黟縣自然資源和規(guī)劃局 操瑞峰

城市就像一個(gè)精確卻又繁雜的系統(tǒng)，城市管理工作涵蓋很多方面，而實(shí)施分部門(mén)管理制度可以使城市管理工作變得更加精細(xì)和專(zhuān)業(yè)，滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)分工的需求[1]。專(zhuān)業(yè)的城市空間管理工作應(yīng)該對(duì)涉及的每個(gè)部門(mén)進(jìn)行明確的職能劃分，讓每個(gè)部門(mén)能夠深入了解自身需要完成的工作內(nèi)容，避免部門(mén)之間的工作發(fā)生重復(fù)，影響工作效率，導(dǎo)致城市空間管理呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。目前，我國(guó)城市空間管理部門(mén)主要涵蓋發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門(mén)。隨著信息化時(shí)代的高速發(fā)展，各城市空間管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)能力需要進(jìn)一步提升，只有各部門(mén)之間能夠很好地協(xié)調(diào)，才可以使城市空間治理能力得到有效提高。

“多規(guī)合一”是指基于現(xiàn)代信息技術(shù)，解決部門(mén)之間的工作矛盾，協(xié)調(diào)城市管理的重要方法。當(dāng)前，很多地區(qū)在實(shí)施“多規(guī)合一”工作，在城市管理工作中，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)是不可缺少的一環(huán)。本文結(jié)合某些地區(qū)工作實(shí)施的具體情況，探討“多規(guī)合一”構(gòu)成的城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、“多規(guī)合一”內(nèi)涵與工作特點(diǎn)

（一）“多規(guī)合一”的起源與內(nèi)涵

“多規(guī)”的不同是有原因的。這里以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃為例，不管是從規(guī)劃特點(diǎn)、規(guī)劃基礎(chǔ)和規(guī)劃思路，還是從規(guī)劃體系、工作內(nèi)容和工作期限，以及工作過(guò)程中的審批、具體執(zhí)行手段和監(jiān)管制度，“三規(guī)”都有著明顯的不同。這種本源的原因使我國(guó)普遍存在城市空間布局差異[2]。例如，廈門(mén)和寧夏的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地使用規(guī)劃面積布局差異分別為：12萬(wàn)塊，305平方公里；14.7萬(wàn)塊，2600多平方公里。

（二）當(dāng)前“多規(guī)合一”工作特點(diǎn)

2014年8月，發(fā)改委、國(guó)土部門(mén)和環(huán)保部門(mén)等聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)的文件，并明確將創(chuàng)建城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作機(jī)制作為一項(xiàng)重要任務(wù)。通過(guò)分析城市空間規(guī)劃的內(nèi)涵、工作內(nèi)容和技術(shù)手段等本源差異，為地方開(kāi)展工作提供研究基礎(chǔ)，同時(shí)探討了與“多規(guī)合一”工作進(jìn)行結(jié)合進(jìn)而構(gòu)建新的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。例如，廣州市開(kāi)展的“三規(guī)合一”便將法律作為重要的因素考慮進(jìn)空間規(guī)劃工作中，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，將“三規(guī)合一”作為一種協(xié)調(diào)機(jī)制。這種模式的本質(zhì)并沒(méi)有重新編制一個(gè)規(guī)劃，而是基于規(guī)劃上的差異進(jìn)而開(kāi)展協(xié)調(diào)和聯(lián)接工作。

許多地方的實(shí)踐都是以廣州的模式作為參考，目前，“多規(guī)合一”只能按照一種工作協(xié)調(diào)機(jī)制執(zhí)行，因?yàn)樵跊](méi)有新的法律政策支持的情況下，目前的“多規(guī)合一”大多是在城市空間規(guī)劃工作中起到協(xié)調(diào)的作用。目前，一些“多規(guī)合一”的國(guó)家試點(diǎn)已經(jīng)試圖開(kāi)展市縣總體規(guī)劃、國(guó)土綜合規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等工作，但是由于存在法律限制、技術(shù)能力不足和管理水平等問(wèn)題而導(dǎo)致工作沒(méi)辦法順利開(kāi)展。在這樣的情況下，目前以廣州、廈門(mén)為代表城市所推動(dòng)的“多規(guī)合一”工作是將“一張圖”控制線作為目標(biāo)，探討如何構(gòu)建城市空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作措施[3]。

這里以廣州為案例，廣州最引人注目的是建設(shè)用地空間布局的差異，而該項(xiàng)差異是廣州在開(kāi)展“三規(guī)合一”工作中最需要解決的問(wèn)題；一般來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地的大小以及布局一致性需要遵循我國(guó)的法律要求（《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），建設(shè)用地關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和重大項(xiàng)目的建設(shè)，因此，如何很好地解決建設(shè)用地布局一致性自然變成了廣州市“三規(guī)合一”工作的重要內(nèi)容。此外，基于研究城市空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，廣州市提出了一些協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的方法，例如，增長(zhǎng)用地邊界線、生態(tài)控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)域控制線等?；诖耍覀兛梢钥闯?，廣州的協(xié)調(diào)工作主要分為三個(gè)階段：第一階段為發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問(wèn)題；第二和第三階段是基于建設(shè)用地的布局調(diào)整進(jìn)而協(xié)調(diào)解決現(xiàn)存的問(wèn)題。這樣的協(xié)調(diào)機(jī)制既可以很好地滿(mǎn)足我國(guó)法律的要求，又可以很好地應(yīng)對(duì)廣州城市發(fā)展中出現(xiàn)的重點(diǎn)問(wèn)題。

現(xiàn)階段，許多“多規(guī)合一”實(shí)踐工作顯示，基于以管理為導(dǎo)向的空間協(xié)調(diào)工作組織、綜合的空間協(xié)調(diào)技術(shù)、以協(xié)作為導(dǎo)向的空間協(xié)調(diào)運(yùn)作，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成比較可靠的“多規(guī)合一”工作機(jī)制。

二、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)工作組織

（一）縱向工作組織

“多規(guī)合一”工作主要包括縱向工作和橫向工作組織?？v向工作組織涵蓋省市縣；橫向工作組織涵蓋發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)。協(xié)調(diào)工作內(nèi)容包括區(qū)域內(nèi)全部的城鄉(xiāng)空間，例如，建設(shè)空間、非建設(shè)空間、地塊等。構(gòu)建有效的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作組織有助于更好地推動(dòng)工作。一般來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)工作有專(zhuān)門(mén)和臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及多部門(mén)聯(lián)合辦公等工作方法。根據(jù)目前各地區(qū)的實(shí)踐效果可知，應(yīng)該設(shè)計(jì)三層次多層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)，即工作領(lǐng)導(dǎo)小組-辦公室-實(shí)際工作小組（圖1）。在這樣的架構(gòu)中，下級(jí)根據(jù)上級(jí)的要求進(jìn)行工作，可以及時(shí)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，進(jìn)而有效完成有關(guān)的工作[4]。

圖1 協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)示意圖

（二）橫向工作分工

由于分工不明確的問(wèn)題，不同的空間規(guī)劃部門(mén)都站在自己角度希望成為城市管理的主導(dǎo)部門(mén)，在不同的年代不同部門(mén)的重要程度也不一樣，規(guī)劃部門(mén)、自然資源部門(mén)和發(fā)改委都曾為城市空間管控的主導(dǎo)方。目前，各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)的問(wèn)題仍然存在。作為我國(guó)進(jìn)行宏觀調(diào)控的關(guān)鍵手段，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是其他一切規(guī)劃編制的基礎(chǔ)；城市規(guī)劃部門(mén)基于其在空間布局上的領(lǐng)先，進(jìn)一步增強(qiáng)在城市發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位和資源利用上面的話語(yǔ)權(quán)，鞏固城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)地位。土地總體規(guī)劃部門(mén)以基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，進(jìn)而加強(qiáng)土地資源的保護(hù)和利用，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)用地更加有效的使用，通過(guò)國(guó)土部門(mén)對(duì)土地資源的嚴(yán)格管控使土地總體規(guī)劃的地位進(jìn)一步提高。規(guī)劃部門(mén)之間爭(zhēng)奪“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”是工作中出現(xiàn)矛盾的最主要原因，這樣會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)以自己為主，工作自成體系，在工作中的協(xié)調(diào)銜接存在極大的困難。

為了更好地化解因部門(mén)之間爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)而產(chǎn)生的問(wèn)題，那么就必須在開(kāi)展“多規(guī)合一”時(shí)，明確各個(gè)部門(mén)空間管理領(lǐng)域的工作內(nèi)容，建立“發(fā)改部門(mén)設(shè)定總目標(biāo)、自然資源部門(mén)設(shè)定指標(biāo)、規(guī)劃部門(mén)確定坐標(biāo)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)確保底線”的合理職能分工工作機(jī)制，這樣的機(jī)制可以在“多規(guī)合一”工作過(guò)程中，使各部門(mén)明確自身的職責(zé)和工作內(nèi)容，確保各部門(mén)在開(kāi)展工作時(shí)不會(huì)出現(xiàn)空缺和越位的情況，可以很好地協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，很好地體現(xiàn)了“多規(guī)合一”的工作本質(zhì)。

三、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)技術(shù)

由于不同規(guī)劃數(shù)據(jù)所采用的格式、坐標(biāo)系和用地的用途存在一定的不同，這也就給規(guī)劃之間的比對(duì)工作帶來(lái)了極大的困難，因此，在“多規(guī)合一”之前，首先應(yīng)該將各種規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理并開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接工作，構(gòu)建不同規(guī)劃部門(mén)之間統(tǒng)一的對(duì)話平臺(tái)?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃都有較為完善的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)能夠在縱向上確保部門(mén)內(nèi)部編制規(guī)劃的相同性，保證了上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)性。然而，不同規(guī)劃部門(mén)之間目前還沒(méi)有較為完善的銜接標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，因此，為了可以更好地開(kāi)展“多規(guī)合一”工作，應(yīng)該在不同部門(mén)之間構(gòu)建銜接通道和制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成具有支撐性的空間協(xié)調(diào)技術(shù)?；趯?shí)踐結(jié)果可知，現(xiàn)階段空間協(xié)調(diào)技術(shù)主要是指土地使用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、坐標(biāo)體系變換、布置控制線體系、信息平臺(tái)搭建等方面[5]。

（一）用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)銜接

基于城鄉(xiāng)規(guī)劃土地使用分類(lèi)和土地使用總體規(guī)劃的不同，將兩種規(guī)劃使用的國(guó)家土地使用規(guī)范分類(lèi)規(guī)范進(jìn)行銜接，明確建設(shè)用地和非建設(shè)用地的實(shí)際含義。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地主要指的是城鄉(xiāng)土地使用規(guī)范中的城鄉(xiāng)居住人民房屋建設(shè)用地、地區(qū)交通建設(shè)用地、地區(qū)公共區(qū)域設(shè)施用地、專(zhuān)項(xiàng)用地等其他建設(shè)用地；土地使用總體規(guī)劃建設(shè)用地主要指的是土地使用分類(lèi)規(guī)范中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通建設(shè)用地、水利工程用地等其他建設(shè)用地。將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的非建設(shè)用地與土地使用規(guī)范中的耕地和其他非建設(shè)用地一一對(duì)照，確保兩者之間的對(duì)應(yīng)性，以便后續(xù)構(gòu)建規(guī)范之間的土地使用分類(lèi)銜接平臺(tái)，保證工作的協(xié)調(diào)性。

（二）空間坐標(biāo)體系轉(zhuǎn)換

開(kāi)展“多規(guī)合一”工作所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般包括發(fā)改、規(guī)劃、自然資源等重要部門(mén)的規(guī)劃數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)等?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批數(shù)據(jù)通常使用的是當(dāng)?shù)爻墙ㄗ鴺?biāo)，而國(guó)土審批數(shù)據(jù)是基于西安80坐標(biāo)所確定的，國(guó)家發(fā)改委和其他部門(mén)也因?yàn)槭褂玫淖鴺?biāo)體系不一致而導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有所不同。空間坐標(biāo)系的不一致會(huì)使不同種類(lèi)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)不能很好地進(jìn)行對(duì)照。因此，針對(duì)城市建設(shè)管理，開(kāi)展“多規(guī)合一”工作時(shí)可以設(shè)置當(dāng)?shù)爻墙ㄗ鴺?biāo)系和西安80坐標(biāo)系以及北京54坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換系數(shù)，構(gòu)建轉(zhuǎn)換平臺(tái)，讓不同坐標(biāo)系下的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可以隨意轉(zhuǎn)換。此外，可以基于國(guó)家坐標(biāo)體系管理規(guī)范，逐漸構(gòu)建面向國(guó)家大地測(cè)量2000坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換平臺(tái)。

（三）控制線體系設(shè)置

廣州的“三規(guī)合一”工作重點(diǎn)是放在如何運(yùn)用好底線思維，進(jìn)而解決城市管理工作中出現(xiàn)的建設(shè)和保護(hù)方面的重要問(wèn)題，構(gòu)建了由生態(tài)控制線、用地邊界線、用地?cái)U(kuò)張邊界線和產(chǎn)業(yè)區(qū)域控制線共同組成的控制線體系；基于廣州的工作基礎(chǔ)，廈門(mén)市創(chuàng)新地提出了結(jié)構(gòu)控制線和土地使用控制線的理念，將生態(tài)控制線和用地?cái)U(kuò)張邊界線組合成結(jié)構(gòu)控制線，以此來(lái)判斷區(qū)域是否能夠開(kāi)展空間開(kāi)發(fā)工作；寧夏在開(kāi)展“多規(guī)合一”工作時(shí)，結(jié)合地方特點(diǎn)設(shè)置了基礎(chǔ)設(shè)施控制線，例如交通、電力和輸送管道等；通過(guò)結(jié)合當(dāng)?shù)氐墓芸匦枨?，榆林市設(shè)置了城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)邊界線以及生態(tài)、農(nóng)田保護(hù)底線?；诖罅康墓ぷ鲗?shí)踐，通過(guò)合理設(shè)置控制線將不同規(guī)劃的用地分類(lèi)進(jìn)行銜接，進(jìn)而構(gòu)建開(kāi)發(fā)、發(fā)展和保護(hù)等不同種類(lèi)的管控區(qū)域，并保證同一個(gè)管控區(qū)域中的用地內(nèi)涵是相同的?；谖覈?guó)的形勢(shì)和政策，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐研究成果，合理地設(shè)置城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界線、環(huán)境保護(hù)紅線、建設(shè)用地面積控制線、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)邊界線等控制線體系。

（四）信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建設(shè)

“多規(guī)合一”工作協(xié)調(diào)機(jī)制中的核心內(nèi)容之一便是構(gòu)建信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。構(gòu)建“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的目的是為了構(gòu)建信息管理互通機(jī)制，滿(mǎn)足各部門(mén)之間的信息共享需求，讓部門(mén)在“多規(guī)合一”工作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)信息的差異化處理，解決工作中的矛盾。信息平臺(tái)的構(gòu)建可以使各部門(mén)的信息共建、共享、共用，這樣可以有效推進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作。在未來(lái)的發(fā)展中，可以將城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大工程、土地資源、生態(tài)保護(hù)等空間信息進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，以便發(fā)改、自然資源、規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境等部門(mén)在開(kāi)展工作時(shí)可以及時(shí)協(xié)調(diào)與溝通，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”工作和提升城市管理能力提供信息化的支持。

四、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)運(yùn)行

（一）建立聯(lián)動(dòng)修改機(jī)制，推動(dòng)法定規(guī)劃落實(shí)

在不對(duì)現(xiàn)存的機(jī)制和制度修改的情況下，構(gòu)建法規(guī)的聯(lián)動(dòng)修改機(jī)制?；凇岸嘁?guī)合一”的實(shí)踐成果對(duì)法規(guī)進(jìn)行合理的修改是完成“多規(guī)合一”工作、統(tǒng)一城市空間發(fā)展、確保法定規(guī)范中邊界銜接一致性和協(xié)調(diào)工作的重要環(huán)節(jié)。在實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地面積邊界、用地?cái)U(kuò)張邊界、環(huán)境保護(hù)邊界等用地邊界合成一體的基礎(chǔ)上，將“多規(guī)合一”控制線體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃等進(jìn)行結(jié)合分析，確定土地使用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃與“多規(guī)合一”之間存在的差異項(xiàng)，進(jìn)而提出合理的法定規(guī)劃的修正意見(jiàn)，并推動(dòng)聯(lián)動(dòng)修改機(jī)制。通過(guò)落實(shí)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)工作成果的合法化[6]。

（二）建立動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，促進(jìn)“多規(guī)合一”長(zhǎng)效運(yùn)行

為了確保“多規(guī)合一”工作成果可以長(zhǎng)期有效，保證法定規(guī)劃的一致性，應(yīng)該建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。“多規(guī)合一”工作本質(zhì)就是以社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用總體規(guī)劃等城市空間管理基礎(chǔ)，根據(jù)城市的空間布局的協(xié)調(diào)工作。在城市建設(shè)的過(guò)程中，很難不出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目與“多規(guī)合一”成果不相同的情況，因此，了解“多規(guī)合一”工作成果怎么進(jìn)行修改就顯得特別的重要了，在不對(duì)現(xiàn)行機(jī)制修改的情況下，基于控制線體系修改、程序修改等手段完成“多規(guī)合一”工作成果的動(dòng)態(tài)維護(hù)。另外，在修改“多規(guī)合一”控制線體系時(shí)，需要?jiǎng)討B(tài)地對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，確保規(guī)劃與工作成果的銜接一致性，進(jìn)而保證城市管理的行政統(tǒng)一，確保城市可以健康發(fā)展下去。

五、總結(jié)

目前，我國(guó)積極推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，其主要任務(wù)包括逐漸完成“一城一規(guī)范”的目標(biāo)、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善和創(chuàng)新空間規(guī)劃體系等?；谀壳暗某鞘性圏c(diǎn)的成果和一些地區(qū)的實(shí)踐成效，“多規(guī)合一”工作已經(jīng)逐漸構(gòu)建了一套具有實(shí)際使用價(jià)值的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，包括了協(xié)調(diào)組織設(shè)立、協(xié)調(diào)技術(shù)的分析和協(xié)調(diào)運(yùn)作的方法等。在現(xiàn)階段的行政管理政策下，基于“多規(guī)合一”工作成果構(gòu)建的空間協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)可以初步建立了多個(gè)部門(mén)之間協(xié)調(diào)的橋梁，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)之間的銜接互通。在未來(lái)的空間規(guī)劃體系發(fā)展中，目前積極實(shí)施的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制是不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。