上海浦東海關課題組

進出口商品質量安全是國門安全的重要內容。商品檢驗工作在嚴把國門安全、維護社會公共利益、促進市場經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。1989年2月21日全國人大制定了《中華人民共和國進出口商品檢驗法》(以下簡稱《商檢法》)，確立了商品檢驗的法律關系。當今世界面臨百年未有之大變局，各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風險因素相互疊加影響，商品質量安全風險與日俱增，國門安全責任重大，執(zhí)法把關任務繁重，對商品檢驗提出了新的要求。2021年4月，《商檢法》迎來了最新一次修訂，其中第六條增加了采信的內容，豐富了商品檢驗執(zhí)法方式。筆者站在新的歷史起點，就修訂后的《商檢法》，結合正在持續(xù)推進的進口機動車檢驗和采信工作實踐，重新審視商品檢驗法律關系，將對采信的制度完善思考整理出來供參考。

一、引言

十八大以來，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，政府全力推進全面深化改革，在“行政審批改革”“自貿試驗區(qū)建設”等工作中，越來越明確要向改革要紅利，提倡減少對微觀經濟活動的干預，把能夠交給市場自身解決的都交給市場。而一直以來，進出口商品檢測基本由各直屬海關下屬技術中心和實驗室承擔，重微觀檢驗輕宏觀監(jiān)管，造成檢驗能力覆蓋不足、效率不高、監(jiān)管成效低下，無法高效滿足進出口商品質量安全監(jiān)管的需要。

對此，已有不少研究者提出對進出口商品檢驗模式進行改革，而主流思想是提倡“輕微觀檢驗，重宏觀監(jiān)管”，把大量具體微觀檢測交給受監(jiān)管的市場第三方檢測機構，即在進出口商品檢驗中運用采信手段，以提高效率，增加商檢工作的實際成效。

在現有研究中，多數學者的方向可以分為兩個方面，一種是將采信作為檢驗監(jiān)管新模式的一部分進行簡單闡述，另一種是對采信模式的探索與實踐進行深入探討。前者如楊勇瓊的《檢驗檢疫機構轉變檢驗監(jiān)管模式改革探討》，他認為，建立新的檢驗監(jiān)管模式，應履行相應的職能要求。第一要確立企業(yè)為產品質量第一責任人；第二是要重視第三方檢測機構在檢驗檢疫監(jiān)管過程中的作用和地位；第三是強調兩個突出，即突出監(jiān)管的職能和突出監(jiān)管的有效性。[1]后者有龍彪、沃柏林、徐萍勇等的《出口食品備案采信第三方認證結果的探索與實踐》，通過采取“二維評級、分類采信”的方式，對杭州地區(qū)的出口食品備案企業(yè)探索和實踐出口食品備案采信第三方認證結果，得出了“認證有效性得到提高，內外監(jiān)管資源有效整合”的結論，也發(fā)現了“單位企業(yè)積極性各不相同”的問題；[2]有張忠義、沈怡等的《基于寧波口岸進出口商品第三方檢驗結果采信制度研究》，通過立足于寧波口岸進口原油、進口散裝液體化工品、出口航空煤油、出口玩具和進口汽車等進出口商品檢驗中短期試點第三方采信情況，得出了采信模式具有降低企業(yè)成本、縮短通關時長等優(yōu)勢，提出推進進出口商品第三方檢驗結果采信實施的建議。[3]

然而從法律角度探討采信運用方面的研究則少之又少，偶爾提及的，也因為之前采信無上位法依據而被一筆帶過。如曲勤學、孫飛鏑的《構建第三方檢驗結果采信制度應規(guī)避風險》中提到，沒有法律規(guī)定檢驗檢疫部門可采信機構的資質要求且檢驗檢疫部門在執(zhí)法過程中如何采信第三方機構尚無具體規(guī)定，因而在實施過程中，不可避免地存在很多法律風險。[4]

2021年，新修訂的《商檢法》正式生效后，采信有了法律依據，此時將其與前期探索實踐相結合，思考采信在我國進出口商品檢驗執(zhí)法活動中的應用及制度的完善等問題，[5]可謂順理成章，水到渠成；而結合商檢法的修訂，在法律框架下探討采信也是本文的獨創(chuàng)性之所在。筆者長期工作于檢驗檢疫第一線，直接從事進出口商品檢驗監(jiān)管工作，對此選題的研究亦能有效結合工作加以論證。

二、國內外采信實踐與上海海關的積極探索

(一)采信的法律涵義

《辭海》對采信的定義是：相信(某種事實)并用來作為處置的依據。在法庭上，采信是一項常用的審判技術，指審判人員對當事人出示的或者法院自行收集的證據材料進行分析、判斷，認定其證明力的活動，檢驗結果也屬于法庭的采信對象。

本文中涉及采信的，是指海關作為進出口商品檢驗的監(jiān)管執(zhí)法部門，通過法律規(guī)定的合格評定程序，對檢驗機構的檢驗結果進行符合性評估，以審核并確認其是否符合國家技術規(guī)范的強制性要求，并將檢驗結果作為合格評定的依據。采信是進出口商品合格評定的一種方法，它與傳統(tǒng)的政府采購檢驗(如抽樣外委托檢驗等)都是海關借助市場資源的方式，但他們又存在明顯的區(qū)別：

第一，自主權不同。采信行為是一個企業(yè)自愿行為，企業(yè)可以自主選擇是否使用采信手段、使用哪家檢驗機構的檢驗服務；而海關對企業(yè)提交的檢驗結果是否采信，也有基于法律法規(guī)的一定自由裁量權。但政府采購檢驗方式，企業(yè)則喪失了上述自主選擇權，企業(yè)必須按照海關要求，去指定的檢驗機構完成海關要求的檢驗；而海關對指定機構所出具的檢驗結果必須采納。

第二，委托主體不同。采信的委托主體是企業(yè)，而政府采購檢驗的企業(yè)委托主體則是海關，相應的檢驗費用支出主體也不同。

(二)采信在國外商品檢驗工作中的運用

古今中外，各國政府都承擔著在商品交易活動中打擊質量違法行為、保護消費者權益的職能，商品檢驗是常用的監(jiān)查手段之一。工業(yè)革命后，商品品種、數量日臻豐富，單純依靠行政執(zhí)法機關的法定檢驗力量已經無法適應大量的產品質量檢驗的需求。隨著社會與市場上私營檢驗檢疫檢測力量的發(fā)展壯大，發(fā)達國家開始將采信應用到商品檢驗執(zhí)法活動中，商品檢驗法律關系也更加復雜化，將企業(yè)自我質量控制結果納入商品檢驗行政執(zhí)法活動之中。

現在，美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)負責食品、藥品、添加劑、化妝品等產品的監(jiān)管，美國消費品安全委員會(CPSC)對15000多種消費品進行安全監(jiān)管。美國食品藥品管理局和美國消費品安全委員會都采信第三方檢驗機構的檢驗結果，通過間接管理和抽查的方式實現執(zhí)法目的。

日本頒布了《進出口檢查法》等相關法律，規(guī)定了若干必須由政府或者政府指定的檢驗機構檢驗的商品，也稱作《商品法檢目錄》。日本將進出口商品檢驗與貨物通關關聯，凡被列入目錄內的商品，企業(yè)必須到政府指定的檢驗機構檢驗，檢驗合格后，才能入境。日本執(zhí)法部門也采信檢驗機構出具的檢驗報告。日本政府主管當局根據《進出口檢查法》批準檢驗機構對進出口商品承擔法檢任務。[5]

(三)我國進出口商品檢驗方式的演變

1989年制定的《商檢法》第五條規(guī)定，對列入《種類表》的進出口商品，由法定商檢機構實施檢驗。此后，很長一段時間都是由商檢機構檢驗，出具檢驗證書并收取檢驗費。

2001年，中國“入世”以后，我國迅速融入經濟全球化大潮，逐步成為“世界工廠”，進出口商品數量突飛猛進地增長。2002年，全國人大常委會根據世界貿易組織《技術性貿易措施協(xié)定》對《商檢法》進行了一次深入修改，將國際通行的合格評定概念引入，在第六條中重新闡釋了法定檢驗的含義，其中，必須實施的進出口商品檢驗是指確定列入目錄的進出口商品是否已經進行了符合國家技術規(guī)范的強制性要求的合格評定活動，包括抽樣、檢驗和檢查；評估、驗證和合格保證；注冊、認可和批準以及各項的組合。這次修訂以后，法定檢驗的含義不僅更加靈活，而且也與世界貿易組織和國際標準化組織的規(guī)定同步。但是，此版本《商檢法》的規(guī)定仍然無法完全滿足實際貿易活動中商品檢驗工作的需要。

2018年“關檢”機構改革后，雖然海關對所有法檢商品承擔監(jiān)管責任，但是受到行政編制、檢測能力等因素的限制，現有的檢驗方式已經無法滿足新海關的需要。為適應海關“放管服”改革的部署，有效、科學地降低現場檢驗比例、剝離一部分具體檢驗工作，海關亟需采用一些新的檢驗手段。我國進出口商品檢驗執(zhí)法中采信的運用起步較晚，由于缺乏上位法依據，其僅在個別地區(qū)或產品中試點運用。此次《商檢法》的修訂，是采信在我國法律地位上的從無到有，對采信的實際運用具有重要意義。

(四)上海海關在進口機動車檢驗中的采信試點與認識

2013年，國務院辦公廳對商品檢驗工作提出了“管檢分離”的改革要求。2014年，上?？诎栋凑铡肮軝z分離”的要求，以浦東海關為組長單位，率先在進口機動車檢驗中試點采信第三方檢驗結果，除部分特殊審批的進口機動車外，其他進口機動車均已實施采信，占比接近100%。被采信的檢驗機構通過公示向社會公布，由企業(yè)自主選擇。

2014年至2021年4月，上海口岸采信第三方檢驗結果完成進口機動車合格評定11.1萬批次、301.4萬輛，貨值達1308多億美元。在試點過程中，上海海關依托第三方檢驗機構的技術支撐，共查獲3.8萬輛不合格進口機動車，貨值16億美元。而進口企業(yè)根據物流特點和流程安排，自由選擇第三方檢驗機構及查驗時間，大大減輕了企業(yè)稅收的資金壓力和通關成本，如特斯拉汽車(北京)有限公司，通過將檢驗環(huán)節(jié)融入運輸環(huán)節(jié)，大大降低了車輛多次上下板車的風險，平均節(jié)省1-3個工作日的流程時間，充分享受到了改革試點的紅利。經過一段時間的先行先試，進口機動車第三方檢驗結果采信已成為上海自貿區(qū)第一批可復制、可推廣的成果，逐步在全國相關口岸管理區(qū)域推行。

在進口機動車檢驗中運用采信的探索在三個方面取得了成效：一是專業(yè)性，社會專業(yè)檢驗機構的專業(yè)技能為海關執(zhí)法提供合格評定的依據，國家級機動車檢驗中心能完成從型式到風險評估的各類實驗，為海關檢驗執(zhí)法提供技術支撐；二是可追溯性，上?？诎兑髾z驗機構保存檢驗的相關視頻、文本等檢驗記錄6年，在此期間做到檢驗車輛100%可查可追溯，檢驗機構的檢驗結果作為追溯源，完善了進出口商品質量安全責任追究機制；三是高效性，上?？诎兑敫偁帣C制，形成企業(yè)與檢驗機構一對多局面，一方面擴大了檢驗能力的供給，減少了企業(yè)排隊等候時間，并通過同質競爭提高了整體檢驗效率，另一方面，該機制的實行也提高了政府透明度，一定程度上壓縮了腐敗和尋租的生存空間，同時緩解了海關法定檢驗力量不足的問題，降低了行政成本，提高了海關行政執(zhí)法的效率。

三、當前修訂《商檢法》增加采信條款具有重要意義

(一)使采信探索走上法治化軌道

修訂《商檢法》前，海關采用的各種靈活檢驗方式各有利弊，采信試點也缺乏法律支撐，存在一些執(zhí)法風險。在商品檢驗中運用采信，是國外已有且較為成熟的經驗之舉。修訂《商檢法》，增加采信條款，進一步完善執(zhí)法工作的程序和實體規(guī)范，以法律形式明確采信工作的地位，從源頭上解決了采信工作無法可依的問題，充分滿足了進出口企業(yè)的基本需求。

(二)落實企業(yè)主體責任、賦予企業(yè)選擇權

企業(yè)是產品質量安全的責任主體，這是市場經濟的基本前提，國內外產品責任法和產品質量法都基于這樣的理念。因此企業(yè)作為責任主體，就有保障產品質量的義務，同時享有相應的自證權利。以往不采信企業(yè)提供的檢驗結果，其實是剝奪了企業(yè)的權利。這次修訂轉變了觀念，采信的前提是合格假定，賦予企業(yè)自主選擇權，允許企業(yè)選擇檢驗機構，提供檢驗結果，證明產品符合《商檢法》的要求，是政府主管部門圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”轉變職能、完善社會主義市場經濟體制的實際行動。

(三)實現商品檢驗執(zhí)法方式與時俱進

隨著我國國際貿易地位的提升，進出口商品檢驗也逐漸肩負著更為重要的使命，事關對外貿易可持續(xù)發(fā)展和人民群眾的切身利益?？v觀《商檢法》第六條的發(fā)展過程，從1989年立法到2002年入世再到2018年機構改革，從法定檢驗到合格評定程序再到采信，這一歷程體現了商品檢驗法治建設的與時俱進，也為進出口商品檢驗的發(fā)展指明了方向，提供了法律依據。海關的進出口商品檢驗工作將以推進治理能力現代化為導向，以營造良好進出口營商環(huán)境為目標，緊跟法律法規(guī)的變化和政策制度的發(fā)展，通過不斷改進檢驗執(zhí)法方式，提升精準監(jiān)管和通關便利化的水平。

(四)破解安全和便利沖突的執(zhí)法困境

2018年以前我國的進出口貨物監(jiān)管和出入境檢驗檢疫分布在兩個部門。2018年出入境檢驗檢疫職能和隊伍劃入海關后，進出口商品質量安全工作亟需破解提高通關時效和保障安全底線的難題。保障進口商品安全、衛(wèi)生、環(huán)保是底線，關系到我國消費者生命財產安全；提高通關時效則是優(yōu)化營商環(huán)境、穩(wěn)增長促發(fā)展的重要抓手，是適應新形式的必然要求。這次修訂《商檢法》，授權商品檢驗結果采信，充分利用社會資源，將分散于各個安全監(jiān)管職能部門、科研院所、國家實驗室、大專院校的檢測資源優(yōu)化整合，有助于緩解海關檢驗資源不足，提高海關監(jiān)管效率，在保障安全底線的前提下，提高通關時效。

四、采信對商品檢驗法律關系的影響

(一)法律關系更為復雜

海關對進出口商品實施檢驗是一項基本的行政執(zhí)法工作。在具體的商品檢驗執(zhí)法活動中，海關和進出口企業(yè)之間是行政管理關系。運用采信之前，商品檢驗法律關系主要是海關與進出口企業(yè)之間的權利義務關系，海關是執(zhí)法機關，企業(yè)是行政相對人?！渡虣z法》第三十八條對商品檢驗執(zhí)法人員的行政責任亦作出了明確規(guī)定。海關應依據《商檢法》做出合格評定，對評定結果承擔相應的責任。

在商品檢驗執(zhí)法活動中應用采信以后，商品檢驗法律關系發(fā)生了一些變化，其他檢驗機構的檢驗結果將影響海關對貨物的合格判定，其他檢驗機構的出現增加了海關和企業(yè)之間法律關系的復雜性，原來的一對法律關系演化為三對法律關系。第一，海關與進出口企業(yè)之間法律關系。海關作為執(zhí)法者，進出口企業(yè)是行政相對人，企業(yè)提出采信申請并提供檢驗結果，海關根據法律法規(guī)要求判斷是否采信其提供的檢驗報告，根據具體情況對商品進行最終的合格評定。企業(yè)對商品承擔質量責任，海關對自己的合格評定結果和具體行政行為承擔執(zhí)法責任。第二，企業(yè)與被采信檢驗機構之間的民事合同法律關系。企業(yè)是委托人，委托檢驗機構進行商品檢驗并支付費用；檢驗機構是被委托人，根據合同提供檢驗檢測服務、出具檢驗結果并獲得報酬，檢驗機構對檢驗結果承擔法律責任。第三，海關與其他檢驗機構之間的法律關系。根據《商檢法》第六條第三款規(guī)定，國家商檢部門對檢驗機構實行目錄管理。全國人大對這一點表述得非常清楚，海關總署承擔對其他檢驗機構的管理職責。因此，該法律關系包括海關總署對檢驗機構的評審、納入目錄、日常管理以及各地海關對檢測結果的評定、采信、監(jiān)管等過程所產生的權利義務關系。

(二)其他檢驗機構檢驗結果的法律地位予以確立

全國人大對《商檢法》第六條的修訂，原文是“對本條第一款規(guī)定的進出口商品檢驗，商檢機構可以采信檢驗機構的檢驗結果；國家商檢部門對前述檢驗機構實行目錄管理?！?/p>

海關的采信是指海關作為執(zhí)法部門，在進出口商品檢驗執(zhí)法活動中，按照法定程序采納其他檢驗機構的檢驗結果，作為海關對進出口商品合格評定的依據之一。采信的目的是在企業(yè)自愿提供檢驗結果作為合格保證憑證后，海關不再重復實施檢驗，不增加企業(yè)負擔，并提高通關時效。

(三)采信的爭議解決機制

在《商檢法》第六條引入采信條款以后，企業(yè)多了一條證明產品質量的渠道，海關多了一個靈活的執(zhí)法手段，但是企業(yè)的產品安全責任和海關的監(jiān)管責任沒有減少。對海關來說，在具體商品檢驗行為中，不論海關是否采信其他檢驗機構的檢驗報告，一旦海關作出合格評定結論，發(fā)生爭議后，都適用《商檢法》第二十八條和第二十九條關于復驗、行政復議和行政訴訟的規(guī)定，企業(yè)依舊可以運用上述方式作為爭議解決的手段。由于商品的科技含量越來越高，安全質量標準越來越復雜，檢測難度越來越大，因此圍繞檢驗報告的爭議在所難免，海關有可能因為采信失誤陷入行政訴訟，必須充分重視。在解決爭議過程中，海關需要區(qū)分傳統(tǒng)的自檢、外委托檢驗(政府采購)、采信機構檢驗結果等過程中海關的不同義務，并確定相應的責任。自檢過程中海關是檢驗責任主體，外委托檢驗過程中海關是委托責任主體，而結果采信過程中，海關是采信責任主體，從前述的三種法律關系角度分析，海關責任理應有所不同。

五、如何做好進出口商品檢驗結果采信工作

2018年機構改革以來，關檢業(yè)務已經深度融合，檢驗檢疫執(zhí)法活動已經融入進出口貨物的報關和通關流程，海關信息化系統(tǒng)正在全面更新換代。采信會增加海關工作的復雜性和專業(yè)性，不僅會影響到商品檢驗自身，也可能對進出口貨物通關流程產生間接影響。我們要運籌帷幄，充分考慮采信的各種要素，準確把握采信尺度，避免被無效的檢驗結果誤導，釀成失誤。只有這樣，才能做好每一次檢驗結果采信，維護商品檢驗工作的權威性。結合浦東海關的探索，我們認為做好采信工作至少要把握好下列要素：

(一)明確采信的權利義務關系

按照《商檢法》第六條的原文，采信對企業(yè)和海關都是非強制性條款。對進出口企業(yè)來說，它對是否提出采信具有自由選擇權，采信應由企業(yè)自愿選擇而非海關強制。即使海關同意采信，企業(yè)仍然要依法承擔商品安全質量責任。對海關來說，當企業(yè)提交檢驗結果并要求海關采信時，海關有是否采信的決定權。對采信的商品，海關應簡化商品合格評定流程，但是仍然對合格評定結論承擔行政責任。不論是進出口企業(yè)還是海關，違法后仍然適用《商檢法》規(guī)定的行政處罰和救濟渠道。

(二)明確納入目錄檢驗機構的條件和程序

按照《商檢法》第六條的條文，被采信檢驗結果的檢驗機構應該是依法設立而且在海關總署管理目錄之內。需要明確目錄管理的機構類型，是只允許第三方檢驗機構，還是賣方或買方自己的檢驗機構亦可；此外，由于采用目錄管理，未被列入目錄的檢驗機構可以以海關未將其列入目錄影響其經營權利為由對海關提起復議和訴訟請求，因此應當對機構目錄的建立出具體細則，并對檢驗結果的形式做出明確規(guī)定，以作為采信的重要支撐和法律保障。

(三)明確采信的適用環(huán)節(jié)

采信適用于法檢商品的檢驗環(huán)節(jié)，與合格評定發(fā)生直接關系，亦不可避免與報關和通關流程關聯。出口采信應在商品出境前進行。在商品出口前，發(fā)貨人其他檢驗機構的檢驗結果供海關查檢人員作為符合性評估的依據之一。進口商品檢驗結果采信分為入境前采信和入境后采信。采信裝運前檢驗結果即入境前由境外機構進行檢驗并出具檢驗結果，作為進口商品合格評定的依據。此種采信方式可避免舊機電產品和放射性物質等敏感商品進入國境內可能對環(huán)境或人民健康安全造成不可逆轉傷害。

(四)明確對特定商品的采信要求

進出口商品種類繁多，特性不一，標準成千上萬。要貫徹落實《商檢法》，推廣采信工作，必須明確不同商品的采信要求。一方面應盡快完善法定檢驗目錄，在原有商品名稱、HS編碼以及監(jiān)管條件等內容基礎上，進一步增加商品適用的技術規(guī)范、用于符合性評估的檢驗項目以及相應的檢驗方法等內容；另一方面，應完善法檢目錄動態(tài)調整機制，對法定檢驗的商品范圍、商品使用的技術規(guī)范、用于符合性評估的檢驗項目以及相應的檢驗方法等內容，應根據國家技術規(guī)范的強制性要求變化、風險監(jiān)測及評估的結果以及國際形勢的變化，實現不定期的動態(tài)調整。

(五)明確采信的工作流程

應明確隸屬海關使用采信手段的場景、關員應遵循的程序以及意外情況的處置等問題。以進口機動車采信工作為例，進口機動車以產品合格作為假定前提，采用企業(yè)合格保證與海關符合性評估相結合的合格評定方式。進出口企業(yè)以《符合性聲明》的形式承諾進出口商品符合國家技術規(guī)范的強制性要求，申明產品已經由符合條件的檢驗機構檢驗合格，企業(yè)承擔相關聲明內容的法律責任。海關在《符合性聲明》、進出口企業(yè)誠信度、檢驗結果真實性、準確性和完整性合格假定基礎上，對檢驗結果進行審核并采信，結合現場檢查與入境驗證結果，綜合評估商品是否符合我國技術規(guī)范的強制性要求。以此為經驗，采信應用于不同的場景，應估計實際環(huán)節(jié)或產品的特點，制定相應的流程，確保采信的科學應用。

圍繞上述分析的關鍵點，我們建議：總署陸續(xù)明確了符合條件可以被海關采信檢驗結果的檢驗機構目錄，發(fā)揮直屬海關技術中心的特長，首先把技術能力強的直屬海關技術中心作為采信對象；在采信流程上，建議運用大數據和智能審圖技術，開展電子檢驗報告采信，通過新一代通關管理系統(tǒng)對被采信單位的電子檢驗結果進行審核，加快通關速度，減少現場干預的自由裁量權；針對采信以后可能出現的糾紛，建議總署制定統(tǒng)一的協(xié)調機制，由隸屬海關遵照執(zhí)行。