王菲易 黃勝強

20世紀90年代以來，隨著國際政治安全形勢的變化以及國際貿(mào)易的快速發(fā)展，各國相繼開展以“整體性治理”理念為指導的口岸管理現(xiàn)代化改革，通過跨關境、跨部門、跨層級的口岸國際合作、口岸監(jiān)管流程再造、信息共享和權力重構以及口岸公共服務供給，推動不同國家口岸管理部門之間的國際協(xié)調(diào)、一國內(nèi)部口岸管理部門之間的跨部門協(xié)同和口岸管理部門與管理相對人之間的合作，進而推動碎片化、分散化、封閉化的口岸管理走向主體協(xié)同、多元互動、多國共治的口岸治理。

一、整體性治理的興起：口岸管理現(xiàn)代化的理論邏輯

(一)從“碎片化”到整體性治理

20世紀90年代以來，全球經(jīng)濟快速發(fā)展，日益復雜化、多樣化的社會問題對政府部門的公共管理能力提出了更高要求，引起了政府部門對跨部門協(xié)同的關注。傳統(tǒng)的多層管理模式，復雜的機構設置，使各個部門難以迅速準確達成政策目標，“合作政府”理念興起，核心目的是打破政府部門之間的孤立隔絕，對原本獨立的部門進行整合，使各部門基于共同目標開展合作。(1)張康之：《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期，第49-54頁。由于“合作政府”考慮的只是合作的機構、內(nèi)容以及合作時機，忽略了合作方式、產(chǎn)生問題以及應對機制，容易在具體合作中產(chǎn)生各部門權責不清的功能碎片化和機制碎片化現(xiàn)象。

針對政府追求效率所帶來的“碎片化”等一系列問題，在對新公共管理運動進行反思之后，?？怂沟热颂岢隽恕罢w性治理”(Holistic Governance)、“整體性政府”(Holistic Government)理論。其主要內(nèi)涵是合作的“跨界性”，主張在不消除專業(yè)分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協(xié)作，促使各個公共管理主體，包括上下級政府之間、同級政府之間、公私部門之間通過多種協(xié)同行動發(fā)揮政府的整體效能。整體性政府改革擺脫了新公共管理以特定功能建立組織的管理理念，轉而以結果和目標進行組織結構設計和管理制度創(chuàng)新。(2)Perri 6，Holistic Government，Demos：Bridewell Place，1997.轉引自黃宏主編：《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)與社會組織創(chuàng)新研究》，華東理工大學出版社2015年版，第18頁。英國政府1999年的《政府現(xiàn)代化白皮書》、美國政府2002年的《總統(tǒng)管理議程》，都對跨部門協(xié)同提出了要求?？绮块T協(xié)同研究逐漸成為政府改革的熱門實踐和國際公共管理研究的前沿領域。凱特爾認為跨部門網(wǎng)絡是當代政府改革的重要趨勢。(3)[美]唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第15頁。政府機構間的合作、協(xié)同和整合，可以稱為“協(xié)同的”“全面的”或“整合的”，在組織結構和表現(xiàn)形式上多以伙伴關系、協(xié)同政府、整體性政府出現(xiàn)。整體性政府是政府公共服務機構為了實現(xiàn)政府的共同目標，滿足公民需求，以信息技術為手段，協(xié)調(diào)整合某一領域中不同利益主體，以為公民提供無縫隙服務的政府組織模式。(4)Tom Christensen and Per Laegreid，Autonomy and Regulation：Coping with Agencies in the Modern State，Cheltenham：Edward Elgar，2006.信息技術和跨部門協(xié)同的意義首次在這里被重視和強調(diào)。

整體性治理是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制的政府治理圖式。(5)蔡娜、姚樂野：《“整體政府”治理理念下災害信息資源協(xié)同共享途徑研究》，《理論與改革》2015年第2期，第91-95頁。在公共管理實踐中，以互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計算等智能技術為支撐的跨部門協(xié)同治理實踐越來越多，智慧技術+跨部門協(xié)同日益成為整體性治理的主要模式。(6)應驗：《政府數(shù)據(jù)開放共享與共享社會建設：海南的舉措和探索》，《電子政務》2019年第6期，第84頁。整體性治理的過程充分體現(xiàn)了政策協(xié)同的理念，強調(diào)政府部門間政策目標的連續(xù)一致、政策執(zhí)行手段的相互強化，關于整體性治理的改革甚至被稱為“政策一致性”改革。(7)顧玲巧、余曉、盧宏宇：《基于政策協(xié)同的政府整體性治理水平測度框架分析》，《領導科學》2020年第20期，第20頁。在技術推動的整體性治理改革中，地方政府面臨的挑戰(zhàn)主要與行政過程再造、項目管理、目標和責任界定等政府內(nèi)部各部門、各層級之間的協(xié)調(diào)問題有關。(8)Ales Groznik & Peter Trkman，“Upstream Supply Chain Management in E-Government：The Case of Slovenia”，Government Information Quarterly，Vol.26，No.3，2009，pp.459-467.這一結論同樣適用于口岸管理領域。

(二)口岸管理現(xiàn)代化的基本維度

整體性治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展，為政府部門間建立跨部門協(xié)同機制奠定了理論基礎，為口岸管理體制改革提供了可行思路。解決口岸治理難題需要技術方案，而技術運用亟需口岸管理體制和運行機制的保障。其中，管理體制的保障主要體現(xiàn)為通過口岸管理職能整合和監(jiān)管流程再造所實現(xiàn)的口岸管理機構改革，運行機制表現(xiàn)為在口岸管理過程中搭建各種類型的跨部門協(xié)同機制來實現(xiàn)口岸管理過程的智慧化。

整合(integration)是整體性政府的本質內(nèi)涵，主要涉及口岸管理組織結構整合、口岸通關業(yè)務流程整合、口岸政務信息資源整合和口岸公共服務供給整合(參見表1)。在《2009-2014年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，美國海關與口岸保護局(Customs and Border Protection，簡稱CBP)就引入“整體性治理”理念，強調(diào)要加強多方合作，大力拓展海關管理的時空和資源。口岸管理現(xiàn)代化關注如何依據(jù)包括企業(yè)在內(nèi)的口岸使用者及運營主體的實際需求重建口岸管理部門，建立更加靈活的跨關境、跨部門、跨層級的協(xié)調(diào)機制，在口岸管理部門之間實現(xiàn)信息共享，為口岸活動主體提供“一站式”服務?？诎秷?zhí)法部門之間的信息共享是跨部門協(xié)同執(zhí)法的必要前提。信息共享使各口岸執(zhí)法部門能夠進行聯(lián)合或者獨立監(jiān)管。(9)國家口岸管理辦公室編譯：《國際貿(mào)易單一窗口》(上冊)，中國海關出版社2016年版，第10頁?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的智能化口岸通關流程與管理平臺使得基于整體性治理理念的口岸管理現(xiàn)代化成為可能。

表1 整體性治理視角下口岸管理現(xiàn)代化的基本維度

二、口岸管理現(xiàn)代化的起因

口岸管理現(xiàn)代化的興起有著深刻的理論動因、組織動因、經(jīng)濟動因和技術動因。從理論動因看，整體性治理理論的興起與發(fā)展為口岸管理現(xiàn)代化提供了理論依據(jù)；從組織動因看，口岸管理現(xiàn)代化是整合口岸管理機構、推動口岸監(jiān)管流程再造、增進口岸監(jiān)管部門合作的需要；從經(jīng)濟動因看，減費降稅、提升貿(mào)易便利化水平是口岸管理現(xiàn)代化的經(jīng)濟誘因；信息技術的發(fā)展和電子政務的演進，從技術層面實現(xiàn)了口岸監(jiān)管流程的再造和跨部門、跨層級的信息共享和跨關境的信息交換，為口岸管理現(xiàn)代化提供了技術支撐。

(一)組織動因：“政府再造”運動的興起與政府監(jiān)管流程的重塑

20世紀80年代以來，美國、英國等西方國家興起了一場“政府再造”運動。政府再造不是簡單的組織再造和重組，而是對政府治理的理念、原則、結構、行為等進行大規(guī)模改革，以提高政府的績效和服務的品質。企業(yè)流程再造理論被引入政府管理領域，形成政府流程再造理論，強調(diào)以公民需求為核心，對政府部門原有的組織架構、服務流程進行全面重組，優(yōu)化政府內(nèi)部決策與執(zhí)行過程，提高政府績效，并得到更多公民的認可和滿意。(10)姜曉萍：《地方政府流程再造的基礎理論與現(xiàn)實意義》，《中國行政管理》2006年第5期，第37-41頁。流程再造以強調(diào)客戶滿意、績效提升為最終目標，對各個子流程、環(huán)節(jié)進行再審視，引入先進的管理理念，對子流程、環(huán)節(jié)進行改造與重塑，增添必要的流程環(huán)節(jié)，刪除冗余與流程降效環(huán)節(jié)，建立全新流程導向與業(yè)務架構，實現(xiàn)運營成本降低、運營效率提升、運營效益提高、客戶滿意度提升。(11)彭東輝：《流程再造教程》，航空工業(yè)出版社2004年版，第10-12頁。

信息技術的運用不斷塑造著政府內(nèi)部流程，各級政府部門也不斷嘗試運用新興信息技術實現(xiàn)政府部門之間的信息共享與整合以及政府內(nèi)部流程的再造?？诎豆芾憩F(xiàn)代化的關鍵是對口岸通關流程的再造，即運用新技術改變現(xiàn)有的口岸管理組織結構和口岸通關業(yè)務流程，使其為實現(xiàn)口岸管理職能轉變和管理模式的創(chuàng)新提供技術支持。流程再造著眼于對既有的口岸管理流程、運營流程的精細化拆分，尋找口岸通關中存在的問題，旨在刪除無益環(huán)節(jié)、增添缺失環(huán)節(jié)、優(yōu)化口岸監(jiān)管流程。加拿大的移民、檢疫等口岸查驗部門不在口岸現(xiàn)場進行檢查，而是由海關“一口對外”(one face at the border)，代替行使移民、檢疫的查驗職能，當海關在口岸查驗發(fā)現(xiàn)非法情況時，移交給相關的移民、檢疫等查驗部門進行相應處置。

(二)經(jīng)濟動因：經(jīng)濟全球化與貿(mào)易便利化的發(fā)展

自20世紀90年代以來，全球貿(mào)易快速增長，全球進出口貿(mào)易總額急劇增加，經(jīng)濟全球化趨向深度發(fā)展(參見圖1)。國際組織、各國政府以及商界越來越關注各種貿(mào)易管理程序的合理化，希望減少和消除“貿(mào)易的非效率”“隱形”的市場壁壘，減少和消除貨物、資金等要素跨境流動的障礙，降低交易成本，建立便捷、協(xié)調(diào)、高效的國際貿(mào)易程序以實現(xiàn)貿(mào)易便利化。世界銀行認為，貿(mào)易便利化是經(jīng)濟增長和發(fā)展的必要因素。(12)World Bank，“Trade and Transport Facilitation-a Toolkit for Audit，Analysis，and Remedial Action”，Research Report，p.5.1982年，歐洲工業(yè)家圓桌會議發(fā)現(xiàn)貨車在歐共體內(nèi)的口岸通關平均要接受80分鐘的口岸檢查，導致每小時增加36-48美元的成本。1988年“切克奇尼報告(Cecchini Report)”(13)1986年歐共體在經(jīng)濟暨財政事務總署內(nèi)專門成立由意大利經(jīng)濟學家保羅·切克奇尼(Paolo Cecchini)任主席的“非歐洲代價”項目委員會，從事歐洲經(jīng)濟一體化理論和學術研究。1988年委員會發(fā)布了“1992年歐洲的挑戰(zhàn)”，史稱“切克奇尼報告”，對20世紀90年代歐共體內(nèi)部市場進行剖析，研究沒有形成歐洲統(tǒng)一市場的代價。估計歐共體內(nèi)部口岸查驗程序每年帶來的成本是100億美元，占整個歐共體內(nèi)部貿(mào)易額的2%，此外還有55億美元的潛在貿(mào)易額因為通關程序復雜而被主動放棄。世界銀行的一項研究估計，在口岸清關程序中節(jié)省的每一天可以將貿(mào)易額從1%增加到7%。(14)United States Agency for International Development，“USAID International Border Agency Cooperation：A Practical Reference Guide”，2020.20世紀90年代以來，由于過境貨物和人員數(shù)量激增，歐盟面臨巨大的口岸管理壓力；在節(jié)假日等高峰時期，每天有10萬人進出英國，每年約有9億人次進出前聯(lián)邦德國，三分之一的荷蘭人在暑假時外出度假。隨著歐洲單一市場的擴大，更多的人員和貨物需要在歐盟內(nèi)部快速流動。(15)Alan Butt Philip，“European Border Controls：Who needs them?”，Public Policy and Administration，Vol.6，No.2，1991，p.36.每天進出美國口岸的人員、貨物和交通工具也在急劇增加；2010年，平均每天都有965167名旅客和行人、47293輛卡車、鐵路和海運集裝箱(16)On a Typical Day in Fiscal Year 2010，F(xiàn)eb.25，2011，http：//www.cbp.gov/xp/cgov/about/ accomplish/previous_year /fy10_stats/ typical_day_fy2010.xml.以及 257990輛私家車進入美國。(17)U.S. Customs& Border Protection，Import Trade Trends：Fiscal Year 2010 Year-End Report 18 (2010)，http：//www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/trade_programs/trade_trends/itt.ctt/itt.pdf。

圖1 1990-2010年全球進出口貿(mào)易數(shù)據(jù)

伴隨經(jīng)濟全球化的發(fā)展，全球供應鏈中全球開發(fā)、全球采購、全球生產(chǎn)等模式應運而生，只有實現(xiàn)貿(mào)易的安全和便利，零庫存、準時制等先進供應鏈管理方式才能為制造業(yè)等提供生產(chǎn)保障。而與之緊密相關的口岸管理體制和運作模式是能否實現(xiàn)貿(mào)易安全和便利化的關鍵環(huán)節(jié)。這是因為，一方面，由于外國投資全球競爭的興起，各國日益意識到落后的、效率低下的口岸監(jiān)管手續(xù)會增加貿(mào)易商的成本。另一方面，進出口商期待更迅速、更可預見的進出口通關程序，這也是私人部門在先進的物流和即時生產(chǎn)制度方面加大投資的結果。在關稅壁壘和以許可證為代表的非關稅壁壘日益消減的今天，為降低貿(mào)易成本、提升貿(mào)易便利化水平，各國的注意力更多轉移到影響國際貿(mào)易的程序和單證要求方面。一般來說，一項貿(mào)易活動大約要進行60多項程序(參見表2)；據(jù)國際商會統(tǒng)計，國際貿(mào)易中平均一票貨物通關需要60多種單證，其中80%單證的主要內(nèi)容都是相同的，復雜貿(mào)易手續(xù)引起的費用占交易貨物價值的2.5-15%之間，尤其對中小企業(yè)而言，行政手續(xù)成本占總交易成本的比重甚至超過30%。(18)Carolin Eve Bolh?fer，“Trade Facilitation- WTO Law and its Revision to Facilitate Global Trade in Goods”，World Customs Journal，Vol.2，No.1，2008，pp.31-38.

表2 貿(mào)易程序類別及活動列舉

由于快速獲取他國進出口政策信息和減少市場進入的繁瑣程序等貿(mào)易便利措施帶來的直接結果是交易時間的節(jié)約和交易成本的節(jié)省，給貿(mào)易商帶來巨大的經(jīng)濟利益，因此貿(mào)易便利化成為世界各國所追求的共同目標。貿(mào)易數(shù)據(jù)和文件要求的簡化和協(xié)調(diào)對減少國際貿(mào)易交易的時間和成本具有明顯的促進作用。與此同時，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的蔓延，使海關工作更復雜，進出口企業(yè)對貿(mào)易便利化的需求更加強烈，迫切需要通過簡化程序提高口岸通關效率。2013年12月，世界貿(mào)易組織巴厘部長級會議上通過了《貿(mào)易便利化協(xié)定》；這是中國入世后參與并達成的首個多邊貨物貿(mào)易協(xié)定，已于2017 年2月正式生效?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》第8條“口岸機構合作”(border agency cooperation)條款規(guī)定“世界貿(mào)易組織要求其成員國負責口岸監(jiān)管的機構相互合作并協(xié)調(diào)其貿(mào)易便利活動”。據(jù)世界貿(mào)易組織估計，全面執(zhí)行《貿(mào)易便利化協(xié)定》的規(guī)定，每年可使全球貨物貿(mào)易出口值增加1萬億美元。(19)United States Agency for International Development，“USAID International Border Agency Cooperation：A Practical Reference Guide”，2020.如何妥善處理貿(mào)易安全和貿(mào)易便利的關系，做到既“管得住”又“通得快”已成為口岸管理面臨的一項重要任務。

(三)技術動因：信息技術的發(fā)展與電子政務的演進

信息技術是指應用信息科學的原理和方法研究信息產(chǎn)生、傳遞、處理的技術，具體包括有關信息的產(chǎn)生、收集、交換、存儲、傳輸、顯示、識別、提取、控制、加工和利用等方面的技術。信息技術包括微電子、電腦、電信、廣播以及光電等集合而成的整套技術。當今世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在如火如荼地進行，5G、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新科技的高速發(fā)展推動人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式悄然發(fā)生改變，打造智慧國家、數(shù)字政府成為趨勢。鄧利維認為：“信息系統(tǒng)幾十年來一直是引發(fā)公共管理變革的重要因素，信息技術成了當代公共服務系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心?！?20)Patrick Dunleavy，New Public Management is Dead- Long Live the Digital Era Governance，Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3)，p.467.信息技術革命引發(fā)政府改革，在口岸管理領域表現(xiàn)為信息技術運用于推進口岸管理改革和改進口岸政務服務。打破“碎片化”模式下口岸監(jiān)管部門之間的組織壁壘，強化部門之間的合作和協(xié)調(diào)，促進信息資源共享，加強口岸監(jiān)管服務方式和渠道整合，構建無縫隙、一體化的“整體性政府”成為口岸管理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢?！罢稀笔侵附M織功能上的協(xié)調(diào)與合作，是整體性政府改革中組織創(chuàng)新基本內(nèi)涵的集中體現(xiàn)。(21)譚海波、蔡立輝：《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角》，《學術論壇》2010年第6期，第32頁。構建整體性政府需要從組織架構、信息資源、業(yè)務流程、服務溝通渠道等方面加以整合。信息技術的發(fā)展與電子政務的演進對于口岸管理現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要意義。

只有將信息技術的應用與口岸管理體制改革有機結合起來，通過信息技術提升口岸監(jiān)管部門的數(shù)字化管理能力，才能實現(xiàn)從口岸監(jiān)管各部門、各行業(yè)根據(jù)不同需求的、各自為政的“蜂窩煤式”口岸管理向跨部門、跨行業(yè)領域、跨層級、跨區(qū)域、跨應用系統(tǒng)的口岸治理轉型，從而實現(xiàn)口岸管理組織結構的重構、口岸通關業(yè)務流程的再造、口岸信息資源的共享以及口岸公共服務的跨部門供給。

(四)全球化的發(fā)展、口岸管理場域的演變與口岸保護職能的強化

朝倉弘教認為：“海關是政治組織為公共財政需要而設立的征稅機關。”(22)[日] 朝倉弘教：《世界海關和關稅史》，呂博等譯，中國海關出版社2006年版，第1頁。從本質上而言，稅收征管是海關維護國家經(jīng)濟安全的一種方式。自古以來，安全不僅與人類的商品交換和貿(mào)易活動緊密關聯(lián)，也與人類的疾病防治和生活保障緊密相連。國家安全是推動海關產(chǎn)生的根源和直接動因，維護國家安全是海關最基本的職能。2005年世界海關組織通過《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》，指出“海關在加強全球供應鏈安全、通過征收稅款和便利貿(mào)易為社會經(jīng)濟發(fā)展作貢獻等方面有著獨特地位”，提出了保障供應鏈安全的兩大支柱——海關與海關之間的合作和海關與商界之間的合作。2020年12月，美國海關公布《CBP戰(zhàn)略2021-2026》，將美國海關的職責界定為“保護美國公眾，維護口岸安全，強化國家經(jīng)濟繁榮”，(23)“CBP Releases 2021-2026 Strategy”，December 18，2020，https：//www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-releases-2021-2026-strategy。凸顯了海關在維護國家安全方面的重要角色。

在“9·11”事件前，國家安全和反恐在全球范圍的海關內(nèi)均非其主要任務和職責(24)Robert Ireland，“The WCO SAFE Framework of standards：Avoiding Excess in Global Supply Chain Security Policy” ，WCO Research Paper No.3，2009.。發(fā)達國家海關的監(jiān)管重點在例如毒品和侵權品等違法貨物上，部分國家海關嘗試通過貿(mào)易便利化平衡業(yè)務量迅猛增長與一線監(jiān)管資源不足之間的矛盾；發(fā)展中國家海關最重要的任務是稅收征管，因為關稅收入是這些國家政府開支的重要支柱?！?·11”事件后，發(fā)達國家海關工作的重心逐漸向國家安全領域傾斜，加大了口岸反恐的力度。(25)Alan D Bersin，“Lines and Flows：The Beginning and End of Borders”，World Customs Journal，Vol.6，No.1，2012，pp.115-126.美國、歐盟、新加坡海關一方面不斷健全國門安全風險分析和管理系統(tǒng)，一方面通過海關國際合作、與商界建立伙伴關系等方式開展機構改革和職能轉變，以維護國門安全。CBP通過實施“全球盾項目(Global Shield Programme)”(26)全球盾項目是指通過鼓勵打擊全球威脅的集體行動，監(jiān)控可以用于臨時爆炸裝置非法生產(chǎn)的化學品擴散?！凹b箱安全倡議(Container Security Initiative)”(27)集裝箱安全倡議是CBP于2002年提出的一項旨在加強美國及全球海上運輸安全的檢查措施。美國海關向境外港口派遣關員，使用非侵入式查驗和放射性探測技術，在集裝箱裝船前進行安全風險評估，其目的在于過把甄別貨物安全風險和查驗的環(huán)節(jié)前置在海運集裝箱的出口港和轉運港，防止恐怖分子利用海運集裝箱藏匿運輸大規(guī)模殺傷性武器?！爸忻捞卮笮透劭谟媱潯?簡稱“大港計劃”)(28)大港計劃通過在外國港口安裝核輻射探測儀，美國把甄別貨物安全風險和查驗的環(huán)節(jié)前置在海運集裝箱的出口港和轉運港，防止核和其他放射性物質非法販運。等，把美國的國門安全守護邊界拓展至美國的國境之外。歐盟稅務及海關同盟總司將“管理并保護歐盟統(tǒng)一的外部邊界(external border)”確立為其主要職能之一。新西蘭海關“2006-2010年海關成果目標”中的第一項內(nèi)容就是“國門安全——提高海關的協(xié)同作戰(zhàn)能力”。(29)陳暉：《國際貿(mào)易安全與便利：我國〈海關法〉面臨的新課題》，《國際貿(mào)易問題》2008年第8期，第120頁。雖然發(fā)展中國家海關仍以稅收征管職能為主，關稅及其他進口環(huán)節(jié)稅在國家稅收中占有相當大的比重，在組織隸屬關系上這些國家的海關往往隸屬于財政部門；但在發(fā)達國家，海關主要以安全準入職能為主，(30)David Widdowson，“The Changing Role of Customs：Evolution or Revolution?”，World Customs Journal，Vol.1，No.1，2007，pp.31-37.重在實施禁限措施。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1972年到2019年，無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，關稅及其他進口環(huán)節(jié)稅在政府收入中所占比重都在降低，在部分發(fā)達國家甚至降為0(參見表3)。近年來，特別是繼美國之后，出于維護國家安全的整體考慮，海關陸續(xù)從財政部轉隸至國內(nèi)安全部門或內(nèi)政部，如加拿大、澳大利亞、英國等，海關維護國門安全的職能日益凸顯。

表3 1972、1995和2019年部分國家關稅及其他進口環(huán)節(jié)稅占政府收入的百分比(%)

國門是海關維護總體國家安全的重要場域，維護國門安全是海關的根本職能。各國之間相互聯(lián)系、互相依賴，構成國門安全復合體，在“安全化”與“去安全化”的過程中呈現(xiàn)出由沖突形態(tài)向安全機制轉型的趨向。在經(jīng)濟全球化不斷推進以及國與國之間相互依賴日益增強的今天，伴隨開放而帶來的走私、涉槍涉爆及衛(wèi)生、健康、環(huán)保等非傳統(tǒng)安全風險日益增加?？诎兜闹鳈嘈浴㈤_放性、國際性和國門安全風險源的多樣性導致國門安全風險的流動性、衍生性、外溢性和不確定性。國門安全的內(nèi)涵與外延日益拓展，海關維護國門安全面臨監(jiān)管時空前伸后延、監(jiān)管對象傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織、治理體系碎片化、治理目標沖突化的新挑戰(zhàn)。2014年11月，《海關全面深化改革總體方案》提出，中國海關需要正視非傳統(tǒng)安全所帶來的威脅，拓展視野，及早布局，開展基于安全準入問題的研究。2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》提出“國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署”，中國海關新增“出入境檢驗檢疫職能”，“海關口岸監(jiān)管范圍擴大，維護國門安全的任務更加艱巨”。(31)倪岳峰：《努力建設新時代中國特色社會主義新海關》，《求是》2018年第20期，第32頁。中國海關既面臨著傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交叉重疊“全域安全”維護需求與國門安全維護能力不足的困境，更面臨兼顧國門安全管控與促進貿(mào)易便利化的雙重目標。2021年6月，中國海關總署發(fā)布《“十四五”海關發(fā)展規(guī)劃》，將中國海關“堅決維護國家安全”的職能職責獨立成章，就海關深入貫徹總體國家安全觀、構建以風險管理為主線的國門安全防控體系、全面履行監(jiān)管職責作出詳細部署，從強化進出境實貨監(jiān)管、確保稅收安全、維護口岸公共衛(wèi)生安全、嚴格進出境動植物檢疫監(jiān)管和外來入侵物種口岸防控等八個方面提出具體要求，筑牢國門安全防線。

三、理解口岸管理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與關鍵要義

(一)口岸管理現(xiàn)代化的概念與內(nèi)涵

以往的口岸管理改革存在兩大問題：一是所有的口岸執(zhí)法部門雖然都在處理相似問題，但它們之間沒有協(xié)調(diào)和配合；二是口岸管理改革僅僅關注海關改革，忽視其他口岸監(jiān)管部門在海關改革以外口岸執(zhí)法管理領域進行變革的需要。上述問題直接導致口岸管理改革的努力被重復、資源被浪費，口岸管理改革成效很不理想。口岸管理現(xiàn)代化以“整體性治理”理念為指導，通過口岸執(zhí)法管理改革實施一種新的、更全面的貿(mào)易便利化方法。與注重改善海關業(yè)務的傳統(tǒng)口岸管理改革相反，口岸管理現(xiàn)代化既重視海關改革也觸及海關以外的領域，其范圍更加廣泛。(32)Gerard McLinden，Enrique Fanta，David Widdowson，Tom Doyle，eds.，Border Management Modernization，The World Bank，2011，p.1.

口岸管理的具體內(nèi)涵主要包括三方面的內(nèi)容，一是指為確保人及物合法跨境的監(jiān)管程序，二是指各口岸執(zhí)法部門如何組織起來適應一個統(tǒng)一的口岸執(zhí)法理念，三是供這些部門使用的口岸基礎設施如何設計和管理。有效的口岸管理(effective border management)不僅能夠確?？缇车娜藛T、貨物和交通工具遵守國家法律、法規(guī)及監(jiān)管程序，守法的使用者能享受便利的監(jiān)管服務，而且能夠及時發(fā)現(xiàn)違法者并加以阻止。全球化態(tài)勢下，國家、次國家、超國家行為體的聯(lián)系日益緊密，全球范圍內(nèi)的人流、物流、信息流的規(guī)模與層次迅速延伸，國門安全風險借由全球化帶來的世界性人口流動與要素傳播更加頻繁地跨越國境，口岸管理在國家安全中的重要性日益凸顯。特朗普政府在2018年發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》中認為“哪怕是發(fā)生在世界最遙遠地方的傳染病暴發(fā)事件，也會快速傳播至各大洲、各大洋，從而直接影響美國人民的健康、安全和繁榮。”(33)The White House，National Security Strategy，Washington，D.C.，2018，p.2.

作為跨境物流、客流、信息流、資金流的交互節(jié)點，口岸不僅是口岸管理國際規(guī)則的交匯點，也是國內(nèi)安全和國際安全的交匯點，需要以深化安全領域的合作為重點。一方面，國門安全風險的復合化、常態(tài)化和跨境傳播特點要求口岸管理的協(xié)同化，另一方面，口岸管理中的分權化、部門化和碎片化現(xiàn)象嚴重；現(xiàn)實困境以及參與全球治理的需要要求探索多元行為體共同參與的口岸協(xié)同共治機制。因此，口岸管理現(xiàn)代化強調(diào)在維護國家安全的前提下，確保口岸運行安全和順暢高效；既要維護口岸安全和國家安全利益至上，又要兼顧通關便利化，促進國際經(jīng)貿(mào)合作和人員交往。因此，口岸安全與便利的平衡構成口岸管理現(xiàn)代化的雙重目標，積極推行“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”的口岸協(xié)作執(zhí)法機制，優(yōu)化口岸管理體制，整合口岸管理資源，提高口岸大通關效能，已成為口岸管理現(xiàn)代化的題中之意。(34)沈揚：《連接歐亞的國際聯(lián)運大通道》，《學習時報》2014年11月3日，第11版。

(二)口岸管理現(xiàn)代化不僅僅是海關現(xiàn)代化

各國的口岸管理職能主要包括稅收征管、運輸與物流監(jiān)管、貿(mào)易政策執(zhí)行、維護健康與公共安全、維護國家安全等。(35)國家口岸管理辦公室編譯：《國際貿(mào)易單一窗口》(上冊)，中國海關出版社2016年版，第24頁。上述口岸管理職能與海關職能存在高度相關性，海關發(fā)揮著牽頭、參與、協(xié)商、通報等不同角色。然而，并非每個國家地區(qū)的海關都承擔上述全部職能；在有些國家地區(qū)，其中某些職能可能不是海關的主要任務，而是政府其他部門的職責。2012年，世界海關組織發(fā)布《協(xié)調(diào)型口岸管理綱要》(Coordinated Border Management Compendium)，強調(diào)海關與其他口岸執(zhí)法部門之間在國際和國內(nèi)兩個層面的合作與協(xié)同，提出必須圍繞一個共同的愿景，將資源、職能、程序和立法調(diào)動起來，以實現(xiàn)有效的口岸管理。

口岸管理現(xiàn)代化不僅僅是海關現(xiàn)代化，我們以壓縮貨物通關時間為例，說明海關現(xiàn)代化改革與口岸管理現(xiàn)代化之間的差異。由于傳統(tǒng)的口岸管理改革僅僅關注海關改革，人們傾向于把“整體通關時間”化約為“海關通關時間”。實際上，整體通關時間與海關通關時間是兩個不同的概念。貨物整體通關時間是“從貨物到達港口、機場、陸路邊境開始，直至貨物放行為止的時間”，包括海事、海關(包括出入境檢驗檢疫)、理貨、港務等單位辦理驗放手續(xù)時間，以及船代、貨代、運輸企業(yè)、報關企業(yè)、銀行和其他社會中介機構辦理手續(xù)時間。海關通關時間指“從海關接受企業(yè)申報至放行指令送達為止的時間”，包括海關審單、接單、查驗、征稅、放行等各環(huán)節(jié)作業(yè)時間以及此過程中的企業(yè)交單、繳稅時間等。(36)2018年9月27日，國家口岸管理辦公室在國務院政策例行吹風會上指出，整體通關時間是指貨物抵港到貨物允許提離整個進出口環(huán)節(jié)的時間，包括貨物的抵港、裝卸、堆放、理貨、申報、查驗、放行、提離等多個環(huán)節(jié)的耗時；海關通關時間是指貨物從申報到放行，在海關的單一環(huán)節(jié)內(nèi)的海關作業(yè)時間。參見《國務院政策例行吹風會(2018年9月27日)》，中國政府網(wǎng)，2018年9月27日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018zccfh/35/。(參見圖2)

圖2 整體通關時間和海關通關時間圖示

由圖2可以發(fā)現(xiàn)，貨物放行時間在很大程度上由口岸監(jiān)管鏈上最薄弱的環(huán)節(jié)所決定，整體通關時間并非海關單獨可以左右的；整體通關時間更取決于港口、物流機構的經(jīng)營方式以及貨主主動提離貨物的意愿。因此，口岸管理現(xiàn)代化不僅僅是海關的任務，提升整體通關時效應當從口岸管理領域著手。各國政府逐漸認識到，傳統(tǒng)的口岸管理改革通常集中于海關領域，但絕大多數(shù)國家的口岸都是多個部門單獨執(zhí)行的管理體制和多部門共同參與的通關機制。2018年，一份由上海海關、上港集團聯(lián)合第三方機構進行的調(diào)研報告顯示，從貨物抵港到貨物提離港區(qū)的總平均用時中，向海關申報到海關放行僅占比8.7%，九成以上時間消耗在前段和后段——從船舶抵港到向海關申報占比54.5%，從海關放行到貨物提離港區(qū)占比36.8%。(37)《上海通關時效海關占比僅8.7%》，解放日報網(wǎng)，2018年5月20日，https：//www.jfdaily.com/news/detail?id=90148。實踐證明，改善口岸通關環(huán)境，需要除海關以外的其他口岸部門共同努力才能取得實效；對口岸作業(yè)效率提升的關注重點應該由原來的通關擴大到報關前和放行后的各個作業(yè)段，在繼續(xù)優(yōu)化通關制度，縮短通關時間的同時，通過突出瓶頸問題的整治和整體協(xié)調(diào)協(xié)同協(xié)作來實現(xiàn)提高口岸整體作業(yè)效率的目標。因此，許多國家根據(jù)本國的具體情況分別在口岸管理體制機制上推行合作化、協(xié)同化甚至一體化的改革，或是通過口岸國際合作來提高口岸通關效率。

一是在口岸執(zhí)法機制的合作化上，許多國家的海關、邊檢和檢驗檢疫等口岸執(zhí)法部門建立了與商界和跨境人員之間的廣泛合作機制和伙伴關系，形成執(zhí)法與守法之間的良性互動，實施“經(jīng)認證的經(jīng)營者(AEO)”和“受信旅行者(Trusted Traveler)”計劃，提倡守法便利，應用風險管理技術，提高執(zhí)法效能和效率。歐盟《現(xiàn)代化海關法典》第26、27條規(guī)定，海關應努力協(xié)調(diào)與稅務、邊檢、警察、動植物檢疫、環(huán)保等部門之間的關系，協(xié)同監(jiān)管進出境貨物，盡可能為其提供一站式服務(one-stop service)。(38)Article 26，Cooperation between authorities，Regulation (EC) No.648/2005 of The European Pariliament and of the Council，“Amending Council Regulation (EEC) No2913/92 establishing the Community Customs Code”，13 April 2005.《歐盟海關法典》強調(diào)“部門間的合作”，提出“如果海關當局以外的其他主管部門對同一貨物實施了海關監(jiān)管措施以外的其他監(jiān)管措施，海關當局應與這些其他主管部門緊密合作，盡可能在與海關監(jiān)管措施相同的時間和地點實施其他監(jiān)管措施(一站式作業(yè))；為實現(xiàn)這一做法，海關當局應發(fā)揮協(xié)調(diào)作用”。(39)海關總署國際合作司編譯：《歐盟海關法典》，中國海關出版社2016年版，第31頁。截至2022年2月28日，中國海關已經(jīng)與韓國、新加坡、歐盟等22個經(jīng)濟體共48個國家(地區(qū))簽署AEO互認協(xié)議。(40)《中國-烏拉圭海關AEO互認實施助力中烏進出貿(mào)易更加安全便利》，海關總署網(wǎng)，2022年2月28日，http：//www.customs.gov.cn/qgs/zwdt61/4205686/index.html。

二是在口岸管理的協(xié)同化方面，許多國家都建立了口岸各部門之間的協(xié)調(diào)機制，各部門之間加強了信息共享，有的國家在此基礎上進行口岸執(zhí)法流程再造，一次申報、共同查驗甚至部門之間代行職權、互派人員等實踐大大提高了口岸執(zhí)法的整體效能，方便了旅客和進出口企業(yè)。海關與其他政府部門之間應加強信息溝通，對貨物的進出境轉運、倉儲、最終用途、郵政運輸、關境內(nèi)移動等進行充分的信息交流，以防控通關程序簡化后的口岸管理風險。2014年，國務院成立口岸工作部際聯(lián)席會議，(41)《國務院口岸部際聯(lián)席會議制度》(國函[2015]97號)，中國政府網(wǎng)，2015年6月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/15/content_9847.htm。各成員單位通過簽署合作備忘錄等形式深化執(zhí)法互助，海關與公安、海事、稅務、工商等部門就反恐、反偷渡、打擊騙退稅以及查處逃避貿(mào)易管制等安全議題開展了密切合作。

三是在口岸管理體制和口岸執(zhí)法機制的一體化方面，一些國家通過口岸各執(zhí)法部門的機構重組和職能整合，減少口岸管理部門的數(shù)量，建立了一體化的口岸管理體制。尚不具備這種條件的國家，也通過合署辦公、單一窗口等先進做法實現(xiàn)了口岸執(zhí)法機制的一體化。(42)黃勝強：《借鑒國際口岸管理最佳實踐，推進“一帶一路”沿線口岸國際合作》，《國際貿(mào)易》2019年第4期，第14-15頁。截至2021年底，中國國際貿(mào)易“單一窗口”已與25個部委實現(xiàn)“總對總”系統(tǒng)對接和信息共享，對外提供18大類、729項服務，基本實現(xiàn)口岸執(zhí)法服務功能全覆蓋。

四是在口岸國際合作方面，很多國家或地區(qū)采用了信息互換、執(zhí)法互助和監(jiān)管互認以及“一站式”國際口岸(one stop border posts)等形式。其中“一站式”國際口岸，即兩個接壤的國家或地區(qū)的口岸在地理上并排設立，貨物和人員跨境時只在一個地點辦理通關手續(xù)、一次停留，而不再像過去那樣分別在出境國家和進境國家停留兩次。國與國之間的口岸信息互換、執(zhí)法互助和監(jiān)管互認，可以使跨境貿(mào)易商和旅客實現(xiàn)一次申報、一次查驗和一次放行。口岸國際合作的開展需要依靠兩國間或多國間以及國際組織間達成的法律框架或合作協(xié)議，合作的表現(xiàn)形式可以是政策公告、諒解備忘錄、雙邊或多邊協(xié)議?？诎秶H合作主要機制可分為三種：地方層級的邊境口岸合作或直屬海關層級的關際合作、雙邊口岸國際合作和多邊口岸國際合作(參見表4)。關際合作主要是指直屬海關與我國非毗鄰國家地方海關開展合作，如上海、廣州、寧波、南寧等11個直屬海關開展的關際合作；邊境口岸合作主要是指直屬海關與我國陸路接壤國家海關開展的口岸合作，如哈爾濱、烏魯木齊等沿邊海關與我國陸路接壤的11個國家海關開展了邊境海關檢驗檢疫國際合作，滿洲里海關和長春海關與俄羅斯、蒙古、朝鮮三國開展邊境口岸合作，烏魯木齊海關構建的中哈、中塔、中吉三國四線的口岸農(nóng)副產(chǎn)品“綠色通道”運行體系。

表4 口岸國際合作機制的分類與實踐

口岸國際合作的主要內(nèi)容，既包括稅收征管、聯(lián)合執(zhí)法等傳統(tǒng)業(yè)務領域的合作，也包括出入境檢驗檢疫等非傳統(tǒng)安全領域的國際合作。“9·11”事件后，隨著美國將國家安全戰(zhàn)略向打擊恐怖主義轉移，中美海關合作逐步超越了貿(mào)易便利化的傳統(tǒng)合作范圍，開始將重心向維護供應鏈安全、公共衛(wèi)生安全、聯(lián)合打擊跨國犯罪、防止核武器擴散等任務轉移，在合作項目中增加了關于強化貿(mào)易安全、防止核及其他放射性物質運輸和打擊武器販運等有關內(nèi)容。美國海關與加拿大海關開展合作，提出了大陸邊境線“邊緣安全”的概念，內(nèi)容涵蓋多個方面，如交換監(jiān)控人員名單、實施入境港的雙向咨詢、開展陸路貨物預放行和在入境港實施聯(lián)合執(zhí)法行動。美國海關與墨西哥海關的合作主要圍繞共同打擊跨境販毒集團違法犯罪活動；2001年，美國與加拿大簽署《智慧口岸宣言》；2002年，美國與墨西哥簽署《口岸合作伙伴關系協(xié)定》，旨在通過雙邊合作和技術手段將美墨雙邊口岸建成面向21世紀的智慧口岸。(43)王吉美：《9·11后美國邊界安全政策變化研究》，外交學院博士學位論文，2009年，第74頁。泰國海關和老撾海關于2005年7月簽訂諒解備忘錄，提出“在泰國莫達漢和老撾沙灣拿吉口岸實施一站式查驗監(jiān)管，簡化貨物和人員的過境手續(xù)”?！笆濉逼陂g，中國建立并鞏固了與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南等國家口岸管理部門之間的口岸國際合作長效機制，推進修訂中俄、中哈、中蒙等兩國政府間邊境口岸管理協(xié)定。(44)《國家“十四五”口岸發(fā)展規(guī)劃》，海關總署網(wǎng)，2021年9月17日，http：//shenzhen.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/zfxxgkml34/3896488/index.html?！耙粠б宦贰毖鼐€國家是中國開展口岸國際合作的重點，合作內(nèi)容包括加強執(zhí)法機構情報交流、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合反恐和檢驗檢疫合作，以及打擊跨境毒品、槍支、瀕危、廢物走私和商業(yè)瞞騙活動；中國海關已與沿線三十多個國家進行疫情口岸防控經(jīng)驗交流，與俄羅斯、老撾、緬甸、新加坡等國簽署了國境衛(wèi)生檢疫合作協(xié)議；與柬埔寨、新加坡、緬甸等國建立了應對疫情緊急熱線聯(lián)系機制。(45)《海關總署：建設智慧海關，推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展》，光明網(wǎng)，2020年10月13日，https：//m.gmw.cn/baijia/2020-10/13/1301666513.html。

四、口岸管理現(xiàn)代化的主要實踐

口岸管理現(xiàn)代化覆蓋對口岸管理體制(內(nèi)涵口岸管理機構改革和職能整合)、行為方式(口岸通關監(jiān)管流程再造)和管理技術(信息共享平臺、風險管理技術)的改革，主要實踐包括口岸執(zhí)法機構改革、風險管理技術和信息通訊技術的運用、單一窗口與口岸監(jiān)管流程再造、加大口岸基礎設施投資等，以促進口岸管理組織結構整合、口岸通關業(yè)務流程整合、口岸政務信息資源整合和口岸公共服務供給整合，實現(xiàn)跨境貿(mào)易便利和維護國門安全的平衡。

(一)口岸執(zhí)法機構改革與口岸管理組織結構整合

經(jīng)濟全球化及區(qū)域一體化的發(fā)展促使貨物、服務、人員、信息及技術等快速流動，這既推動了經(jīng)濟發(fā)展，也衍生了非法貿(mào)易和跨國犯罪的危險。對此，一些國家基于維護國家利益和國門安全的考慮，通過對海關等口岸執(zhí)法機構進行改革來整合口岸管理職能，進而提升口岸監(jiān)管效率。職能整合與口岸通關流程再造是口岸管理體制改革的發(fā)展趨勢。國外口岸管理主要遵循“海關管物、移民局管人”的原則，通過口岸執(zhí)法機構重組和跨部門執(zhí)法合作，實現(xiàn)口岸通關流程再造和減少口岸管理成本。美國、加拿大、英國等國已經(jīng)采取由一個綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一履行進出境口岸監(jiān)管職責。

“9·11”事件引發(fā)了美國對國土安全(Homeland Security)的擔憂。2003年3月，美國改革口岸管理體制，設立國土安全部(Department of Homeland Security)，它是由在美國政府中先前分別設立的22個部門合并而成。(46)History：Who Became Part of the Department?，Department of Homeland Sec.，http：//www.dhs.gov/xabout/history/editorial_0133. shtm.其中，負責口岸管理事務的4個機構分別是原隸屬于美國司法部的負責管理計劃合法或非法進入美國境內(nèi)人員事務的海岸警衛(wèi)隊和移民及歸化局、隸屬于美國財政部的負責管理貨物進出口的海關與口岸保護局，以及隸屬于美國農(nóng)業(yè)部的負責處理農(nóng)業(yè)蟲害及對美國農(nóng)作物的潛在生物入侵的農(nóng)業(yè)檢驗局。(47)The Future is Now，U.S. Customs Today (Feb. 2003)，http：//www.cbp.gov/xp/CustomsToday/2003/February/future.xml.隸屬于國土安全部的CBP主要負責全美的口岸保護，重點是反恐、保障和便利貨物和人員安全進出境、執(zhí)行移民政策、打擊毒品等職能。CBP的成立，實現(xiàn)了美國口岸管理的一體化，突出口岸保護職能，使海關成為維護美國國家安全的核心部門之一；從全球來看，第一次實現(xiàn)了移民、海關和農(nóng)產(chǎn)品檢查的職權(48)CBP還同時是其他40個聯(lián)邦機構的唯一執(zhí)行機構，這些機構承擔著對進出境的人員和貨物進行監(jiān)管的職責。這些機構主要包括：食品藥品署、環(huán)境保護署、消費者食品安全委員會和交通部。統(tǒng)一由同一名執(zhí)法人員來行使，而這名執(zhí)法人員是為了一個以安全為首要使命的單一機構工作的，創(chuàng)造了聯(lián)合口岸管理體制(Joint Border Management)。(49)Alan D. Bersin：“Lines and Flows：The Beginning and End of Borders”，World Customs Journal，Vol.6，No.1，2012，pp.115-125.2019年4月，CBP公布《CBP2020-2025戰(zhàn)略》，將美國海關定位為“保衛(wèi)美國口岸，維護口岸安全和公眾安全，促進合法貿(mào)易和旅行，提高美國在全球經(jīng)濟的競爭力”。

加拿大口岸服務局(Canadian Border Service Agency，簡稱CBSA)整合了多個參與貨物流通、人員出入境監(jiān)管的口岸管理機構，承擔的職能過去是由以下三個機構分別負責：海關與稅務局(the Canada Customs and Revenue Agency)負責的海關管理，公民與移民管理局(Citizenship and Immigration Canada)負責的情報、查禁和執(zhí)法領域，食品監(jiān)察局(Canadian Food Inspection Agency)負責的進口貨物查驗。CBSA也是2003年制定的加拿大公共安全一攬子計劃的一部分，該計劃旨在協(xié)調(diào)管理所有負責國家安全、突發(fā)事故管理、執(zhí)法、處罰、犯罪防御和口岸服務的聯(lián)邦部門。

英國自21世紀初開始推出了一系列口岸機構改革舉措。2005年，英國政府合并在口岸上的海關和移民兩大職能機構，整合英國財政部、英國海關、英國稅務局，成立皇家稅務與海關署(HMRC)，隸屬財政部。2008年，英國將口岸和移民局、簽證部門和皇家稅務與海關署的調(diào)查職能歸入口岸管理署(UKBA)下，隸屬內(nèi)政部。從2007年“英國口岸法案”(UK Borders Act)到2008年“英國國家安全戰(zhàn)略：獨立世界的安全”(The National Security Strategy of the United Kingdom：Security in an independent world)，再到2009年“英國國家安全戰(zhàn)略：下一代安全”(The National Security Strategy of the United Kingdom：Security for the Next Generation)，都強調(diào)了加強口岸監(jiān)管作為英國國土安全政策核心原則的承諾。2012年，口岸執(zhí)法部隊(Border Force)從口岸管理署分離，成為內(nèi)政部下一個獨立操作指揮中心，負責移民和海關職能，同時撤銷口岸管理署。口岸執(zhí)法部隊的主要職責包括維護口岸安全，防止高風險貨物進入英國境內(nèi)，加強國際合作，便利貨物和旅客合法進出。此外，它還承擔替皇家稅務與海關署征收關稅及其他進口環(huán)節(jié)稅的任務。英國口岸執(zhí)法部隊還設有兩大指揮中心：一是位于倫敦的全國操作指揮中心，主要處理諸如恐怖襲擊的緊急事件、運作部署等事務；二是海關業(yè)務局，主要負責設定海關監(jiān)管戰(zhàn)略方向，負責和皇家稅務與海關署、港務、運輸企業(yè)、航空公司的聯(lián)絡事務。

2014年5月7日，澳大利亞政府宣布將澳大利亞海關和口岸保護局(Australian Customs and Border Protection Service，簡稱ACBPS)以及移民和口岸保護局(Department of Immigration and Border Protection，簡稱DIBP)整合為一個政府部門；2015年7月1日，新的移民和口岸保護部成立。同日，澳大利亞口岸執(zhí)法署(Australian Border Force，ABF)正式組建，成為DIBP的執(zhí)行部門。DIBP的職權范圍包括貿(mào)易和海關、近海海事安全和稅收、難民和人道主義方案、移民和公民身份認證等。新機構成立后迅速出臺了《2020行業(yè)參與戰(zhàn)略：貿(mào)易、海關和旅行者》(Industry Engagement Strategy 2020：Trade，Customs and Traveller)，將口岸安全置于至高的位置，強調(diào)保護和管理澳大利亞的口岸，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。在其四個具體目標——國家安全維護、高效移民管理、促進貿(mào)易和稅收、口岸管理創(chuàng)新中，國家安全維護被置于首要位置。其中，國家安全保護的重點內(nèi)容包括：實現(xiàn)口岸安全風險防控，有效識別和管理移民和貨物風險；優(yōu)化法律體系和簡化相關手續(xù)，便利貨物進出境；與相關部門建立合作伙伴關系；擴大新技術運用，創(chuàng)新人員能力建設和培養(yǎng)機制，建設高效、精干的人員隊伍等。2017年12月20日，DIBP與聯(lián)邦警察、國家安全部等部門合并，成立內(nèi)政部(Department of Home Affairs，簡稱HA)，履行DIBP先前承擔的移民和口岸保護職能。

整體而言，美國、加拿大、英國和澳大利亞等國口岸管理體制改革的趨勢是朝向大部制演進，這和新公共管理運動、整體性治理理念的興起密切相關，主張通過協(xié)調(diào)合作來提高口岸管理水平及口岸公共服務供給質量?？诎豆芾砺毮苷鲜强诎豆芾頇C構改革的重要前提；口岸管理現(xiàn)代化要求實現(xiàn)跨部門的口岸通關流程再造、信息共享和權力重構，口岸管理體制改革中的關鍵問題是口岸各部門之間的跨部門協(xié)同議題。大部制改革需要考慮機構合并的成本，監(jiān)管權力過于集中也可能會帶來監(jiān)管俘獲的風險，(50)劉亞平：《中國式“監(jiān)管國家”的問題與反思：以食品安全為例》，《政治學研究》2011年第2期。跨部門協(xié)同機制的建構需要避免監(jiān)管協(xié)調(diào)機構虛化和重疊的傾向。

(二)單一窗口、風險管理與口岸通關業(yè)務流程整合

簡化貿(mào)易程序和減少貿(mào)易單證要求已成為當前貿(mào)易便利化的關鍵內(nèi)容。2013年12月，世界貿(mào)易組織第九屆部長級會議上達成“巴厘一攬子協(xié)定”，其中一條專門對“單一窗口”制度做出規(guī)定，要求“成員國應盡力建立或者維系‘單一窗口’，允許貿(mào)易商通過單一入口提交進出口或轉運貨物所需的單證或資料”。2017年2月，隨著《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效，“單一窗口”已經(jīng)成為許多國家政府促進貿(mào)易便利化、簡化手續(xù)和實施電子商務的重要政策工具?！皢我淮翱凇苯ㄔO涉及不同的利益相關方，包括有貿(mào)易商、生產(chǎn)商、物流商、供應商、口岸監(jiān)管機構等?！皢我淮翱凇苯ㄔO的核心是改革口岸管理運行機制，統(tǒng)一口岸輸入輸出機制，使得跨國貿(mào)易的利益方只需向一個窗口(海關)提交事先公布并標準化的單證即可完成大部分通關手續(xù)，避免跨國貿(mào)易利益方的一單多遞和行政機關的行政管理行為的重復。(51)曾文革、江莉：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉視域下我國海關貿(mào)易便利化制度的完善》，《海關與經(jīng)貿(mào)研究》2016年第1期，第7頁。近年來，“單一窗口”已成為諸多國際組織(如聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界海關組織、亞太經(jīng)合組織等)和國家(52)包括歐美國家、澳大利亞、日本、韓國、東盟10國，以及南美的哥倫比亞、危地馬拉、秘魯，非洲的毛里求斯、加納等國都采取了這一措施。優(yōu)化口岸通關模式、提升貿(mào)易便利化水平的重要實踐。

在國際上，風險管理已成為各國口岸管理部門應對形勢和挑戰(zhàn)、化解矛盾和壓力、預防和分析危機事件的共同選擇。國外口岸安全風險評估已經(jīng)建立了相對完善的風險評估機制和流程，并將風險管理作為口岸管理的常態(tài)和主要手段。FTA故障樹分析法、(53)FTA故障樹分析法(Fault Tree Analysis)是指首先選定某一影響最大的系統(tǒng)故障作為頂事件，然后將造成系統(tǒng)故障的原因逐級分解為中間事件，直至把不能或不需要分解的基本事件作為底事件為止，從而得到了一張樹狀邏輯圖，稱為“故障樹”。ETA事件樹分析法(54)ETA事件樹分析法(Event Tree Analysis)源于決策樹分析，是一種按事故發(fā)展的時間順序由初始事件開始推論可能的后果，從而識別危險源的方法。這一方法以初始事件為起點，按照事故的發(fā)展順序，分階段逐步進行分析，每一事件可能的后續(xù)事件只能取完全對立的兩種狀態(tài)(成功或失敗、安全或危險等)之一的原則，逐步向結果發(fā)展，直到達到系統(tǒng)故障或事故為止。等風險評估方法被引入口岸管理領域。1997年，世界海關組織將風險管理納入“京都公約海關監(jiān)管指南”，作為簡化和協(xié)調(diào)海關手續(xù)的一項具體措施。(55)孫毅彪：《海關風險管理理論與應用研究》，復旦大學出版社2007年版，第1頁。世界海關組織將風險管理列為《21世紀海關戰(zhàn)略文件》中十大重點工作的第三項，并在推動成員應用風險管理技術方面采取了一系列舉措，包括制訂了供各成員國參考使用的《風險管理匯編》。為在貿(mào)易便利和法律監(jiān)管之間達到平衡，各國海關大都摒棄其傳統(tǒng)的 “關口”檢查，引入風險管理原則。(56)[比]Luc De Wulf、[巴]José B. Sokol主編：《海關現(xiàn)代化手冊》，上海海關翻譯小組譯，中國海關出版社2008年版，第5頁。以世界海關組織為代表的國際海關界通過多年的探索和實踐，認為直接加強對風險載體(如貨物生產(chǎn)者、運輸者、進出口商等)的監(jiān)管和管理是防控風險的關鍵。需要指出的是，風險管理主要是為了解決“單貨相符”和“能不能進(出)口”問題，即通過X光機、核輻射檢查儀器等物流檢查設備和人工開箱查驗等“見貨”方式來驗證艙單申報數(shù)據(jù)的真?zhèn)?，所以其主要適用于涉及安全、健康、環(huán)保等方面的非涉稅風險，如查緝武器、危險化工品、毒品、侵權貨物以及廢物垃圾等。對于涉稅的技術性驗估類風險，如歸類、估價等方面的風險在這一環(huán)節(jié)難以完全通過查驗解決。

(三)信息技術的運用與口岸政務信息資源整合

進入21世紀以來，以大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能為代表的新一代信息技術迅速發(fā)展，推動人類社會邁向數(shù)字化、網(wǎng)絡化和智能化時代。信息通訊技術的快速發(fā)展賦予了政府再造整體性政府的可能性。(57)Richard Heeks，Reinventing Government in the Information Age：International Practice in IT-Enabled Public Sector Reform，London and New York：Routledge，1999，pp.9-21.物聯(lián)網(wǎng)技術、云計算技術、移動互聯(lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)技術、空間信息技術和人工智能技術是智慧政府的六大關鍵技術；其中，物聯(lián)網(wǎng)采集數(shù)據(jù)，云計算處理數(shù)據(jù)，移動互聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)挖掘數(shù)據(jù)。(58)金江軍編著：《電子政務理論與方法(第四版)》，中國人民大學出版社2017年版，第297頁。傳統(tǒng)的口岸管理無法有效應對口岸管理面臨的新問題與新挑戰(zhàn)，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術為智慧口岸治理的實現(xiàn)和口岸管理現(xiàn)代化提供了技術支撐(參見表5)。美國海關對新技術的運用貫穿整個業(yè)務流程，從貨物與旅客入境前的篩選、審查，到入境后相關信息的維護、監(jiān)控，再到出境時的審查。2021年，第四屆進博會期間，上海海關首次運用AR眼鏡、數(shù)字標簽等新技術開展展品監(jiān)管。(59)《保障更精細、品牌更響亮》，《人民日報》2021年11月9日，第10版。

表5 新一代信息技術及其在口岸管理中的運用

第一，物聯(lián)網(wǎng)(The Internet of Things)，簡言之，就是“物物相連的互聯(lián)網(wǎng)”。物聯(lián)網(wǎng)通過智能感知、識別技術與普適計算、泛在網(wǎng)絡的融合應用，被稱為世界信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第三次浪潮。物聯(lián)網(wǎng)因其網(wǎng)絡化、精細化和智能化的工作特性，有助于創(chuàng)新監(jiān)管模式，改進業(yè)務流程，推動海關實現(xiàn)集約式發(fā)展。物聯(lián)網(wǎng)在海關的應用主要表現(xiàn)為：一是實現(xiàn)單貨的“關聯(lián)化”，確保信息流對實際物流形成有效的牽制作用，提升海關監(jiān)管效率；二是實現(xiàn)監(jiān)管的“實時化”，當貨物或集裝箱的電子標簽和無線網(wǎng)絡傳輸結合后，海關可以隨時掌握貨物的實時狀態(tài)，一旦出現(xiàn)集裝箱被非法打開等情況，系統(tǒng)會自動報警，運輸途中的違法行為將不再可能發(fā)生。(60)參見朱孔嘉：《海關業(yè)務工作的八對主要矛盾及基礎建設方向》，《上海海關學院學報》2010年第4期，第34頁；吳非：《應用物聯(lián)網(wǎng)技術加強海關出口公自用物品監(jiān)管的可行性研究》，《上海海關學院學報》2012年第4期，第98-102頁。

在口岸監(jiān)管中，對于海關，物聯(lián)網(wǎng)技術可以應用于車輛通關自動核放、電子關鎖、電子圍網(wǎng)、海關物流監(jiān)控等方面。2002年，深圳海關建立公路口岸車輛自動核放系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要應用RFID技術，集成電子車牌、司機識別卡、電子地磅、電子欄桿、地感線圈、紅綠信號燈、聲音報警、LED顯示、防闖關路障、紅外感應、GPS和電子關鎖通信設備多項數(shù)據(jù)采集傳感器和末端設備，該系統(tǒng)把以前每輛車的通關時間由2分鐘縮減到了5-6秒，避免了堵車現(xiàn)象。2009年6月，深圳海關轄下的鹽田港與黃埔海關轄下的車檢場在廣東省內(nèi)率先啟用電子關鎖卡口聯(lián)網(wǎng)，兩地卡口聯(lián)網(wǎng)試點車輛逐步推廣使用電子關鎖。深圳海關還通過綜合運用電子關鎖、GPS等技術手段實現(xiàn)了區(qū)域間的物流嚴密監(jiān)控，建立起電子圍網(wǎng)。(61)金江軍編著：《電子政務理論與方法(第四版)》，中國人民大學出版社2017年版，第305頁。對于出入境檢驗檢疫，物聯(lián)網(wǎng)技術可以運用于進出口食品安全溯源等方面。對于邊檢，物聯(lián)網(wǎng)技術可以用于出入境管理，如公安部推出的“電子護照”。

第二，云計算(Cloud Computing)是網(wǎng)格計算、網(wǎng)絡儲存、負載均衡等技術發(fā)展融合的產(chǎn)物?！霸啤逼鋵嵕褪菍①Y源進行整合后提供給用戶的網(wǎng)絡。云計算在海關領域的運用有助于實現(xiàn)布局的“虛擬化”，海關的物理布局將不再受到地域限制。云時代的理念就是把產(chǎn)品直接變成一種服務，集中儲存信息資源讓每個人都可以分享使用，實現(xiàn)海量信息存儲共享、海量數(shù)據(jù)的運算應用、海關管理資源的整合集成，進而實現(xiàn)應急指揮、業(yè)務監(jiān)控、風險防控的目標。(62)吳非：《“云存儲”助力構建海關報關單證電子檔案庫》，《上海海關學院學報》2013年第1期，第109-115頁。

第三，地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System)是在計算機硬、軟件系統(tǒng)支持下，對整個或部分地球表層(包括大氣層)空間中的有關地理分布數(shù)據(jù)進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術系統(tǒng)。美國海關將地理信息系統(tǒng)應用于西南邊境，用來追蹤非法移民的路線，以使有限的人力和物質資源得到更好的配置。

第四，大數(shù)據(jù)技術的應用為推動口岸管理改革提供了技術支撐，各個口岸監(jiān)管部門以數(shù)據(jù)共享為支撐、新技術運用為手段，著力打造智慧口岸。以大數(shù)據(jù)為基礎的機器學習、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及5G信息通信等新一代信息技術正以前所未有的速度和規(guī)模急劇影響、顛覆并重塑人類生產(chǎn)生活的各個領域。(63)P K. Agarwal，“Public Administration Challenges in the World of AI and Bots”，Public Administration Review，Vol.78，No.6，2018，pp.917-921.隨著網(wǎng)絡社會和信息社會的興起，國門安全風險的復雜性使得治理的難度日益加大。大數(shù)據(jù)的海量數(shù)據(jù)來源和多元分析技術有助于實現(xiàn)國門安全風險的精準識別、準確評估、實時預警和有效防控，推動國門安全風險治理從傳統(tǒng)的“撞擊-反應式”應對模式向數(shù)據(jù)驅動模式轉型，從“經(jīng)驗治理”向“數(shù)據(jù)治理”“智慧治理”轉變，加快構建覆蓋供應鏈全過程的海關風險防控體系，發(fā)揮好風險防控中心、稅收征管中心統(tǒng)一防控的優(yōu)勢，綜合運用政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等各方面的數(shù)據(jù)信息開展風險分析。(64)倪岳峰：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，堅定不移把黨的十九大精神在海關落到實處》，《人民論壇》2018年第1期，第7頁。從總體上看，大數(shù)據(jù)技術驅動口岸管理改革還處于起步探索階段。深圳口岸著力用先進技術打造智檢模式，將云計算、大數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)、感知識別、快速檢測、智能裝備等科技和信息化手段大量應用于智慧口岸建設。2016年4月25日，杭州海關對外通報了一起海關與電商平臺聯(lián)手查獲的互聯(lián)網(wǎng)跨境電子商務出口侵權案件，這是全國首起應用大數(shù)據(jù)分析查獲的互聯(lián)網(wǎng)跨境渠道出口侵權案件。(65)《杭州海關運用大數(shù)據(jù)查獲互聯(lián)網(wǎng)跨境侵權案》，海關總署網(wǎng)，2016年4月26日，http：//www.customs.gov.cn/customs/xwfb34/302425/367313/index.html。2020年，上海海關推廣應用大數(shù)據(jù)平臺供應鏈安全評估模塊，運用大數(shù)據(jù)對貨物從發(fā)貨到收貨的全過程全鏈條實施安全風險評估，將海關風險分析處置從進出口環(huán)節(jié)向供應鏈全程延伸，給予安全供應鏈貨物最大程度通關便利。(66)《大數(shù)據(jù)分析無干預通關守法企業(yè)最便利》，《科技日報》2020年8月19日，第4版。

第五，人工智能是一種模仿人腦構建的計算機系統(tǒng)，可自我學習。在智慧海關中人工智能技術主要用于提高對各類風險目標的識別范圍和精度以及自動化處置能力，提高智慧海關的執(zhí)法作業(yè)的生產(chǎn)率。通過智能審圖技術，將集裝箱圖像的識別從分鐘級降至秒級，幫助海關對監(jiān)管目標物更為精準、快速的智能識別，減少一線監(jiān)管強度。智能審圖系統(tǒng)是利用人工智能技術對海量機檢圖像及圖像對應貨物物品信息的學習，形成對大型集裝箱檢查設備(H986)、CT機等機檢圖像的自動識別系統(tǒng)海關采用遠程集中判圖、智能輔助審圖算法等技術和海關智能查驗臺建設，對入境托運行李遠程檢查、自動布控、智能攔截，實現(xiàn)絕大多數(shù)守法旅客的無感通關。2020年，青島海關集中審像中心完成機檢審圖超10萬幅，“智能審圖”覆蓋率超過98%，通過“先期機檢+智能審圖”移交風險線索1000多條，接連查獲走私固體廢物、夾藏化妝品等案件。(67)《青島海關進出口貨物查驗進入智能模式，“智能審圖”覆蓋率超過98%》，中華網(wǎng)，2021年2月1日，https：//tech.china.com/article/20210201/20210201707613.html。2021年，黃埔海關通過“智能審圖+人工查驗”方式查驗進出口集裝箱8.6萬標箱，同比增長四成以上，攔截固體廢物267噸，同比增長近45倍。(68)《既要管得住、又要通得快——黃埔海關深化“智慧海關”建設提升監(jiān)管效能》，海關總署網(wǎng)，2022年月21日，http：//www.customs.gov.cn//customs/ztzl86/302414/302415/gmfc40/2813466/4270075/index.html。截至2021年6月，智能審圖系統(tǒng)已覆蓋主要大型集裝箱/車輛檢查設備和CT設備，累計實現(xiàn)有效識別商品1868種，提高了海關查驗作業(yè)效率。(69)《智能審圖，大大提高海關查驗作業(yè)效率》，中華網(wǎng)，2021年6月29日，https：//tech.china.com/article/20210629/20210629814709.html。

第六，區(qū)塊鏈技術作為現(xiàn)階段比較前沿的信息通訊技術，正在為口岸管理現(xiàn)代化帶來新一輪革新。區(qū)塊鏈技術引起的行政體制改革被稱為第四次工業(yè)革命中的重要改革領域之一。2017年以來，國內(nèi)外電子政務領域開始探討區(qū)塊鏈在電子政務中的應用前景，提出了如權限明晰性、合約可靠性、數(shù)據(jù)安全性等潛在風險。(70)Svein ?lnes，Jolien Ubacht Marijn Janssen，“Blockchain in Government：Benefits and Implications of Distributed Ledger Technology for Information Sharing”，Government Information Quarterly，Vol.34，No.3，2017，pp.355-364.2019年10月25日，習近平總書記在主持中央政治局第十八次集體學習時，指出探索利用區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享模式，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共同維護和利用，促進業(yè)務協(xié)同辦理。憑借去中心化、不可篡改、可追溯性、公開透明等特征，區(qū)塊鏈技術成為具備顛覆式計算范式創(chuàng)新特征的普適性技術框架。2018年，世界海關組織發(fā)布《揭示海關區(qū)塊鏈應用前景》研究報告，指出海關應用區(qū)塊鏈技術將有助于提高貿(mào)易合規(guī)性、跨境便利化、打擊走私犯罪，提升海關監(jiān)管效能。2019年，上海國際貿(mào)易“單一窗口”推出多項融合區(qū)塊鏈技術的跨境人民幣融資、醫(yī)藥供應鏈追溯、輔助海關智慧監(jiān)管、融合第三方貿(mào)易服務等應用成果。(71)沈文敏：《上海國際貿(mào)易單一窗口兼具“監(jiān)管+服務”十大功能 上海電子口岸區(qū)塊鏈聯(lián)盟成立》，《人民日報(海外版)》2019年11月14日，第4版。2021年，天津海關出臺全面推動區(qū)塊鏈驗證試點工作13條配套業(yè)務措施，提出建立上鏈企業(yè)海關聯(lián)絡員制度、實施采信便利化等措施，簡化海關對數(shù)據(jù)、單證的審查手續(xù)。(72)馬曉東：《天津海關13條舉措推進區(qū)塊鏈技術應用，上鏈企業(yè)可享便捷通關》，《天津日報》2021年1月4日，第5版。

2021年2月9日，習近平主席在中國-中東歐國家領導人峰會上提出“深化海關貿(mào)易安全和通關便利化合作，開展‘智慧海關、智能邊境、智享聯(lián)通’合作試點”倡議(簡稱“三智”倡議)，(73)《習近平主持中國-中東歐國家領導人峰會并發(fā)表主旨講話》，中國政府網(wǎng)，2021年2月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/09/content_5586387.htm。為口岸管理現(xiàn)代化提供了中國范式的有效范例。從主體維度看，“三智”強調(diào)多主體協(xié)同，旨在實現(xiàn)海關、社會組織與公眾之間的整體治理和智慧治理；從治理手段看，“三智”通過搭建數(shù)字化的治理界面，打通不同的政府部門之間、不同層級的政府之間數(shù)據(jù)信息流通閉環(huán)，避免數(shù)據(jù)信息應用的“巴別塔”效應；從治理過程看，“三智”倡導通過信息技術的運用來保持治理韌性，實現(xiàn)不同治理主體間信息的融通與共享。

(四)口岸基礎設施投資與口岸公共服務供給整合

通過口岸管理部門內(nèi)部的部門合作以及與鄰國之間開展口岸國際合作，改善口岸基礎設施，是實現(xiàn)貿(mào)易便利化和口岸監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。(74)Gerard McLinden，Enrique Fanta，David Widdowson，Tom Doyle，eds.，Border Management Modernization，The World Bank，2011，p.16.貿(mào)易便利化有助于各國實現(xiàn)國家發(fā)展目標，這使得它們更有競爭力，允許貨物和服務按時交易，降低交易成本；但是，許多發(fā)展中國家除非能夠超越傳統(tǒng)的改革議程，興建專門用于海關改革的基礎設施，否則無法充分利用國際貿(mào)易所創(chuàng)造的各種機會。各國政府需要對口岸管理現(xiàn)代化建設投入巨資，改善口岸基礎設施。

口岸基礎設施投資指航空、水運、鐵路口岸主體設施的投資，口岸查驗設施投資包括口岸監(jiān)管部門行使跨境活動監(jiān)管職能所需的業(yè)務技術用房投資。口岸查驗基礎設施是指海關、檢驗檢疫、邊防檢查以及承擔口岸查驗職責海事機構等查驗機構在國家批準對外開放口岸實施口岸查驗執(zhí)法過程中所使用的專用設施。(75)《國家口岸查驗基礎設施建設標準》(建標185-2017)第一章總則第四條?？诎恫轵灮A設施建設包括公共查驗場地、業(yè)務技術設施設備及國門形象建筑等。公共查驗場地指旅檢大廳、貨物查驗場地、交通運輸工具查驗場地等。業(yè)務技術設施設備指查驗、檢測、執(zhí)勤、技術設施設備等。國門形象建筑指國門樓、牌樓、文化長廊等。(76)《廣西口岸管理辦法(暫行)》(桂商口發(fā)[2020]2號)，第七條。國家口岸查驗基礎設施是口岸運行和管理的基本前提，是口岸進出對象，即人員、貨物、物品和交通運輸工具通行的物質條件，是海關、檢驗檢疫、邊防檢查、海事等部門執(zhí)法的重要保障。(77)《國家口岸查驗基礎設施建設標準》(建標185-2017)條文說明 第一章總則第一條。

口岸監(jiān)管部門要充分利用不斷涌現(xiàn)的各種新技術以加強風險管理，提高口岸管理的信息化水平，如將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、地理信息系統(tǒng)等技術應用于口岸管理過程中，因為海關自動化能降低海關放行的、相當于0.2%貿(mào)易商品價值的直接成本，再加上減少耽擱時間的間接收益，實際成本減少達到商品價值的1%。(78)世界銀行編：《全球經(jīng)濟展望2004：履行多哈議程的發(fā)展承諾》，中國財政經(jīng)濟出版社2004年版，第176頁。需要指出的是，口岸信息化建設已經(jīng)納入口岸基礎設施建設范疇，如2020年3月31日印發(fā)的《廣西口岸管理辦法(暫行)》提出“口岸信息化建設與口岸查驗基礎設施建設、同步提升?？诎缎畔⒒ㄔO包括‘智慧口岸’、‘單一窗口’、通道卡口、視頻監(jiān)控設備等。”

五、結論

口岸管理現(xiàn)代化興起的根本動因在于社會需要，20世紀80年代起西方主要發(fā)達國家先后進入后工業(yè)社會，多元價值和利益訴求開始涌現(xiàn)，使得原先工業(yè)時代的政府管理理念、組織結構、運行機制和績效標準難以滿足當下口岸管理的現(xiàn)實需求。20世紀90年代以來電子技術的研發(fā)、應用與普及，促使公民越來越難以逃離國家的“電子版圖”，而公共部門也開始通過先進的軟硬件技術設施來再造政府機構及其運作流程。(79)[美]杰伊·M·沙夫里茨、E．-W．拉塞爾、克里斯托弗·P·伯里克：《公共行政導論(第六版)》，劉俊生、歐陽帆、金敏正等譯，中國人民大學出版社2011年版，第259頁。從本質上看，口岸管理現(xiàn)代化是口岸管理職能邊界厘定與口岸治理工具選擇之間的持續(xù)調(diào)試和動態(tài)匹配的復雜互動，具有如下特征：

第一，口岸管理現(xiàn)代化是一種復雜的公共管理活動。公共管理是一種綜合運用各種治理工具，包括經(jīng)濟工具、法治工具、權力工具、價值工具、技術工具等來實現(xiàn)管理目標的過程，在手段與分析工具上，包含了定性和定量兩個維度。(80)王升平：《西方行政理論本土化的形態(tài)與邏輯探析——以公共行政主流理論的交融與轉化為例》，《治理研究》2019年第6期，第42-52頁。在治理理論看來，公共管理是一種上下聯(lián)合互動的過程，不是單向管理，而是需要各個社會管理主體通過協(xié)調(diào)合作，才能實現(xiàn)最終目標。(81)孫萍、閆亭豫：《我國協(xié)同治理理論研究述評》，《理論月刊》2013年第3期?？诎豆芾砭哂兄黧w的多元性、權威的分散性、關系的對等性、目標的一致性以及自組織的協(xié)調(diào)性等特點，是一種典型的公共管理活動?？诎豆芾憩F(xiàn)代化改革的難點在于碎片化的口岸管理體制朝向整體性治理理念下的口岸治理體制轉型中的協(xié)調(diào)難題。

第二，口岸管理現(xiàn)代化是一系列試錯行為的組合，其主要目的在于優(yōu)化口岸營商環(huán)境和維護國門安全?？诎豆芾憝h(huán)境復雜多變，口岸管理現(xiàn)代化在促進貿(mào)易安全、便利發(fā)展，保證旅客安全方面的需求與日俱增。同時，口岸管理機構面臨高昂的管理費用，迫切需要轉移管理風險，分擔管理成本。國門安全不僅是安全問題，更是發(fā)展問題；只有在口岸最大限度實現(xiàn)人便于行、物暢其流的同時，有效防止跨境疫病疫情、國際犯罪集團、恐怖主義、非法移民、固體廢物、危險化學品、有害生物和生物武器等通過口岸入境，才能實現(xiàn)可持續(xù)的貿(mào)易便利化。

第三，口岸管理現(xiàn)代化意味著口岸管理結構從垂直化走向扁平化，即從科層制的垂直型管理結構走向扁平化的網(wǎng)絡治理結構。傳統(tǒng)的科層制結構過分強調(diào)等級制，權力集中，上下級機構與同級職能部門之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，權力運作的向度是自下而上的，這種缺乏彈性的垂直型管理結構不僅影響行政效率，而且增加了行政機構的交易成本。(82)唐亞林著：《區(qū)域治理的邏輯：長江三角洲政府合作的理論與實踐》，復旦大學出版社2019年版，第58頁。通過重新界定口岸監(jiān)管部門的職責權限范圍及其行使方式，以分權的方式重塑口岸治理結構，借助網(wǎng)絡與信息通訊技術，構建扁平化的網(wǎng)絡治理結構作為對垂直型口岸管理結構的有效補充，成為口岸管理現(xiàn)代化的主要特點之一。

第四，口岸管理現(xiàn)代化是一個政治博弈過程，參與其中的不僅包括口岸執(zhí)法機構等公共部門，還包括口岸經(jīng)營者和口岸使用者等私營部門，以及其他國家的口岸管理部門等國際行為體，涉及復雜的責任、權力和利益的調(diào)整。口岸管理現(xiàn)代化的發(fā)展反映出國際貿(mào)易中的各種行為者之間的復雜互動關系。(83)Gerard McLinden，Enrique Fanta，David Widdowson，Tom Doyle，eds.，Border Management Modernization，The World Bank，2011，p.79.口岸管理越來越注重對口岸活動的國際協(xié)調(diào)，如陸路邊境口岸之間建立的“一站式口岸”，可以在減少延誤、重復、繁瑣的同時，改善口岸管理效果并降低走私和錯誤申報風險?！耙徽臼娇诎丁苯ㄔO需要非政府的利益相關者從一開始就介入此項工作，包括進出口商、中間商、報關行、邊境口岸使用者(旅客和運輸服務提供人)以及邊境口岸的周邊社區(qū)。(84)Erich Kieck，“Coordinated Border Management：unlocking trade opportunities through one stop border posts”，World Customs Journal，Vol.4，No.1，2010，p.6.

第五，口岸管理現(xiàn)代化涉及地方、國家、區(qū)域和全球多個層面，應將涉外跨國的協(xié)同關系納入研究范疇，探索口岸管理現(xiàn)代化的國際合作路徑，中國提出的“三智”倡議為促進“走出去”戰(zhàn)略、國際共治和“一帶一路”倡議的推進提供中國方案?！叭恰背h是中國海關圍繞世界海關組織關于“智能”治理理念和“協(xié)調(diào)型口岸管理”的積極探索，其本質在于以新一代信息技術為支撐，推進海關國際合作和口岸國際合作，促進國際海關間及全球供應鏈相關各方之間的互聯(lián)互通，實現(xiàn)全球貿(mào)易的安全暢通。

口岸管理現(xiàn)代化不僅僅是海關現(xiàn)代化改革，而是整個口岸通關流程的現(xiàn)代化，表現(xiàn)出治理主體多元化、技術運用數(shù)字化、治理過程協(xié)同化的特點。口岸管理現(xiàn)代化不同于僅僅注重改善海關業(yè)務傳統(tǒng)的口岸管理改革，它不僅是口岸監(jiān)管模式的創(chuàng)新，更是口岸管理理念的更新；不僅是行政操作前臺的流程再造，更需要后臺不斷運用新技術、新工具、新理念對系統(tǒng)進行整合，搭建無縫隙的口岸公共服務運行機制。