陳彥達，隋學(xué)深

(中華人民共和國審計署審計科研所，北京 100086)

一、引言

中央財經(jīng)委員會第十次會議明確要求，提高監(jiān)管數(shù)字化智能化水平。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(下文簡稱金融委)第五十次會議要求，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強監(jiān)管科技建設(shè)，提升監(jiān)管效率和覆蓋面。隨著金融創(chuàng)新與金融科技快速發(fā)展，金融機構(gòu)體系多樣化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜化、交易體系信息化、綜合經(jīng)營趨勢明顯，金融風險的表現(xiàn)形式、傳染路徑、傳播速度、外部性發(fā)生了深刻變化，有效防控金融風險需要高質(zhì)量、全面、及時的預(yù)警監(jiān)測數(shù)據(jù)和高效統(tǒng)一的風險監(jiān)測預(yù)警平臺，這都離不開監(jiān)管科技建設(shè)。但是分業(yè)監(jiān)管模式在一定程度上阻礙了監(jiān)管科技的發(fā)展，只有從監(jiān)管體制改革出發(fā)，實現(xiàn)監(jiān)管科技的融合發(fā)展，才能真正發(fā)揮監(jiān)管科技提高監(jiān)管部門科學(xué)防范化解金融風險能力的作用。

關(guān)于監(jiān)管科技的定義，學(xué)術(shù)界爭論的焦點是監(jiān)管科技與金融科技的關(guān)系。有的研究將監(jiān)管科技定義為金融科技的子集。如英國金融行為監(jiān)管局認為“監(jiān)管科技是運用新技術(shù)高效地達成監(jiān)管要求”“監(jiān)管科技是金融科技的子集”。有些學(xué)者則擴展了監(jiān)管科技的定義，認為監(jiān)管科技和金融科技之間并不具有直接關(guān)系，監(jiān)管科技不僅提升監(jiān)管效率，還將引發(fā)金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變。根據(jù)研究需要，本文將監(jiān)管科技定義為金融監(jiān)管部門通過科技手段提高監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)字化智能化。

現(xiàn)有的文獻主要從技術(shù)風險、成本問題、數(shù)據(jù)安全、管理體制、法律和標準等方面研究了監(jiān)管科技發(fā)展面臨的問題和風險。技術(shù)方面：監(jiān)管科技的技術(shù)風險是內(nèi)生的，要發(fā)現(xiàn)和修補復(fù)雜軟件中的技術(shù)缺陷并非易事，信息安全風險突出；成本方面：監(jiān)管科技作為軟件開發(fā)，前期研發(fā)成本較高，如何設(shè)計合理的監(jiān)管科技研發(fā)成本分擔機制；安全方面：隱私保護(監(jiān)管使用客戶信息通常需要獲得授權(quán)在實踐上比較難)和數(shù)據(jù)安全(數(shù)據(jù)本地化法律容易形成信息孤島)限制監(jiān)管科技的發(fā)展，同時又存在數(shù)據(jù)保護手段不足發(fā)生數(shù)據(jù)泄密的問題；管理體制等方面：傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管無法適應(yīng)金融科技混業(yè)經(jīng)營、業(yè)務(wù)交叉融合新情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管科技發(fā)展的體制機制尚未建立容易產(chǎn)生監(jiān)管套利和監(jiān)管空白；法律法規(guī)和標準化體系也尚未健全。

監(jiān)管科技風險除了技術(shù)、成本、安全等內(nèi)部性問題，還存在法律、標準、管理體制等外部性問題，特別是分業(yè)監(jiān)管才是阻礙監(jiān)管科技發(fā)展的體制性原因，這也是產(chǎn)生監(jiān)管科技風險的“最先一公里”，但是從已有研究來看，單獨討論某一金融監(jiān)管部門的監(jiān)管科技應(yīng)用較多，專門針對分業(yè)監(jiān)管體制問題來討論推動監(jiān)管科技融合發(fā)展的研究較少。本文針對分業(yè)監(jiān)管模式對監(jiān)管科技發(fā)展造成的阻礙，提出了加強監(jiān)管科技融合的政策建議。

二、當前分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技面臨的主要問題

我國當前發(fā)展監(jiān)管科技面臨的主要問題，從根本上說是分業(yè)監(jiān)管形成的條塊分割和重復(fù)建設(shè)無法滿足全面、高效監(jiān)測金融風險需求之間的矛盾?？茖W(xué)研判系統(tǒng)性風險需要高質(zhì)量、全面、及時高效的預(yù)警監(jiān)測數(shù)據(jù)和技術(shù)先進、高效統(tǒng)一的風險監(jiān)測預(yù)警平臺。為了提升金融監(jiān)管效能，根據(jù)金融法律法規(guī)授予的監(jiān)管權(quán)及數(shù)據(jù)采集權(quán)，一行兩會一局分別組織建設(shè)了一批重要的監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過監(jiān)管信息系統(tǒng)各自采集所轄行業(yè)的數(shù)據(jù)，分別進行金融風險監(jiān)測。分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管科技實現(xiàn)的是一行兩會一局各自分業(yè)監(jiān)管的數(shù)字化，彼此的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)相互之間并沒有貫通，無法滿足科學(xué)研判系統(tǒng)性風險的需求。從監(jiān)管數(shù)據(jù)來看，數(shù)據(jù)分割、數(shù)據(jù)共享機制不健全使得金融監(jiān)管部門無法及時掌握金融市場整體數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)重復(fù)校驗、對數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰威懾力不夠?qū)е陆鹑诒O(jiān)管部門難以及時、高效發(fā)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)不真實。從風險監(jiān)測預(yù)警平臺來看，每個監(jiān)管部門都要重復(fù)平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)校驗、數(shù)據(jù)分析、風險建模等工作，不僅造成了監(jiān)管資源的浪費，還給被監(jiān)管機構(gòu)帶來較重的重復(fù)報數(shù)負擔。

(一)分業(yè)監(jiān)管模式下監(jiān)管部門之間容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)分割現(xiàn)象

分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門為了履行監(jiān)管職責通過監(jiān)管信息系統(tǒng)各自采集數(shù)據(jù)，各自建設(shè)了風險監(jiān)測系統(tǒng)進行風險監(jiān)測，數(shù)據(jù)組織分散，各監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范不一致，導(dǎo)致信息歸集和使用難，未能形成完整的數(shù)據(jù)分析體系。分業(yè)監(jiān)管數(shù)字化背景下，數(shù)據(jù)在一定程度上影響了監(jiān)管話語權(quán)的分配，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰掌握的數(shù)據(jù)更全，誰就掌握了金融市場運行和風險情況，誰就能在中央宏觀金融決策中發(fā)揮更大的作用，因而金融監(jiān)管部門沒有主動共享數(shù)據(jù)的動力，容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)“孤島”和信息“割裂”現(xiàn)象。從我國監(jiān)管科技的發(fā)展來看，按照監(jiān)管數(shù)據(jù)集中程度劃分，可分為兩個階段。監(jiān)管科技1.0為監(jiān)管數(shù)據(jù)分業(yè)集中階段。金融監(jiān)管部門分別建設(shè)監(jiān)管信息系統(tǒng)來采集所轄金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)，主要標志為人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)大集中、銀保監(jiān)會1104報表系統(tǒng)、證監(jiān)會中央監(jiān)管信息平臺等。這一階段后期，監(jiān)管數(shù)據(jù)采集逐漸出現(xiàn)了明細數(shù)據(jù)采集，主要標志為人民銀行標準化存貸款抽樣統(tǒng)計、銀保監(jiān)會EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)等。監(jiān)管科技2.0為監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中階段。這一階段主要標志為金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作的開展。國辦發(fā)2018年第18號文件對金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作實施做了全面部署，由人民銀行牽頭。隨后，2018年一行兩會一局共同建立了金融機構(gòu)資管產(chǎn)品逐筆統(tǒng)計制度，人民銀行開始建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。監(jiān)管科技2.0階段雖然在朝著監(jiān)管數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一方向努力，但是在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式下如何真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一還有待進一步加強。

(二)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制不完善

盡管對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作了頂層制度設(shè)計，但是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)屬于一事一議，數(shù)據(jù)共享機制尚未常態(tài)化、流程化。

從中央層面金融監(jiān)管協(xié)調(diào)來看，盡管2017年第五次全國金融工作會議宣布成立了金融委，對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作了頂層制度設(shè)計，金融相關(guān)法律法規(guī)也明確要求建立監(jiān)管信息共享機制，但是具體到收集監(jiān)管信息的責任義務(wù)、共享哪些監(jiān)管信息、共享給哪些部門、用什么方式共享等還需進一步明確。

從中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)來看，中央與地方金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享效率不高。一是金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制和地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機制兩套機制同時協(xié)調(diào)容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)效率不高的問題。2017年第五次全國金融工作會議，明確要求“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”。地方政府履行屬地風險處置責任需要全面掌握當?shù)氐慕鹑陲L險情況，但是金融管理主要是中央事權(quán)，人民銀行和外匯局分支機構(gòu)、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會派出機構(gòu)數(shù)據(jù)一般只向中央報送，地方金融監(jiān)督管理局作為地方金融監(jiān)管部門，是地方政府的直屬機構(gòu)，與人民銀行分支行、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局之間缺乏監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管報告、行業(yè)運行和風險情況等信息的共享機制，無法及時、全面獲取監(jiān)管數(shù)據(jù)。2020年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制在各省陸續(xù)建立，這為中央和地方加強信息共享作了制度安排，但是在落地實施中還需要進一步加強信息共享的效率和有效性，特別是如何與地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機制有效配合。金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制代表中央事權(quán)，從中央層面加強中央和地方在金融監(jiān)管、信息共享和風險處置等方面的協(xié)作，地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機制代表地方屬地職責，從地方層面加強地方金融監(jiān)管、信息共享、防范化解地方重大金融風險等方面的協(xié)作。這兩套機制實際是金融監(jiān)管中央事權(quán)和風險處置地方政府屬地責任不對等的體現(xiàn)。兩套協(xié)調(diào)機制雖然發(fā)起人不一樣，前者發(fā)起人是人民銀行省級分支機構(gòu)主要負責同志，后者發(fā)起人是省政府分管領(lǐng)導(dǎo)，但是兩套協(xié)調(diào)機制參與部門差異不大，都包括了銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局省級派出機構(gòu)、省級地方金融監(jiān)管部門、省級發(fā)展改革部門、省級財政部門，在地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機制中人民銀行省級分支行也是參與部門，兩套機制都要對地方監(jiān)管協(xié)作、風險處置、信息共享等事項進行協(xié)調(diào)，如果兩套機制沒有合理的定位和分工配合，容易出現(xiàn)就同一事項重復(fù)開會、重復(fù)協(xié)調(diào)、降低監(jiān)管效率的現(xiàn)象。二是中央與地方金融監(jiān)管信息共享方式相對比較落后。一事一議通常是事后，共享的數(shù)據(jù)滯后，僅僅針對某一件事情共享的數(shù)據(jù)有限，地方政府無法及時發(fā)現(xiàn)區(qū)域金融風險。從地方金融組織統(tǒng)計制度來看，地方金融組織統(tǒng)計采取的仍是報表統(tǒng)計方式，地方金融組織同時向注冊地人民銀行分支機構(gòu)及地方金融監(jiān)管局報送統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這表明中央和地方缺乏數(shù)據(jù)共享平臺，才需要金融機構(gòu)重復(fù)報數(shù)。從《浙江省地方金融監(jiān)督管理局地方金融監(jiān)管局數(shù)字化建設(shè)規(guī)劃(2020—2022年)》可以看到，浙江銀保監(jiān)局省金融綜合服務(wù)平臺和省人行相關(guān)系統(tǒng)尚在外部系統(tǒng)計劃對接列表中，表明中央金融監(jiān)管系統(tǒng)要充分考慮到地方金融監(jiān)管部門對信息共享的需求。

(三)分業(yè)監(jiān)管模式下難以及時、高效發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)不真實問題

CASTRI等(2019)將監(jiān)管科技劃分為四個階段，劃分標準為數(shù)據(jù)管理流程(數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析及可視化)的發(fā)展進步，認為監(jiān)管科技逐步從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理的自動化向數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)可視化的智能化發(fā)展。從監(jiān)管科技發(fā)展的四階段來看，無論科技怎么發(fā)展，監(jiān)管科技跟傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)并沒有本質(zhì)區(qū)別，處理的是信息輸入、存儲和輸出，關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)真實可靠。但是我國分業(yè)監(jiān)管模式下金融監(jiān)管數(shù)據(jù)真實性存在一定的問題。

一是傳統(tǒng)報表監(jiān)管依賴于金融機構(gòu)報送匯總類數(shù)據(jù)，監(jiān)管對象基于考核壓力和技術(shù)優(yōu)勢有意愿和能力加工和隱瞞真實數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管部門各自發(fā)展金融監(jiān)管科技，監(jiān)管科技水平落后于金融科技高速發(fā)展速度，難以及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假問題。從銀行業(yè)金融科技發(fā)展歷程來看，科技投入的分化就注定了業(yè)務(wù)能力的差距，強者恒強。根據(jù)2021年3月2日國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會數(shù)據(jù)，2020年銀行機構(gòu)和保險機構(gòu)信息科技資金總投入分別為2 078億元和351億元，同比增長20%和27%。根據(jù)工商銀行2020年年報數(shù)據(jù)，2020年其科技投入就高達238.19億元。而根據(jù)2020年中央部門決算數(shù)據(jù)，一行兩會一局科技投入最高的是人民銀行，其2020年在金融行業(yè)電子化建設(shè)方面投入為1.60億元。

二是分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管數(shù)據(jù)真實性校驗效率較低。每個監(jiān)管部門都要對數(shù)據(jù)真實性進行檢查和驗證，監(jiān)管數(shù)據(jù)分散在各個監(jiān)管部門，監(jiān)管部門數(shù)據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)和交叉驗證，現(xiàn)有手段難以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假。即使某一監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)了監(jiān)管對象的數(shù)據(jù)造假問題，也未必能及時將發(fā)現(xiàn)的問題共享給其他監(jiān)管部門。

三是分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰威懾力不夠。一方面，分業(yè)監(jiān)管模式要求在銀行、保險、證券等法律法規(guī)中分別明確監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰權(quán)，一旦涉及到處罰權(quán)的修改，需要分別修訂相關(guān)的法律法規(guī)，修訂時間較長。另一方面，分業(yè)監(jiān)管下各監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰力度不一樣，標準不統(tǒng)一。以銀行業(yè)為例，行使金融調(diào)查統(tǒng)計權(quán)的人民銀行對錯報、漏報統(tǒng)計數(shù)據(jù)等在銀行機構(gòu)工作中最為常見的行為并沒有明確的處罰權(quán)，銀保監(jiān)會雖然有現(xiàn)場檢查權(quán)和處罰權(quán)，但合規(guī)報送罰單大多由地方監(jiān)管當局開具，金額通常在15萬元到30萬元之間，對機構(gòu)約束力不強，直到2020年5月，銀保監(jiān)會首次對EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題開出大額罰單，對8家銀行機構(gòu)共處罰金1 770萬元。

(四)分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技會產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)平臺、重復(fù)采集數(shù)據(jù)、重復(fù)評級等問題

1.分業(yè)監(jiān)管模式下重復(fù)建設(shè)平臺、重復(fù)采集數(shù)據(jù)問題

面對新技術(shù)的發(fā)展，金融監(jiān)管部門運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)各自搭建監(jiān)管科技云平臺，都要建立分布式架構(gòu)的數(shù)據(jù)采集平臺、數(shù)據(jù)存儲平臺和數(shù)據(jù)分析平臺，容易產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、多頭數(shù)據(jù)等問題，各自采集的監(jiān)管數(shù)據(jù)越多，數(shù)據(jù)不一致情況越嚴重，無法形成有效的監(jiān)管合力。

分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門基于各自監(jiān)管目標采集所需的監(jiān)管數(shù)據(jù)，而監(jiān)管目標之間存在一定程度的交叉，如果缺乏整體統(tǒng)籌，基于不同的監(jiān)管目標采集的可能是相同數(shù)據(jù)，不同監(jiān)管部門基于同一監(jiān)管目標采集的也是相同數(shù)據(jù)，容易產(chǎn)生多源數(shù)據(jù)不一致、監(jiān)管負擔過重等問題。

針對監(jiān)管部門數(shù)據(jù)分割問題，2017年第五次全國金融工作會議要求“推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享”。根據(jù)國務(wù)院2018年工作部署要求，金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作由人民銀行牽頭，最終目標是建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，以解決宏觀金融決策的信息不對稱問題。但是從國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫具體建設(shè)來看，與銀保監(jiān)會EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)存在交叉重疊的情況。雖然國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的建設(shè)目標不同，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫側(cè)重于貨幣政策決策、宏觀審慎管理，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)側(cè)重于微觀審慎，兩者采集范圍也有所不同，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)報送機構(gòu)為銀行業(yè)機構(gòu)，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)報送機構(gòu)除了銀行業(yè)機構(gòu)以外，還包括企業(yè)集團財務(wù)公司、信托、租賃、貸款、消費金融公司及貨幣經(jīng)紀公司等，但是兩個系統(tǒng)采集的銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)粒度和數(shù)據(jù)內(nèi)容上比較相似，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫采集的借貸業(yè)務(wù)以單筆貸款業(yè)務(wù)合同或貸款借據(jù)為單位，要求逐筆報送存量及發(fā)生額信息，統(tǒng)計粒度為一筆一筆的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)采集的借貸業(yè)務(wù)以分戶賬及分戶賬明細為基準，要求逐筆上報所有賬戶及影響賬戶余額變動的交易信息，統(tǒng)計粒度為一筆一筆的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和客戶賬戶層面的匯總數(shù)據(jù)。從兩個系統(tǒng)對比來看，無論是人民銀行業(yè)務(wù)統(tǒng)計視角，還是銀保監(jiān)會客戶統(tǒng)計視角(業(yè)務(wù)層級和客戶匯總層級)，本質(zhì)采集的都是細顆粒度的每筆借貸業(yè)務(wù)，而EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)較國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計口徑更為細致，且銀保監(jiān)會對金融機構(gòu)“錯漏報”擁有現(xiàn)場檢查權(quán)和處罰權(quán)，數(shù)據(jù)質(zhì)量保障系統(tǒng)更完備，按照國務(wù)院對金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作的部署要求，現(xiàn)行統(tǒng)計由人民銀行協(xié)調(diào)其他中央及地方金融管理部門歸集數(shù)據(jù)，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫在做數(shù)據(jù)規(guī)劃時應(yīng)充分考慮EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)已經(jīng)采集的數(shù)據(jù)。但是根據(jù)人民銀行2020年7月發(fā)布的《關(guān)于建立金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度的通知》(銀發(fā)〔2020〕164號)，貸款、存款基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作是直接從金融機構(gòu)采集數(shù)據(jù)，并沒有考慮EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。當人民銀行和銀保監(jiān)會分別采集同樣的數(shù)據(jù)時可能會出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的情況，降低監(jiān)管效率，同時還在存在重復(fù)建設(shè)、加重監(jiān)管負擔等問題。

2.分業(yè)監(jiān)管模式下重復(fù)評級問題

央行金融機構(gòu)評級、央行MPA考核、銀保監(jiān)商業(yè)銀行監(jiān)管評級、銀保監(jiān)小微企業(yè)金融服務(wù)監(jiān)管評價、銀保監(jiān)綠色信貸實施情況評價等監(jiān)管活動都需要監(jiān)管對象報送數(shù)據(jù)，報送的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)很多是相同的。央行和銀保監(jiān)會分別對商業(yè)銀行進行監(jiān)管評級，評級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來自銀保監(jiān)會的1104系統(tǒng)，雖然等級劃分不同，但從評級指標來看評估內(nèi)容高度重合，如表1所示都關(guān)注商業(yè)銀行的資本充足情況、公司治理和內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理、市場風險、信息系統(tǒng)、盈利能力、流動性風險，存在監(jiān)管重復(fù)的問題；從兩者的評級結(jié)果來看，部分評級結(jié)果存在不一致的地方，這表明監(jiān)管部門對同一金融機構(gòu)的風險認定不同，這無法有效支持宏觀金融決策，并且兩者的評級結(jié)果應(yīng)用場景還不一致，人民銀行對于評級結(jié)果在8～10級的金融機構(gòu)，在業(yè)務(wù)準入、再貸款授信、政策支持等方面采取約束措施，銀保監(jiān)會認為綜合評級為5級和6級的銀行是高風險機構(gòu)，應(yīng)依法采取限制業(yè)務(wù)準入、督促控制業(yè)務(wù)增長和風險敞口等監(jiān)管措施和行動，這容易造成監(jiān)管對象的困惑。

表1 人民銀行和銀保監(jiān)會的金融機構(gòu)評級指標構(gòu)成

(五)監(jiān)管科技統(tǒng)籌有待進一步加強

雖然中央金融監(jiān)管部門主動加強了監(jiān)管科技的頂層設(shè)計，人民銀行于2017年成立了金融科技委員會，提出積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)豐富金融監(jiān)管手段，證監(jiān)會于2018年成立了監(jiān)管科技專家咨詢委員會，并印發(fā)了《中國證監(jiān)會監(jiān)管科技總體建設(shè)方案》，但是可以看到監(jiān)管部門仍然是各自規(guī)劃監(jiān)管科技建設(shè)。從地方金融監(jiān)管來看，目前北京、深圳、廣州等地政府各自為政發(fā)展監(jiān)管科技，通過跟金融科技公司合作(其中國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)巨頭占比很大)，開發(fā)出標準不一、不同規(guī)則的監(jiān)管科技平臺，地方對監(jiān)管科技的探索較為分散，缺乏對監(jiān)管科技應(yīng)用的頂層規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準、技術(shù)規(guī)范，無法有效監(jiān)測和防范區(qū)域性金融風險。

從監(jiān)管科技研發(fā)和運行來看，不僅中央金融監(jiān)管部門較多選擇與金融科技公司合作開發(fā)監(jiān)管科技工具和系統(tǒng)，中央金融監(jiān)管部門派出機構(gòu)由于科技開發(fā)能力有限在監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)用和接口方面更需要技術(shù)外包，中小金融機構(gòu)很多沒有獨立的信息系統(tǒng)開發(fā)能力也需要技術(shù)外包，中央金融監(jiān)管部門派出機構(gòu)和中小金融機構(gòu)大量采購監(jiān)管系統(tǒng)邊緣項目，這些項目金額不大但是數(shù)量眾多，且與核心系統(tǒng)直接相連，供應(yīng)商準入門檻相對較低，中標的供應(yīng)商規(guī)模偏小也沒有能力加強安全防護保障，這些小供應(yīng)商很容易成為黑客攻擊的對象，極易成為監(jiān)管科技安全防護的短板。

三、推進監(jiān)管科技融合發(fā)展的建議

針對分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技面臨的數(shù)據(jù)分割、重復(fù)建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不完善等問題，要想高效發(fā)揮技術(shù)提升監(jiān)管效率的作用，金融監(jiān)管部門應(yīng)在金融委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，打破固有的監(jiān)管部門利益，以融合為主要目標發(fā)展監(jiān)管科技，近期應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集，統(tǒng)一金融監(jiān)管部門的風險監(jiān)測，提高監(jiān)管科技資金使用效率，完善數(shù)據(jù)真實性監(jiān)管機制和金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制；未來應(yīng)成立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，架構(gòu)統(tǒng)一的國家級監(jiān)管科技云平臺。

(一)加強監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集

監(jiān)管數(shù)據(jù)融合是實現(xiàn)監(jiān)管科技融合的前提條件。一是充分發(fā)揮金融委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)利益的作用，推動金融委依據(jù)監(jiān)管目標合理劃分中央金融監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)限，統(tǒng)籌規(guī)劃各中央金融監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)需求，統(tǒng)一制定金融基礎(chǔ)統(tǒng)計要素標準，形成口徑明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、兼容可比的統(tǒng)計基礎(chǔ)；統(tǒng)籌監(jiān)管信息系統(tǒng)招投標工作，中央要加強對中央監(jiān)管部門派出機構(gòu)和地方金融監(jiān)管部門招投標工作的指導(dǎo)，統(tǒng)一提高供應(yīng)商準入門檻，特別是增加對供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)安全防護能力的要求。二是持續(xù)加強“金融業(yè)綜合統(tǒng)計”專項工作，按照國務(wù)院要求完成近期目標和中期目標，合理協(xié)調(diào)“金融業(yè)綜合統(tǒng)計”與人民銀行其他信息系統(tǒng)建設(shè)之間的關(guān)系。其一，“金融業(yè)綜合統(tǒng)計”建立的國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫要覆蓋所有的金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動，全面采集系統(tǒng)重要性銀行數(shù)據(jù)、金融控股公司數(shù)據(jù)、地方金融組織數(shù)據(jù)和線上聯(lián)合消費貸款等金融新業(yè)態(tài)數(shù)據(jù)，適時監(jiān)測金融新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品；其二，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫要實現(xiàn)數(shù)據(jù)充分共享，歸集其他金融監(jiān)管部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)，減少數(shù)據(jù)重復(fù)，提高統(tǒng)計透明度和數(shù)據(jù)使用效率，健全金融監(jiān)管部門與其他國家部委之間的數(shù)據(jù)分級共享機制；其三，金融監(jiān)管部門要牢牢掌握國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)、運行機制、核心算法、核心技術(shù)，構(gòu)建應(yīng)對“第三方依賴”的風險防范機制。

(二)統(tǒng)一金融監(jiān)管部門的風險監(jiān)測

針對重復(fù)監(jiān)管的問題，金融委牽頭統(tǒng)一金融機構(gòu)的監(jiān)管評級，指定一家金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)進行監(jiān)管評級，并把監(jiān)管評級共享給其他金融監(jiān)管部門，提高監(jiān)管的權(quán)威性。針對風險監(jiān)測分散的問題，金融委在統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，進一步整合各監(jiān)管部門的風險監(jiān)測系統(tǒng)，建設(shè)多方聯(lián)動的風險態(tài)勢感知平臺，建立統(tǒng)一的風險監(jiān)測預(yù)警平臺，通過復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)、深度學(xué)習等新技術(shù)和新方法，提高監(jiān)管的預(yù)見性、精準性和有效性。

(三)提高監(jiān)管科技資金使用效率

一方面，金融監(jiān)管部門要盤活存量，提高已有監(jiān)管科技項目資金的使用效率，努力實現(xiàn)監(jiān)管科技項目資金項目績效目標，降低進度慢、資金閑置、浪費等風險；另一方面，金融監(jiān)管部門要用好增量，按照監(jiān)管科技規(guī)劃合理安排部門預(yù)算中監(jiān)管科技項目資金，加強新增監(jiān)管科技項目與已有監(jiān)管科技項目的關(guān)聯(lián)性和銜接性，降低重復(fù)建設(shè)等風險。

(四)完善數(shù)據(jù)真實性監(jiān)管機制

監(jiān)管數(shù)據(jù)真實性是科學(xué)研判金融風險的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)真實性保障工作也是監(jiān)管科技的一項重要工作。一是各監(jiān)管部門傳統(tǒng)報表監(jiān)管方式要逐漸轉(zhuǎn)向明細數(shù)據(jù)采集，只有從生產(chǎn)數(shù)據(jù)、明細數(shù)據(jù)直接生成監(jiān)管所需的指標、報表數(shù)據(jù)，才能從根本上防范金融機構(gòu)直接報送匯總數(shù)據(jù)存在的道德風險；二是各監(jiān)管部門要對監(jiān)管數(shù)據(jù)進行多維度地驗證，不僅要驗證基本的業(yè)務(wù)邏輯，還要驗證明細數(shù)據(jù)與匯總數(shù)據(jù)的勾稽關(guān)系，更要驗證金融機構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的數(shù)據(jù)；三是修訂金融法律法規(guī)，明確相關(guān)金融監(jiān)管部門特別是人民銀行的金融統(tǒng)計工作檢查和處罰權(quán)；四是加大對數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰力度，形成對金融機構(gòu)的震懾力；五是積極運用大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)解決數(shù)據(jù)不真實、不及時、不統(tǒng)一的問題。

(五)完善金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制

數(shù)據(jù)共享機制順暢性很大程度影響監(jiān)管效率，金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制的常態(tài)化、流程化至關(guān)重要。一是制度化監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制，提高數(shù)據(jù)共享機制的操作性，明確監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享內(nèi)容、共享對象、共享方式等。二是統(tǒng)籌中央金融監(jiān)管部門監(jiān)管科技平臺建設(shè)，綜合考慮其他金融監(jiān)管部門已有的監(jiān)管數(shù)據(jù)，與其他監(jiān)管數(shù)據(jù)進行協(xié)調(diào)對標，與其他金融監(jiān)管部門充分共享自有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源、匯總指標以及統(tǒng)計報表。三是提高中央與地方金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的效率，一方面建立中央與地方監(jiān)管數(shù)據(jù)交換與共享平臺，明確界定共享信息的統(tǒng)計口徑、標準、性質(zhì)、內(nèi)容、方式以及保障機制；另一方面金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制與地方金融工作議事協(xié)調(diào)機制要進一步明確任務(wù)、分工和側(cè)重點，減少重復(fù)協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。四是未來可進一步在金融風險監(jiān)測預(yù)警階段實現(xiàn)中央監(jiān)管數(shù)據(jù)信息與地方政府的同步共享，讓地方政府提前監(jiān)測、預(yù)判區(qū)域金融風險，才能更好地落實屬地風險處置責任；進一步合并金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制與地方金融工作議事協(xié)調(diào)機制，以提高協(xié)調(diào)效率。

(六)未來應(yīng)成立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，架構(gòu)統(tǒng)一的國家級金融監(jiān)管科技云平臺，對金融風險進行統(tǒng)一大數(shù)據(jù)分析

未來可進一步考慮從組織架構(gòu)改革來打破監(jiān)管數(shù)據(jù)分割局面，金融委牽頭整合金融監(jiān)管部門的金融科技機構(gòu)，成立一家獨立的全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，建設(shè)和運營統(tǒng)一的國家級監(jiān)管科技云平臺，統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計和風險監(jiān)測等多方面的需求，整合國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、銀保監(jiān)會EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)、證監(jiān)會中央監(jiān)管信息平臺、人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)大集中、銀保監(jiān)會1104系統(tǒng)等系統(tǒng)，采集金融機構(gòu)的底層生產(chǎn)數(shù)據(jù)，歸集金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的底層運行數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“同一個數(shù)據(jù)，監(jiān)管只采集一遍”的目標，并統(tǒng)一構(gòu)建模型進行數(shù)據(jù)分析及風險監(jiān)測評級。