◎王永生

2022 年6 月25 日是第32 個全國土地日，主題沿用“節(jié)約集約用地 嚴守耕地紅線”。這一主題說明，基于我國人多地少的基本國情，依靠僅占世界9%的耕地養(yǎng)活將近20%的世界人口，我們必須要節(jié)約集約用地，切實保護好耕地，確保國家糧食安全。

一、深刻把握習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要指示批示精神

習(xí)近平總書記對耕地保護有很多的指示批示，字字句句充滿著、洋溢著人民領(lǐng)袖對中華大地的深情厚愛，只有反復(fù)學(xué)習(xí)，躬身踐行，我們才能更好地把握總書記對耕地保護的大戰(zhàn)略、大思考與大要求。

（一）明確一個站位：要認識到耕地保護是“國之大者”，直接關(guān)系著保障好初級產(chǎn)品供給這一重大戰(zhàn)略性問題

在2021 年底的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記明確指出，保障好初級產(chǎn)品供給是一個重大戰(zhàn)略性問題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧。耕地保護是糧食安全的基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品、能源、礦產(chǎn)等初級產(chǎn)品又是整個國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。加強初級產(chǎn)品供給保障，特別是關(guān)系國計民生的糧食安全供給，事關(guān)我國持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。習(xí)近平總書記在參加2021 年中央經(jīng)濟工作會議時特別強調(diào)：“越是有糧食吃，越要想到?jīng)]糧食的時候?！?022 年3 月，習(xí)近平總書記參加全國政協(xié)十三屆五次會議農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時強調(diào)，在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決。我們要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦，始終堅持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐。

（二）堅持“兩手抓、兩手都要硬”：耕地保護必須從數(shù)量和質(zhì)量兩個方面同時發(fā)力同時抓牢做實

在2021 年底的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記還強調(diào)：“耕地保護要求要非常明確，18 億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。”這有兩層含義：一是18 億畝耕地保護紅線必須守住，這是數(shù)量要求；二是要加強用途管制，確?！稗r(nóng)田就是農(nóng)田”，同時努力建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確?！稗r(nóng)田必須是良田”。

（三）實施三個“長牙齒”的硬措施：通過強化責(zé)任落實、嚴格保護制度、加大執(zhí)法力度，實現(xiàn)保護耕地要像保護文物那樣做，甚至要像保護大熊貓那樣做

一要全面壓實各級地方黨委和政府的耕地保護責(zé)任，中央要和各地簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責(zé)；二要落實最嚴格的耕地保護制度，分類明確耕地用途，明確耕地利用優(yōu)先順序，落實和完善耕地占補平衡政策，加強用途管制，強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管；三要加大耕地執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴厲查處違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。

二、深刻認識加強節(jié)約集約用地與耕地保護的現(xiàn)狀

（一）從全球范圍來看，全球?qū)⒚媾R新一輪嚴重的糧食危機

2022 年5 月18 日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在全球糧食安全部長級會議上指出，當(dāng)前全球饑餓水平處于新高。短短2 年內(nèi)，嚴重缺乏食物保障的人數(shù)增加了1 倍，從新型冠狀病毒大流行前的1.35 億增加到了目前的2.76 億。過去1 年中，全球糧食價格上漲了近1/3，2019—2022 年，全球糧食進口支出總體持續(xù)上漲，年均增長8.26%（數(shù)據(jù)來源于2022 年6月16 日第一財經(jīng)）。

2022 年6 月6 日，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界糧食計劃署（WFP）發(fā)布的一份關(guān)于全球嚴重糧食不安全形勢的預(yù)警報告認為，沖突、極端天氣、新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情的持續(xù)影響等多重不利因素，導(dǎo)致許多國家食品和燃料價格飆升，幾十個國家面臨不穩(wěn)定狀態(tài)，數(shù)百萬人陷入貧困和饑餓狀態(tài)，解決全球糧食危機問題迫在眉睫。

同年6 月8 日，聯(lián)合國全球糧食、能源和金融危機應(yīng)對小組發(fā)布報告稱，受烏克蘭沖突等因素影響，世界正面臨21 世紀以來最嚴重的生活成本危機。與此同時，全球已有數(shù)十個國家和地區(qū)實施了農(nóng)產(chǎn)品出口管制措施，進一步推高了全球糧食期貨價格。

（二）從國內(nèi)來看，土地節(jié)約集約與耕地保護仍存在突出問題

2021年8 月26 日，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局發(fā)布《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》（以下簡稱《公報》），并聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，通報了有關(guān)情況。《公報》稱，全國現(xiàn)有耕地12786.19 萬公頃，主要地類數(shù)據(jù)情況如圖1 所示。從此次調(diào)查的結(jié)果來看，我國土地節(jié)約集約與耕地保護仍存在以下3個突出問題。

圖1 全國主要地類數(shù)據(jù)圖（單位：萬公頃）

一是耕地數(shù)量持續(xù)下降。第二次全國土地調(diào)查以來的10 年間，全國耕地地類減少了0.075 億公頃。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化。過去10 年的地類轉(zhuǎn)換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，其結(jié)果是，耕地凈流向林地0.074 億公頃，凈流向園地0.042 億公頃。

二是建設(shè)用地節(jié)約集約不足。第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）結(jié)果顯示，目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模達到0.103 億公頃，節(jié)約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量的低效和閑置土地。全國村莊用地規(guī)模達0.219 億公頃，總量較大，但布局不盡合理。

三是一些地方生態(tài)文明建設(shè)用地統(tǒng)籌不夠?！叭{(diào)”結(jié)果顯示，10 年間，全國有0.153 億公頃耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態(tài)功能較強的地類，而又有0.145 億公頃上述地類流向耕地，這反映出生態(tài)建設(shè)格局在局部地區(qū)不夠穩(wěn)定，一些地方還存在生態(tài)建設(shè)盲目開展、生態(tài)布局不合理等問題。

三、學(xué)習(xí)借鑒各地先進經(jīng)驗

2022 年6 月2 日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對2021 年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》（國辦發(fā)〔2022〕21 號）印發(fā)，對土地管理兩個方面成效明顯的地方予以表揚并給予獎勵：一是耕地保護工作突出、土地節(jié)約集約利用成效好、閑置土地比例低且用地需求量大的地方，如河北省石家莊市鹿泉區(qū)、欒城區(qū)，江蘇省靖江市、泗陽縣，安徽省蕪湖市弋江區(qū)、馬鞍山市博望區(qū)，江西省瑞昌市、橫峰縣，山東省禹城市、高唐縣，湖南省宜章縣、江永縣，廣東省深圳市光明區(qū)、肇慶市鼎湖區(qū)，陜西省銅川市，甘肅省酒泉市，青海省海南藏族自治州；二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入力度大、任務(wù)完成質(zhì)量高、建后管護效果好的地方，如江蘇省、江西省、山東省、湖北省和湖南省。

（一）深圳市光明區(qū)：探索耕地保護和利用新模式

深圳市光明區(qū)耕地保護主要創(chuàng)新點有兩點：一是劃定高質(zhì)量、集中化、規(guī)?；谰没巨r(nóng)田紅線。針對轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀耕地資源緊張、布局零散、與城市建設(shè)用地犬牙交錯、土壤質(zhì)量普遍較低等問題，光明區(qū)按照“量質(zhì)并重，規(guī)模連片，優(yōu)化布局”的原則先后開展兩輪整改，劃定高質(zhì)量、集中化、規(guī)?；谰没巨r(nóng)田紅線，確保永久基本農(nóng)田全部為耕地，嚴守永久基本農(nóng)田保護紅線。二是探索創(chuàng)新耕地和永久基本農(nóng)田利用新模式。對永久基本農(nóng)田外一般耕地進行集中優(yōu)化調(diào)整，將一般耕地空間精確落位，促進一般耕地與永久基本農(nóng)田集中連片，并統(tǒng)籌開展永久基本農(nóng)田及一般耕地質(zhì)量建設(shè)，減少城市建設(shè)對耕地的占用及耕地占補平衡壓力；充分考慮高度城市化地區(qū)市民對于耕地和永久基本農(nóng)田上承載的美好生活的需要，在不破壞耕作層的前提下，支持深圳市在耕地和永久基本農(nóng)田上擴大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍，開展無土栽培等新型利用模式；結(jié)合高科技田園、生態(tài)體驗田園、農(nóng)耕文化田園等現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，研究拓展設(shè)施農(nóng)用地類型和規(guī)模。

（二）江蘇省泗陽縣：明責(zé)任建機制加強耕地保護

江蘇省泗陽縣堅持織密耕地保護防護網(wǎng)，完善耕地保護機制，牢牢守住耕地保護紅線。一是構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的耕地保護機制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府主要負責(zé)人是本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積第一責(zé)任人，采用年度自查、期中檢查、期末考核相結(jié)合的耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核方法；二是實行建設(shè)用地總量和開發(fā)強度“雙控制”，有序引導(dǎo)土地等要素資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)集聚，進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地科學(xué)選址，促進土地節(jié)約集約利用；三是建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補新機制，圍繞幫扶片區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治區(qū)、國省干道、鐵路沿線、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)房改善集中居住區(qū)等重點片區(qū)，累計投入資金30 億元實施土地綜合整治，新增耕地2000 多公頃；四是建立自然資源執(zhí)法監(jiān)管構(gòu)建共同責(zé)任機制，建立違法用地“四告”制度，強化部門聯(lián)動執(zhí)法，落實日常巡查報告和動態(tài)巡查預(yù)警制度，以“零容忍”的態(tài)度遏制新增違法占用耕地行為。

（三）江蘇省靖江市：嚴格土地執(zhí)法管理

江蘇省靖江市嚴格土地執(zhí)法管理出硬招：一是全面落實動態(tài)巡查責(zé)任制，排查區(qū)域內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地、臨時用地、?；髽I(yè)用地、在建工程用地等重點監(jiān)管對象，按區(qū)域等級制定每周巡查計劃，一宗一表填寫巡查記錄，從源頭上堵截違法苗頭，實現(xiàn)巡查區(qū)域零盲區(qū)；二是落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格督查和整治違法行為，對新增違法用地實行“掛號—整改—銷號—監(jiān)管”的閉環(huán)處理模式，確保發(fā)現(xiàn)一起整改一起，逐宗銷號，實現(xiàn)亂占耕地零增長。

四、用實際行動保護耕地節(jié)約集約用地

（一）落實好政府工作報告分工任務(wù)

1.瞄準(zhǔn)一個目標(biāo)。糧食產(chǎn)量保持在1.3 萬億斤以上，通過各方面共同努力，裝滿“米袋子”、充實“菜籃子”，把14 億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

2.完成5 個具體任務(wù)。一是深化投資審批制度改革，做好用地、用能等要素保障；二是堅持租購并舉，加快發(fā)展長租房市場，推進保障性住房建設(shè)；三是加大社區(qū)養(yǎng)老、托幼等配套設(shè)施建設(shè)力度，在規(guī)劃、用地、用房等方面給予更多支持；四是堅決守住18 億畝耕地紅線，劃足劃實永久基本農(nóng)田，切實遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，加強中低產(chǎn)田改造，新建1 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新建改造一批大中型灌區(qū)；五是加大黑土地保護和鹽堿地綜合利用力度，啟動第三次全國土壤普查。

（二）提高公眾意識，鼓勵公眾參與

1.牢記全國土地日的初心。1986年6 月25 日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的法律— —《中華人民共和國土地管理法》。為紀念這一天，1991 年5 月24 日國務(wù)院第83 次常務(wù)會議決定，從1991 年起，把每年的6 月25 日，即《中華人民共和國土地管理法》頒布的日期確定為全國土地日。因此，全國土地日的初心就是要加強土地管理法律、法規(guī)的宣傳，提高公眾保護土地的意識。宣傳工作要從兩個方面著力：一要“走深”，加大對土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，加強對節(jié)約集約用地與保護耕地的先進典型宣傳；二要“走心”，要創(chuàng)新宣傳方式，傳統(tǒng)的報紙、廣播、電視可以專欄宣傳，新媒體也要大力運用，要用喜聞樂見的形式走進社會大眾，持續(xù)營造節(jié)約集約用地、全力保護耕地的良好社會氛圍。

2.讓公眾參與土地管理。土地管理要科學(xué)化，稀缺有限的土地資源要實現(xiàn)節(jié)約集約利用，耕地紅線要切實守住，這些都離不開公眾的支持。公眾參與可以在土地管理全流程中實現(xiàn)，包括規(guī)劃編制、地類管理、執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)。公眾參與的方式也應(yīng)該不斷創(chuàng)新和豐富，除了專家學(xué)者的合理化建議，還需要城市社區(qū)居民、廣大農(nóng)村村民的廣泛參與。一些地方退休黨員、小學(xué)教師、小學(xué)生組成了耕地保護巡查小組，一些地方村兩委、村民代表、村老干部、村民組長及村網(wǎng)格員組建了耕地保護協(xié)會，這些都是公眾參與的好方式。只有廣大人民群眾參與與支持，土地節(jié)約集約利用與耕地保護才能夠更加有效地實現(xiàn)。