□國卉男 秦一鳴 游賽紅 高曉曉

學習型城市建設是加快構建終身教育體系和建設全民學習、 終身學習的學習型社會的重要基石。隨著學習型城市建設的逐步推進，學習型城市的建設理念、實施制度、發(fā)展模式等各個方面不斷深入、創(chuàng)新。其中，監(jiān)測是學習型城市建設的重要組成內(nèi)容，目前在政策的引導下，我國已經(jīng)初步建立了學習型城市監(jiān)測的評價框架，各地也在依據(jù)自身特色構建具有地方色彩的指標體系。明確學習型城市建設監(jiān)測工作機制、評價體系等對于健全服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系，提高學習型城市建設的質(zhì)量與水平，推動學習型城市建設創(chuàng)新發(fā)展有著極大的促進作用。

但當前已有文獻中，針對這方面的探討多數(shù)還停留在較為粗淺的層面。在已形成的指標框架中，部分指標局限于簡單堆砌，不能反映城市的整體學習性質(zhì)；也有部分指標過于復雜，與社會管理脫節(jié)、不能充分利用政府的社會統(tǒng)計指標，存在數(shù)據(jù)獲取困難等問題[1]。在實際測量中，一些指標在數(shù)值確認方面還存在一定困難，難以直接以數(shù)據(jù)形式衡量，需要專家進行主觀評價，有可能影響評價的客觀性；各數(shù)據(jù)之間缺乏統(tǒng)一的衡量標準導致直接計算的困難[2]。但全國層面以及部分城市已經(jīng)形成了相關試點監(jiān)測指標，并且在實施過程中積累了一定經(jīng)驗。因此需要對學習型城市監(jiān)測的理論進行進一步的梳理，挖掘當前監(jiān)測指標的核心理念以及存在的問題，從而為我國學習型城市監(jiān)測提出合理適切的對策建議，促進監(jiān)測有序開展，激發(fā)學習型城市建設的活力。

一、國際學習型城市監(jiān)測的理論溯源與發(fā)展特點

近年來，學習型城市建設在國際國內(nèi)的重要性不斷提高，學習型城市的監(jiān)測是評價學習型城市建設情況、 促進學習型城市建設推進的重要依據(jù)，在聯(lián)合國教科文等組織的引導和推進下，許多國家和國際組織都建立起監(jiān)測的指數(shù)或指標，為自身學習型城市的監(jiān)測提供了重要參考。

（一）國際學習型城市監(jiān)測的理論溯源

20世紀60年代，美國學者赫欽斯在其著作《學習社會》（The Learning Society）中提出了“學習型社會”，并指出“未來的學習型社會，必定要實現(xiàn)一種新的價值轉換，也就是要使學習、成就和完善人性成為全體社會所追求的目標?！盵3]1972年，聯(lián)合國教科文組織在報告《學會生存——教育世界的今天和明天》 中也強調(diào)了要構建學習型社會的未來。學習型社會構建在世界范圍內(nèi)傳播，我國也開始了各種不同形式的學習型社會構建實踐。

隨著學習型社會的提出與發(fā)展，學習型城市作為構建學習型社會的主體內(nèi)容，這一概念應運而生。我國將終身學習理念貫穿始終，具體行動涉及終身學習體系的構建、終身學習平臺的搭建、終身學習文化的營造和各類學習型組織的創(chuàng)建。同時，各座城市的地方特色也淋漓盡致地體現(xiàn)在打造學習型城市的過程中[4]。目前，學習型城市監(jiān)測的各種理念和方法的目的都是在試圖反映出一定預期判斷下學習型城市建設所取得實際成效，并通過同一城市在不同時間階段的縱向比較或同一時間不同城市的橫向比較，為后續(xù)策略和行動提供坐標定位[5]。早在1998年，歐洲委員會資助的學習型城市建設項“TELS（Towards a European Learning Society，以下簡稱TELS）”，建立了第一份關于學習型城市建設的指標體系。此后，UNESCO（聯(lián)合國教科文組織，以下簡稱UNESCO）連續(xù)組織召開了四屆學習型城市大會，期間發(fā)布了“全球?qū)W習型評價指標體系初步框架”，歐盟、加拿大等都建立起卓有成效的監(jiān)測評價體系。這些評價指標促進了各國各地區(qū)學習型城市建設的規(guī)范化、有效化發(fā)展，我國多個城市也加入了全球?qū)W習型城市網(wǎng)絡，聯(lián)合國層面對學習型城市實施與成效的關注也為我國學習型城市發(fā)展提供了標桿，為監(jiān)測指標的建立提供基礎和借鑒。

總的來說，不論組織或者個人都認為學習型城市的建設肯定了個人與學習型城市、學習型城市與學習型社會的密切關系，其目標與訴求是一致的，都是以個人全面發(fā)展、終身學習為主體，從構建區(qū)域內(nèi)學習型城市來推動實現(xiàn)學習型社會。而實施學習型城市監(jiān)測則是通過“以評督建”“以評促建”的方式，對區(qū)域?qū)W習型城市建設的各個要素指標進行測量分析，了解監(jiān)督學習型城市的建設水平以及存在的問題，從而加快學習型城市建設的整體進程。其中“推動發(fā)展學習型社會，提高建設學習型城市的質(zhì)量與水平，實現(xiàn)全民終身學習”是學習型城市監(jiān)測的目標，“對區(qū)域?qū)W習型城市建設的各個要素指標進行測量分析，了解監(jiān)督學習型城市的建設水平以及存在的問題”是學習型城市監(jiān)測的核心內(nèi)容。

（二）國際主要學習型城市監(jiān)測指標的基本情況

為了探求國際學習型城市監(jiān)測的關注重點，本文選取了比較有特色的UNESCO 帕提農(nóng)神廟評價指標體系和初步評價指標體系[6]、OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，以下簡稱OECD）提出的“學習型城市”機構模型和概念模式[7]、歐盟提出的“TELS”指標體系[8]、歐洲“R3L+（Regional Networks in Lifelong Learning+，以下簡稱R3L+）”質(zhì)量標準和指標[9]、加拿大CCL（Canadian Council on Learning）綜合指數(shù)[10]、韓國終身學習城市評鑒指標[11]。根據(jù)這些指標的特征和基本導向，可以將這些指標分為特征指標體系、計劃審核指標體系以及質(zhì)量評估指標體系幾種類型。特征指標體系是指，專門面向建設理念的起點環(huán)節(jié)而開發(fā)的指標體系，包含學習型城市應當具有的核心內(nèi)涵、關鍵路徑、保障措施等內(nèi)容。計劃審核指標體系是指，專門面向計劃制定這一中間環(huán)節(jié)而開發(fā)的指標體系，主要用于上級相關部門審核行動計劃是否科學，能夠?qū)崿F(xiàn)預期效果，以決定是否準其行動或給予相應輔導或扶助。質(zhì)量評估指標則是指，專門面向?qū)嵺`成效這一階段性重點環(huán)節(jié)而開發(fā)的指標體系，主要用于評估民眾終身學習的質(zhì)量、實踐成效，以供下一階段行動參考（見表1）。

表1 主要國際學習型城市監(jiān)測或評價指標

學習型城市的理念，是在終身教育理念、終身學習理念基礎上被提出并推廣開來的，強調(diào)的是將教育“空泛”權利落實到位，保障每個居民個體切實擁有自主、自助的終身學習權利[12]，國際學習型城市建設指標體系也基本是為了這一核心目的，基本導向都是力圖提供一個行動框架，為各方行動提供努力方向和監(jiān)督評估指南。

而從關注重點的角度上，將10 個指標和指數(shù)進行詞頻測算，總結出這些指標的關注重點，除學習、計劃和城市等主標題關鍵詞外，詞頻在10 次以上的詞包含終身（30）、發(fā)展（21）、工作（18）、家庭（15）、社會（15）、社區(qū)（15）、文化（14）、組織（14）、機構（13）、資源（13）、平均（11）、網(wǎng)絡（11）、地方（10）、實踐（10）、環(huán)境（10）等詞，體現(xiàn)了當前國際主要學習型城市監(jiān)測指標的關注重點（見圖1）。

圖1 國際主要學習型城市監(jiān)測指標高頻詞

（三）國際學習型城市監(jiān)測的主要趨勢

從當前學習型城市發(fā)展軌跡出發(fā)，結合當前國際各主要學習型城市監(jiān)測指標的特征與關注重點，面向未來發(fā)展，國際社會關于學習型城市建設監(jiān)測的主要發(fā)展趨勢包含以下幾個方面。

1.更加注重廣泛效益。當前國際各指標在相似的學習型城市建設宏觀目標導向下，關注經(jīng)濟發(fā)展與文化繁榮的同時，強調(diào)個人能力增強和社會融入。主要體現(xiàn)在目標層面，各國際組織、各國家、各地區(qū)為推動自身學習型城市建設的預期目標，一般會從增強個人能力和社會凝聚兩個層面進行討論，前者強調(diào)滿足個體學習需求，實現(xiàn)全面發(fā)展；后者則關注城市可持續(xù)發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會公平等方面推動城市發(fā)展。也對“平等”和“平均”提出了更直接的要求。

2.更加強調(diào)包容性學習。增強終身學習體系的靈活性，以提供多樣化的學習機會，滿足不同水平學習者的需求。建設學習型城市的關鍵，在于面向全體居民提供時時、處處的學習機會，所以基本框架就是圍繞居民構建學校教育、 工作場所學習、社區(qū)學習等銜接的各級各類學習服務體系。如加拿大CCL 指標體系中“學會做事”層面提出了對工作場所學習三個方面的要求，包括參加工作場所培訓的機會、與工作有關的培訓參與情況和職業(yè)培訓機構的使用。在各指標中也體現(xiàn)了各自地區(qū)的特點。

3.更加關注終身學習文化的營造。呼吁學習型城市建設不僅需要政府、民眾乃至學術界的協(xié)力推進，同時也需要媒體的積極配合。要想將基本框架真正落實到位，僅靠有限的教育資源是不能實現(xiàn)的，必須充分整合社會資源共同參與，一般強調(diào)現(xiàn)代技術的運用與學習文化營造。如UNSECO 指標體系中，“主要支柱”一級指標下提出了“終身學習文化”包含倡導學習、信息和服務、開放靈活的學習環(huán)境、認可和獎勵、家庭圖書的利用和公共圖書館幾個方面；以及歐洲“R3L+”質(zhì)量標準和指標中，設置“文化氛圍”目標，包含有普遍認可的學習目標和結果、學習被納入地方改革與發(fā)展的戰(zhàn)略等。

4.更加凸顯推進的可持續(xù)性。重點關注“環(huán)境可持續(xù)性”與“建設力度的可持續(xù)性”，如OECD 在理念設計上目標層面提出了“環(huán)境發(fā)展”在結果層面提出了“環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”的雙重要求，UNSECO也在“可持續(xù)”目標層提出了“環(huán)境可持續(xù)”學習型城市建設的模式并不是固定或單一的，面臨的實際情況需要進行相應變通，也就是說，建設越有實效，城市的實踐就越有特色。

二、學習型城市監(jiān)測指標的本土重構

國際上學習型城市建設漸趨成熟的態(tài)勢不僅影響我國教育理念的改變，而且更為我國學習型城市建設提供了借鑒與發(fā)展的契機。近年來，隨著學習型城市建設重要程度的不斷提高，在國際指標和本土經(jīng)驗的基礎上，我國國家及各省市學習型城市監(jiān)測指標體系也逐漸構筑。

（一）當前我國學習型城市監(jiān)測指標的基本情況

學習型城市建設是持續(xù)性、長期的歷程，通過監(jiān)測，了解學習型城市建設質(zhì)量與水平，更有利于發(fā)現(xiàn)學習型城市建設過程中的痛點與難點。為此選取了實施學習型城市監(jiān)測較早、制定監(jiān)測指標較為完善的北京和上海兩地的指標體系，以及全國學習型城市監(jiān)測指標體系，進行整體分析。

盡管三個指標體系均在同一政策背景下制定的，指標結構本身比較類似，但從內(nèi)容上仍然有一定區(qū)別，《全國學習型城市建設監(jiān)測指導性指標體系（試行）》包括兩個層面：宏觀框架和關鍵指標，包含：背景性指標、基礎性指標、發(fā)展性指標和特色性指標4 個主要維度，以及42 項二級指標。并且指標采取定量數(shù)據(jù)收集和定性資料收集兩種方式?！侗本┦袑W習型城區(qū)建設監(jiān)測指導性指標體系（試行）》在指標建設的框架與維度上與全國指標體系一致，但在二級關鍵指標內(nèi)容上有所變化，更為聚焦和更具有針對性?！渡虾W習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測指導標準（2020年調(diào)研試用版）》和《上海市學習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測相關數(shù)據(jù)指標（2020年調(diào)研試用版）》構成上海學習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測指標體系。在《指導標準》中建立三級指標維度，其中一級指標包括政策規(guī)劃的落實措施、創(chuàng)建的協(xié)調(diào)機制、資源保障、學習機會、學習氛圍、確立評估監(jiān)測機制等方面；在《數(shù)據(jù)指標》同樣圍繞著資源保障、學習機會和學習氛圍等方面（見表2）。

表2 全國及部分地區(qū)學習型監(jiān)測指標設置的政策依據(jù)

整體上學習型城市監(jiān)測的目的在于全面系統(tǒng)地反映城市在學習上的建設，包括學習的條件保障、學習的現(xiàn)實狀況、學習的組織發(fā)展、學習的成效等方面。在內(nèi)容上回應了UNESCO 和OECD 在理念上的要求，具有一定特征指標體系的色彩；在形式上，則屬于非常典型的質(zhì)量評估指標體系，是對當前我國學習型城市質(zhì)量、 實踐成效的全面評估，從而為下一階段行動提供參考。具體主要對幾個方面提出了考核要求：一是判斷城市在學習上是否建立制度機制，是否有完善的管理體制，是否有充足的經(jīng)費保障；二是了解城市學習是否實現(xiàn)均衡，是否始于人之初終于人之末；三是甄別城市提供的學習是否分層、分類，關注不同群體的需求，組織是否有序科學；四是提煉學習對個人、組織和城市的影響。

（二）學習型城市監(jiān)測指標的詞頻分析和主題分類

為探索當前我國學習型城市監(jiān)測指標主要的價值取向和監(jiān)測重點，使用質(zhì)性研究工具Nvivo12.0對現(xiàn)行《上海市學習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測指標（征求意見稿）》及其附件《“上海市學習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測指標”數(shù)據(jù)項（征求意見稿）》《北京市學習型城區(qū)建設監(jiān)測指導性指標體系（修訂版）》《全國學習型城市建設監(jiān)測指導性指標體系（試行）》三個監(jiān)測指標進行分析，以詞匯長度為2 進行文本詞頻分析。

1.學習型城市監(jiān)測指標的整體詞頻情況。除去部分無實際意義的詞匯外，共獲得詞頻為5 次以上的高頻詞匯共計171 個，涵蓋當前強調(diào)的監(jiān)測重點（見圖2）。其中出現(xiàn)頻次最高的就是學習（194 次）與教育（173 次），是監(jiān)測的核心與內(nèi)容；其次是社區(qū)（101 次），說明我國學習型城市監(jiān)測主要以社區(qū)為單位；然后是數(shù)據(jù)（83 次）和統(tǒng)計（74 次），盡管在結構上三個指標體系均有質(zhì)性和量化指標的設計，但最為強調(diào)的監(jiān)測方式是以數(shù)據(jù)和統(tǒng)計的形式出現(xiàn)。除去這些和監(jiān)測本身高度相關的內(nèi)容外，根據(jù)詞頻，本研究梳理了監(jiān)測的幾個主題。

圖2 學習型城市監(jiān)測指標詞頻圖

2.重點監(jiān)測對象以城市居民為主，強調(diào)師資培養(yǎng)和繼續(xù)教育。由于本研究是針對指標本身進行的分析，而指標內(nèi)容主要以敘述性文字為主，因此高頻詞中名詞的比例非常高。其中涉及監(jiān)測的“對象”和“人群”概念的描述非常多，雖然各指標對人群的指稱各有不同，但整體指向是比較類似的 （見圖3）。其中直接提及“人群”和“對象”共計出現(xiàn)了23次，人口出現(xiàn)了24 次，在整體詞匯中的占比靠前。而具體的人群方面，主要以城市居民為主，市民提及26 次、居民提及11 次，整體上還是以城市居民的統(tǒng)計為主。此外，指標中多次提到教師和師資等問題，共計出現(xiàn)32 次，累計占比近19%，說明從國家到地方在學習型城市的建設中非常重視對教師層面的考量。與此同時，學習型城市建設較多關切到普通教育之外的人群——成人及老年人，也是我國教育體系中長期被忽視的兩個板塊，三地的指標中在老年教育和成人教育上均有所涉及。此外，盡管提及次數(shù)不多，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民也被涵蓋在學習型城市建設的范疇中，這和我國的整體大政方針以及我國人口狀況也是相符的。

圖3 監(jiān)測指標中有關監(jiān)測對象的詞匯

3.涉及多元主體，強化對資源與平臺的關注。大部分教育監(jiān)測指標的設計主體執(zhí)行部門是教育行政部門或教育監(jiān)測機構，學習型城市的監(jiān)測也不例外，而提及最多的是區(qū)委和區(qū)政府，說明學習型城市的監(jiān)測主要以“區(qū)”作為監(jiān)測單位。并且學習型城市的監(jiān)測涉及的主體非常多，其中在教育監(jiān)測指標中比較少提及的“企業(yè)”，共計出現(xiàn)了11 次，是出現(xiàn)頻率非常高的主體詞匯，體現(xiàn)了國家和地方對于“企教合作”的關注和推動。在明晰主體的同時，監(jiān)測指標也大量地提出對資源和平臺建設的要求，其中資源一詞就出現(xiàn)了29 次，平臺、基地、品牌也被大量提及。英國、德國等國家也通過建立地區(qū)或全國范圍的學習型城市網(wǎng)絡和統(tǒng)一平臺，搭建資源來推進學習型城市建設。在教育部職成司提出的監(jiān)測項目實踐的通知中，也明確提出搭建監(jiān)測工作信息化交流與服務平臺和學習型城市建設過程和建設水平的動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫，從而以北京、上海、浙江和山西等省市作為試點對象推進學習型城市監(jiān)測建設。足以說明學習型城市平臺化、品牌化發(fā)展成為整體的政策要求，也是各地在進行學習型城市建設時必須努力的方向（見圖4）。

圖4 監(jiān)測涉及的主體、資源以及平臺高頻詞

4.注重學習型城市建設的質(zhì)量提升，提高政府的服務能力。所有高頻詞中，相對名詞來說，動詞整體較少，主要以正向推動為主。當前我國學習型城市建設仍然處于相對初始的階段，“從無到有”的“創(chuàng)建”“創(chuàng)新”“建立”等詞出現(xiàn)頻次較高；而“繼續(xù)”“持續(xù)提升”等詞亦有出現(xiàn)，在建設要求上，已經(jīng)開始注重學習型城市建設的質(zhì)量提升。除此以外，高頻動詞中，“提供”和“服務”二詞各出現(xiàn)了20 次，在部分指標體系中，直接提出了對行政部門“提供服務”的要求，同時也存在提供資源、服務于市民學習等概念，遠高于傳統(tǒng)行政層面的“管理”和“領導”的頻次（見圖5）。

圖5 監(jiān)測指標中的動詞高頻詞

（三）當前我國學習型城市監(jiān)測的邏輯體系與特色

基于對學習型城市理論和歷史的探討，根據(jù)對文本詞頻分析中梳理出當前我國學習型城市監(jiān)測指標的特征，結合各指標監(jiān)測自身的邏輯體系，梳理出編碼框架，并對內(nèi)容進行再組織，可以獲得當前我國監(jiān)測指標的監(jiān)測重點與特征。

1.當前我國監(jiān)測指標的邏輯體系。由于指標本身擁有自身的監(jiān)測邏輯，并且在語句描述上相對凝練和簡潔，因此本文不再針對指標進行自編碼，在詞頻分析的基礎上，將各二級、三級指標進行拆解，梳理出當前我國有代表性的學習型城市監(jiān)測指標的整體邏輯體系（見圖6）。

圖6 當前我國監(jiān)測指標的邏輯體系

2.體現(xiàn)了從政策到實踐過程中明顯的重心下移。基于對我國學習型城市監(jiān)測的政策梳理也可以看出，我國學習型城市監(jiān)測走出了一條從地方實踐促進國家政策建設，再引導地方政策設計和落實的新型政策路徑。從國家政府文件到北京、上海等城市具體開展，開展學習型城市監(jiān)測是加快學習型城市建設和實現(xiàn)學習型社會可持續(xù)發(fā)展機制創(chuàng)建的必然舉措。自2014年提出研制學習型城市建設評估體系到2019年出臺具體的《全國學習型城市建設監(jiān)測指導性指標體系（試行）》，我國學習型城市建設監(jiān)測的政策逐步細化、具體、完善；國家層面的學習型城市建設監(jiān)測政策為地方、區(qū)域?qū)用鎸W習型城市建設的監(jiān)測提供了目標和方向，地方層面因地制宜，在其指引下進一步將政策本土化，推進區(qū)域?qū)W習型城市的建設發(fā)展；學習型城市建設監(jiān)測工作是不斷變化、辯證發(fā)展的過程，隨著學習型城市建設實踐的推進，社會時代的變化發(fā)展，學習型城市建設監(jiān)測機制、評價體系也應在不斷調(diào)研、實踐、總結的過程中進行調(diào)整。

3.與國際接軌，密切關注體制機制改革。學習型城市監(jiān)測指標中大量指標是以經(jīng)費投入作為衡量標準，其中涉及經(jīng)費概念的內(nèi)容出現(xiàn)了25 次，財政出現(xiàn)了10 次，非常重視對于學習型城市建設的投入，并且和當前體制機制改革相聯(lián)系，在關注投入力度的同時，監(jiān)測指標也很強調(diào)學習型城市的制度建設，機制被提及了22 次，制度則為20 次，體現(xiàn)了學習型城市建設在制度層面的要求。這也同時體現(xiàn)了當前我國學習型城市監(jiān)測與國際學習型城市建設的關系。聯(lián)合國教科文組織“學習型城市建設指南”的六大“關鍵行動領域”，具體包括制定學習型城市建設的規(guī)劃、 創(chuàng)建包括所有利益相關方的協(xié)調(diào)機制、通過系類學習活動推動學習型城市建設的歷程、保證所有市民均可參與學習、建立監(jiān)測與評估程序、保證資金供應的可持續(xù)性等。

作為一種帶有較強導向性的監(jiān)測指標，體現(xiàn)了我國對于學習型城市監(jiān)測科學化的要求，需要解決在制度層面對于學習型城市建設的桎梏，從而激發(fā)全社會參與學習型城市建設的創(chuàng)新活力，全面提升學習型城市建設的水平。這也同時體現(xiàn)了當前我國學習型城市監(jiān)測與國際學習型城市建設的關系，聯(lián)合國教科文組織“學習型城市建設指南”的六大“關鍵行動領域”中就包括了“制定學習型城市建設的規(guī)劃、創(chuàng)建包括所有利益相關方的協(xié)調(diào)機制”等。

4.強調(diào)多元參與，提升信息資源的透明度。學習型城市監(jiān)測在關注“用什么監(jiān)測”的同時，也在監(jiān)測設計的過程中關注了“誰來監(jiān)測”的問題。傳統(tǒng)的教育監(jiān)測以單個或少數(shù)幾個官方主體作為主要評價的組織者和實施者，緊隨機制體制的變化，監(jiān)測理念也實現(xiàn)了革新，更多原本不在學習型城市監(jiān)測領域的非官方主體出現(xiàn)在指標中。其中非政府組織、教育機構、企業(yè)單位、居民群體也被納入當前的評價中來。從而讓監(jiān)測的過程更加透明，進一步保障了結果的公平和可信，體現(xiàn)中國和地方特色的同時，也更進一步與國際學習型社會監(jiān)測指標體系接軌。不論從全國指標還是北京與上海兩市指標體系來看，在監(jiān)測落實中都需多部門共同參與。例如，在全國指標中相關數(shù)據(jù)來源包括民政部門、 教育部門、財政部門、統(tǒng)計部門等；在上海和北京兩城市指標中相關數(shù)據(jù)來源不僅包含以上單位，還包括高校、社會機構、工會、文明辦等。通過多部門共同參與監(jiān)測落實，不僅有助于確保學習型城市建設數(shù)據(jù)的可靠與準確性，更能夠進一步提升學習型城市建設的社會認可度、群眾參與度和高水平質(zhì)量。

三、當前我國學習型城市監(jiān)測存在的問題

盡管在當前監(jiān)測在指標設計和實施上已經(jīng)初具規(guī)模和效果，但和國際學習型城市監(jiān)測相比，以及監(jiān)測指標自身的邏輯中也能明顯看出存在一定的問題，這些問題一定程度上影響了監(jiān)測的效果，也體現(xiàn)了對學習型城市建設部分方面關注度不足。

（一）缺乏底層實踐的深度關切，與社會治理關聯(lián)度不足

指標體系設計的目的，主要是通過結果來評估相關策略執(zhí)行結果的優(yōu)劣，指標內(nèi)容主要是根據(jù)學習型城市的理念和域內(nèi)的具體事情，確定評價對象，提供評價方法，確立評價主體，根據(jù)評價目的確定收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)的范圍。而從我國學習型城市監(jiān)測的整體邏輯中可以明顯看出，盡管在學習型城市的建設中出現(xiàn)了明顯的重心下移，監(jiān)測范圍的廣度和深度都非常高。但仍然集中在體制機制的變革與資源投入的多元，針對學習型城市建設底層實踐層面設計的指標相對較少，在數(shù)據(jù)收集上以宏觀指標占比較高。而從國際指標來看，歐盟“TELS”指標體系設計開發(fā)時，“教育型城市”已經(jīng)在歐洲部分國家實踐超過25年；UNESCO“帕提農(nóng)神廟”指標體系公布時，全球范圍已經(jīng)更多國家開展了更長時間地實踐，并且進行了多次交流。而歐洲“R3L+”質(zhì)量保證框架、加拿大CCL 綜合學習指數(shù)和韓國的監(jiān)測指標則主要是用來衡量各城市實踐的實際績效，通過評估監(jiān)督來保證實踐質(zhì)量。和這些指標相比，當前我國試行的學習型城市監(jiān)測指標針對底層實踐的深度關切上存在不足，不能夠充分體現(xiàn)社會管理的作用。

（二）對包容可持續(xù)在指標測量中落實不足

盡管第四屆國際學習型城市大會中提出了包容——建設可持續(xù)發(fā)展的學習型城市的原則”，這也是國際主要學習型城市監(jiān)測指標關注的重點內(nèi)容之一，大多數(shù)監(jiān)測指標均將“可持續(xù)發(fā)展”“包容性學習”放在較為重要的位置。但在我國的三個指標中相關指標落實明顯不足，涉及相關概念的指標主要集中在投入方面，探討“確保經(jīng)費投入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性”，實際可供執(zhí)行的監(jiān)測內(nèi)容為“經(jīng)費占比”“總投入”和“總預算”。盡管在設計上考慮了橫向和縱向?qū)Ρ葟亩谝欢ǔ潭壬狭私饨?jīng)費的增減，但并不具備真正意義上動態(tài)長效監(jiān)測可持續(xù)性的能力。而“包容、可持續(xù)”的范疇應包含各層面人群的包容以及多種學習資源的可持續(xù)，投入的可持續(xù)也不能涵蓋包容可持續(xù)的全部內(nèi)涵，仍然需要拓展指標的范圍和測量的動態(tài)性。

（三）指標設計者參與不足，人群覆蓋力度不足

當前指標的設計主要以國家的指標為設計基礎，對標國際相關指標監(jiān)測體系，能夠體現(xiàn)國際對學習型城市監(jiān)測的關注重點，但設計的參與者多數(shù)并未參與到監(jiān)測的過程中，很多指標的可測量性較弱，需要評價者進行主觀判斷、提供文字描述資料的指標大量存在。例如在人群方面，主要以城市居民為主，更多聚焦于在城市中生活的人，對包括外來務工人員在內(nèi)的廣大農(nóng)村群體的關注度較低。而我國正處在城市化進程不斷推進的過程中，人口的流動也在不斷加快，農(nóng)民市民化也需要在學習型城市進程中得到體現(xiàn)。并且大量指標集中在終身教育領域，針對老年人和成年人群體的指標很多，存在將學習型城市建設簡單等同于終身教育建設的導向。與此同時，對于一些弱勢群體的關注也相對缺乏，對殘疾人等弱勢群體的學習需要和學習情況鮮有涉獵。雖然提高了參與主體的多元性，監(jiān)測對象的范圍仍然覆蓋力度不足，因此整體在指標上設計并不能充分體現(xiàn)學習型城市建設在目標層面提倡的“人人皆學，時時可學，處處可學”。

四、未來我國學習型城市監(jiān)測的對策建議

學習型城市建設是推進學習型社會建設的有力支撐，加快我國學習型城市建設是貫徹落實習近平總書記關于教育的重要論述和黨的十九大精神的實際行動。開展學習型城市建設監(jiān)測，對于健全服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系，促進城市高質(zhì)量和創(chuàng)新發(fā)展具有關鍵性作用，因此以國際指標為參考依據(jù)，結合當前我國的實際情況，提出相關對策建議。

（一）把握學習型城市內(nèi)涵，深入底層實踐

毋庸置疑，在學習型城市監(jiān)測中，監(jiān)測的核心目的與其作用極為重要，監(jiān)測的本質(zhì)在于如實反映學習型城市建設情況，其中監(jiān)測指標體系是學習型城市建設的依據(jù)和尺度，是否科學構建學習型城市監(jiān)測指標，是否具有針對性，直接關系到學習型城市監(jiān)測的質(zhì)量和成效，更對學習型城市建設發(fā)展方向有深遠影響。因此需要將現(xiàn)有的頂層設計和價值引導落實在學習型城市建設實踐中，挖掘?qū)W習型城市內(nèi)涵，將“學習”概念貫穿監(jiān)測始終。因此，在監(jiān)測設計中要緊緊圍繞著“學習”，不應擴展到整個現(xiàn)代化城市建設的范疇，也不能只關注學習的某一階段或者某一方面。與此同時，在指標設計中，在把握已有的特色和亮點的基礎上，應深入底層實踐，貼近城市建設現(xiàn)實，將監(jiān)測活動與社會管理、城市建設聯(lián)系起來，在已有人口、城市建設統(tǒng)計指標的基礎上，設計和選擇更有實際效用、更有評價意義的指標。從而能夠在監(jiān)測過程中更易于試行，也更能夠反映出當前我國學習型城市建設的實踐邏輯和特點。

（二）強調(diào)發(fā)展的多元與可持續(xù)

“以評促建”是開展學習型城市監(jiān)測的重要取向，通過監(jiān)測構建終身教育和終身學習服務體系，通過監(jiān)測建設各類學習型組織和培育學習共同體，通過監(jiān)測實現(xiàn)學習氛圍營造。“個人和組織”是監(jiān)測不可忽視的關鍵，隨著社會的不斷發(fā)展，我國社會主要矛盾也轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就城市居民而言，市民的需求層次逐漸由物質(zhì)層面向精神層面轉移，居民的學習主動性和學習欲望不斷增強，學習型城市建設應實現(xiàn)人人都有參加學習的機會和享受文化成果的權利，關注不同群體的學習需求，從而促進人的全面發(fā)展。城市由一個個組織細胞組成，組織的發(fā)展質(zhì)量是學習型城市建設的重要決定力量。在組織構成中包括學習型黨組織、學習型機關、學習型家庭、學習型企事業(yè)、學習型社區(qū)等。以“組織”作為學習型城市監(jiān)測的重要主體，掌握學習型組織建設的發(fā)展歷程、 現(xiàn)狀標準和質(zhì)量水平，為學習型城市建設的科學評估提供依據(jù)，更有利于提升組織的學習能力和組織自身可持續(xù)發(fā)展。

（三）注重城市特色挖掘，關注建設短板

由于不同城市的經(jīng)濟社會發(fā)展、文化背景的不同，學習型城市建設監(jiān)測應因城市而異，應在共性指標下尋求學習型城市建設的差異性、 特色性，而非傳統(tǒng)的“一刀切”式進行統(tǒng)一硬性的規(guī)定。

在指標建設中，應關注學習型城市建設亮點特色。例如，上海市學習型城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)測調(diào)研中關注了特色創(chuàng)建工作，如“市民終身學習體驗基地”“人文行走項目”等的實際情況，北京市學習型城區(qū)建設監(jiān)測指標中在發(fā)展性目標中凸顯了學校教育對社會的開放、學習成果認定和轉化、學習平臺建設等。因此，在學習型城市監(jiān)測指標制定時，在綜合監(jiān)測學習型城市建設情況時，更要通過監(jiān)測，促使城市提煉特色，挖掘典型，形成發(fā)展亮點。

學習型城市建設有利于有教無類理念不斷深入人心，在創(chuàng)建學習型城市過程中，作為城市的市民，不分民族，不分性別，不分地域，不分老幼，每個人都能在學習型城市的體系中接受教育。學習應是公平、均衡的。因此，在學習型城市監(jiān)測中，應更關注城市是否對弱勢群體的學習權益保障有所側重，為弱勢群體提供更為便捷的學習條件、學習資源與學習服務。盡管隨著學習型城市建設的推進，終身學習作為學習型城市最基本的特征，但學習型城市的內(nèi)涵要求應將城市在整體上作為一個學習型組織系統(tǒng)來創(chuàng)建。學習型城市建設應是囊括各階段、各類型的教育，包括學歷教育、非學歷教育，校內(nèi)教育、校外教育，青少年教育、成人教育，企業(yè)職工教育、社會教育等各方面，因此，在監(jiān)測中就應考慮到各個不同類型的學習，關注不同場域的學習效果，尤其是容易忽視的學習，例如外來企業(yè)內(nèi)部學習、社區(qū)學習等。

（四）構建學習型城市監(jiān)測共同體，賦能指標建設

首先，應積極構建學習型城市監(jiān)測共同體，《教育部職成司關于開展學習型城市建設監(jiān)測項目實踐的通知（2017年）》，要求八個城市（北京、上海、杭州、成都、武漢、長沙、寧波、太原）開展學習型城市建設監(jiān)測項目，推進我國學習型城市建設。因此基于當前已經(jīng)形成的建設基礎，應回應政策的需求積極推進城市之間建設學習型城市監(jiān)測專家?guī)欤罱ūO(jiān)測工作信息化交流和服務平臺，共享經(jīng)驗教訓，博采眾長，從而實現(xiàn)從城市到國家學習監(jiān)測網(wǎng)建設，最終促進學習強國建設。

其次，應持續(xù)提升政府職能建設，學習型城市的發(fā)展最終落實到城區(qū)、組織等層面，因此需要建立多部門組成的學習型城區(qū)（組織）創(chuàng)建協(xié)調(diào)、指導或促進聯(lián)席工作小組，能夠在各部門之間保持常態(tài)化是聯(lián)系是保障學習型城市建設的基礎。由于指標設計者對學習型城市建設的實踐參與不足，指標自身存在與實踐相脫節(jié)的問題，導致了部分區(qū)縣跨部門領導、管理和協(xié)調(diào)職能趨于弱化、虛化，行政推力不足；企事業(yè)單位、社會組織和個人、各級各類學校未深入?yún)⑴c創(chuàng)建工作。因此，為進一步推進學習型城市建設監(jiān)測，第一，通過完善制度建設，增加監(jiān)測宣傳，廣泛收集意見建議，提高學習型城市監(jiān)測指標本身的公信力和知悉度；第二，形成規(guī)范的監(jiān)測程序和專業(yè)的監(jiān)測團隊，確保監(jiān)測指標的科學、合理；第三，強化區(qū)學促（習）辦成員單位聯(lián)絡，提升跨部門監(jiān)測工作人員的溝通與協(xié)調(diào)力度；第四，鼓勵企事業(yè)單位、社區(qū)等各類組織積極參與學習型城市監(jiān)測的設計和實施，為指標賦能，從而提高監(jiān)測指標的適切性和實用性。

再次，應推進數(shù)據(jù)共享機制建設。大數(shù)據(jù)時代的教育和學習發(fā)展，更需要以系統(tǒng)數(shù)據(jù)與分析為基礎，使得干預建立在全面、準確的現(xiàn)狀評估基礎之上。因此，國家和地區(qū)應進一步完善終身教育統(tǒng)計制度，建立動態(tài)的學習型城市建設數(shù)據(jù)庫，及時反映學習型城市建設的進度和地區(qū)差異，提升學習型城市建設效率和效果。