李楊，丁廣超，黃寧

（1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO 研究院；2.中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

近年來(lái)中美關(guān)系持續(xù)動(dòng)蕩，科技關(guān)系成為雙邊關(guān)系中最敏感、受關(guān)注度最高的領(lǐng)域。實(shí)際上，從歷史回溯的視角，中美科技關(guān)系已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)多次顯著的變化。由于美國(guó)具備明顯的科技領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，美國(guó)在中美科技關(guān)系中長(zhǎng)期居于相對(duì)主導(dǎo)地位，美國(guó)對(duì)華科技政策的演變成為推動(dòng)中美科技關(guān)系變化的最直接變量。

一、美國(guó)對(duì)華科技政策演變的三階段

自中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，根據(jù)中美科技關(guān)系的主要特征變化，美國(guó)對(duì)華科技政策可以大致劃分為三個(gè)階段。

（一）對(duì)華溫和友好階段（1979—2001年）

自1979年中美簽署科技合作協(xié)定，兩國(guó)科技關(guān)系就步入蓬勃發(fā)展的新階段。這一時(shí)期，中美科技關(guān)系快速升溫，美國(guó)政府逐步加大對(duì)華科技交往力度，從展開(kāi)科技援助發(fā)展至全面促進(jìn)科技合作。一方面，雙方在科技合作協(xié)定下簽署了近50個(gè)子協(xié)定，促進(jìn)了各個(gè)領(lǐng)域的科技交往。這些子協(xié)定覆蓋了能源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通、水利、醫(yī)藥衛(wèi)生、海洋、大氣、地震、測(cè)繪、計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)、民用核技術(shù)與核安全、高能物理、材料科學(xué)和工程計(jì)量科學(xué)等領(lǐng)域。另一方面，美國(guó)政府總體上逐步放寬對(duì)華技術(shù)出口管制。1970年代初尼克松總統(tǒng)訪華后，美國(guó)將對(duì)中國(guó)出口管制國(guó)別分組調(diào)整為Y組，允許美國(guó)公民和機(jī)構(gòu)向中國(guó)出口非戰(zhàn)略物資；1980年美國(guó)將對(duì)中國(guó)出口管制國(guó)別組調(diào)整為P組，允許向中國(guó)出口軍民兩用技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品；里根政府上臺(tái)后，美國(guó)政府繼續(xù)放寬對(duì)中國(guó)的出口管制，甚至允許對(duì)中國(guó)出口軍用品；直至老布什政府時(shí)期，受一些事件影響，美國(guó)政府重新收緊對(duì)華出口管制。

（二）對(duì)華引導(dǎo)規(guī)制階段（2001—2017年）

2001年中國(guó)加入WTO之后，美國(guó)對(duì)華科技政策呈現(xiàn)出“引導(dǎo)”和“規(guī)制”的特征。一是隨著兩國(guó)科技交往的深入，美國(guó)開(kāi)始要求在雙邊合作中獲得更多的回報(bào)。在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，美國(guó)針對(duì)中國(guó)的高技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)等問(wèn)題不斷施加壓力。二是WTO為美國(guó)借助國(guó)際規(guī)則實(shí)施對(duì)華科技“引導(dǎo)”和“規(guī)制”提供了平臺(tái)。2001—2017年，在美國(guó)訴中國(guó)案件中，有9起案件涉及科技創(chuàng)新政策（黃寧、陳寶明、丁明磊，2019）。其中包括高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠、生產(chǎn)補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等。三是中國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力的快速提升開(kāi)始引起美國(guó)的憂慮與不安，但美國(guó)對(duì)華科技政策還保持了原有的建制化思路和政策慣性。這一時(shí)期，美國(guó)開(kāi)始主動(dòng)強(qiáng)化對(duì)華出口管制，嚴(yán)厲控制對(duì)華出口導(dǎo)彈技術(shù)，限制所有衛(wèi)星設(shè)計(jì)領(lǐng)域技術(shù)對(duì)華出口，規(guī)定所有出口到中國(guó)的商品和技術(shù)最終用途不能用于軍工等。

（三）對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗階段（2017年至今）

特朗普政府上臺(tái)后，對(duì)華貿(mào)易摩擦逐漸蔓延至科技領(lǐng)域。而對(duì)華科技打壓最終在美國(guó)兩黨達(dá)成了共識(shí)。美國(guó)對(duì)華科技政策進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗階段。近年來(lái)美國(guó)政府不斷加強(qiáng)對(duì)華科技遏制。一是中斷了政府層面的中美科技對(duì)話渠道。自2017年之后，中美科技合作聯(lián)委會(huì)就未再召開(kāi)。二是史無(wú)前例地增加了對(duì)華技術(shù)出口管制的頻率與范圍。僅2021年，美國(guó)商務(wù)部就將82個(gè)中國(guó)企業(yè)或機(jī)構(gòu)加入實(shí)體清單，涉及半導(dǎo)體、計(jì)算機(jī)、生物技術(shù)、光伏等領(lǐng)域。截至2022年1月，實(shí)體清單中的中國(guó)實(shí)體和個(gè)人已經(jīng)達(dá)到465個(gè)（任清、程爽、霍凝馨，2022）。三是對(duì)中美研發(fā)合作與人才交流設(shè)置障礙。包括禁止部分公共科研機(jī)構(gòu)的雇員與接受資助的研究人員參與中國(guó)的人才計(jì)劃等。此外，美國(guó)政府還頻頻針對(duì)與中國(guó)有合作關(guān)系的華人科學(xué)家采取司法行動(dòng)，制造“寒蟬效應(yīng)”。美國(guó)參議院通過(guò)的《2021年美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》與眾議院通過(guò)的《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》表明，競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)華科技政策的主線。

二、推動(dòng)美國(guó)對(duì)華科技政策演變的主要因素

（一）科技安全觀的轉(zhuǎn)變

安全觀既是一個(gè)國(guó)家安全管理思想的集聚化表現(xiàn)，也是確定其國(guó)家戰(zhàn)略方針的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)?？萍及踩^是國(guó)家科技層面安全思維的系統(tǒng)體現(xiàn)，是影響國(guó)家科技戰(zhàn)略方向和國(guó)家對(duì)外科技政策的核心要素?？萍及踩^可分為合作型安全觀和沖突型安全觀。合作型安全觀指國(guó)家主體判斷其內(nèi)外形勢(shì)相對(duì)安全，其主要目的是維持其安全狀態(tài)，安全合作的科技政策會(huì)成為維護(hù)國(guó)家安全的主要手段。沖突型安全觀指國(guó)家主體判斷其內(nèi)外形勢(shì)處于危機(jī)狀態(tài)，主要目的是消除危機(jī)因素，而其主要的科技戰(zhàn)略方向是識(shí)別、界定和遏制外部威脅。

雖然美國(guó)在科技實(shí)力方面仍然占據(jù)領(lǐng)先地位，但近年中美科技差距的迅速縮小推動(dòng)了美國(guó)科技安全觀的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的測(cè)算，2004年中美兩國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)分別為0.061和0.627，截至2016年中美兩國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)分別為0.494和0.798（杜德斌、段德忠、夏啟繁，2019）。在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)排名中，中國(guó)與美國(guó)的差距從2012年的24位縮小到2021年的9位。根據(jù)Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)發(fā)表的SCI論文在連續(xù)十年居全球第二位后，在2021年反超美國(guó)，占據(jù)全球第一的位置。與之對(duì)應(yīng)的是，美國(guó)對(duì)華科技安全觀從合作型轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突型。2021年拜登政府上臺(tái)后發(fā)布的《國(guó)家安全臨時(shí)戰(zhàn)略方針》認(rèn)為，中國(guó)是“唯一有能力構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，同時(shí)指出，世界大國(guó)正在競(jìng)相開(kāi)發(fā)和部署新興技術(shù)，而“這些技術(shù)可能會(huì)影響各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)和軍事平衡”。

（二）國(guó)際格局的調(diào)整

在冷戰(zhàn)時(shí)期，蘇聯(lián)的擴(kuò)張政策是威脅美國(guó)安全利益的最重要因素。美國(guó)政府意識(shí)到需要廣泛聯(lián)合國(guó)際力量應(yīng)對(duì)與蘇聯(lián)的軍事競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論從全球戰(zhàn)略角度還是長(zhǎng)期利益角度，都有必要進(jìn)一步調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略。在科技領(lǐng)域，加強(qiáng)中美科技合作、鼓勵(lì)對(duì)華技術(shù)轉(zhuǎn)讓的溫和政策成為其必然選擇。

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體，美國(guó)的主要外部威脅消失，并在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)維持了全球霸權(quán)地位。在此期間，中國(guó)的綜合國(guó)力雖然快速提升，但與美國(guó)之間還存在巨大差距。美國(guó)仍將中國(guó)視為重要的合作方，并試圖通過(guò)接觸政策引導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技體制向更加市場(chǎng)化、自由化的方向轉(zhuǎn)變。

但在2008年金融危機(jī)以后，國(guó)際格局和力量對(duì)比的“東升西降”成為一種趨勢(shì)性變化。中美之間開(kāi)始出現(xiàn)越來(lái)越多的區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)，甚至全球性競(jìng)爭(zhēng)。中美博弈也不再僅僅關(guān)注傳統(tǒng)的軍事或外交領(lǐng)域，而是逐漸擴(kuò)展到涵蓋經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治和意識(shí)形態(tài)等方面的多領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)（Aaron Friedberg，2022）。

特朗普政府時(shí)期，美國(guó)對(duì)中美之間實(shí)力差距的持續(xù)縮小產(chǎn)生了過(guò)度反應(yīng)，加大了對(duì)中美在各方面進(jìn)行接觸的限制。拜登政府上臺(tái)之后，仍然在整體上延續(xù)了將中國(guó)視為重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的戰(zhàn)略認(rèn)知，從而維持了對(duì)華強(qiáng)硬立場(chǎng)。而2022年4月俄烏沖突進(jìn)一步擾亂了國(guó)際格局，在一定程度上加劇了中美之間在地緣政治和意識(shí)形態(tài)等方面的對(duì)立。美國(guó)對(duì)華科技政策也不可避免地被裹挾其中，對(duì)華科技遏制與對(duì)抗因素進(jìn)一步顯性化。

（三）美國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化

美國(guó)國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)一直是影響政府對(duì)外決策的重要力量。一方面，美國(guó)政府在制定和實(shí)施對(duì)外政策時(shí)，原本就要考慮對(duì)國(guó)內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)、階層和地區(qū)利益的影響。另一方面，各利益集團(tuán)也可以通過(guò)游說(shuō)的方式對(duì)美國(guó)政府具體的對(duì)外政策施加影響。例如，傳統(tǒng)上，工商業(yè)團(tuán)體希望在中國(guó)獲得更高的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并利用中國(guó)相對(duì)廉價(jià)的勞動(dòng)力等要素，而勞工團(tuán)體則往往反對(duì)更深度的經(jīng)濟(jì)融合。

在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，工商業(yè)團(tuán)體在影響美國(guó)政府對(duì)外政策方面取得了更大的影響力，間接推動(dòng)了中美更緊密的經(jīng)濟(jì)融合與科技合作。但在特朗普政府上臺(tái)后，受領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政風(fēng)格的影響，美國(guó)工商業(yè)團(tuán)體傳統(tǒng)的游說(shuō)渠道被阻斷，推動(dòng)中美經(jīng)濟(jì)與科技合作的聲音減弱甚至消失。再加上中國(guó)國(guó)內(nèi)本土企業(yè)的崛起、勞動(dòng)力等要素成本的上升，美國(guó)工商業(yè)團(tuán)體在中國(guó)獲得超額利潤(rùn)的空間受到多重?cái)D壓。這使得工商業(yè)團(tuán)體既失去了推動(dòng)中美合作的渠道，也缺乏推動(dòng)中美合作的意愿。與此同時(shí)，美國(guó)戰(zhàn)略界從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的競(jìng)爭(zhēng)視角觀察中美關(guān)系，對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期戰(zhàn)略利益的重視超過(guò)了工商業(yè)對(duì)自身短期商業(yè)利益的考慮。美國(guó)對(duì)華接觸失敗論、主張對(duì)華強(qiáng)硬論等觀點(diǎn)逐步在美國(guó)取得了輿論共識(shí)。在這種基本共識(shí)之下，美國(guó)對(duì)華科技政策轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗就是必然的。

三、結(jié)語(yǔ)與建議

科技先發(fā)優(yōu)勢(shì)是美國(guó)保持經(jīng)濟(jì)繁榮和強(qiáng)大綜合實(shí)力的重要根基。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歷任美國(guó)總統(tǒng)都將科技發(fā)展視為本國(guó)的優(yōu)先策略，并多次針對(duì)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者調(diào)整對(duì)外科技政策。國(guó)際格局、美國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)及其科技安全觀相互作用，共同影響著對(duì)華科技政策的走向。未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)很可能會(huì)保持對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗的主線，同時(shí)采取更精準(zhǔn)的科技遏制措施，以最大限度減少對(duì)自身的損害。中國(guó)對(duì)此應(yīng)做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。

第一，深耕基礎(chǔ)科研領(lǐng)域，以“冷板凳”心態(tài)攻堅(jiān)關(guān)鍵核心技術(shù)。面對(duì)美國(guó)政府試圖建立科技聯(lián)盟以遏制中國(guó)的態(tài)勢(shì)，中國(guó)在一定程度上面臨關(guān)鍵核心技術(shù)與西方脫鉤的風(fēng)險(xiǎn)，在半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中所處的地位也存在不確定性。高端芯片這類極度精細(xì)、復(fù)雜的制造技術(shù)，需要長(zhǎng)期投入和反復(fù)試驗(yàn)來(lái)進(jìn)行追趕，很難實(shí)現(xiàn)“彎道超車”（胡偉武，2022）。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)以“冷板凳”心態(tài)保持對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)科研投入，逐步解決“卡脖子”問(wèn)題和“競(jìng)爭(zhēng)護(hù)城河”問(wèn)題。

第二，求同存異，打造“競(jìng)合同在”的中美科技關(guān)系。一方面要強(qiáng)化中美科技合作互惠關(guān)系。進(jìn)一步擴(kuò)大高技術(shù)外資準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和吸引美對(duì)華高技術(shù)投資，大力提升美高技術(shù)企業(yè)對(duì)華依賴。著重與佛羅里達(dá)、賓夕法尼亞、佐治亞、密歇根等美國(guó)搖擺州發(fā)展科技經(jīng)濟(jì)合作與人文交流關(guān)系。另一方面嘗試與美協(xié)商確定高技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)合邊界，澄清“國(guó)家安全”界限，為中美在非安全領(lǐng)域開(kāi)展科技合作交流創(chuàng)造空間。

第三，借中歐CAI（《中歐全面投資協(xié)定》）和RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）構(gòu)筑中國(guó)“科技后院”。歐盟、日韓與東盟，既可能是幫助美國(guó)構(gòu)建遏華科技聯(lián)盟的最重要第三方力量，也可能是幫助中國(guó)突破美國(guó)科技封鎖的最重要第三方力量。中國(guó)應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域更大力度的互惠融合，確保歐盟、日韓與東盟不在中美科技關(guān)系中“選邊站”。并可探索通過(guò)中歐CAI與RCEP發(fā)起和參與區(qū)域科技治理，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)科技規(guī)則與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，以“經(jīng)貿(mào)掛鉤”防范“科技脫鉤”。