李曉青，張文政

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

自分稅制改革以來，越來越多的資源以“專項(xiàng)”的方式下放到廣大農(nóng)村地區(qū)，將項(xiàng)目資源?？顚ｍ?xiàng)地直接輸入農(nóng)村已經(jīng)成為基層治理的重要方式，項(xiàng)目制嵌入鄉(xiāng)村治理的趨勢(shì)不會(huì)改變。黨的十九大做出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，鄉(xiāng)村更是成為了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，“治理有效”成為鄉(xiāng)村工作的重要抓手，在這種時(shí)代背景下，多元主體參與治理項(xiàng)目下鄉(xiāng)已然成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要方面和顯著特征。然而鄉(xiāng)村項(xiàng)目制的治理在現(xiàn)實(shí)層面仍然存在諸多問題。首先，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的工程，我國農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)、親緣地緣聯(lián)結(jié)繁密、人脈關(guān)系復(fù)雜，唯有構(gòu)建多元共治的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)治理機(jī)制，才能更好地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理水平提升。其次，項(xiàng)目進(jìn)村通常需要經(jīng)過一整套復(fù)雜程序，項(xiàng)目在下鄉(xiāng)的過程中裹挾了大量資金資源，使得圍繞于項(xiàng)目周圍的鄉(xiāng)村治理主體之間的碰撞更加激烈。綜上所述，鄉(xiāng)村社會(huì)治理和項(xiàng)目下鄉(xiāng)運(yùn)作邏輯的雙重復(fù)雜性，決定了鄉(xiāng)村治理主體在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中頻繁的互動(dòng)、合作和博弈行為，因此項(xiàng)目進(jìn)村背景下農(nóng)村多元治理的研究有重要的現(xiàn)實(shí)意義，項(xiàng)目下鄉(xiāng)中多元治理困境問題亟待解決。

在這些現(xiàn)實(shí)背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)項(xiàng)目制已經(jīng)有了許多深度研究。現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目制的研究主要集中于以下幾個(gè)方面：從項(xiàng)目制的起源來看，以周飛舟（2012）[1]為代表的學(xué)者以財(cái)政結(jié)構(gòu)視角，認(rèn)為項(xiàng)目制起源于分稅制改革，改革之后不同層級(jí)，不同區(qū)域間政府財(cái)政與事權(quán)失衡，所以需要中央政府把財(cái)政資金以“專項(xiàng)”或“項(xiàng)目”的形式下發(fā)，以此形成一種主要的財(cái)政手段；以尹利民和黃雪琴（2020）[2]為代表的學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目制是出于達(dá)到央地關(guān)系中集權(quán)和分權(quán)平衡的目的而采取的一種手段。在項(xiàng)目制中的央地和層級(jí)關(guān)系上，渠敬東（2012）[3]提出項(xiàng)目制可被視為一種新的國家治理體制，這種新體制將從中央到地方的層級(jí)關(guān)系與社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來，通過項(xiàng)目的實(shí)施確立新的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)，不論是組織管理方式還是各治理主體間的關(guān)系；折曉葉和陳嬰嬰（2011）[4]認(rèn)為，項(xiàng)目制是一套由國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制所共同構(gòu)成的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制。在對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)行中涉及主體關(guān)系方面，最為普遍的就是將“委托—代理”理論納入項(xiàng)目制的各主體行動(dòng)邏輯分析中來，部分學(xué)者通過分析項(xiàng)目制出現(xiàn)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)背景和邏輯，創(chuàng)造出了比如“分級(jí)處理”“新雙軌制”“技術(shù)理性”“參與選擇權(quán)”“協(xié)調(diào)型政權(quán)”等主體邏輯關(guān)系。從項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯來看，大部分學(xué)者是從利益主體角度出發(fā)，尤其關(guān)注作為橋梁的地方政府和官員基于自身利益而進(jìn)行的博弈的行為和邏輯[5]。可以看出，已有的關(guān)于項(xiàng)目制的研究大多從宏觀的角度出發(fā)，從政府間的關(guān)系為項(xiàng)目制提出了解釋，從制度上為項(xiàng)目運(yùn)行構(gòu)建了基本框架，但是項(xiàng)目下放到基層時(shí)，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)才是項(xiàng)目的承接地，基層政府和鄉(xiāng)村內(nèi)部有什么樣的主體會(huì)對(duì)項(xiàng)目下鄉(xiāng)產(chǎn)生影響，項(xiàng)目在鄉(xiāng)村中遵循怎樣的運(yùn)行邏輯，鄉(xiāng)村多元治理又會(huì)和項(xiàng)目下鄉(xiāng)產(chǎn)生什么樣的聯(lián)系，這些是本文關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

基于此，本文主要采用文獻(xiàn)分析法和案例分析法的研究方法，以山西省陽城縣R 鎮(zhèn)山茱萸特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為典型案例，以此來分析項(xiàng)目進(jìn)村中圍繞項(xiàng)目主體和職能的角色定位，分析農(nóng)村多元治理在鄉(xiāng)村項(xiàng)目制上的意義體現(xiàn)，挖掘鄉(xiāng)村多元治理困境，尋求項(xiàng)目進(jìn)村以及鄉(xiāng)村社會(huì)的多元“善治”之路。

二、山西省陽城縣R 鎮(zhèn)山茱萸特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)行概況

項(xiàng)目下鄉(xiāng)需要經(jīng)歷立項(xiàng)、申請(qǐng)、落地、動(dòng)員、實(shí)施、驗(yàn)收和評(píng)估等一系列程序，涉及主體包括政府、村兩委、村治精英、村民合作組織、普通村民等。

（一）R 鎮(zhèn)及其山茱萸產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目概況

R 鎮(zhèn)位于山西省晉城市東南部，地處晉豫兩省交界，南與河南省濟(jì)源市接壤，總面積235.13 平方公里。鎮(zhèn)政府所在地距縣城14 公里，轄26 個(gè)行政村，8 910 戶，20 336 口人。境內(nèi)擁有豐富的山水人文資源和康養(yǎng)文化資源，有山皆奇，有水皆秀。依靠其特有的生態(tài)資源和特色產(chǎn)業(yè)資源，2018 年，縣委、縣政府將R 鎮(zhèn)作為農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先行示范區(qū)，并采取一系列措施強(qiáng)力推進(jìn)，取得了初步成效，為山西省的農(nóng)林文旅康融合發(fā)展開拓出一個(gè)范本。

特別值得一提的是，R 鎮(zhèn)是中國四大山茱萸產(chǎn)地之一，被稱為“山萸之鄉(xiāng)”。R鎮(zhèn)成為農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先行區(qū)后，緊緊圍繞當(dāng)?shù)刎S富山茱萸做文章，大力推廣和發(fā)展山茱萸產(chǎn)業(yè)，讓山茱萸真正成為群眾增收致富的重要“法寶”，成為R 鎮(zhèn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的重點(diǎn)和亮點(diǎn)工程之一。

（二）“項(xiàng)目進(jìn)村”具體階段

“項(xiàng)目進(jìn)村”會(huì)經(jīng)過申請(qǐng)、落地、動(dòng)員、實(shí)施、驗(yàn)收和評(píng)估，在這過程中，還有成立村民合作組織比如經(jīng)濟(jì)合作社等方式進(jìn)行分散資源的整合，而解決矛盾和糾紛則貫穿“項(xiàng)目進(jìn)村”始終。

1.基層政府政策支持。政府籌集和下放項(xiàng)目初始配套資金資源，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，確定組織管理制度，盤活村落資源，夯實(shí)項(xiàng)目運(yùn)行基礎(chǔ)。

2018 年初，陽城縣委、縣政府出臺(tái)了一系列的項(xiàng)目指導(dǎo)意見，扶持政策瞄準(zhǔn)“人、地、錢、產(chǎn)”四大要素，從“資金、稅收、金融、土地、人才、改革”等方面給先行區(qū)注入了真金白銀，省、市、縣級(jí)配套扶持資金900 萬元按時(shí)足額到位，撬動(dòng)社會(huì)資本2 900余萬元。

作為R 鎮(zhèn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的基礎(chǔ)，縣委縣政府強(qiáng)力推進(jìn)了三變改革，R鎮(zhèn)確定為陽城縣推進(jìn)三變改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上先行先試，快速推進(jìn)；三變改革領(lǐng)導(dǎo)組精心制定R鎮(zhèn)關(guān)于三變改革的工作方案，而后批準(zhǔn)實(shí)施。

縣委縣政府先后成立了發(fā)展先行區(qū)委員會(huì)和三變改革領(lǐng)導(dǎo)小組，專門監(jiān)督R鎮(zhèn)各項(xiàng)項(xiàng)目運(yùn)作情況。先行區(qū)管委會(huì)緊緊圍繞縣委、縣政府關(guān)于先行區(qū)的發(fā)展思路，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，通過深入調(diào)查研究，聽取各方意見和建議，篩選確定包括發(fā)展特色山茱萸產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的20 多項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目，截至2018 年底，已完成投資3 495 萬元。三變改革領(lǐng)導(dǎo)組在項(xiàng)目地逐步完成了清產(chǎn)核資和個(gè)人可變資源資產(chǎn)登記摸底、成員身份界定、折股量化，使得進(jìn)村項(xiàng)目有了對(duì)接市場(chǎng)招商引資的便利條件，為群眾共建共享奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.項(xiàng)目申請(qǐng)及落地。上級(jí)政府考察選取項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)，村兩委向上“跑項(xiàng)目”，正式權(quán)力和私人關(guān)系色彩相互交織。

項(xiàng)目申請(qǐng)和落地是一個(gè)雙向選擇的過程，且具有競(jìng)爭(zhēng)性，是指一個(gè)村莊對(duì)上級(jí)政府“打包”的項(xiàng)目進(jìn)行“抓包”，一方面，村莊需要有承接項(xiàng)目的意向；另一方面，上級(jí)政府需要對(duì)有承接意向的村莊進(jìn)行考察和選擇。

項(xiàng)目鄉(xiāng)級(jí)實(shí)施地點(diǎn)由縣組織部推薦，村級(jí)實(shí)施地點(diǎn)由鄉(xiāng)組織委員推薦，2017 年在當(dāng)?shù)乜疾鞎r(shí)，曾有六個(gè)村作為首批產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)選擇村，但是首批試點(diǎn)村名額只有三個(gè)，從客觀條件上說，這六個(gè)村都具有培育種植山茱萸的自然環(huán)境資源，而且各個(gè)村莊也都有幾個(gè)山茱萸種植大戶，總體而言，從客觀條件來講，這幾個(gè)備選村難分伯仲。但影響項(xiàng)目地點(diǎn)選擇的因素，不僅要看村落的客觀種植條件，還被政府機(jī)構(gòu)中“人”的因素所影響，以下重點(diǎn)陳述被選中的W 村的具體情況。

為確定項(xiàng)目落地村莊，根據(jù)指揮部的工作要求，領(lǐng)導(dǎo)小組成員進(jìn)駐項(xiàng)目地開展了綜合調(diào)研和入戶訪談，經(jīng)過一個(gè)多月的綜合調(diào)研，摸清了各個(gè)項(xiàng)目備選村莊的情況。

鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)對(duì)接該項(xiàng)目的孫主任是R鎮(zhèn)W 村人，交談中也著重向縣里推薦W 村。W 村村委書記在接待實(shí)地考察的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人時(shí)，對(duì)于發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識(shí)給人留下了深刻印象，這一點(diǎn)也有助于W 村成為項(xiàng)目的最終實(shí)施地點(diǎn)[7]。

剛上任的村主任是村里的致富能人，在上任村主任前，他早年就做過山茱萸生意，對(duì)這個(gè)行業(yè)比較了解，參與興趣很高，這次的山茱萸項(xiàng)目是他的“老本”，他希望通過組織村民實(shí)施該項(xiàng)目做出一定的政績(jī)，所以得到鎮(zhèn)里要下放山茱萸這個(gè)項(xiàng)目到村子里時(shí)，他就開始積極向上“跑項(xiàng)目”，他明白自己身上擔(dān)子重，認(rèn)為村干部在項(xiàng)目落地前后以及后期運(yùn)作都起著舉足輕重的作用。其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員也對(duì)村支書的工作比較配合，村副主任家也種植山茱萸，眼界較為開闊，對(duì)此項(xiàng)目也很支持，村委會(huì)成員在村子里都很有話語權(quán)，他們不僅有組織能力，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上都能“說得上話”，在村民中很有威信。

3.項(xiàng)目動(dòng)員。村干部帶頭動(dòng)員工作，有時(shí)需要村莊傳統(tǒng)權(quán)威和經(jīng)濟(jì)能人介入動(dòng)員。

項(xiàng)目落地后，就需要對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員，盡可能讓大多數(shù)村民都積極參與進(jìn)來，配合工作，保證最大程度地發(fā)揮項(xiàng)目為村民增收致富的作用，給村子帶來預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。項(xiàng)目建設(shè)之初要反復(fù)動(dòng)員，即使是村民代表大會(huì)上已經(jīng)通過的項(xiàng)目，但是如果涉及到部分村民的個(gè)人利益沒有達(dá)成協(xié)調(diào)一致，也極易引發(fā)糾紛，所以，做好動(dòng)員工作是項(xiàng)目能夠順利開展和取得成效的重要前提條件。

在山茱萸項(xiàng)目中，“很多村民覺悟不高，眼界也淺，看不清形勢(shì)，只謀著眼前小利，看不遠(yuǎn)，更怕吃虧，村干部們就挨家挨戶地去宣傳項(xiàng)目，把項(xiàng)目的好處和上面的優(yōu)惠政策和村民好好說道說道，把我們的難處也和他們說說，項(xiàng)目搞好了，我們的生活才能更好。村民和我們說的難處，我們也盡量幫他解決，反正就是各方面都要協(xié)調(diào)，理都說通了，要在村子里面形成合力，后續(xù)工作才能跟上”，A 村的村主任這樣說，“大部分的村民還是比較好說話，也講道理，遇到一些犟的，我們說話都不頂用，他也不聽，這個(gè)時(shí)候不能硬來，就要靈活處理了，要請(qǐng)村里面能說上話的老人或者有威嚴(yán)的‘大人物’幫忙”。

村里的種植大戶Z，早年靠在村里搞生豬養(yǎng)殖賺了一筆錢，這兩年因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)飽和，生豬市場(chǎng)萎縮，生意不好做，于是開始利用當(dāng)?shù)赜欣淖匀粭l件種植山茱萸，成為較早的一批山茱萸種植大戶。當(dāng)獲取到上面有對(duì)山茱萸項(xiàng)目撥款的計(jì)劃，他很高興，因?yàn)閭€(gè)人種植會(huì)承擔(dān)巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)和銷售都是靠個(gè)人“等一年看一年”，他認(rèn)為依靠這個(gè)山茱萸項(xiàng)目帶領(lǐng)大家集體種植，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，享受更大的優(yōu)惠政策，獲取更多的項(xiàng)目資金，規(guī)模達(dá)到一定程度，就有機(jī)會(huì)形成規(guī)模化種植，打出品牌效應(yīng)，所以在項(xiàng)目落地之初，他就極力鼓勵(lì)村民們加入該項(xiàng)目。合作社成立后，他率先和幾個(gè)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民加入合作社，把自己種植山茱萸的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)做成小傳單分發(fā)給村民學(xué)習(xí)，還請(qǐng)了外面的山茱萸種植能手和專家來為村民詳細(xì)講解山茱萸種植技術(shù)和山茱萸產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。

可以看出，村干部不僅在項(xiàng)目動(dòng)員中親力親為，有時(shí)還會(huì)利用“中間人”—鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權(quán)威來進(jìn)行動(dòng)員，擁有一定資源的村治精英們也時(shí)常加入到項(xiàng)目前期的動(dòng)員工作中來，特別是當(dāng)該項(xiàng)目與自身利益息息相關(guān)時(shí)，為擴(kuò)大自身資源優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)成為了普通村民們的帶路人。

4.成立經(jīng)濟(jì)合作社。村兩委組織，村治精英帶頭，農(nóng)戶為主體，公司承包經(jīng)營。

在山茱萸項(xiàng)目正式落戶A 村后，采取什么樣的組織和制度來搭建項(xiàng)目村農(nóng)戶與農(nóng)戶、村莊和公司之間的合作，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。經(jīng)過共同商議，村委會(huì)及村民代表召開設(shè)立大會(huì)[6]，成立“山茱萸種植經(jīng)營專業(yè)合作社”。

鎮(zhèn)村兩級(jí)快速成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，為加快項(xiàng)目建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)，制定合作社《章程》，堅(jiān)持一村一社，一戶一入，入社自愿，退社自由，覆蓋多數(shù)，帶動(dòng)全村的原則，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。不僅在每個(gè)項(xiàng)目村成立股份合作社，還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了聯(lián)合總社，將農(nóng)村集體和農(nóng)戶閑散的耕地、林地、水域、房屋、設(shè)施設(shè)備等資源、資產(chǎn)、資金以及勞動(dòng)力、技術(shù)管理等各種生產(chǎn)要素充分整合。政府給予農(nóng)戶和合作社優(yōu)惠政策，對(duì)發(fā)展山茱萸產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)栽植戶每株補(bǔ)助十元，先種后補(bǔ)，按成活株數(shù)給予補(bǔ)助，對(duì)收購山茱萸的合作社實(shí)行山茱萸干果每公斤35 元的保護(hù)價(jià)補(bǔ)差，合作社收購R 鎮(zhèn)農(nóng)戶鮮果不得低于每公斤4 元。

合作社成立初期，合作社社員主要包括村委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)成員、部分村民[7]，大部分的村民對(duì)合作社采取積極的態(tài)度，根據(jù)項(xiàng)目方案，種植戶不僅可以將作物賣給合作社或公司來盈利，種植戶可按成活株數(shù)獲得項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)，加上政府提供的保底和優(yōu)惠政策，除去成本，一年能得到一筆可觀收入。

經(jīng)濟(jì)合作社的成立以及后期的成員擴(kuò)充，表明村委和入社農(nóng)戶之間建立了可以實(shí)現(xiàn)共同利益的組織，擴(kuò)大了共同利益面，形成了“農(nóng)戶＋合作社＋公司”的項(xiàng)目經(jīng)營方式，村委、農(nóng)戶、公司之間的溝通成本由此大大減少。

5.項(xiàng)目糾紛的產(chǎn)生和處理。村兩委為糾紛調(diào)解主體，村治精英補(bǔ)充，當(dāng)矛盾無法在村莊內(nèi)部解決時(shí)，村民通常會(huì)用上訪等方式尋求政府幫助。

村集體在項(xiàng)目建設(shè)之初就承包了一片地，打算作為村集體項(xiàng)目示范用地，用來種植集中連片的山茱萸，本意是為了讓集體先起個(gè)帶頭作用，使對(duì)項(xiàng)目抱有懷疑心態(tài)的村民吃個(gè)定心丸。建設(shè)地點(diǎn)本是片小山坡，為顯示出集中連片的效應(yīng)和更加齊整美觀，對(duì)小山坡推平修整才得以種植，但是承包地的周圍仍被雜草和溝壑包圍，村委會(huì)主任認(rèn)為村里缺乏種植經(jīng)驗(yàn)，對(duì)山茱萸市場(chǎng)也尚未摸清摸透，為了進(jìn)一步擴(kuò)大種植規(guī)模和質(zhì)量，引入市場(chǎng)力量比自己“閉門造車”好得多，變有了將這片地發(fā)包給開發(fā)商統(tǒng)一開發(fā)的意向。但是部分村民對(duì)此感到十分不滿，他們認(rèn)為市場(chǎng)介入會(huì)使村里的土地被出賣和占用，造成土地資源的流失，土地承包所得費(fèi)用是否會(huì)被村里貪污，這種擔(dān)憂存在于村民群體之間，導(dǎo)致村委和部分村民的關(guān)系處于緊張的狀態(tài)。為消解這種對(duì)立矛盾情緒，村委召開村民大會(huì)聽取村民的意見和建議，并且請(qǐng)開發(fā)商代表為村民講解具體的開發(fā)流程，對(duì)于開發(fā)中村集體所得財(cái)產(chǎn)按照一定的工作周期進(jìn)行公示，做到資金數(shù)據(jù)公開公示，逐漸得到了村民的理解和信任。

在項(xiàng)目落地運(yùn)作成熟后，R 村想要將山茱萸特色種植業(yè)和生態(tài)旅游結(jié)合發(fā)展，于是將集中連片的山茱萸種植區(qū)規(guī)劃成特色植物園，接納游客參觀，并且借此出售以山茱萸為原材料的中醫(yī)藥產(chǎn)品和食品，以延長(zhǎng)山茱萸項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈，但是發(fā)展旅游需要改善基礎(chǔ)設(shè)施，特別是提供一個(gè)良好的交通條件，于是村里決定將村口通往植物園參觀區(qū)的專線道路拓寬硬化，但是規(guī)劃硬化的道路需要穿過四戶村民的農(nóng)田，其中有兩家住在硬化道路的盡頭，道路只占其部分田邊，道路硬化拓寬后還改善了門口環(huán)境，出門出村也方便了不少。另外兩家和農(nóng)田距離較遠(yuǎn)，認(rèn)為水泥路破壞了農(nóng)田灌溉水渠，影響農(nóng)作物收成，不愿意讓出田坎，認(rèn)為自己吃了虧，不同意開工。村委主任說：“雖然修路是上面領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的，程序沒有問題，但是群眾工作沒有做通，我們便不能硬來，還是要和大家講明白道理，后續(xù)工作才能開展?！钡缆沸拚緛硎墙?jīng)過村民大會(huì)同意的，村里也請(qǐng)來了相關(guān)人員向兩家解釋水泥田坎對(duì)農(nóng)作物影響不大，村干部也闡明修路是經(jīng)過有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的，“這人比較橫，誰也說不通，最后鬧到了鄉(xiāng)政府，政府也沒有解決好，上訪服務(wù)中心的人也知道我們工作難做，打電話過來讓我們多開導(dǎo)，不要考核又要扣分。工作人員輪番做兩戶工作，后來補(bǔ)償了幾千塊錢，這事兒也就消停了”。

上述是項(xiàng)目運(yùn)行過程中產(chǎn)生的兩個(gè)典型糾紛以及處理辦法，可以看出糾紛和矛盾發(fā)生時(shí)，村兩委通常采用穩(wěn)中求進(jìn)以及柔和的處理方式，早發(fā)現(xiàn)早處理，村干部在處理糾紛時(shí)，通常還會(huì)動(dòng)用人脈關(guān)系，請(qǐng)傳統(tǒng)權(quán)威來“說理”，力求大事化小，從而不影響項(xiàng)目工作的順利推進(jìn)。當(dāng)村內(nèi)無法解決糾紛時(shí)，村民認(rèn)為自身力量無法與村內(nèi)治權(quán)相抗衡，自己處于不利地位時(shí)，往往會(huì)通過上訪等方式，引導(dǎo)外部力量介入，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，以盡量求得對(duì)自身有利的結(jié)果。

6.項(xiàng)目驗(yàn)收和評(píng)估。首先由村兩委進(jìn)行初步驗(yàn)收，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)各職能部門驗(yàn)收，村兩委在項(xiàng)目驗(yàn)收和評(píng)估中承擔(dān)雙重角色。

項(xiàng)目完成后，村兩委會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步驗(yàn)收，然后再由項(xiàng)目發(fā)包單位和撥款資金部門驗(yàn)收，各階段都需要提交項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，參與驗(yàn)收人員要在報(bào)告責(zé)任人處簽字，如果在驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)問題，需要一并提出解決意見和方案。這兩部分驗(yàn)收合格后，審計(jì)部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收并出具報(bào)告，報(bào)告將會(huì)送達(dá)各級(jí)政府，工程決算的資金和驗(yàn)收?qǐng)?bào)告都要在村內(nèi)公示[8]。

村兩委在項(xiàng)目驗(yàn)收中承擔(dān)著雙重角色，在最初期的驗(yàn)收工作中，村委是項(xiàng)目的驗(yàn)收方，當(dāng)村委完成驗(yàn)收工作并且出具了合格的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，進(jìn)入下一個(gè)驗(yàn)收環(huán)節(jié)后，村莊外部驗(yàn)收主體介入，村委就變成了被驗(yàn)收方。村委會(huì)對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收有“保過”的希冀，因?yàn)轵?yàn)收結(jié)果不僅影響此次項(xiàng)目后續(xù)撥款及時(shí)到賬，還會(huì)影響村干部考核績(jī)效以及村莊下次爭(zhēng)取項(xiàng)目是否有“主動(dòng)權(quán)”，理論上來說，如果村兩委在初期驗(yàn)收時(shí)足夠嚴(yán)格，那么在后期的驗(yàn)收和評(píng)估中應(yīng)該也能通過。

（三）農(nóng)村多元主體在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的治理

在上述案例中，鄉(xiāng)村項(xiàng)目制各個(gè)環(huán)節(jié)中涉及多個(gè)主體，其中主要包括基層政府、村兩委、農(nóng)村合作組織、村治精英、普通村民等。

1.基層政府的行政權(quán)力。行政權(quán)力是政府依據(jù)法律和各類政策貫徹實(shí)施國家意志的能力[9]，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，鄉(xiāng)村項(xiàng)目是由縣級(jí)職能部門直接負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)協(xié)助上級(jí)政府開展工作。

在上述案例中，項(xiàng)目立項(xiàng)后，縣委、縣政府立即開展項(xiàng)目工作，籌集和下放項(xiàng)目初始配套資金資源，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，確定組織管理制度，推動(dòng)改革，盤活村落資源，夯實(shí)項(xiàng)目運(yùn)行基礎(chǔ)，進(jìn)行招標(biāo)工作，縣級(jí)政府職能部門全面統(tǒng)籌項(xiàng)目下鄉(xiāng)工作。項(xiàng)目進(jìn)村使得縣級(jí)政府理論上繞開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直接對(duì)接農(nóng)村下放項(xiàng)目，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與農(nóng)村的密切聯(lián)系，加之在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，當(dāng)村民認(rèn)為自身利益受損時(shí)，由于傳統(tǒng)認(rèn)知和慣性思維，會(huì)首先尋求村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中成為了“協(xié)助型”政府。

2.村“兩委”的村莊治權(quán)。村莊治權(quán)是指村兩委凝聚、配置各項(xiàng)資源以治理村莊的權(quán)力，是一種村莊組織能力。治理的本質(zhì)是能夠配置各種社會(huì)資源，能夠自主配置的資源是村莊治權(quán)產(chǎn)生的重要條件[9]，但是稅改使得村莊治權(quán)弱化，除了極個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，大部分村莊的組織運(yùn)轉(zhuǎn)依靠政府的財(cái)政撥款維持[9]，農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼也由國家與村民直接對(duì)接，村莊內(nèi)部干群之間的直接聯(lián)系愈發(fā)松散。這些變化都造成了村“兩委”可自主配置資源的減少[10]。但是盡管如此，村兩委依靠其特有的“本土化”的天然親民屬性以及頗具“官方”意味的權(quán)威性，在村治場(chǎng)域中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

在W 村，村委會(huì)主任和村支書由同一人兼任，村莊的領(lǐng)導(dǎo)核心是村支書。項(xiàng)目資源到達(dá)鄉(xiāng)一級(jí)后，村干部就得動(dòng)用各種資源向上“跑項(xiàng)目”，爭(zhēng)取項(xiàng)目落地；拿到項(xiàng)目后，由村兩委決定項(xiàng)目的具體實(shí)施點(diǎn)在哪，項(xiàng)目資源如何分配，工作進(jìn)程如何安排?？梢哉f，項(xiàng)目能否順利進(jìn)村，進(jìn)村后如何運(yùn)行，以及調(diào)解各種矛盾糾紛都繞不開村兩委。

3.經(jīng)濟(jì)精英的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。精英再造以國家鼓勵(lì)下的大量工商資本下鄉(xiāng)為背景[11]，在此契機(jī)中產(chǎn)生的鄉(xiāng)村精英，他們通常為村民中經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，有從商經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)頭腦，包括個(gè)體經(jīng)營戶、種植戶、養(yǎng)殖戶等。如今，經(jīng)濟(jì)精英成為了村治精英的重要力量分支，經(jīng)濟(jì)精英參與鄉(xiāng)村治理是當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)的常態(tài)[12]。

案例中種植大戶A 某作為村里的生豬養(yǎng)殖大戶和山茱萸種植大戶，在前期已經(jīng)積累了一定的財(cái)富資本，項(xiàng)目下鄉(xiāng)后他優(yōu)先加入并且勸導(dǎo)村民們加入合作社，這就使用了自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。以提供工作為具體方式，經(jīng)濟(jì)精英通過對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的占有和控制，在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的過程中以資本所有者身份對(duì)村民實(shí)施引導(dǎo)和支配[13]。經(jīng)濟(jì)精英在參與項(xiàng)目過程中如果起到積極的帶頭作用，一方面獲得村民的贊譽(yù)和尊重；另一方面拉近了自己與正式權(quán)力的關(guān)系，從而對(duì)社會(huì)管理以及社會(huì)意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生更大的影響[14]，如此循環(huán)往復(fù)不斷積累擴(kuò)大參與村莊治理的權(quán)力。

圖1

4.社會(huì)精英的道德權(quán)威。鄉(xiāng)村的內(nèi)核是一個(gè)以血緣、親緣和地緣認(rèn)同為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)，所以無論鄉(xiāng)村如何開放，新的治理主體如何介入村莊治理的場(chǎng)域，基于傳統(tǒng)道德和利益共識(shí)的鄉(xiāng)規(guī)民俗依然在治理中發(fā)揮著重要作用[15]。社會(huì)精英在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中，更多的是扮演糾紛調(diào)解、動(dòng)員說服的角色，特別是在項(xiàng)目涉及村民土地征用，籌工籌勞等私人利益時(shí)。如果發(fā)生利益糾紛，或者村民對(duì)下鄉(xiāng)項(xiàng)目持有懷疑和抵觸情緒時(shí)，村干部通常要拜托傳統(tǒng)權(quán)威“說理”，他們之間遵循“面子”邏輯，他們有拒絕的權(quán)力，接受說理工作權(quán)當(dāng)賣村干部“面子”，他們相信這能心照不宣地鞏固彼此之間的關(guān)系網(wǎng)，他們相信這個(gè)關(guān)系網(wǎng)在未來可以幫助他們達(dá)成某種目的，以反饋?zhàn)约旱脕淼摹懊孀印?，社?huì)精英與正式權(quán)力中的村兩委結(jié)成了松散的“利益聯(lián)盟”[16]。

三、鄉(xiāng)村項(xiàng)目制多元治理存在問題及其成因

（一）存在問題

1.村兩委無法解決矛盾，不信任感增加。作為基層民眾自治組織，當(dāng)項(xiàng)目下放到村莊內(nèi)部時(shí)，村兩委理應(yīng)負(fù)擔(dān)起解決糾紛與矛盾、理順關(guān)系、協(xié)調(diào)各方的責(zé)任，在不同利益主體圍繞項(xiàng)目實(shí)踐所產(chǎn)生的矛盾與沖突中，雖不同主體間沖突發(fā)生的動(dòng)因、形式以及激烈程度都有所不同，但存在著矛盾聚焦的現(xiàn)象，即矛盾都在一定程度上向村兩委轉(zhuǎn)移、集中，村委會(huì)成為矛盾的聚集地[17]，村兩委在解決村莊內(nèi)部矛盾有著不可推卸的責(zé)任。

但是矛盾和糾紛出現(xiàn)時(shí)，村委往往處于一種尷尬的地步，村委無法用合法合理手段緩解矛盾時(shí)，村民對(duì)村委會(huì)的不滿與不信任感就會(huì)隨之增加，村委會(huì)的“弱化與低能”表現(xiàn)得更加明顯，其權(quán)威效應(yīng)不復(fù)存在，而當(dāng)村兩委無法發(fā)揮作用時(shí)，人們轉(zhuǎn)而尋求上級(jí)權(quán)威的支持[17]，這樣一來，村莊內(nèi)部治理能力將被削弱。

2.普通農(nóng)民參與積極性缺乏。普通村民對(duì)農(nóng)村治理活動(dòng)的自覺關(guān)注和積極參與，是支撐農(nóng)村社會(huì)良性發(fā)展的根本。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的目的是改善農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收致富[18]，要使廣大普通農(nóng)民作為項(xiàng)目的真正受益者，完成項(xiàng)目預(yù)期，就要尊重普通村民的話語權(quán)，將他們的積極性充分地調(diào)動(dòng)起來，使得他們主動(dòng)參與到項(xiàng)目下鄉(xiāng)的治理中來，這樣才可以確保鄉(xiāng)村項(xiàng)目制的良性發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的善治。但是事實(shí)上，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的整個(gè)過程中，普通村民都被各種正式權(quán)力或者非正式權(quán)力“排擠”，被迫成為鄉(xiāng)村項(xiàng)目的“邊緣人”。項(xiàng)目落地前，政府和村兩委直接成為了普通農(nóng)民的“代理人”，在政府和村兩委為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村項(xiàng)目制中，不少村落都呈現(xiàn)出一種尷尬局面即“普通村民被動(dòng)”，項(xiàng)目的申請(qǐng)和村民沒有太大的關(guān)系，村民只是被動(dòng)接受項(xiàng)目落地的“好處”或者被動(dòng)承擔(dān)項(xiàng)目申請(qǐng)失敗的“后果”。項(xiàng)目落地之后，項(xiàng)目資源被村治精英以經(jīng)濟(jì)或政治優(yōu)勢(shì)優(yōu)先俘獲，而理應(yīng)作為村莊治理的主體和最終受益者的普通村民，卻難以在這場(chǎng)和自身利益密切相關(guān)的農(nóng)村建設(shè)和治理過程中發(fā)出自己的聲音，淪為在旁邊觀望的“邊緣人”，這種窘迫的情況極大地打擊了農(nóng)民參與項(xiàng)目制的治理熱情，也造成不少普通村民潛意識(shí)地覺得鄉(xiāng)村治理和項(xiàng)目下鄉(xiāng)應(yīng)該是“當(dāng)官的”的事，與他們沒有太大的關(guān)系，無奈的現(xiàn)實(shí)形成了思想的消極，對(duì)農(nóng)民參與村莊治理造成了不良的后果。

3.項(xiàng)目資源分配不合理，貧富差距加大。鄉(xiāng)村項(xiàng)目制的初衷本是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生活環(huán)境，增加就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，助力鄉(xiāng)村振興，服務(wù)于基層服務(wù)于公共事業(yè)的大局，帶有普惠性和公平性，但是項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，項(xiàng)目資源分配不合理的現(xiàn)象屢見不鮮。這里的項(xiàng)目資源分配不合理，一方面指的是項(xiàng)目承接地，通常是村與村之間的項(xiàng)目資源分配不合理；一方面指的是項(xiàng)目落地后，在村莊內(nèi)部，人與人之間資源分配不合理。在實(shí)踐中，項(xiàng)目資源分配需要往往由政府相關(guān)職能部門和村莊進(jìn)行雙向選擇，在選擇過程中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施先進(jìn)，已經(jīng)有一定項(xiàng)目基礎(chǔ)的“富村”會(huì)吸引和爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資源，貧困村卻難以爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源，長(zhǎng)此以往就會(huì)造成“窮村愈窮，富村愈富”的尷尬局面。從“人與人”的方面來講，村治精英依靠信息優(yōu)勢(shì)和人脈資源，會(huì)優(yōu)先獲取到項(xiàng)目信息，依附私人關(guān)系的運(yùn)作，俘獲大部分的項(xiàng)目資源，其他普通村民則處于資源分配的弱勢(shì)地位。

上述中“窮愈窮，富愈富”的情況違背了國家向下“打包”項(xiàng)目的意圖，進(jìn)一步加大了村與村、人與人之間的貧富差距，不僅不利于鄉(xiāng)村項(xiàng)目制的治理，且極易滋生貪污腐敗，侵蝕國家資源。

（二）問題成因

1.村莊治權(quán)弱化。在不同主體圍繞項(xiàng)目運(yùn)行中所產(chǎn)生的沖突、矛盾和糾紛時(shí)，雖然涉及主體眾多，但是村兩委作為村莊治理中扎根于鄉(xiāng)村內(nèi)部的一個(gè)公權(quán)力主體，所有的矛盾都首先會(huì)向村委遷移，村兩委身擔(dān)重任，是鄉(xiāng)村項(xiàng)目制治理，尤其是矛盾調(diào)解的關(guān)鍵。

首先村兩委本身只有有限的執(zhí)行力，所以村兩委在行使村莊治權(quán)的時(shí)候更多以“維穩(wěn)”的方式用“軟權(quán)力”的方式來調(diào)解糾紛與矛盾，當(dāng)村兩委無法有效解決沖突時(shí)，村民對(duì)村委的不滿情緒會(huì)增加，對(duì)村委的信任減弱，此時(shí)村民為維護(hù)自身權(quán)益，轉(zhuǎn)而尋求外部權(quán)力支持，通常會(huì)采取向上級(jí)行政權(quán)力尋求問題解決的途徑，但是當(dāng)村莊外部權(quán)力過度介入時(shí)，村民對(duì)村兩委的不信任感劇增，無疑會(huì)對(duì)基層政權(quán)黨組織，對(duì)鄉(xiāng)村自治權(quán)產(chǎn)生懷疑和削弱的負(fù)面影響。其次，雖然從權(quán)力歸屬來看，村兩委的權(quán)力來源于村民授予，但是實(shí)際情況是，在村委的工作中，村莊內(nèi)生性事務(wù)遠(yuǎn)沒有外部（政府）下放任務(wù)多，基層政府需要得力的“助手”來幫助自己完成基層治理工作，基層政府為了實(shí)現(xiàn)其權(quán)力保障，干涉鄉(xiāng)村干部選舉的事情并不罕見。這些都使得村莊內(nèi)部治理能力的削弱和外部權(quán)力的涉入陷入相互影響的惡性循環(huán)，侵蝕和弱化了以村兩委為典型代表的村莊治權(quán)，一定程度上破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理生態(tài)。

2.基層政府“自由裁量權(quán)”和單純性量化考核導(dǎo)致村莊間貧富差距加大。國家用項(xiàng)目的形式向地方“發(fā)包”項(xiàng)目資源時(shí)，由于各地農(nóng)村社會(huì)發(fā)展情況參差不齊，為確保項(xiàng)目落地后可以適宜本土，因地適宜，基層政府擁有一定的自由權(quán)力空間，縣級(jí)政府由此成為最接近廣大農(nóng)村地區(qū)的項(xiàng)目資源的實(shí)際掌控者，在項(xiàng)目資源爭(zhēng)取過程中，各村莊差異并不會(huì)很明顯，上級(jí)政府也不會(huì)對(duì)項(xiàng)目資源的下放有太多的條件限制，因此，基層政府的“自由裁量權(quán)”有了發(fā)揮的空間。在科層制下，上級(jí)政府對(duì)政府通常采取量化考核的方式，以經(jīng)濟(jì)考核為主，對(duì)脫貧人數(shù)，地方GDP 的增長(zhǎng)最為重視，在這樣的績(jī)效考核規(guī)則下，基層政府會(huì)想方設(shè)法增加政績(jī)，追求短期收益明顯且可量化的指標(biāo)，甚至常常出現(xiàn)疲于應(yīng)付上級(jí)檢查的現(xiàn)象，所以，基層政府在分配項(xiàng)目資源時(shí)，更加傾向把指標(biāo)投向基礎(chǔ)設(shè)施完備，村民更加富裕，職業(yè)技能更加完備的“富村”，如果指標(biāo)投入到基礎(chǔ)設(shè)施差的貧困村莊，往往需要傾注更多的人力物力，政績(jī)回報(bào)周期長(zhǎng)，使得基層政府有“吃力不討好”的心態(tài)。由此，在基層政府擁有“自由裁量權(quán)”作為一個(gè)可操作性的前提，加之對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的單純性量化考核使得基層政府有了“創(chuàng)政績(jī)”的壓力，導(dǎo)致本來就有一定項(xiàng)目的村莊有了更多的項(xiàng)目，沒有項(xiàng)目的村莊更加難以獲得項(xiàng)目資源，窮村愈窮，富村愈富，鄉(xiāng)村之間的貧富差距加劇。

3.私人利益關(guān)系嚴(yán)重影響項(xiàng)目資源分配。無論是作為村委成員的政治精英，還是體制外的經(jīng)濟(jì)精英，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，他們往往會(huì)利用自己的資源優(yōu)勢(shì)，獲取更多的項(xiàng)目信息，攫取項(xiàng)目資源。在項(xiàng)目落地前，村干部與基層政府聯(lián)系緊密，會(huì)經(jīng)常到基層政府部門遞交材料、開會(huì)討論等，在此過程中會(huì)不同程度結(jié)識(shí)人脈，優(yōu)先獲取項(xiàng)目信息，并利用政治資源，左右項(xiàng)目指標(biāo)和資源的分配，從而導(dǎo)致項(xiàng)目下放并不完全遵循社會(huì)公共利益的原則。在項(xiàng)目進(jìn)村后，與村干部關(guān)系比較親近的村民，或者與村干部有利益聯(lián)結(jié)的其他體制外村治精英，最先獲得項(xiàng)目資源，其他普通村民沒有機(jī)會(huì)參與其中或者只能分一些“殘羹”。由此可見，在鄉(xiāng)村項(xiàng)目制的各個(gè)階段，個(gè)體依靠自身關(guān)系和利益糾纏，使得項(xiàng)目在下鄉(xiāng)的過程中處處充斥著私人利益色彩，有悖社會(huì)公共利益的訴求和項(xiàng)目進(jìn)村的初衷。

4.農(nóng)民主體權(quán)利意識(shí)缺乏，群體能動(dòng)性不足。項(xiàng)目下鄉(xiāng)本是為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的財(cái)政轉(zhuǎn)移行為，最終應(yīng)直接對(duì)接廣大村民，但是在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中，普通村民、村治精英、村民合作組織等的話語權(quán)是不平等的，由于正式權(quán)力和私人關(guān)系的運(yùn)作，在項(xiàng)目落地之前，項(xiàng)目的爭(zhēng)取主要靠村兩委“跑項(xiàng)目”，普通村民可以做的只有觀望和被動(dòng)接受項(xiàng)目；在項(xiàng)目落地之后，優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目資源優(yōu)先被村治精英俘獲，這種絕對(duì)壓制使得普通村民獲得的項(xiàng)目資源少，他們?cè)谫Y源分配中處于劣勢(shì)地位。項(xiàng)目下鄉(xiāng)整個(gè)過程中，普通村民群體參與感和獲得感的缺乏，使得普通村民的主動(dòng)性和積極性低迷，催生出普通村民“人微言輕”的消極心態(tài)，村民群體中普遍存在“等”和“靠”的情緒，社會(huì)對(duì)項(xiàng)目制中主體參與的片面認(rèn)知，催生出“有錢有關(guān)系才好辦事”“沒錢沒權(quán)，你拿什么爭(zhēng)項(xiàng)目搞項(xiàng)目”“平頭老百姓的意見不重要”等觀念，廣大村民對(duì)鄉(xiāng)村項(xiàng)目有政治冷漠的表現(xiàn)，只有在觸及自身實(shí)際利益時(shí)，才會(huì)發(fā)表不滿意見，爭(zhēng)取權(quán)利。

四、多元主體下鄉(xiāng)村項(xiàng)目制治理的完善路徑

（一）探尋各方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，要積極構(gòu)建政府職能部門與鄉(xiāng)村自治組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求兩種公權(quán)力的相互與合作，使多方的人力、物力可以共享，促成民意為先、自治為主、行政為輔的治理體系。這一方面要確定以村兩委為代表的村莊治權(quán)在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的核心地位，減少行政對(duì)自治的干預(yù)，使其重新回歸項(xiàng)目服務(wù)于民的本職工作；提高村兩委在項(xiàng)目制中的統(tǒng)籌管理能力和糾紛解決能力，在面向廣大農(nóng)村地區(qū)的項(xiàng)目下鄉(xiāng)中，村兩委作為扎根于農(nóng)村社會(huì)本土的村治權(quán)力主體，應(yīng)從制度方面給予村兩委一定的執(zhí)行力和決策權(quán)。另一方面要明確政府在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的角色定位，政府應(yīng)該是補(bǔ)充村域、社會(huì)和市場(chǎng)治理的空白，搭建溝通各方的橋梁，做好政策扶持工作，打通項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中的制度壁壘和障礙，打造一個(gè)能夠留住和吸引精英扎根農(nóng)村的發(fā)展條件，為鄉(xiāng)村共治、共建、共享的實(shí)現(xiàn)提供制度保障和機(jī)制監(jiān)督。其次，要尋求正式權(quán)力和非正式權(quán)力的合作，以開放的心態(tài)積極吸納各方利益主體，在實(shí)踐中成熟各個(gè)主體應(yīng)承擔(dān)的職能，明確主體職能邊界，形成村兩委核心，政府主導(dǎo)，市場(chǎng)推動(dòng)，群眾力量的項(xiàng)目治理模式。

（二）實(shí)行多樣全面的項(xiàng)目考核機(jī)制

首先，完善單一性指標(biāo)的考核方式，改變單純追求結(jié)果忽略過程和單純追求GDP 指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)，采用系統(tǒng)化、綜合性的考核標(biāo)準(zhǔn)，通盤考慮，避免只著眼于短期效益，賦予村莊項(xiàng)目長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制；其次，采取考核硬性指標(biāo)和彈性指標(biāo)相結(jié)合的考核方式，第一，鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r千差萬別且各區(qū)域差距很大，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和財(cái)政能力也存在差距[5]，所以考核內(nèi)容和指標(biāo)不能采取一刀切的方法，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行量身定制的考核。第二，考核應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄村莊發(fā)展的改善情況和GDP 增長(zhǎng)情況進(jìn)行考核，以及項(xiàng)目投入到不同村莊的風(fēng)險(xiǎn)程度，而不是不論基礎(chǔ)是多少，進(jìn)行結(jié)果的統(tǒng)一比較[5]。第三，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的政績(jī)考核采取周期內(nèi)和任期內(nèi)相結(jié)合的方法，實(shí)施長(zhǎng)期的項(xiàng)目過程監(jiān)督和考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員就會(huì)減少只看短期效應(yīng)的工作方法[5]。簡(jiǎn)而言之，彈性化考核應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目承接村莊和工作人員本身的發(fā)展情況，全面考慮到村莊之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和行動(dòng)力，從實(shí)際出發(fā)；最后，考核主體應(yīng)該多樣化，考核評(píng)估的權(quán)力不僅應(yīng)存在于政府部門和村莊自治組織之間，還應(yīng)該賦予廣大普通村民、合作組織、投資企業(yè)等，聽取各方意見，爭(zhēng)取群策群力。

（三）建立健全項(xiàng)目下鄉(xiāng)監(jiān)督體系

權(quán)力最終都需要走向組織化或被納入法律的框架之下，在鄉(xiāng)村項(xiàng)目制運(yùn)行的各個(gè)過程中，缺少了監(jiān)督和制約的權(quán)力容易走向無度的擴(kuò)張和異化，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中必須堅(jiān)持維護(hù)公共利益的基本原則，建立健全監(jiān)督體系，讓項(xiàng)目進(jìn)村的紅利真正普及更廣大的普通村民。

首先，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村中項(xiàng)目資金流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)涉公項(xiàng)目資金及時(shí)公示，做到公開透明原則，謹(jǐn)防公共資源為私人所截取。其次，要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)過程進(jìn)行全局性的監(jiān)督，包括項(xiàng)目的申請(qǐng)、實(shí)施、評(píng)估等方面，防止貪污腐敗和侵蝕國家資源的現(xiàn)象鉆環(huán)節(jié)漏洞；最后，要使監(jiān)督主體多元化，正式監(jiān)督主體和非正式監(jiān)督主體相互合作，使制度內(nèi)外都有監(jiān)督的“眼睛”；明確各級(jí)政府各職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象；確立廣大村民在監(jiān)督過程中的主體地位，對(duì)村民敞開監(jiān)督的大門，全面認(rèn)真收取村民的意見和建議，及時(shí)做出反饋；有的村民文化和受教育水平低，表達(dá)能力欠缺，可以在村莊中成立專門的組織，專注收集民意，統(tǒng)一意見，給工作人員的工作提供建議，保證“項(xiàng)目進(jìn)村”的有序推進(jìn)。

（四）確立和保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村項(xiàng)目制運(yùn)行中的主體地位

促進(jìn)農(nóng)民民主參與的積極性，喚醒農(nóng)民“主人翁”的權(quán)利意識(shí)，農(nóng)民積極參與會(huì)直接改變鄉(xiāng)村項(xiàng)目分配的利益格局。首先要樹立廣大村民的主體意識(shí)，向他們普及國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村幫扶計(jì)劃的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性；其次，通過興辦農(nóng)村課堂，舉行交流會(huì)、讀書會(huì)等多種傳授學(xué)習(xí)形式培訓(xùn)村民的職業(yè)技能使之具有較強(qiáng)的項(xiàng)目適應(yīng)力和承接力；最后，在項(xiàng)目制從中央下發(fā)到廣大農(nóng)村地區(qū)的過程中，要健全相關(guān)配套的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限，防止政府權(quán)力無序擴(kuò)張損害公共利益。

五、結(jié)語

以往關(guān)于項(xiàng)目制的研究中，最常探討的央地、層級(jí)、部門等府際之間的層層遞進(jìn)的權(quán)力運(yùn)行邏輯和結(jié)構(gòu)秩序，本文著眼于鄉(xiāng)村社會(huì)層面，以多元化治理的視角通過對(duì)鄉(xiāng)村項(xiàng)目制多主體復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的研究，尋求在項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下多元治理的“善治”之路，這可能是本文的創(chuàng)新點(diǎn)。

由于村莊內(nèi)生性治理資源的缺乏，鄉(xiāng)村依靠項(xiàng)目資源發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的討論，也就無法繞開“項(xiàng)目進(jìn)村”這一時(shí)代的大背景。通過對(duì)山西省晉城市陽城縣R 鎮(zhèn)山茱萸項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目概況及項(xiàng)目間的主體關(guān)系網(wǎng)的梳理，了解鄉(xiāng)村項(xiàng)目制運(yùn)作特點(diǎn)，以及圍繞在項(xiàng)目周圍多主體的互動(dòng)關(guān)系。聚焦于基層政府、村兩委、廣大普通村民、經(jīng)濟(jì)合作社等治理主體，圍繞這些主體，分析各主體在鄉(xiāng)村項(xiàng)目制中的角色。

在治理困境方面，分析出村兩委不能有效解決矛盾，項(xiàng)目資源分配不合理，廣大普通農(nóng)民不能有效參與項(xiàng)目進(jìn)村等；在困境成因的深度挖掘方面，探索出由于村莊治權(quán)弱化導(dǎo)致村兩委不能有效解決項(xiàng)目矛盾，基層政府的“自由裁量權(quán)”和單一化考核方式，以及私人權(quán)力的介入導(dǎo)致項(xiàng)目在村莊之間分配不合理，村莊貧富差距加大，由于項(xiàng)目資源被精英俘獲導(dǎo)致廣大普通農(nóng)民參與項(xiàng)目制積極性不高；在關(guān)于困境的對(duì)策方面，提出了探尋各方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，改變單一考核方式，建立健全權(quán)力行使的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民在項(xiàng)目制中的主體地位等完善路徑。