座談會(huì)召開(kāi)，重慶市主城新區(qū)圍繞“擴(kuò)容提品質(zhì)”，由原主城9區(qū)，加上渝西地區(qū)12區(qū)，共21個(gè)區(qū)組成全新陣容的主城都市區(qū)，實(shí)現(xiàn)以“一域服務(wù)全局”，翻開(kāi)了重慶進(jìn)一步做大城市體量、提高城市能級(jí)的新篇章。

在此政策的作用下，成渝共識(shí)實(shí)現(xiàn)了兩地從強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境到高合作環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者在獲取外部資源時(shí)形成合力，降低分配風(fēng)險(xiǎn)，避免因爭(zhēng)奪資源而出現(xiàn)的關(guān)系破裂和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而整個(gè)成渝經(jīng)濟(jì)圈將快速做大做強(qiáng)雙核，輻射帶動(dòng)“圈內(nèi)”地區(qū)的融合發(fā)展，形成內(nèi)聚力。從2020年10月提出雙城經(jīng)濟(jì)圈，到本文數(shù)據(jù)整理截止日期(2021年1月)，57條府際協(xié)議中共有36條是圍繞成都和重慶的不同領(lǐng)域的合作而簽署，其余21條為圈內(nèi)各地融入發(fā)展的相關(guān)協(xié)議。更為重要的是，成渝經(jīng)濟(jì)圈將進(jìn)一步拓展空間，在全國(guó)范圍內(nèi)打造一個(gè)強(qiáng)大的“第四級(jí)”，加強(qiáng)成渝與“圈外”地區(qū)的合作，為西部大開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以及“一帶一路”提供重要支撐。這不僅可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力提升的目標(biāo)，還可以通過(guò)多元化升級(jí)競(jìng)爭(zhēng)方式創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)渠道，從更大范圍的互惠中得到更全面的共贏。面向不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，地方政府間的合作在微觀上不斷創(chuàng)新，促成各主體之間的有序連接；在宏觀上將以“增長(zhǎng)管理”為核心的區(qū)域激勵(lì)型體制，調(diào)整為以“網(wǎng)絡(luò)治理”為核心的區(qū)域治理體系。成渝經(jīng)濟(jì)圈在各個(gè)領(lǐng)域的相互嵌入和聯(lián)動(dòng)，形成了多層級(jí)、多領(lǐng)域嵌套的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使區(qū)域合作的整體性得到很大的提升。

2.成都和重慶的“抱團(tuán)發(fā)展”

經(jīng)過(guò)兩階段近10年的探索，成都和重慶都意識(shí)到只有合作才能提升各自在全國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)能力，縮小東西差距。成渝雙城地方政府不僅愿意與潛在的合作伙伴建立關(guān)系，而且也愿意與杰出的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手建立合作。正如Lee等人的研究指出，當(dāng)?shù)胤秸庾R(shí)到競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈時(shí)，就越有可能與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手建立合作關(guān)系，同時(shí)繼續(xù)競(jìng)爭(zhēng)。這種合作的動(dòng)力有時(shí)是通過(guò)相互欽佩和尊重，甚至向最優(yōu)秀的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手學(xué)習(xí)的意愿而加強(qiáng)的[42]。成渝經(jīng)濟(jì)圈未來(lái)的發(fā)展變化將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作重構(gòu)多層級(jí)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。

第一，成都和重慶形成一個(gè)強(qiáng)大的節(jié)點(diǎn)，重新構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)圈網(wǎng)絡(luò)。成都和重慶兩地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展接近度和地理位置接近度都處于較高水平，在這種強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境下，盡管有限理性的地方政府傾向于非合作的博弈策略，但也存在地方政府開(kāi)展合作的有利條件和利益動(dòng)機(jī)來(lái)打破“囚徒困境”。首先，地理位置鄰近的地方政府合作既能帶來(lái)更大的收益，又能降低合作風(fēng)險(xiǎn)。地理相鄰不僅意味著雙方處在同一環(huán)境、政策條件下，更有可能會(huì)關(guān)注共同的問(wèn)題、存在類似的目標(biāo)追求，從而降低合作的溝通、協(xié)調(diào)成本，還意味著相鄰的城市間會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督的便利性和共同的文化背景等更容易約束行為、建立信任，降低背叛風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)雙方互動(dòng)、交流與合作。其次，成都與重慶是相互欽佩的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在更大范圍、更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，相對(duì)落后成本將超過(guò)與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的合作成本。

第二，成渝經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各節(jié)點(diǎn)的策略選擇將有助于競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作的實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，成渝內(nèi)部各地在一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域的反復(fù)互動(dòng)，有助于控制協(xié)作的不確定性和克服集體行動(dòng)問(wèn)題。由于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各行動(dòng)者的信息，特別是以往決策和行為的信息對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與者是相對(duì)開(kāi)放的，因而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)降低了破壞參與者之間已經(jīng)建立的信任的可能性。此外，地理鄰近和既往合作關(guān)系的累積提供了廣泛的監(jiān)控機(jī)制，并促進(jìn)了互惠、信任和遵守游戲規(guī)則[52]。當(dāng)參與一個(gè)結(jié)果很難測(cè)度的集體行動(dòng)時(shí)，參與者的激勵(lì)來(lái)自建立自己的信譽(yù)。此時(shí)，參與者會(huì)選擇成為一個(gè)凝聚子群的成員，獲取共享資源的收益，并避免出現(xiàn)推卸責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)[53]。成渝“抱團(tuán)”通過(guò)地方政府之間持續(xù)的交互行為過(guò)程，構(gòu)建了緊密的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[32]。

第三，“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”有利于增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，獲得更多的外部資源，這一過(guò)程可以用圖7來(lái)表達(dá)。這里通過(guò)同位次城市競(jìng)爭(zhēng)舉例和對(duì)比分析，成都、重慶、西安(西部其他中心城市)、武漢(中部城市)是長(zhǎng)期處于同一競(jìng)爭(zhēng)排行榜上的四個(gè)城市。成渝“抱團(tuán)”能夠?qū)⑼獠筷P(guān)系轉(zhuǎn)換為內(nèi)部連接，這樣，成渝與西安就形成了第二個(gè)層級(jí)的西部網(wǎng)絡(luò)，成渝與西安構(gòu)建的西部網(wǎng)絡(luò)再與武漢等連接，形成更外圍的網(wǎng)絡(luò)，并如此拓展。成渝以一個(gè)節(jié)點(diǎn)的力量與其他層次網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的節(jié)點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)，說(shuō)明其更具實(shí)力。城市間的合作不僅能避免單個(gè)政府主體力量的不足，還能在資源整合中提升網(wǎng)絡(luò)影響力，更有可能吸引上級(jí)的關(guān)注和發(fā)展要素的聚集。實(shí)踐證明，短短幾個(gè)月時(shí)間，成渝就得到了前所未有的關(guān)注和重視。在多層網(wǎng)絡(luò)關(guān)系嵌套下，成渝“抱團(tuán)”成為一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，提升了自己的網(wǎng)絡(luò)地位以及對(duì)不同層級(jí)范圍的影響力，以資源或權(quán)利優(yōu)勢(shì)成為西部城市群領(lǐng)導(dǎo)者[54]，進(jìn)而穩(wěn)固了其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“第四極”的位置和作用，這就是成渝“抱團(tuán)”的路徑。成都和重慶兩個(gè)以往在各種競(jìng)爭(zhēng)排位賽中不甘落后的城市，面對(duì)過(guò)去彼此內(nèi)耗帶來(lái)的種種負(fù)面影響，基于突破高質(zhì)量發(fā)展瓶頸、形成與東部地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)等共同需求，選擇了“抱團(tuán)”發(fā)展。

圖7 成都重慶的“抱團(tuán)”路徑

五、結(jié)論及展望

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)需要構(gòu)建有序競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域發(fā)展新格局，這不僅要依靠科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，還需要區(qū)域內(nèi)部的有序競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)同合作。本文研究了在政策多階段推動(dòng)下，成渝地方政府在不同發(fā)展階段的合作選擇。政策作用下不同時(shí)期的策略路徑解釋了地方政府從競(jìng)爭(zhēng)向協(xié)同轉(zhuǎn)變的基本機(jī)理，以及競(jìng)爭(zhēng)和合作行為作用下不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征(見(jiàn)表2)。本文對(duì)我國(guó)西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展得出一些啟示。

表2 政策驅(qū)動(dòng)下的成渝協(xié)同

第一，競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)具有兩面性。雖然相對(duì)績(jī)效考核制造了“非合作”的行動(dòng)，但也可以通過(guò)協(xié)調(diào)將競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)換為合意的合作行動(dòng)，從而促進(jìn)區(qū)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策力量(垂直治理)是成渝協(xié)同實(shí)現(xiàn)的重要外部力量和啟動(dòng)機(jī)制，在不同的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)上，中央政府制定出臺(tái)了適應(yīng)不同階段的政策規(guī)劃，層層推進(jìn)，激勵(lì)關(guān)鍵行動(dòng)者的策略選擇，實(shí)現(xiàn)了成渝從合作與競(jìng)爭(zhēng)的不斷博弈走向協(xié)同。

第二，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展階段，成都和重慶是同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，雙方處于同一錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域內(nèi)，在既定的考核指標(biāo)下不可避免會(huì)被“排位”。雙方的理性選擇都是通過(guò)“借勢(shì)”，依靠外部合作擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)范圍及規(guī)模，提升自己的競(jìng)爭(zhēng)力，最后形成兩核并進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在“借勢(shì)”合作中，網(wǎng)絡(luò)連接松散，雖然網(wǎng)絡(luò)成員具有一致的行動(dòng)愿景，但是與成都和重慶之外的節(jié)點(diǎn)間差距較大，這一階段突顯出成都和重慶之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)行為。

第三，成渝城市群規(guī)劃通過(guò)中央政策與區(qū)域政策的疊加強(qiáng)化了各個(gè)節(jié)點(diǎn)的作用。圍繞國(guó)家中心城市建設(shè)，成都和重慶積極競(jìng)爭(zhēng)要素資源，競(jìng)爭(zhēng)城市連接范圍，形成了共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在一個(gè)合作程度較高的環(huán)境中，地方政府的戰(zhàn)略旨在同其他節(jié)點(diǎn)建立更有效的合作，地方政府有積極同潛在合作者建立聯(lián)系的趨勢(shì)。這樣做的動(dòng)機(jī)是為了減輕集體行動(dòng)中的不確定性，促進(jìn)潛在伙伴之間的協(xié)作行動(dòng)，因此這一階段存在對(duì)資源和合作范圍的競(jìng)爭(zhēng)，但是共享網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了積極的合作氛圍。

第四，雙城經(jīng)濟(jì)圈重新定義了網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。成渝共節(jié)點(diǎn)突破了原有的合作和競(jìng)爭(zhēng)邊界，在重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中“抱團(tuán)”合作、做強(qiáng)做大的行為，實(shí)現(xiàn)了其輻射帶動(dòng)的能力，擴(kuò)大了合作范圍；“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”既提升了其在“圈內(nèi)”競(jìng)爭(zhēng)力，又提升了“圈外”的競(jìng)爭(zhēng)力和資源獲取能力。長(zhǎng)期互動(dòng)積累的合作聲譽(yù)和信任通過(guò)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)找到了合作的契機(jī)，成渝區(qū)域“抱團(tuán)”的力量足以支撐其成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第四極”。

需要指出的是，本文的結(jié)論在應(yīng)用中存在一些局限。本文研究從理論視角縱向分析了成渝地區(qū)經(jīng)歷三次國(guó)家政策而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)作演進(jìn)的過(guò)程，但是成渝內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和合作的微觀行為特征及其影響因素還需要進(jìn)一步識(shí)別和挖掘，有關(guān)這些行為的激勵(lì)機(jī)制和合作效果更需要進(jìn)行深入的研究，西部與東部區(qū)域的比較研究也有待推進(jìn)。