李慧龍, 尉馨元

(1. 華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣東 廣州 510641;2. 中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院) 應(yīng)急管理教研部, 廣東 廣州 510053)

一、 問題的提出

基層政策執(zhí)行難是一個(gè)長(zhǎng)期困擾基層治理實(shí)踐的堵點(diǎn)問題,也一直是中國(guó)政策實(shí)務(wù)與學(xué)術(shù)工作者共同關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)議題。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出的,一分部署、九分落實(shí),“如果不沉下心來(lái)抓落實(shí),再好的目標(biāo),再好的藍(lán)圖,也只是鏡中花、水中月”[1]。基層政策在執(zhí)行過(guò)程中受制于諸多腸梗阻,不僅消解著政策設(shè)計(jì)的理想愿景,還存在因政策執(zhí)行偏差而引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。對(duì)此,準(zhǔn)確把握基層政策執(zhí)行難的癥結(jié)所在,并相應(yīng)地探索出有效治理之道,構(gòu)成了當(dāng)前提升基層治理效能,助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重。

對(duì)于基層政策執(zhí)行究竟“難”在何處,不同的研究給出了不同回答,但基本觀點(diǎn)主要圍繞兩個(gè)核心方面:一是上級(jí)政府的政策制定失準(zhǔn),二是基層政府的政策執(zhí)行偏差。此外,也有研究從政策執(zhí)行對(duì)象的角度,探討公眾客觀上的不理解或出于謀利動(dòng)機(jī)的不合理訴求等,構(gòu)成了基層政策執(zhí)行中的棘手問題[2]。不過(guò),筆者在對(duì)D市A區(qū)2020年度學(xué)位分配政策的基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn),其政策執(zhí)行之“難”并不簡(jiǎn)單緣于上述因素,且基層官員有執(zhí)行政策的良好意愿與積極行動(dòng),但因諸多權(quán)衡性、時(shí)空性阻滯因素而仍舊出現(xiàn)了執(zhí)行難問題,甚至引發(fā)了居民上訪和集體維權(quán)行動(dòng)。相關(guān)現(xiàn)象用既有研究觀點(diǎn)難以完全解釋,本文通過(guò)綜合參考基層政策執(zhí)行難的既有理論框架與實(shí)地走訪調(diào)研,嘗試借鑒政策擴(kuò)散研究中論及的區(qū)域間政策勢(shì)能差、位勢(shì)差[3],以及政策試點(diǎn)研究中試驗(yàn)性政策的合法性勢(shì)差等相關(guān)概念[4],在比較和拓展的基礎(chǔ)上提出一個(gè)新的政策勢(shì)差解釋視角,增進(jìn)對(duì)基層政策執(zhí)行難內(nèi)在張力的系統(tǒng)理解。

筆者主要基于個(gè)案的深入解剖展開研究,通過(guò)對(duì)D市A區(qū)教育系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃科、招生建設(shè)科、教育科(學(xué)前、小學(xué)、中學(xué))、招生辦、信訪維穩(wěn)科以及基建等部門十余位基層官員的深度訪談,結(jié)合小區(qū)入戶走訪調(diào)研和大量公文、匯報(bào)文件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與業(yè)主信訪件等檔案資料,解釋政策勢(shì)差的具體表現(xiàn)及其如何引致基層政策執(zhí)行難。在此基礎(chǔ)上,豐富對(duì)基層政策執(zhí)行難的精細(xì)化分類,思考如何在政策勢(shì)差情境中推進(jìn)政策制定精準(zhǔn)化和提升基層政策執(zhí)行效能,為以小窺大地檢視基層治理邏輯與實(shí)踐情境增添新注腳。

二、 基層政策何以難執(zhí)行:文獻(xiàn)回顧與實(shí)踐挑戰(zhàn)

一個(gè)初衷美好的公共政策為什么在基層難以執(zhí)行,甚至陷入官民沖突和公眾抗議的困局?對(duì)這一問題的關(guān)注和回答是公共政策研究中的核心內(nèi)容。學(xué)者們從不同的研究路徑出發(fā),對(duì)基層政策執(zhí)行難的影響因素進(jìn)行了不同要素和不同理論視角的拆解。但D市A區(qū)學(xué)位分配新政引發(fā)的政策執(zhí)行難問題構(gòu)成了一個(gè)有所不同的現(xiàn)實(shí)樣本,在對(duì)話既有理論和解釋框架的同時(shí),對(duì)拓展關(guān)于基層政策執(zhí)行難的認(rèn)識(shí)提出了新挑戰(zhàn)。

1. 既有研究框架與缺憾

目前,對(duì)基層政策執(zhí)行難問題的相關(guān)探討可以從政策執(zhí)行要素角度,劃分為基層政策執(zhí)行主體、環(huán)境、內(nèi)容、對(duì)象等四個(gè)研究進(jìn)路。一是在政策執(zhí)行主體層面,認(rèn)為基層政策執(zhí)行者的態(tài)度、綜合素質(zhì)、利益需求和行為傾向等,都影響著甚至決定了基層政策執(zhí)行的成敗[5]。二是在政策執(zhí)行環(huán)境層面,探討“既要做事又不能出事”的雙重壓力,既有法規(guī)政策不足和缺乏可操作性,以及人情壓力等制度情境與社會(huì)環(huán)境等,導(dǎo)致基層執(zhí)行者不得不采取一些扭曲政策的策略性執(zhí)行方式[6]。三是在政策執(zhí)行內(nèi)容層面,指出政策設(shè)計(jì)的“先天不足”、質(zhì)量不高以及配套政策存在“硬傷”等因素,構(gòu)成了基層政策執(zhí)行難的主要原因[7]。四是在政策執(zhí)行對(duì)象層面,認(rèn)為由于利益調(diào)整不合理、政策宣傳不到位或出于謀利動(dòng)機(jī)等,政策執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策的接受程度不高或消極抵抗,構(gòu)成了基層政策執(zhí)行難并發(fā)生變異的誘因[8]。

此外,也有研究從不同的理論視角出發(fā),闡釋不同維度的基層政策執(zhí)行難誘因,代表性觀點(diǎn)主要有“三維說(shuō)”和“四維說(shuō)”。其中,“三維說(shuō)”從理性行動(dòng)理論、情勢(shì)理論和政治—行政互嵌理論等三個(gè)視角詮釋基層政策執(zhí)行難的影響因素[9]。三個(gè)理論分別聚焦地方官員趨利避害的自利性[10]、選擇性執(zhí)行[11]、“執(zhí)行軟約束”[12]和上下“共謀”[13],正式與非正式制度結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制等因素動(dòng)態(tài)影響下的政策執(zhí)行情勢(shì)[14-15],以及地方官員因地制宜的政治性決策[16]等三方面因素導(dǎo)致的執(zhí)行偏差?！八木S說(shuō)”則從組織理論視角、網(wǎng)絡(luò)分析視角、制度分析視角以及闡釋性視角加以探析[17],分別指向基層政策執(zhí)行組織內(nèi)部特征與活動(dòng)(結(jié)構(gòu)、利益沖突程度、控制機(jī)制、信息傳遞情況、可支配資源多寡等),政府和非政府組織、個(gè)人等多元行動(dòng)者之間圍繞資源交換與控制的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,約束或激勵(lì)執(zhí)行主體行為選擇的制度規(guī)則、共同體屬性、交易成本等“行動(dòng)舞臺(tái)”(action area)[18],以及政策意圖的多重意思、執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)解釋的多樣性及其感知過(guò)程的復(fù)雜性(關(guān)涉知識(shí)基礎(chǔ)、價(jià)值觀念、態(tài)度等)等四方面因素,對(duì)基層政策執(zhí)行成敗或鴻溝的影響。在研究途徑的演進(jìn)階段上,“四維說(shuō)”的四個(gè)理論視角存在漸進(jìn)拓展、互為補(bǔ)充的反思與發(fā)展關(guān)系,并在整體內(nèi)容上與“三維說(shuō)”存在內(nèi)在的一致性。

總體而言,無(wú)論是“主體—環(huán)境—內(nèi)容—對(duì)象”框架,還是“三維說(shuō)”“四維說(shuō)”理論視角,其共通之處是對(duì)自上而下的政治因素與自下而上的行政因素進(jìn)行整合,從頂層激勵(lì)控制、基層自由裁量權(quán)及其與社會(huì)多元行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系等層面,為認(rèn)識(shí)基層政策執(zhí)行難提供了多重闡釋維度的啟發(fā)。不過(guò),既有研究在以下三個(gè)層面仍存在拓展空間。

一是需要超越“主體選擇”論,在“人”的因素之外拓展“事”的分析。當(dāng)前對(duì)基層政策執(zhí)行偏差、變異、扭曲,抑或變通、選擇性等的探討,多是將這些結(jié)果視為執(zhí)行者的有意而為或被動(dòng)為之,再或基于無(wú)意識(shí)的潛在感知,亦即從執(zhí)行者的人為性、能動(dòng)性選擇角度,回答執(zhí)行者“為什么要”“為什么能”扭曲政策或?yàn)槭裁础安辉笧椤薄安荒転椤薄＿@些因素多是基于主體本位的,在此之外,對(duì)于存在哪些非執(zhí)行者行為決定的客觀與天然因素造成執(zhí)行難的結(jié)果,缺少“就事論事”的系統(tǒng)探討。

二是有待豐富對(duì)基層政策執(zhí)行“難”的復(fù)雜性認(rèn)知?；鶎诱邎?zhí)行難不應(yīng)被簡(jiǎn)單等同于政策失敗,或執(zhí)行者不愿執(zhí)行、不能執(zhí)行、變通執(zhí)行;政策意圖和結(jié)果之間的距離、鴻溝也不應(yīng)簡(jiǎn)單被視為政策偏差、扭曲,或政策制定存在先天不足。對(duì)基層政策執(zhí)行難的完整認(rèn)知應(yīng)當(dāng)承認(rèn)有相當(dāng)部分的“難”并非政策執(zhí)行失敗的象征,而還包括遭受曲折和產(chǎn)生額外行政、社會(huì)成本等的“非完美執(zhí)行”。常態(tài)情況下的諸多政策存在曲折地成功,介于絕對(duì)成功與失敗之間,或政策目標(biāo)部分成功、部分失敗等多種中間樣態(tài),相關(guān)的規(guī)律性成因同樣值得客觀分辨和系統(tǒng)審思。

三是需要在單階段研究的基礎(chǔ)上,向融合性研究推進(jìn)。既有研究多是聚焦政策“制定者→執(zhí)行者”或“執(zhí)行者→對(duì)象”單個(gè)政策過(guò)程階段,再或二者的物理疊加因素對(duì)基層政策執(zhí)行難的影響,較少進(jìn)行二者融合基礎(chǔ)上的跨階段、跨時(shí)空的整體性和交叉比較分析,以及系統(tǒng)拆解基層政策執(zhí)行者在兩個(gè)階段中的角色差異與執(zhí)行力問題,也就難以系統(tǒng)解釋公共政策執(zhí)行中的“立交橋”現(xiàn)象[19]----為什么公共政策能在宏觀、中觀層級(jí)執(zhí)行順暢,而在微觀層級(jí)頻遭“梗阻”,堵在最后一公里。

概言之,進(jìn)一步的研究有待通過(guò)拓展價(jià)值判斷和融合性分析,更為客觀、立體地認(rèn)識(shí)基層政策執(zhí)行難的不同側(cè)面。

2. 政策勢(shì)差:一個(gè)“下沉—內(nèi)嵌”解釋視角

在既有研究的拓展空間背后,是相當(dāng)一部分的基層政策執(zhí)行難現(xiàn)象缺乏有效解釋,作為本文研究案例的A區(qū)學(xué)位分配新政事件便是其中一例。A區(qū)位于我國(guó)南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的D城市,于2020年公布了新的《D市A區(qū)公辦小學(xué)2020年一年級(jí)招生工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。與2019年相比,該方案中有關(guān)A區(qū)E小區(qū)的學(xué)位分配政策開始采用新的電腦派位方式。其實(shí),《方案》是按照D市教育局統(tǒng)一部署,經(jīng)A區(qū)招生考試委員會(huì)審核通過(guò)而出臺(tái)的,其中的學(xué)位分配依據(jù)是基于2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)和2020年D市教育局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)精神,往前可以進(jìn)一步追溯到《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等法律法規(guī)以及原國(guó)家教委《關(guān)于制定義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育實(shí)施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計(jì)指標(biāo)問題的幾點(diǎn)意見》等規(guī)定,與全國(guó)多地促進(jìn)教育公平的改革舉措亦相一致。但是,在招生新政出臺(tái)以后仍舊引發(fā)了業(yè)主抗議,且激烈程度較高。大批業(yè)主不僅在微博上進(jìn)行抗議,在線上(微信群)和線下(張貼告示、條幅)動(dòng)員集體簽名請(qǐng)?jiān)?甚至出現(xiàn)一大批業(yè)主冒著新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)聚眾抗議、集體維權(quán),構(gòu)成了A區(qū)《方案》執(zhí)行中的棘手問題。

然而,在對(duì)A區(qū)教育局和小區(qū)居民的走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn),與既有政民沖突、群體性事件或上訪問題等研究發(fā)現(xiàn)不同,《方案》引發(fā)抗議的原因不簡(jiǎn)單是政策制定的先天不足、業(yè)主絕對(duì)利益的損害或出于謀利動(dòng)機(jī)、不理解的無(wú)理訴求,而是蘊(yùn)含更深層次的政策執(zhí)行難題。相關(guān)難題難以用既有的“主體—環(huán)境—內(nèi)容—對(duì)象”或“三維說(shuō)”“四維說(shuō)”框架解釋周全,而是存在不限于執(zhí)行者“主體選擇”層面的客觀性因素,在結(jié)果上也并非簡(jiǎn)單的執(zhí)行偏差、扭曲或失敗。其實(shí),業(yè)主抗議背后潛藏的還有A區(qū)招生方案改革中,政策愿景與政策執(zhí)行之間的諸多“責(zé)能沖突”、時(shí)空錯(cuò)位,本文將其歸結(jié)為“政策勢(shì)差”。

具體而言,政策勢(shì)差是指上層政策目標(biāo)向基層“下沉”與“內(nèi)嵌”兩個(gè)階段間的勢(shì)能落差。從政策“制定者→執(zhí)行者”與“執(zhí)行者→對(duì)象”階段相對(duì)二分和融合的角度看,基層政府在政策執(zhí)行中的角色可分為“承上+啟下”兩個(gè)層面,對(duì)應(yīng)上層政策目標(biāo)落實(shí)于基層的“下沉+內(nèi)嵌”兩個(gè)階段。其中:“下沉”是指政策目標(biāo)從制定者到執(zhí)行者的傳導(dǎo)與動(dòng)員過(guò)程,側(cè)重政府內(nèi)部自上而下的政治性與統(tǒng)一性;“內(nèi)嵌”是指政策目標(biāo)從執(zhí)行者到社會(huì)對(duì)象的操作化和實(shí)施過(guò)程,側(cè)重由內(nèi)而外的協(xié)商性與靈活性;“勢(shì)能”則是指自上而下、由內(nèi)而外的政策目標(biāo)達(dá)成能力,亦即政策執(zhí)行力或政策變現(xiàn)能力[20],見圖1。政策勢(shì)差不同于政策勢(shì)能的絕對(duì)不足,而是政策“下沉”勢(shì)能與“內(nèi)嵌”勢(shì)能之間的相對(duì)落差。這種相對(duì)落差源于我國(guó)政策“高位制定、低位執(zhí)行”的結(jié)構(gòu)性張力,是“決策刪簡(jiǎn)、執(zhí)行協(xié)商”政策過(guò)程的一個(gè)衍生結(jié)果[21],在基于服從的官僚體制邏輯與基于協(xié)商的社會(huì)情境邏輯交錯(cuò)互動(dòng)過(guò)程中凸顯,直接對(duì)話我國(guó)大國(guó)治理的政策困局與資源約束下的公共治理命題。政策勢(shì)差在影響上致使預(yù)期政策目標(biāo)在基層的順利實(shí)現(xiàn)發(fā)生阻滯、效能不足,引發(fā)公眾不滿甚至官民沖突。

圖1 政策勢(shì)差視角下基層政策執(zhí)行難的解釋框架

三、 政策勢(shì)差的三重樣態(tài)

在A區(qū)案例中,不同程度地存在三重政策勢(shì)差----條塊勢(shì)差、遠(yuǎn)近勢(shì)差、點(diǎn)面勢(shì)差,三者分別源自剛性下沉與彈性嵌入的間隙、整體下沉與分步嵌入的時(shí)差、普適下沉與區(qū)別嵌入的差別,增加了基層政策執(zhí)行的權(quán)衡性、過(guò)渡性以及局部性難題,使A區(qū)招生新政不可避免地遭遇“執(zhí)行陣痛期”。

1. 條塊勢(shì)差:“剛性下沉—彈性嵌入”間隙下的權(quán)衡難

在我國(guó)條塊分割體制下,如何銜接來(lái)自“條”的部門職能要求與基于“塊”的屬地責(zé)任,構(gòu)成了基層政策執(zhí)行的一個(gè)體制性挑戰(zhàn)?；鶎诱邎?zhí)行承載的是層層下壓的剛性政策目標(biāo),其中,源自“條線”的下沉要求與“塊內(nèi)”嵌入需求之間存在固有間隙。線性治理長(zhǎng)于簡(jiǎn)化與可測(cè)量,但陋于通盤權(quán)衡,較難將以單一問題與單一目標(biāo)為指向的政策設(shè)計(jì)與開展置于一地一域的基層具體經(jīng)驗(yàn)之上[22]。在“條線”下沉過(guò)程中,政策目標(biāo)具有自上而下的組織權(quán)威性與合法性,基于特定牽頭部門分工的聚焦性與單一性,以及基于我國(guó)“決策刪簡(jiǎn)—執(zhí)行協(xié)商”政策過(guò)程機(jī)制的不完備性和“有限認(rèn)知”等特征。但在進(jìn)一步的“塊內(nèi)”嵌入過(guò)程中,政策目標(biāo)不得不基于屬地綜合責(zé)任進(jìn)行多向性或試驗(yàn)性轉(zhuǎn)化[23],將剛性而簡(jiǎn)化的“條線”要求轉(zhuǎn)換為一事一議的區(qū)域性安排,“以滿意為原則進(jìn)行有限度的治理,采用情理法并用的多元治理方式”[24]。面臨這一政策目標(biāo)細(xì)化、平衡與轉(zhuǎn)換的策略性挑戰(zhàn),基層執(zhí)行者遭遇的“塊內(nèi)”協(xié)調(diào)困境與引發(fā)的沖突成為政策執(zhí)行難的誘因。

A區(qū)學(xué)位分配事件不是獨(dú)立個(gè)案,而是我國(guó)自上而下新一輪教育改革背景下的共性問題。為進(jìn)一步促進(jìn)教育公平和提升教育質(zhì)量,2019年6月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見》提出了完善招生考試制度,推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校免試就近入學(xué)全覆蓋,對(duì)報(bào)名人數(shù)超過(guò)招生計(jì)劃的實(shí)行電腦隨機(jī)錄取的原則性要求。為此,D市教育局2020年出臺(tái)的《通知》進(jìn)一步明確各區(qū)“根據(jù)本區(qū)人口分布、學(xué)校規(guī)模及布局、交通等因素和就近入學(xué)原則合理劃分公辦學(xué)校招生片區(qū)”。在此背景下,A區(qū)按照市教育局文件精神,制定和公布了新的《方案》。相比于《意見》《通知》要求的原則性和簡(jiǎn)化性,A區(qū)《方案》根據(jù)所轄不同區(qū)域的學(xué)校分布及生源情況,統(tǒng)籌劃分入學(xué)地段,制定了細(xì)化的學(xué)位分配細(xì)則。其中,包括電腦隨機(jī)錄取被首次納入E小區(qū)的學(xué)位分配方式,并設(shè)定了操作規(guī)則。但相比于所貫徹《意見》與《通知》要求的“無(wú)條件性”,A區(qū)在落實(shí)《方案》過(guò)程中需要彈性化處理瑣碎而相互牽扯的“塊內(nèi)”實(shí)務(wù)。

首先,在內(nèi)容上,需要基于各學(xué)校招生服務(wù)地段劃分,進(jìn)行詳盡的對(duì)口入學(xué)與統(tǒng)籌入學(xué)安排。在轄區(qū)幼兒園和初中之外,僅在公辦小學(xué)一年級(jí)招生工作方案上,A區(qū)教育局便需要?jiǎng)澐侄噙_(dá)54所公辦小學(xué)各自的招生服務(wù)地段,一一具體到街道、社區(qū)及部分社區(qū)的路/街/巷/村甚至個(gè)別樓盤,根據(jù)年度實(shí)際情況進(jìn)行整體調(diào)配。其中:既包括常年穩(wěn)定不變的,也包括諸多類似E小區(qū)的因樓盤建設(shè)、生源突增,而需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的;同時(shí),在同樣符合國(guó)家規(guī)定的就近入學(xué)3公里范圍標(biāo)準(zhǔn)內(nèi),既包括多個(gè)社區(qū)的學(xué)生無(wú)法全都對(duì)口同一名校時(shí)的多方協(xié)商難題,也包括多個(gè)學(xué)校對(duì)口同一社區(qū)時(shí)的合理配額難題;既包括長(zhǎng)期性教育公平目標(biāo)與即時(shí)性學(xué)位房業(yè)主利益的平衡難題,也包括教育系統(tǒng)“線內(nèi)”改革與A區(qū)“塊內(nèi)”人口、戶籍、房地產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的協(xié)同難題等。其次,在形式上,需要進(jìn)行具體的工作流程設(shè)計(jì),而諸多環(huán)節(jié)的程序性瑕疵可能成為政策對(duì)象產(chǎn)生不滿的誘因,或表達(dá)不滿的“托辭”,導(dǎo)致政策執(zhí)行困難。一方面,政策步驟的缺失或薄弱環(huán)節(jié)成為一些業(yè)主抗拒政策的理由。一位業(yè)主抱怨說(shuō):“2019年S校招生范圍為整個(gè)E小區(qū)北區(qū),根據(jù)公辦小學(xué)招生地段劃定后要保持相對(duì)穩(wěn)定的原則,為何2020年突然改變S校的招生范圍,為何沒有根據(jù)指導(dǎo)意見邀請(qǐng)家長(zhǎng)代表參與討論,為何沒有公示?”(業(yè)主訪談資料20200612Y1)另一方面,政策時(shí)間設(shè)定的“不完美”也成為業(yè)主表達(dá)不滿的對(duì)象。“公示期太短,方案是4月20號(hào)公示,5月5～10日就要家長(zhǎng)網(wǎng)上報(bào)名。方案存在問題不能真正得到咨詢和解決。”(業(yè)主訪談資料20200612Y2)

整體而言,無(wú)論是內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性問題,還是形式上的程序性問題,在本質(zhì)上都是原本“折疊”起來(lái)的諸多政策落地問題在區(qū)級(jí)層面的基層治理末梢一一展開后,復(fù)合型治理目標(biāo)與多重責(zé)任壓力增加的基層治理復(fù)雜性[25]。當(dāng)剛性下沉的“條線”目標(biāo)展開為復(fù)雜多維的“塊內(nèi)”難題,如何將部門性目標(biāo)轉(zhuǎn)化為地域性方案,在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、利弊權(quán)衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)彈性“嵌入”,構(gòu)成了A區(qū)政策執(zhí)行過(guò)程中的核心難點(diǎn)。

2. 遠(yuǎn)近勢(shì)差:“整體下沉—分步嵌入”時(shí)差下的過(guò)渡難

在基于“條塊”勢(shì)差的權(quán)衡性難題之外,基層政府在政策執(zhí)行中還面臨基于“遠(yuǎn)近”勢(shì)差的過(guò)渡性難題。不同于政策公布到生效之間策略性設(shè)置的“時(shí)間差”[26],這一難題源于基層政府需要對(duì)自上而下“整體下沉”的政策目標(biāo),依據(jù)地方稟賦、資源到位速度等既有條件進(jìn)行步驟性拆解,形成若干漸進(jìn)“嵌入”、逐步接近總目標(biāo)的子目標(biāo)。其中,存在一個(gè)整體政策遠(yuǎn)景與眼下“尚未完全達(dá)標(biāo)”狀態(tài)的過(guò)程性和程度性落差,亦即總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的階段性時(shí)滯問題[27]。這一完成時(shí)與進(jìn)行時(shí)的遠(yuǎn)近“時(shí)差”具有客觀性和必然性,衍生出政策“嵌入”過(guò)程中基層執(zhí)行者與政策對(duì)象的協(xié)調(diào)溝通難題。

承前所述,A區(qū)之所以在政策執(zhí)行中遭遇權(quán)衡性難題,一個(gè)加劇因素是E小區(qū)教育資源的暫時(shí)性不足。長(zhǎng)期來(lái)看,E小區(qū)擁有配套教育資源充裕的建設(shè)規(guī)劃,而短期的規(guī)劃未完成、學(xué)位資源未到位加劇了政策執(zhí)行難度。A區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)無(wú)奈坦言“若按照D市規(guī)定的‘同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用’的原則,該區(qū)域配套學(xué)校能同步建成投入使用,也就不存在當(dāng)前學(xué)位不足問題”,“問題的癥結(jié)是該區(qū)域配套學(xué)校建設(shè)相對(duì)滯后,造成學(xué)位難以滿足該區(qū)域適齡兒童就近入學(xué)”。(教育局訪談資料20200521G1)同時(shí),與配套教育資源供給滯后形成反差的是學(xué)生報(bào)讀數(shù)量激增,進(jìn)一步加劇了學(xué)位供需缺口?！?019年,適齡兒童報(bào)讀數(shù)量是317人。2020年,適齡兒童報(bào)讀數(shù)量是644人。隨著該區(qū)域各樓盤的建成,不斷增加業(yè)主入戶入住、二胎孩子就讀和回遷安置房的業(yè)主入住等,未來(lái)預(yù)期的學(xué)位數(shù)量將不斷增加,預(yù)計(jì)每年將近千名適齡兒童申請(qǐng)一年級(jí)入學(xué)?！?教育局訪談資料20200521G2)

配套學(xué)位的供給進(jìn)度與需求增量間出現(xiàn)“時(shí)差”,造成資源的暫時(shí)性短缺及衍生性的分配公平問題,尤其是E小區(qū)原本對(duì)口名校學(xué)位的一些樓盤業(yè)主也不再全然能如愿讓孩子入讀名校。在這一過(guò)渡狀態(tài)中,A區(qū)教育局只能依據(jù)現(xiàn)階段已開學(xué)學(xué)校的既有學(xué)位資源進(jìn)行分配,而E小區(qū)業(yè)主依據(jù)整體規(guī)劃方案中的配建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維權(quán),這一沖突成為政策執(zhí)行中難以規(guī)避的現(xiàn)實(shí)障礙。其實(shí),這一執(zhí)行難點(diǎn)并非簡(jiǎn)單緣于政策制定的不合理,而是理想政策規(guī)劃存在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的“未完成”狀態(tài):不簡(jiǎn)單是資源配套的絕對(duì)不足,也存在資源暫未全部到位的相對(duì)遲滯與失配;不簡(jiǎn)單是政策目標(biāo)與客觀實(shí)際的不相符,也是現(xiàn)階段可實(shí)現(xiàn)的子目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)總目標(biāo)的必然差距。

概言之,在整體政策目標(biāo)的分步實(shí)施過(guò)程中,階段性目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)程度與整體政策承諾之間的差距是客觀存在的,也往往是基層政府“心有余而力不足”的執(zhí)行難點(diǎn)。上層政策規(guī)劃可能囊括總體需求、終極愿景,并在整體打包“下沉”到基層政府以后,無(wú)需面對(duì)中間過(guò)程,而基層政府在“分步嵌入”的每一個(gè)中間步驟,都面臨著“過(guò)渡狀態(tài)—最終狀態(tài)”的“完成度”差距。當(dāng)“未完成”狀態(tài)無(wú)法滿足部分政策對(duì)象的預(yù)期利益,便可能招致政策對(duì)象的相對(duì)剝奪感與公平感失衡,因之產(chǎn)生的抗議維權(quán)訴求導(dǎo)致階段性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遭遇阻力。

3. 點(diǎn)面勢(shì)差:“普適下沉—區(qū)別嵌入”差別下的局部難

在“整體下沉—分步嵌入”勢(shì)差構(gòu)成的歷時(shí)性因素之外,“普適下沉—區(qū)別嵌入”的點(diǎn)面勢(shì)差進(jìn)一步構(gòu)成了基層政策執(zhí)行難的共時(shí)性因素。相比于指向基層之“面”的政策“下沉”,政策“嵌入”需要區(qū)分基層“面中之點(diǎn)”,解決普適性政策與地方特殊性、內(nèi)部多元化之間的沖突,在資源到位存在時(shí)滯的過(guò)渡期,設(shè)定問題解決的重點(diǎn)性和先后性。這導(dǎo)致政策對(duì)異質(zhì)目標(biāo)群體的異質(zhì)性影響,不同優(yōu)先級(jí)的政策對(duì)象面臨政策影響程度上的區(qū)別,尤其是個(gè)別主體之“點(diǎn)”與一般主體之“面”的相對(duì)落差,反過(guò)來(lái)成為影響基層政策執(zhí)行公平性的障礙。

在A區(qū)學(xué)位新政執(zhí)行中,一個(gè)沖突焦點(diǎn)正在于“區(qū)別”引發(fā)的不公平感。E小區(qū)學(xué)位資源不僅存在暫未到位的時(shí)滯性,還存在異質(zhì)人群之間分配的不均衡性。由于“名?！睌?shù)量的有限性和稀缺性,E小區(qū)不同業(yè)主在享有“名校”與所謂“村小”的入學(xué)資格上也存在客觀差異。其中,省重點(diǎn)B學(xué)校屬于E小區(qū)北區(qū)L樓盤的配建,因此L樓業(yè)主子女在新政被賦予了入讀該校的第一優(yōu)先級(jí),“B學(xué)校與L樓盤為同是坐落在E小區(qū)內(nèi)同一規(guī)劃許可證下相毗鄰的建筑。無(wú)論是從規(guī)劃公建配套還是從就近入學(xué)的角度,L樓盤‘人戶一致’適齡兒童均自然應(yīng)首先獲得入讀機(jī)會(huì)”。(教育局訪談資料20200521G3)這一區(qū)別對(duì)待雖然有地方性前期規(guī)劃上的依據(jù),但不在國(guó)家普適性政策的明確規(guī)定之中。依據(jù)國(guó)家政策規(guī)定,E小區(qū)北區(qū)的業(yè)主都在B學(xué)校的3公里范圍之內(nèi),享有國(guó)家政策層面“就近入學(xué)”原則的均等入學(xué)資格。因此,E小區(qū)北區(qū)L樓盤之外的一些業(yè)主提出強(qiáng)烈抗議,“B學(xué)校是公校,有無(wú)法律規(guī)定所在規(guī)劃地塊的樓盤可優(yōu)先入讀?這是變相違規(guī)設(shè)立學(xué)位房,要求予以取消。學(xué)位如果不夠,應(yīng)全體E小區(qū)北區(qū)的業(yè)主一起統(tǒng)籌搖號(hào)”。(業(yè)主信訪件202004Y3)

同時(shí),一些“人性化”操作也成為A區(qū)新政執(zhí)行難的又一“區(qū)別”因素。A區(qū)新政在L樓盤享有第一優(yōu)先級(jí)的基礎(chǔ)上,設(shè)定的第二優(yōu)先級(jí)條件“2019年已有適齡兒童入讀B校一年級(jí)的E小區(qū)北區(qū)其他新建樓盤業(yè)主的‘人戶一致’適齡二孩可優(yōu)先選擇入讀”同樣引發(fā)質(zhì)疑和抗議。有E小區(qū)北區(qū)其他業(yè)主認(rèn)為“此順序有明顯的排斥他人現(xiàn)象,有失公平,要求予以取消”。(業(yè)主信訪件202004Y4)而A區(qū)的這一政策設(shè)計(jì)初衷“主要是針對(duì)合法‘人戶一致’適齡二孩的入讀問題,目的是為了方便二孩家庭的兩個(gè)孩子接送工作,是一種人性化的制度設(shè)計(jì)”。(教育局訪談資料20200612G4)出于善意的“人性化”政策設(shè)計(jì)符合部分業(yè)主的實(shí)際需求,但相對(duì)減損了優(yōu)先級(jí)范圍之外其他業(yè)主的均等機(jī)會(huì),同樣成為A區(qū)新政執(zhí)行中共識(shí)達(dá)成的制約因素?？傮w上,“普適下沉—區(qū)別嵌入”勢(shì)差是上層政策目標(biāo)普適性與基層政策對(duì)象異質(zhì)性之間的執(zhí)行張力,低優(yōu)先級(jí)對(duì)象對(duì)“普適性政策區(qū)別化”的不滿,構(gòu)成了在基層政策執(zhí)行中難以規(guī)避的操作難點(diǎn)。

四、 結(jié)論與討論

從政策勢(shì)差視角看,基層政策執(zhí)行難有其必然性和過(guò)程性面向,受基層治理目標(biāo)的綜合性、治理資源到位的漸進(jìn)性、治理對(duì)象的異質(zhì)性等影響。基層政策執(zhí)行難未必是自下而上的主體性動(dòng)機(jī)或能力問題,或自上而下的政策設(shè)計(jì)不合理,也不簡(jiǎn)單是政策執(zhí)行失敗的象征,而是包含執(zhí)行過(guò)程中諸多“居間”狀態(tài)的復(fù)雜性與曲折性。究其根源,在政策“下沉—嵌入”過(guò)程中,基層政府既是政策“下沉”的承接者,又是政策“內(nèi)嵌”的實(shí)現(xiàn)者,處于“承上啟下”雙重角色的夾縫中。基層政策執(zhí)行既要讓上級(jí)滿意,又要讓公眾認(rèn)同,還要化解多維屬地責(zé)任與起步時(shí)空條件的客觀約束。對(duì)此,條塊責(zé)任的銜接困境,整體性設(shè)計(jì)與階段性達(dá)標(biāo)的兌現(xiàn)困境,以及普適性原則與區(qū)別性操作的公平困境等,共同構(gòu)成了基層政策執(zhí)行中需要解決的難題。

其實(shí),政策勢(shì)差的存在既非理性行動(dòng)框架所能完全解釋,又不完全是制度情勢(shì)或政治與行政互嵌所決定的,而是內(nèi)生于我國(guó)“高位制定、低位執(zhí)行”的政策結(jié)構(gòu)特征,以及時(shí)間約束下“決策刪簡(jiǎn)—執(zhí)行協(xié)商”的政策過(guò)程機(jī)制,是“無(wú)條件下沉”的官僚體制邏輯與“講條件嵌入”的社會(huì)情境邏輯交匯磨合、相互拉扯的結(jié)果。將政策勢(shì)差納入基層政策執(zhí)行難的研究中,一個(gè)重要的理論意義在于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到基層政策執(zhí)行者的一些扭曲動(dòng)機(jī)與異化行為更多是執(zhí)行難的后果,而非成因;在“人”的因素之外,基層政策執(zhí)行難還存在諸多不以人的意志為轉(zhuǎn)移的“事”的復(fù)雜性約束。此外,不同于既有研究論及的橫向地域或縱向法律效力位階之間的政策強(qiáng)弱“勢(shì)差”,基層政策執(zhí)行情境中的政策勢(shì)差進(jìn)一步從縱向府際和橫向政社關(guān)系的互動(dòng)角度,拓寬了政策“勢(shì)差”視角的責(zé)任、目標(biāo)、公平之維。在進(jìn)一步的研究中,政策勢(shì)差或可作為一個(gè)具有廣泛解釋力的學(xué)術(shù)概念,應(yīng)用于對(duì)更多政策問題的解釋中,并延伸到與行政責(zé)任、分配正義、公共利益等行政倫理與政治哲學(xué)命題的對(duì)話。

在實(shí)踐層面上,政策勢(shì)差提供了觀察和紓解基層政策執(zhí)行難的新切口。面對(duì)政策勢(shì)差揭示出的政策下沉與內(nèi)嵌間的豐富張力,一個(gè)實(shí)事求是的理論與實(shí)踐命題是如何在政策勢(shì)差情境中進(jìn)行因應(yīng)性作為。好的基層政策制定與執(zhí)行應(yīng)當(dāng)平衡好“主觀之難”與“客觀之難”、“人”的障礙與“事”的障礙,從而盡可能不偏不狹、符合實(shí)際地減少政策阻力與波折。

首先,對(duì)基層政策執(zhí)行的認(rèn)識(shí)要警惕完美主義導(dǎo)向,為執(zhí)行難預(yù)留合理的容錯(cuò)空間與過(guò)渡階段。政策勢(shì)差的存在不以人的意志為轉(zhuǎn)移,不能絕對(duì)消除。正如政策執(zhí)行研究的闡釋性視角所認(rèn)為的,政策意圖和結(jié)果之間的距離是意料之中的事情[28],無(wú)視或試圖完全避免困難的政策制定與執(zhí)行都是不現(xiàn)實(shí)的。在基層政策執(zhí)行過(guò)程中,一定程度的曲折和混亂是常態(tài)與優(yōu)化過(guò)程,為此,不應(yīng)以理想化的完美主義情懷將之武斷定位為執(zhí)行偏差,片面地進(jìn)行糾偏與問責(zé),而應(yīng)兼顧推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)。

其次,基層政策執(zhí)行有必要最大化彌合政策勢(shì)差影響,避免落入系統(tǒng)性低效陷阱。政策勢(shì)差本身并非絕對(duì)正向或負(fù)向的客觀存在,在承認(rèn)和全面認(rèn)識(shí)政策勢(shì)差存在的必然性基礎(chǔ)上,能否盡可能縮減政策勢(shì)差的負(fù)面效應(yīng),決定著政策目標(biāo)能夠在多大程度上和多長(zhǎng)周期內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此,各級(jí)政府可以以政策勢(shì)差為決策工具,針對(duì)潛在的權(quán)衡性、過(guò)渡性、局部性難題,提前研判政策執(zhí)行影響,適時(shí)打好“政策補(bǔ)丁”,從而在權(quán)變、動(dòng)態(tài)和漸進(jìn)均衡的過(guò)程中,縮減基層政策執(zhí)行的低效化因素和沖突化空間。在政策勢(shì)差情境中探尋基層政策執(zhí)行難的消解之道,是提升各級(jí)政府制定政策和在社會(huì)中執(zhí)行政策能力的必要路徑。